참여연대, 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」 발표

기초연금, 아동수당, 국가치매책임 등 도입으로 복지 예산 증액

노인돌봄, 긴급복지지원제도, 발달장애인 예산은 제자리걸음

포용적 복지국가 건설을 위해 적극적인 복지예산 증액 필요

참여연대 사회복지위원회는 오늘(11/3) 기초보장, 보육, 아동․청소년, 노인, 보건의료, 장애인 등 총 6개 분야의 보건복지 예산을 분석한 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」를 발표하였다. 그리고 국회 보건복지위원회 소속 의원들에게 전달했다. 

2018년 예산은 새정부 출범 이후 처음으로 편성되는 예산으로 복지 분야는 비교적 큰 폭으로 증액되었다.보건복지부 소관 총지출(기금 포함) 64.2조 원으로 2017년 대비 9.8% 증가한 예산이 편성되었고, 일반회계는 2017년 48조 5,796억 원에서 10.7% 증가한 53조 7,838억 원이 편성되었으며, 보건분야는 2017년 9조 9,537억 원에서  5.1% 상승한 10조 4,578억 원이 책정되었다. 이는 기초연금 인상, 아동수당 도입, 국가치매책임제 도입 등이 반영된 결과이다. 이처럼 보건복지 분야의 예산이 상승한 것은 긍정적으로 평가 할 만하다. 다만 이전 정부에서 소홀히 했던 부분을 정상화하는 정도에 불과하여 향후 포용적 복지국가 달성을 위해 지속적인 예산 증가가 필요하다. 

기초보장 분야는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지 및 그에 따른 급여 증가와 주거급여의 큰 폭의 증가는 긍정적으로 볼 수 있다. 하지만 생계급여에서 기준중위소득의 인상과 부양의무자기준의 완화에도 불구하고 눈에 띄는 급여증가가 보이지 않는 점은 아쉬운 부분이다. 특히 긴급복지지원사업의 경우, 예산이 삭감되어 편성되었고, 매년 정부예산안에서 100억 원 가량이 삭감된 채 편성되고 이것이 나중에 추경으로 증액되는 관행이 계속 이어지고 있다. 비수급빈곤층 등 사각지대 문제가 지속되는 상황에서 이와 같은 예산편성관행은 ‘송파 세 모녀’와 같은 사건이 발생한 후에 관련예산을 추경으로 보충하겠다는 것으로 시정되어야 하는 부분이다. 보육 분야는 공보육인프라 확충을 위한 사업의 규모와 관련 예산이 크게 증가한 점은 긍정적으로 평가할 만하다. 반면 공약 이행을 위해서 국공립어린이집이 약 50여개 확충 되는 것으로 보여, 공약이행을 위해서는 더 확충하여야 한다. 아동‧청소년 분야는 아동수당 관련 예산이 순증되었다. 다만 중앙과 지방 매칭 7:3으로 예산이 편성되어 보편적 아동수당 실현을 위해서는 중앙정부가 책임지는 예산으로 조정되어야 한다. 그리고 아동학대 사업은 법무부 범죄피해자기금, 기획재정부 복권기금으로 운영하고 있다. 관련 사업이 기금으로 운영해야 할 근거가 부족하고, 안정적인 예산확보에 어려움이 있는 경우가 발생하여 이들을 소관부처인 복지부의 일반회계사업으로 전환할 필요가 있다. 노인 분야는 국가치매책임제 관련 예산이 대폭 확충되었다. 치매에 대한 국가 책임을 강화하는 방향은 긍정적으로 평가할 수 있으나 요양시설, 요양병원 등 시설 중심 예산 편성은 재고가 필요하다. 반면 노인돌봄 관련 서비스 질 향상을 위한 예산은 반영되지 않아 아쉬움이 있다. 그리고 노인요양시설 관련 예산이 증액 되었으나 예산심의과정에서 지방정부의 재정 여건의 열악함으로 지속적으로 불용액이 발생하고 있는 점을 고려하여 중앙과 지방 매칭 비율을 현실화 할 필요가 있다. 보건의료 분야는 건강보험 국고지원이 여전히 미달된 금액만 편성하고 있다. 의료 공공성 확보에 대한 예산 편성이 소극적으로 이루어진 반면 보건산업정책 관련 사업 중 의료영리화와 관련된 예산이 계속해서 편성되고 있어 조정이 필요하다. 장애인 분야는 장애인소득보장과 장애인활동지원사업의 예산이 비교적 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 발달장애인 예산이 감액 편성된 것과 관련하여 좀 더 면밀한 검토가 필요하다. 

참여연대는 새정부가 공약사항으로 제시한 기초연금 인상, 아동수당 도입, 노인일자리사업 임금 인상, 치매국가책임제 관련 사업이 예산에 반영된 것은 긍정적으로 평가한다. 다만, 그 외 노인돌봄관련 서비스, 긴급복지지원제도, 발달장애인 지원 등의 예산 등이 현행 수준이거나 감액된 부분은 예산심의과정에서 반드시 조정되어야 한다고 보며, 관련 사항을 국회에 요구하였다. 또한 정부가 포용적 복지국가를 언급하고 있듯이 적극적인 복지국가 건설을 위해서는 앞으로 복지 예산을 확대 편성할 필요가 있다. 

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'지하도시 서울', 이대로 괜찮을까

미세먼지 대책과 전환 정책

이태영 서울녹색당 정책위원장
 

지하도시 서울

서울시는 지하 공간을 활용해서 도로를 확장하는 계획을 추진 중이다. 서부간선도로, 동부간선도로 등 서울의 규모 있는 간선도로들을 지하화하겠다는 계획을 추진하고 있고, 신월동과 여의도동을 잇는 구간에 제물포터널을 만들어 기존 상부 공간을 친환경 공간으로 조성하겠다는 계획 역시 추진 중이다. 지난달 31일에는 '광화문광장 개선의 방향과 원칙'을 주제로 한 '광화문 포럼 발표 및 시민대토론회'에서 광화문 광장의 지상부를 보행화하고 차도를 지하화하는 계획을 발표하기도 했다.

이미 지난 해 착공에 들어간 서부간선도로와 제물포터널의 경우, 인근 주민들과의 소통 없이 공사를 진행하다가 환기구 공사를 통해 공사의 실체가 알려지며 논란이 된바 있다. 매연이 발생하는 교통수단(자동차)을 지하 50미터 이상의 깊이에 통행하게 하면서 당연히 발생하는 문제다. 매연은 어딘가로 나가야하고, 어떤 매연저감장치도 지하로부터 올라오는 매연의 100%를 없는 것으로 만들 수 없다. 이러한 경우 보통 관료주의는 결국 법이 정한 기준치의 문제로 사업을 강행하려 할 것이다. 그런데 이러한 강행의 근거는 무엇인가?

잦은 교통체증이 문제라고 인식할 때, 그 문제를 해결할 방법이 차도를 지하로 분리해버리는 것뿐인지 질문해보자. 한국과 서울의 인구 변화 추이도 연결지어 생각해봐야 할 것이다. 그 뿐 아니라, 이렇게 차를 눈에 보이지 않는 곳에 통행하게 하며 만들어진 장소를 '친환경'이라고 칭하는 상상력은 어떻게 해석해야할지 모르겠다. 독일의 수학자 디트리히 브라에스는 새로운 도로 건설이 오히려 교통 정체를 악화시킨다는 내용을 주장한바 있다.(브라에스의 역설) 이 주장의 구체적인 검증과 주장의 성립 여부에 대해서는 논란이 있을 수 있지만, 적어도 우리의 경험 속에서 검토해봤을 때도 도로의 증가가 서울이라는 도시의 교통체증 해결에 어떤 도움을 주었는지 모르겠다. 본질적으로 도로를 늘리는 정책 혹은 차가 다니기 더 편하게 만드는 정책이 어떻게 '친환경' 정책이 될 수 있는지 정말 모르겠다.

미세먼지 시민대토론회와 지하도시 계획의 거리

지난달 27일, 광화문 광장에서는 3000여 명의 시민들이 모여 미세먼지에 대한 대책을 논의하는 3시간가량의 '숙의 민주주의' 행사가 열렸다. 박원순 서울시장을 비롯하여, 구청장들과 전문가들이 시민들과 같은 테이블에 앉아 우리 삶의 매우 중요한 문제가 되어버린 미세먼지 문제 해결을 위한 방법을 함께 찾는 토론을 진행했다. 그리고 박원순 서울시장은 '시민참여형 차량2부제 시행', '사대문 안 노후 경유차 제한' 등 사전에 준비 된 서울시의 미세먼지 대응 방안을 발표했고, 참여한 시민들의 동의를 구했다. 광장에서 시작된 정권 교체를 경험한 시민들에게는 광장의 역할이 연장된 새로운 경험이 아닐 수 없었다.

그런데 그것으로 충분한지 모르겠다. 같은 시공간에서 교통체증을 줄이기 위해 더 빠르게 다닐 수 있는 도로를 지하에 만들겠다는 계획이 추진 중이고, 지하 도로로부터 올라오는 환기구 근처의 주민들은 미세먼지 폭탄이 자신들의 삶의 자리에 떨어질 수 있겠다는 불안감에 시청 앞 1인 시위를 지속하고 있는데, 서울시는 '미세먼지 대응'에 앞장서는 지자체의 상징을 획득했다. 실제로 "2017 함께서울 정책박람회"의 일환으로 진행 된 서울의 혁신정책 투표에서 '초미세먼지 20% 줄이기' 정책은 당당히 1위를 차지했다. 노후경유차량 조기폐차, 엔진개조, 매연저감장치 부착, 친환경보일러 지원 등이 주요 내용으로 올라와있는 서울시의 초미세먼지 20% 줄이기 정책에 대한 전국민적 호감은 우리 사회의 미세먼지 문제가 얼마나 중요한지를 체감하게 하는 지표이고, 미세먼지 문제를 공공이 해결해야 하는 사회적인 문제로 시민들이 인식하고 있다는 반가운 소식이기도 하다. 그러나 문제 자체에 대한 시민적 관심의 문제와 실제 행정과 정치권력이 작동시키는 정책에 대한 호감도는 최대한 분리해서 생각해봐야 한다.

서울시의 미세먼지 대응에 대한 아쉬움은 비단 미세먼지의 경우에만 국한되는 것은 아닌 것 같다. 이른바 박원순 서울시정이 자랑하는 혁신정책 전반에 걸쳐 발생하는 한계적 지점이다. 미세먼지 문제는 단순히 기후환경본부의 사업으로 정리되고 추진될 수 있는 것이 아니다. 진짜로 미세먼지 문제를 해결할 의지가 있다면, 미세먼지 발생에 대한 문제의식이 서울의 지하화 계획을 추진하는 도시 기반 시설 본부의 정책 설정에도 관통해야 한다. 신자유주의의 일상세계 침투를 인정하지 않는 사회적 경제 정책이나, 도시의 부동산, 토지 문제를 배제한 마을공동체 정책이 온전히 성립할 수 없다는 현실을 직시해야 한다.

30년의 전환을 기획할 수 있는 조건에 대해

우리가 박원순 서울시장에게 기대하는 것은, 시민사회의 전문가들과 활동가들이 행정의 작동에 직접 개입하는 지금 시기에 기대하는 것은, 복잡한 문제를 단순하게 만들어 해결과정을 홍보하는 관료제의 안전한 경로를 쫓아가는 행사형 정치가 아니라, 복잡한 문제를 복잡한 그대로 받아들이며 진짜 문제에 접근하는 혁신일 것이다. 미세먼지 시민대토론회가 이뤄진 광화문 광장의 구호들과 신도림 환기구 주민 비상대책위원회에서 1인 시위를 이어가고 있는 시청 앞의 구호들이 통합적으로 이해되는 혁신 정책의 경로를 기대하고 있는 것이다.

세계 도시들이 서울의 혁신 정책을 주목하고 있다고 한다. 단기간, 대규모, 빠른 속도 등의 키워드가 서울의 혁신 정책을 상징할 것이다. 그리고 그것이 세계적으로 주목받는 서울이라는 도시의 특징일 것이다. 하지만 나는 역으로 우리가 지금 시기 세계 도시들의 차분한 전환 실험들을 주목할 필요가 있다고 생각한다. 역시 우리가 이제는 쉽게 들을 수 있게 된 '전환(Transition)'이라는 개념이 있다. 여러 가지 영역에서 활용되는 의미들이 있을 수 있겠지만, 내가 가장 신뢰하는 '전환'의 개념은 '한 세대(30년) 이상의 기간 동안 어떤 사회시스템 내에서 일어나는 점진적이고 지속적인 구조적 변화 과정으로서 시스템적 관점에서 통합적 접근(trans-disciplinary)을 통한 과학기술과 사회의 상호작용을 통해 장기적 변환을 지향하는 것(Rotmans, Kemp, & Asselt, 2001)'으로서의 개념이다. 우리는 잠시 지금의 호흡을 점검하고 벨기에와 네덜란드 등 유럽 국가의 몇몇 도시들이 10년 이상 추진해온 전환 정책들을 검토할 필요가 있을 것 같다. 10년의 호흡, 그 호흡을 지탱해온 거버넌스의 장치들, 그 장치들을 가능하게 한 조건들이 무엇일지 연구하는 작업이 서울에서도 필히 이뤄졌으면 좋겠다.

"무엇보다도 교통 문제만 따로 떼어놓고 제기해서는 절대 안 된다. 언제나 교통 문제를 도시 문제, 노동의 사회적 분할 문제, 그리고 노동의 사회적 분할이 존재의 다양한 차원에 도입한 구획화-첫째, 일할 장소, 둘째, '거주할' 장소, 셋째, 생필품 마련의 장소, 넷째, 학습할 장소, 다섯째, 오락을 위한 장소, 이런 식의 구획을 짓는 것-의 문제와 연결시켜야 한다."

생태사회주의자 앙드레 고르스가 그의 책 <에콜로지카>에서 자동차의 사회적 이데올로기에 대해 다루며 언급한 내용이다. 이 문제의식을 우리의 정치 현장에도 작동시켰으면 좋겠다. '교통 문제'라는 단어를 다른 어떤 단어들로 대체해도 문제의식은 성립할 것이다. '미세먼지 역시 그것만 따로 떼어놓고 제기해서는 절대 안 된다. 언제나 미세먼지를 도시 문제, 노동의 사회적 분할이 존재의 다양한 차원에 도입한 구획화의 문제와 연결시켜야 한다.' 이 문제의식을 공유할 때, '숙의 민주주의'도 '협치'도, 우리의 정치도 비로소 시작할 수 있을 것이라 믿는다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 

복지는 포퓰리즘이다

포퓰리즘. 우리말로는 ‘대중주의’ 정도로 번역될 이 용어가 최근 서울시의 청년수당을 비난하는 근거로 또 회자되고 있다.

이 말이 그렇게도 저급한 정치나 정책을 말하는 걸까? 사실 일반적인 정의는 그렇지 않다. “특권층과의 투쟁에서 보통 사람들의 권리와 힘을 지지하는 정치적 원칙”이라고 프린스턴대학의 용어집은 풀이하고 있다. 캠브리지사전에서는 “보통사람들의 요구와 바람을 대변하려는 정치 사상, 활동”으로 정의하고 있다.

이 말은 1891년 미국에서 결성된 ‘인민당’이 처음 사용하였다. 누진소득세, 상원의원 직선제, 독점기업 규제 등을 주창하며 대지주가 아니라 소작농을, 기업가가 아니라 노동자의 권익을 대변하면서 당원들 스스로를 포퓰리스트라 부른 데서 연유했다. 이런 포퓰리즘 정신이 녹아있는 것으로 인류사의 가장 숭고한 혁명인 프랑스 대혁명부터 미국의 독립전쟁이 꼽히고 있고, 오늘날에 이르기까지 많은 선진국에서 시민 일반의 권리와 의지를 대변하는 데 기여하였다고 평가된다.

결국 포퓰리즘은 대중 일반의 욕구와 바람이 외면당하고 차단되어 그들의 삶과 생활이 온통 불안과 고통으로 점철될 때 ‘다시 대중 속으로!’라는 자각을 하게끔 만드는 건강한 정치적 선언이다. 권력을 누리고 민의를 왜곡하는 엘리트 특권층의 시각을 벗어나 대중 일반이 갖고 있는 보통의 생각과 바람에 직접적으로 기반하고 있다는 점에서 민주주의의 요체이기도 하다.

이 포퓰리즘이란 용어가 한국에서 고생하고 있다. 대담한 복지를 두고 일부 반복지론자들이 “빨갱이식”이라는 녹슨 칼 대신 최근에 꺼내든 것이 “포퓰리즘”이다. 그러나 그들이 그렇게 불편해하는 복지란, 대중들의 권리에 주목하고 항상 대중의 욕구와 바람에 기초하여 설계된다는 점에서 포퓰리즘에 기반한다, 선심성이나 무책임, 무모함을 강조하는 ‘오염된’ 포퓰리즘이 아니라 민주의의의 원리로 돌아가 시민 한 사람 한 사람의 절실함을 담아 그들이 원하는 정책을 설계하는 ‘제대로 된’ 포퓰리즘 말이다.

서울시의 청년수당만 해도 그렇다. 중앙정부는 그간 학계와 시민단체, 청년단체들이 주창해온 청년실업수당제도나 청년고용할당제 등을 외면해 왔다. 대신 매우 까다로운 절차와 경직된 참여 과정을 거치게 하고 최장 6개월, 연간 200만원 한도 내에서 지원하는 소위 ‘취업 성공 패키지’라는 소극적인 제도를 도입해버렸다. 경제협력개발기구(OECD) 국가들 대부분은 일찍부터 청년에 대한 종합적인 안전망으로 실업보험이나 실업수당제를 운영해 오고 있다. 수당의 지원 기간도 제한이 없거나 그 수준도 월 100만원에 달하는 이런 정책과 ‘취업 성공 패키지’는 대조적이다.

이런 가운데 서울시는 지난해 9월부터 1년간 청년네트워크를 구성하여 129회의 팀별 모임을 갖고 18개의 정책 의제를 발굴해왔다. 올해 1월 청년기본조례를 제정하고 청년정책위원회, 청년의회 등을 개최하여 서울 청년들의 소리를 직접 들어왔다. 그 결과의 하나로 마침내 내년 3,000명의 청년들에게 총 90억원을 투입하여 서울청년활동지원사업을 실시하기로 했다. 소극적 중앙정부정책의 빈 곳과 까다로운 접근성과 모호한 성과를 넘어보기 위해 시범적 성격의 사업을 해보겠다는 것이다.

이것이 대통령과 국무총리, 경제부총리, 복지부가 총출동하여, 중앙정부 정책과 중복되니 불허할 것이 뻔한데도 자신들과 반드시 협의해야 한다고 엄포를 놓는 정책의 수립과정이요 내용이다. 이것이 반복지 진영이 모두 달려들어 포퓰리즘이라 거세게 비난하는 정책이다.

그래 맞다. 서울시 청년수당 정책은 분명 포퓰리즘이다. 청년대중들에게 묻고 그들과 함께 고민하고 논의하여 만든 정책이란 점에서 ‘진정한’ 포퓰리즘 정책의 전형이다. 그러니 제대로 된 정책을 무책임과 낭비라는 이미지로 덧칠하려는 의도를 갖고 포퓰리즘의 올바른 뜻을 오염시키지 마시라. 근본적으로 모든 복지는 포퓰리즘이다.

이태수 꽃동네대 사회복지학부 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원

* 이 글은 2015년 11월 22일 한국일보에 기고한 글입니다. 원문보기>>