시흥시 장인호 님의 공약

2015년 서울은 한국 젠트리피케이션 논쟁에서 의미있게 기억될 것입니다. 우선, 지자체가 젠트리피케이션으로 인한 임차상인의 피해를 줄이기 위해 적극적으로 개입을 시작한 해입니다. 9월 23일 성동구에서 ‘서울시 성동구 지역공동체 상호협력 및 지속가능발전구역 지정에 관한 조례’를 선포하였으며, 곧이어 두 달 뒤 11월 23일에는 서울시에서 성동구 조례를 참조하고 발전시켜 ‘젠트리피케이션을 막기 위한 종합대책’을 발표하였습니다.

지자체만 나선 것이 아니었습니다. 11월 17에는 마포구 성산동 성미산마을에서 ‘젠트리피케이션과 지역자산화 전략 컨퍼런스’가 열렸으며, 열흘 뒤 11월 27일에는 서울문화재단이 ‘예술가, 젠트리피케이션, 그리고 도시재생’ 주제의 국제심포지엄을 개최하였고, 12월 23일에는 서울대 아시아연구소 산하 SSK 동아시아 도시연구단과 서울연구원, 충남연구원, SH공사, 한국도시연구소, 한국공간환경학회, 토지+자유연구소 등이 모여 ‘젠트리피케이션 없는 도시재생은 가능한가’라는 주제로 도시정책 포럼을 열기도 하였습니다.

지난 한 해 동안 급증한 언론기사를 포함, 어찌보면 다소 갑작스럽기도 한 젠트리피케이션에 대한 높은 관심을 어떻게 이해해야 할까요? 이러한 관심은 대부분 성수동, 이태원, 가로수길, 북촌, 서촌, 상수동 같이 ‘뜨는’ 지역에 집중하는데, 갑작스레 높아진 임대료나 보다 높은 수익을 노리는 건물주의 ‘갑질’에 쫓겨나는 임차상인의 피해가 주로 거론됩니다. 이러한 점에서 임영희 ‘맘상모'(맘편히장사하고픈상인모임) 사무국장의 말처럼 젠트리피케이션은 “굴러운 돌이 박힌 돌을 빼내는 현상’이라 할’수 있습니다. 다른 말로, 보다 높은 부동산(임대/매매) 수익을 위해 임차상인의 강제적 축출을 지칭합니다.

젠트리피케이션이라는 표현이 한국에서 학술용어로 제한되지 않고 좀 더 폭넓게 쓰이기 시작한 것은 최근 몇 년의 일이지만, 부동산이 자산증식의 주요 수단으로 지난 수십 년 동안 기능해 온 대한민국에서 우리의 삶은 오랜 기간 젠트리피케이션에 지배되었다 할 수 있습니다. 이 글에서 젠트리피케이션은 부동산 개발 또는 임대수익을 위한 자본의 (재)투자로 인해 원주민이 쫓겨나고 지역사회 계급구조의 변화가 발생하는 도시과정이라고 폭넓게 정의해 봅니다. 이렇게 정의하는 것은 부동산 수익을 위한 토지용도의 변화, 건물주의 손바뀜 등으로 인한 기존 사용자의(임차인)축출 등이 단지 구도심에서만 발생한다기 보다는 모든 자본주의 공간에서 발생할 수 있다는 문제의식을 반영합니다.

하지만, 부동산 수익 극대화로 인해 피해를 보는 것이 단지 임차상인만의 문제일까요? 압축적 도시화와 급속한 산업화를 경험한 우리나라에서는 부동산 투자가 가장 효과적인 재산 증식의 수단으로 여겨지곤 하는데, 이로 인해 수많은 주택세입자가 월세, 전세 상승의 부담을 이기지 못해 집없는 설움을 안고 다른 동네로 이주합니다. 이 역시 넓은 의미에서 자기의지에 따른 이주가 아니라 지불능력 부족으로 인한 강제축출의 하나로 이해할 수 있고, 젠트리피케이션의 한 형태로 간주할 수 있습니다.

1980년대 초 합동재개발을 시점으로 지난 수십 년 동안 대규모로 진행된 각종 재개발과 재건축은 사실상 개발 전후 발생하는 부동산 시세차이에 편승하여 개발이익의 극대화를 추구한 것으로 이해할 수 있는데, 이 과정에서 영세가옥주와 임차상인, 주택세입자는 부동산 자산축적의 희생양으로 강제이주의 아픔, 즉 젠트리피케이션의 고통을 겪을 수 밖에 없었습니다. 높은 주거비 부담으로 인해 번듯한 주거공간을 확보하지 못하고 도시공간을 떠도는 수많은 서민, 청년, 노숙인 등 역시 젠트리피케이션의 공동 피해자라고 할 수 있습니다. 예술가, 문화활동가 등도 예외는 아닙니다. 보통 불안정한 수입으로 인해 저렴한 임대료의 작업공간을 찾곤 하는 이들이 특정 동네로 모여들면 입소문이 퍼집니다. 그러다 보면 부동산 지주와 기획부동산 등에 의해 임대료 상승을 겪게 되고, 결국 예술, 문화인들이 타지로 떠나고 지역의 문화적 다양성은 사라지는데 이러한 모습 역시 젠트리피케이션의 어두운 단면입니다.

결국 부동산 자본의 압력에 굴복할 수 밖에 없는 대부분의 도시서민, 예술가, 문화활동가, 청년, 노숙인 등은 모두 젠트리피케이션의 피해를 고스란히 겪을 수 밖에 없는 운명공동체라고 할 수 있습니다. 동네에 대한 추억, 이웃관계, 변치않는 단골집을 지키기 보다는 돈으로 매겨지는 개발이익, 즉 부동산 투자(라고 쓰고 투기라 읽습니다)에 의한 자산증식을 우선하는 한국의 개발사에서 젠트리피케이션에 의한 도시서민 삶의 지배는 불가피합니다. 이런 점에서 최근 유행처럼 번지는 젠트리피케이션에 대한 관심은 사실 시대착오라 생각합니다. 때 늦었다는 의미에서 말입니다. 1980년대 부터 광범위하게 행해진 재개발과 재건축은 젠트리피케이션이라고 부르지 않아서 그렇지 실질적으로는 젠트리피케이션이었으니까요.

그렇다면 우리의 도시는 앞으로 어떻게 변화해야 할까요? 젠트리피케이션 없는 도시가 과연 가능한가요? 시민활동가, 재생정책 전문가, 연구자 등이 조금씩 젠트리피케이션을 방지하거나 그 폐해를 줄이기 위한 다양한 대책을 제안하기 시작하는 것을 보며 좀 더 새로운 도시발전 방식을 상상해 봅니다. 여기에는 성동구나 서울시에서 발표한 것처럼, 특정지역 전체를 지속가능 발전구역으로 지정하여 투기적 행태를 집중 단속하는 것도 포함하며, 지역상생협약을 통해 공동체 압력을 행사하는 것도 포함합니다. 나아가 시장변화에 덜 영향받는 지역앵커시설을 공공자산 또는 사회경제 자산으로 다수 확보하는 것도 포함합니다. 지역공동체가 지역토지를 매수하여 주택을 포함한 지역주민시설을 안정적으로 장기간 확보할 수 있는 공동체토지신탁도 고민해 볼 수 있겠습니다. 특히 지역재생 등으로 인한 부동산 가치 상승이 단지 소수 지주의 이익으로 사유화되고 불로소득으로 귀결되기 보다는 사회와 지역공동체로 환원되는 방식으로 도시재생이 이루어지는 방식을 고민해야 할 것입니다.

부동산 가치 상승은 대부분 부동산 소유주(지주/건물주)에 의해 발생하지 않습니다. 물론 건물주가 빌딩을 산 이후 시설개선을 위한 투자를 해서 건물가치가 상승할 수 있습니다. 하지만 우리나라에서 건물의 유지보수, 특히 임대공간의 유지보수는 임차인이 부담하곤 합니다. 따라서 건물가치의 상승은 임차인의 갖은 노력, 일반 이용자, 주변 경관 조성과 교통망 개선 등 사회간접시설 설치와 유지보수에 재정을 투입한 지자체 등의 노력이 모아져 이루어진 것으로 이해해야 합니다.

여기에 덧붙일 것은, 많은 경우, 투기적 목적의 개입 (예를 들어, 부동산 자본의 알박기, 사재기), 도시계획의 변경 (고밀도, 상업적 개발을 위한 용도 변경 등)으로 인해 인위적인 상승을 겪는데, 이러한 상승으로 인한 수익의 대부분은 소유주가 독차지 하는 것이 우리네 현실이기도 합니다. 불로소득의 사유화이지요. 자본주의 체제에서 사적소유를 제한하고 부동산 소유주의 이익을 제약하는 것이 말도 안된다고 누구는 얘기할 수 있지만, 사실 우리사회에서는 이미 공익 추구를 위한 사적 소유에 기반한 권리 행사의 제약 필요성을 도시계획 법령 및 여러 제도 등에 반영하고 있습니다. 그렇기에 젠트리피케이션 방지에 대한 고민은 부동산 소유주의 이익을, 즉 불로소득을 공익적 관점에서 제약하고, 도시 공간의 공공성을 좀 더 부각해야 한다는 인식의 전환에서 시작해야 합니다.

하지만, 그 어떤 좋은 수단을 찾아내고 정책을 만든다 해도 제일 중요한 것은 이를 함께 추진할 활동가, 자발적 모임, 지역공동체의 존재와 적극적 의지일 것입니다. 이런 점에서 젠트리피케이션에 온몸으로 저항하는 현장의 다양한 모임의 출현에서 희망을 봅니다. 예를 들어, 2013년 중순 결성된 ‘맘상모’는 임차상인의 권리가 젠트리피케이션으로 인해 더욱 침해받는다는 인식하에 상가건물임대차보호법 개정에 큰 기여를 하였으며, 임차상인의 강제퇴거를 막기 위한 일상적 연대활동을 전개하고 있습니다. 유명 연예인 ‘싸이’가 건물주인 이태원의 미술관 겸 까페 ‘테이크아웃드로잉’에서는 강제집행 위협에 직면해서도 비정기 ‘한남포럼’과 다양한 행사 등을 통해 젠트리피케이션의 폐해를 지속적으로 환기시키고 새로운 문화정치를 실험하고 있습니다.

도시 공간의 자본주의적 사적 개발의 폐해를 좀 더 많은 사람들이 인식하고 이를 막으려 노력할 때, 이러한 자발적 실천이 확산하여 광범위한 연대 활동이 가능하게 될 때, 소유주와(가옥주, 건물주, 지주 포함) 사용자가(임차상인, 주택세입자, 지역 노동자 등) 자기 동네와 단골가게 모두를 지키기 위해 함께 고민할 때 우리는 비로소 젠트리피케이션 없는 도시로 한 걸음 다가갈 디딤돌을 가질 수 있을 것입니다.

글_신현방 (런던정경대 지리환경학과 부교수)

강남 재건축 아파트 단지에 재건축초과이익환수제가 적용돼 특정 단지의 경우 조합원 1인당 부담금이 최대 8억 4천만원에 달할 것이란 소식에 부동산 시장이 출렁이고 있다. 재건축을 추진 중인 단지들은 격렬히 반발하고 있다.

그런데 재건축초과이익환수제에 대해 아래와 같이 조금만 정확히 알면 호들갑을 떨 일도, 저항할 일도 아니란 사실을 쉽게 알 수 있다.

1. 공공이 만든 개발이익을 공공과 소유주가 나누는 것

먼저 재건축초과이익환수제는 공공이 만든 개발이익 중 초과이익을 공공이 소유주와 나누는 것 뿐이다. 재건축초과이익환수제에 따라 의미 있는 부담금을 납부할 단지들은 거의 전부 강남에 위치한다.

강남 재건축 단지의 초과이익 규모가 다른 지역 보다 압도적인 건 강남의 교통, 교육, 경제, 문화 인프라가 단연 우월하기 때문이다. 그리고 강남의 우월한 인프라는 전부 공공이 만든 것이다. 따라서 공공이 만든 인프라로 인해 발생한 재건축초과이익을 공공과 소유주가 분점하는 건 지극히 정당하다.

부담금 최고 8억 4천만원이면 보수적으로 잡아도 재건축초과이익(재건축 아파트 준공 후 가격-재건축 추진위설립승인 당시 공시가격 및 개발비용-주변 집값 평균상승액=재건축초과이익)이 17억도 넘는다. 부담금을 내도 10억원 가까이 남는 것이다. 억울하거나 분할 일이 아니다.

2. 미실현이익에 대한 과세라 위헌이라는 주장에 대해
 
재건축추진조합과 비대언론은 재건축초과이익환수제가 조합원간의 형평성 및 미실현이익에 대한 과세로 위헌이라고 주장한다. 동의할 수 없는 주장이다.

재건축 추진 주택을 소유한 시점에 따라 조합원 간의 개발이익의 규모가 다르겠지만 재건축초과이익환수제는 2006년부터 만들어져 제대로 시행도 못해 보고 유예만 됐던 제도로 작년으로 유예기간이 끝나 올해 시행이 예정됐던 제도다. 그걸 뻔히 알면서도 투기목적으로 조합원이 된 사람들이 형평성 운운하는 건 우습다. 또한 부담금은 특정개인에게 부과되는 것이 아니라 부담금 총액을 계산해 해당 단지에 총액을 부과하고, 그 총액을 조합원간에 어떻게 나눌 것인지는 조합에서 결정할 사무에 불과하다.

또한 헌법재판소는 미실현이익에 대한 과세가 합헌이라고 94년 토지초과이득세제 케이스와 2008년 종부세 케이스에서 일관되게 판단하고 있다. 한편 재건축초과이익환제는 양도소득세와 과세의 목적과 대상, 과세 방법 등이 상이해 이중과세에 해당하지 않는다.
 
3. 재건축 추진을 어렵게 해 강남집값이 더 뛸 것이란 주장에 대해

재건축초과이익환수제가 재건축을 어렵게 하고, 재건축이 어려워지면 강남에 주택을 추가공급할 거의 유일한 방법이 봉쇄되는 것이라 추후에 강남집값이 더 폭등할 것이란 주장은 곡학아세에 가깝다. 단적으로 재건축관련 규제가 무너진 채로 남아있던(즉 공급이 여의치 않던 시기)2008년부터 2014년까지 강남재건축 시장은 침체상태였지만, 최경환이 재건축가능연한을 40년에서 30년으로 줄이겠다고 선언(즉 시장에 공급물량 대거 늘어나게 됨)하자 오히려 재건축아파트의 가격이 폭등한 사례를 봐도 재건축 공급물량 축소와 가격폭등 사이의 상관관계 주장이 얼마나 터무니 없는지 알 수 있다.

또한 그간 분당, 판교, 위례 등 강남대체지를 부지런히 공급했지만 강남집갑은 계속 올랐다. 요컨대 강남집값 상승의 실체는 투기적 가수요이며 보유세 등을 통해 투기적 가수요를 눅이는 게 해법이지 공급확대가 해법일 순 없다.

 

열일곱 번째 책 <목민광장 9호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을공동체사업, 공공갈등 조정, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성하고 확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

지난 20년 동안 지방자치는 우리의 삶을 많이 변화시켰습니다. 지방을 바라보는 시각이 중앙의 시각에서 지방과 주민의 시각으로 전환되었고, 소극적인 지방행정도 주민의 생활 변화를 이끄는 적극적인 행정으로 변했으며, 전시 행정과 토건 중심의 행정을 미래 세대를 고려한 지속가능발전 행정으로 패러다임도 바뀌고 있습니다.

<제9호 목민광장>에서는 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’이 시행된 후 현장에서 겪는 어려움과 고민을 담았습니다. 특집좌담을 통해 ‘한국형 도시재생’의 바람직한 방향이 무엇인지 의논하고, 기고를 통해 도시재생을 대하는 지방정부의 태도와 역할은 어떠해야 하는지 의견을 들었습니다. 그 외 지방자치단체의 큰 의제인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 분투 그리고 혁신을 만들어나가는 정책과 현장들을 모은 정책박람회와 마을만들기 전국대회 취재기도 실려 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
구입 문의_ 경영지원실 / 02-2031-2192