참여연대, 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」 발표

기초연금, 아동수당, 국가치매책임 등 도입으로 복지 예산 증액

노인돌봄, 긴급복지지원제도, 발달장애인 예산은 제자리걸음

포용적 복지국가 건설을 위해 적극적인 복지예산 증액 필요

참여연대 사회복지위원회는 오늘(11/3) 기초보장, 보육, 아동․청소년, 노인, 보건의료, 장애인 등 총 6개 분야의 보건복지 예산을 분석한 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」를 발표하였다. 그리고 국회 보건복지위원회 소속 의원들에게 전달했다. 

2018년 예산은 새정부 출범 이후 처음으로 편성되는 예산으로 복지 분야는 비교적 큰 폭으로 증액되었다.보건복지부 소관 총지출(기금 포함) 64.2조 원으로 2017년 대비 9.8% 증가한 예산이 편성되었고, 일반회계는 2017년 48조 5,796억 원에서 10.7% 증가한 53조 7,838억 원이 편성되었으며, 보건분야는 2017년 9조 9,537억 원에서  5.1% 상승한 10조 4,578억 원이 책정되었다. 이는 기초연금 인상, 아동수당 도입, 국가치매책임제 도입 등이 반영된 결과이다. 이처럼 보건복지 분야의 예산이 상승한 것은 긍정적으로 평가 할 만하다. 다만 이전 정부에서 소홀히 했던 부분을 정상화하는 정도에 불과하여 향후 포용적 복지국가 달성을 위해 지속적인 예산 증가가 필요하다. 

기초보장 분야는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지 및 그에 따른 급여 증가와 주거급여의 큰 폭의 증가는 긍정적으로 볼 수 있다. 하지만 생계급여에서 기준중위소득의 인상과 부양의무자기준의 완화에도 불구하고 눈에 띄는 급여증가가 보이지 않는 점은 아쉬운 부분이다. 특히 긴급복지지원사업의 경우, 예산이 삭감되어 편성되었고, 매년 정부예산안에서 100억 원 가량이 삭감된 채 편성되고 이것이 나중에 추경으로 증액되는 관행이 계속 이어지고 있다. 비수급빈곤층 등 사각지대 문제가 지속되는 상황에서 이와 같은 예산편성관행은 ‘송파 세 모녀’와 같은 사건이 발생한 후에 관련예산을 추경으로 보충하겠다는 것으로 시정되어야 하는 부분이다. 보육 분야는 공보육인프라 확충을 위한 사업의 규모와 관련 예산이 크게 증가한 점은 긍정적으로 평가할 만하다. 반면 공약 이행을 위해서 국공립어린이집이 약 50여개 확충 되는 것으로 보여, 공약이행을 위해서는 더 확충하여야 한다. 아동‧청소년 분야는 아동수당 관련 예산이 순증되었다. 다만 중앙과 지방 매칭 7:3으로 예산이 편성되어 보편적 아동수당 실현을 위해서는 중앙정부가 책임지는 예산으로 조정되어야 한다. 그리고 아동학대 사업은 법무부 범죄피해자기금, 기획재정부 복권기금으로 운영하고 있다. 관련 사업이 기금으로 운영해야 할 근거가 부족하고, 안정적인 예산확보에 어려움이 있는 경우가 발생하여 이들을 소관부처인 복지부의 일반회계사업으로 전환할 필요가 있다. 노인 분야는 국가치매책임제 관련 예산이 대폭 확충되었다. 치매에 대한 국가 책임을 강화하는 방향은 긍정적으로 평가할 수 있으나 요양시설, 요양병원 등 시설 중심 예산 편성은 재고가 필요하다. 반면 노인돌봄 관련 서비스 질 향상을 위한 예산은 반영되지 않아 아쉬움이 있다. 그리고 노인요양시설 관련 예산이 증액 되었으나 예산심의과정에서 지방정부의 재정 여건의 열악함으로 지속적으로 불용액이 발생하고 있는 점을 고려하여 중앙과 지방 매칭 비율을 현실화 할 필요가 있다. 보건의료 분야는 건강보험 국고지원이 여전히 미달된 금액만 편성하고 있다. 의료 공공성 확보에 대한 예산 편성이 소극적으로 이루어진 반면 보건산업정책 관련 사업 중 의료영리화와 관련된 예산이 계속해서 편성되고 있어 조정이 필요하다. 장애인 분야는 장애인소득보장과 장애인활동지원사업의 예산이 비교적 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 발달장애인 예산이 감액 편성된 것과 관련하여 좀 더 면밀한 검토가 필요하다. 

참여연대는 새정부가 공약사항으로 제시한 기초연금 인상, 아동수당 도입, 노인일자리사업 임금 인상, 치매국가책임제 관련 사업이 예산에 반영된 것은 긍정적으로 평가한다. 다만, 그 외 노인돌봄관련 서비스, 긴급복지지원제도, 발달장애인 지원 등의 예산 등이 현행 수준이거나 감액된 부분은 예산심의과정에서 반드시 조정되어야 한다고 보며, 관련 사항을 국회에 요구하였다. 또한 정부가 포용적 복지국가를 언급하고 있듯이 적극적인 복지국가 건설을 위해서는 앞으로 복지 예산을 확대 편성할 필요가 있다. 

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국민연금기금의 국공립 노인장기요양시설 인프라 투자 방안

이미진 l 건국대학교 사회복지학과 교수

국공립 노인장기요양시설 인프라 확충의 필요성

노인돌봄을 사회적으로 분담하기 위해 도입된 노인장기요양보험제도는 등급인정자가 제도 도입 이후 두 배 이상 증가하는 현상을 보이고 있으며, 전체 급여자의 25%는 시설급여 이용노인이다. 시설은 24시간 365일 동안 노인돌봄을 거의 전적으로 책임진다는 점에서 돌봄에 대한 사회적 책임이 막중하다고 할 수 있다. 이런 이유로 필자는 장기요양서비스 중 재가서비스를 제외한 시설서비스에 대한 국민연금 기금의 일차적인 투자를 제안한다.
시설서비스의 주요한 문제 중 하나는 많은 노인장기요양시설(노인요양시설과 요양공동생활가정을 포함한 명칭임)이 노인돌봄보다는 수익을 우선적으로 추구한다는 것으로, 이 문제의 가장 근본적이고 구조적인 해결을 위해서는 국공립 노인장기요양시설의 비중을 높일 필요가 있다. 이에 대한 이론적, 경험적 근거는 다음과 같다.
첫째, 국내외 연구들에 의하면 장기요양서비스의 영리화, 시장화가 진행되면서 많은 비영리시설이 영리시설과 거의 유사한 방식으로 운영되는 것으로 나타난 반면 국공립시설에서는 이익추구 현상이 발견되지 않았다(양난주, 2014; 전용호, 2012). 둘째, 노인장기요양시설 공급이 민간시설에 매우 의존적인 상황에서 정부의 규제·감독은 한계가 있다. 국공립시설에 대한 정부 및 공단의 규제·감독은 보다 엄격하다는 점에서 장기요양의 공공성 확보를 위해 국공립 노인장기요양시설이 필요하다. 셋째, 국공립 시설은 타 민간시설에 비해 정부의 규제·감독뿐만 아니라 지역사회에 개방되어 있기 때문에 서비스에 대한 모니터링이 훨씬 용이하다.
노인장기요양시설은 현재 수요충족이 거의 100%인 수준이지만, 향후 몇 년이 지나면 노인인구의 절대적인 규모가 폭발적으로 증가할 것이 명약관화하고(2015년 662만명에서 2030년 1,269만명으로 증가 예상) 이에 따른 노인장기요양시설의 공급 부족현상이 나타날 것으로 예측된다. 또한 지역별 분포가 불균형적인 문제의 해소를 위해서 국가의 정책적 개입이 필수적으로 요청된다. 특히 국공립 시설의 수백명에 달하는 긴 대기자 명단 등을 고려할 때 지역별로 양질의 서비스를 제공할 수 있는 국공립 시설의 공급이 필요하다.
국민연금기금으로 국공립 노인장기요양시설을 확충하는 방안에 대해서는 국민적 공감대가 형성되어 있으며, 여러 연구에서 그 필요성을 역설한 바 있다(예: 주은선, 2012). 또한 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있다(예: 경제성장율의 둔화, 세금인상에 대한 국민적 저항).
국공립 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결된다. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고하는 데에 기여할 것으로 기대된다.
본 고에서는 국민연금 기금이 2034년까지 성장하는 단계이고, 2030년 이후 노인인구가 급증한다는 점을 감안하여 2017-2027년의 십 년간을 투자기간으로 설정하고, 이에 대한 수요 및 공급 전망을 통한 투자규모 제안, 투자방법 및 관리운영방안, 투자의 사회적 수익 등에 대해 논의하고자 한다.

국공립 노인장기요양시설 수요 현황 및 전망

2014년 현재 노인장기요양시설에 입소한 노인은 168,924명이며, 노인장기요양시설에 입소한 노인의 비율은 전체 노인의 2.6%에 달하는 것으로 나타난다. 정책적으로 시설이용자를 최대한 줄여 3% 내외로 억제할 것으로 기대되고 재가복지를 지향한다는 점에서 2.8% 수요 전망에 기초하여 논의를 전개하고자 한다. 이러한 전망에 기초하면 2017년 19.9만 명이 노인장기요양시설에 입소할 것으로 기대되며, 2014년 기준으로 전국시설의 입소가능정원을 모두 합하면 15만 명이므로 4.9만 명의 수요초과 현상이 발생할 것으로 예측된다. 이후 10년 후인 2027년에는 16.8만 명의 수요초과 현상, 즉 공급부족이 일어날 것으로 전망된다.
다음으로 본 연구의 관심은 노인장기요양시설 중 국공립시설 인프라를 확충하는 것이므로 노인장기요양시설 중 국공립 비중에 대한 수요를 공공노인요양시설의 대기자 현황, 시설입소자의 선호하는 지원방식, 시민사회운동의 역사적 경험, 시장지배력 등을 토대로 하여 공공 노인장기요양시설에 대한 수요를 시설의 정원 규모의 30% 내외로 설정하였다.

국공립 노인장기요양시설의 공급 현황 및 전망

국민건강보험공단(2015)의 2014년 장기요양보험통계연보에 의하면 노인장기요양시설(노인요양공동생활가정 포함)은 총 4,871개, 정원은 150,616명이다. 이 중 지방단체는 108개로 전체 시설의 2.22%를 차지하며 정원기준으로 7,763명, 즉 전체 입소정원의 5.15%가 국공립시설에 입소 가능한 것으로 나타났다.
한편 노인장기요양보험제도 도입 직후에 비해 노인장기요양시설의 증가추세가 둔화되고 있다. 2008년 1,700개소이었던 시설은 2010년까지 3,751개소로 급격히 증가하였고, 그 이후에도 꾸준한 증가세를 보여 2014년에는 4,871개소가 되었다.
본 연구에서는 시설의 수보다는 입소정원이 수요를 충족시킬 수 있는지를 결정하기 때문에 입소정원에 초점을 맞추어서 시설 공급에 대한 추계를 시도해 보았다. 먼저 4년간의 평균 입소정원의 증가가 자연적으로 발생하였으므로 이 증가추세가 지속된다고 가정하면 2027년까지 노인장기요양시설과 입소정원은 각각 11,456개소, 34.5만 명이 될 것으로 전망된다. 자연증가분을 감안한 시나리오에서는 2017∼2027년 전체노인의 2.8%가 입소하는 경우에 중단기적으로 입소정원의 과부족이 발생할 가능성이 있다. 한편 시설의 자연적인 증가가 전혀 일어나지 않는다고 가정하면 2027년까지 입소정원의 과부족이 발생할 것이 거의 확실시된다. 즉, 2017년에 4.9만 명, 2027년에는 16.8만 명의 입소정원 부족이 일어난다.

국민연금기금 사회투자를 통한 국공립 노인장기요양시설 인프라 확충

본 연구에서는 국공립 시설의 정원 비중이 노인장기요양시설 수요의 30%가 될 수 있도록 새롭게 시설을 신축하는 방법을 제안한다. 우선, 입소정원을 몇 명으로 설정하느냐에 따라 필요한 공급추계는 달라진다. 입소정원을 소규모로 정하게 되면, 가정과 같은 분위기라는 사회복지이념에 충실할 수 있는 반면, 100인 이하의 시설의 경우 운영수지를 맞추기 어렵다는 단점이 있다. 그래서 유닛케어를 통해 대규모 시설의 단점을 극복하면서 경제적 효율성을 증진시키고자 한다. 또한 대도시지역의 입소시설의 불균형적인 분포 문제 해결, 건강보험공단 직영시설의 사례 등을 감안하여 입소정원 150인 시설을 기준으로 하여 시설입소율 2.8%에 대한 인프라 확충안을 제시하였다. 이는 하나의 예시이며 지역별로 정원에 대한 조정이 필요한 것으로 사료된다.
인프라 확충안은 시설의 자연적인 증가가 없다는 가정 하에 제시된 안이다. 노인의 2.8%가 시설에 입소한다는 전제 하에 부족분의 30%, 50%, 80%를 공공으로 신설한다고 가정해 보았다. 부족분의 30%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 58개소, 2017년 14개소, 2020년 21개소, 2027년 28개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설 5,989개소 중 443개소, 즉 7.4%가 공공시설이 될 것이다. 부족분의 50%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 97개소, 2017년 24개소, 2020년 34개소, 2027년 47개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설의 11.1%가 공공시설이 될 것이다. 만약 부족분의 80%를 공공으로 신설할 경우에는 2014년 155개소, 2017년 38개소, 2020년 55개소, 2027년 75개소를 공급해야 하며, 그 결과 2027년에는 전체 시설의 16.7%가 공공시설이 될 것이다.
기관 수가 아닌 입소정원을 기준으로 하면, 부족분의 30%가 공급되면 입소정원은 58,013명, 부족분의 50%가 공급된다면 입소정원은 91,613명, 부족분의 80%가 공급되면 입소정원은 141,863명으로 각각 전체 정원의 18.2%, 28.7%, 44.5%를 차지할 것이다.
노인입소율과 부족분의 비율에 따라 국공립 노인장기요양시설을 건립하게 될 때 필요한 소요예산은 다음과 같다. 이는 시설당 평균 50억원이 소요될 것으로 가정한 것이다.

국공립 노인장기요양시설에 대한 투자방식과 관리운영방안

노인장기요양시설은 소유와 운영을 어떻게 결합할 것인지에 따라 여러 가지 관리운영상의 장·단점이 존재한다.
정부 소유, 국민연금관리공단 소유, 건강보험관리공단 소유의 세 가지 방안이 가능한데, 건강보험관리공단은 시설에 대한 평가, 감독의 기능을 한다는 점에서 실제 가능한 안은 정부 소유와 국민연금관리공단 소유다. 국민연금 기금의 투자방식에 따라 정부와 국민연금관리공단의 역할과 책임은 달라진다. 즉, 주요한 투자방식인 채권투자, 직접투자, 민자투자 방식의 채택에 따라 정부와 공단의 책임은 변한다. 중앙정부나 지방정부가 노인장기요양시설 건립 목적의 특수목적채권을 발행하고 이를 국민연금기금이 구매할 경우, 기금은 투자자의 역할만을 수행하게 되고 시설은 지자체 직영 혹은 민간위탁 방식으로 관리, 운영될 것이다. 반대로 직접투자 방식을 채택할 경우, 기금이 투자와 운영자로서의 역할을 수행해야 하나 현재 공단의 조직 및 전문성으로는 직접 운영이 불가능하여 민간위탁방식으로 운영될 것으로 예상된다. 또한 민자투자방식 중 BTL 방식을 채택할 경우, 국민연금 기금이 국공립노인요양시설의 투자자로서 정부로부터 임대료를 받게 되고, 시설운영은 지자체 직영, 또는 민간위탁 방식으로 이루어질 것이다.

사회적 수익

국공립 노인장기요양시설 인프라 투자로 국공립 노인장기요양시설을 지자체별로 평균 2개를 건립하여 총 559개 시설을 확보할 경우, 시설에 입소할 노인의 수는 58,013명∼141,863명에 달한다. 이 중 공급 부족분의 50%만큼 추가 공급할 수 있는 투자가 이루어진다면 확충된 국공립 시설 종사자 수는 최소 46,379명에서 최대 57,577명이 될 것으로 기대된다.
첫째, 국공립 시설 확충으로 장기요양 종사자의 신분 및 노동조건 개선, 이직률 감소, 종사자들의 건강증진으로 인한 의료비 절감효과가 있을 것으로 보인다. 둘째, 국공립 시설 확충으로 장기요양서비스의 질이 높아지고, 양질의 장기요양서비스에 대한 접근성이 향상된다. 공공시설 서비스 수준은 전체 노인요양시설 서비스 질을 향상 견인하고, 이는 시설 서비스에 대한 규제, 감독, 모니터링 강화 기반으로 연결될 수 있다. 셋째, 서비스 질 제고는 시설 입소 노인의 삶의 질 향상 및 육체적·정신적 건강을 증진시키며, 이는 다시 입소노인의 건강증진으로 인한 의료비 절감 효과를 가진다. 넷째, 국공립 노인요양시설 확충으로 시설 입소 노인의 가족들의 경제활동(취업중단자 감소, 근로시간 증가) 또는 사회활동 참여 기회를 증가시킬 것으로 기대된다. 또한 시설 입소 노인의 가족들의 돌봄 관련 갈등 해소, 돌봄부담을 경감시킴으로써 신체적·정신적 건강이 증진되고, 삶의 질이 향상시킬 것이다. 이로 인한 국민의료비 절감 효과가 예상된다.
연금의 지속가능성 측면에서 보면, 요양시설 종사자 및 입소노인 가족의 경제활동 증가에 따른 국민연금가입자의 직·간접적인 증가 효과, 보험료 수입의 지속적인 증가 등의 사회적 수익이 있다. 예를 들면 장기요양 종사자 증가 및 노동조건 개선에 따른 고용의 지속성 제고로 인해 국민연금 보험료 수입의 증가 및 지속성이 발생하며, 이 10년간 납입하는 국민연금 보험료는 약 1조원을 넘을 것으로 추정된다.
고용유발 면에서 노인장기요양시설 인프라 투자는 효과가 크다. 이는 앞서 살펴본 직접적인 고용창출 효과는 물론 간접적인 고용창출 효과까지 포함하는 것으로서 더욱 광범위하다. 의료 및 보건 분야의 경우 취업유발 계수는 14.7, 고용유발 계수는 12.2이며, 사회복지서비스의 경우 42.7, 38.0으로 다른 산업에 비해 월등하게 고용유발계수가 높다는 특징이 있다(한국은행, 2014). 국공립 노인장기요양시설에 대한 투자로 인하여 2027년까지 발생하는 취업유발효과가 발생하는데 앞서 제시한 규모(1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원)의 투자 각각에 대해 6만 3,613명, 10만 6,149명, 16만 9,762명의 효과가 발생할 것으로 추정된다. 고용량 증가는 앞서 제도적 편익에서 설명한 것과 마찬가지로 국민연금에 대한 기여 증가를 가져오는데, 각 개인이 고용기간 동안 국민연금을 납입하는 보험료를 평균 A값 기준으로 9%라 간주할 경우, 이러한 투자로 인해 고용자 기준 매년 각각 약 1,374억 원, 약 2,300억 원, 3,667억 원의 보험료 납입액 증가 효과가 발생한다. 이는 국민연금기금의 투자액 대비 매년 약 8.2%에 달하는 만큼의 국민연금 가입자 보험료가 국민연금기금으로 추가 유입됨을 의미한다. 즉, 투자액의 약 8.2% 만큼의 국민연금보험료 증가 효과가 발생한다. 한편 안심하고 맡길 수 있는 국공립 시설의 증가로 인해 입소노인 가족들이 경제활동에 참여하게 됨으로써 총 287억 원의 연금보험료 수입이 증가하는 효과가 있을 것으로 기대된다.

또한 국민연금기금의 장기요양시설 인프라 투자가 가져오는 국내 생산유발 창출 및 부가가치 창출 효과가 발생하는데 추정액은 다음과 같다. 국민연금기금의 장기요양시설인프라 투자가 각각 1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원 규모로 이루어지는 경우에, 산업연관표를 활용하여 2027년까지 투입된 투자액 대비 국내 생산유발 창출액은 각각 3조 1,695억 원, 5조 2,888억 원, 8조 4,582억 원으로 산출된다(<표 2> 참조). 또한 사회복지서비스로 인하여 창출되는 부가가치 유발효과는 1.00으로 다른 산업부문에 비해 부가가치 창출 효과가 낮은 편이며, 부가가치 유발효과는 각각 1조 2,825억 원, 2조 1,400억 원, 3조 4,225억 원이 될 것으로 추정된다. 

결론

본 연구는 국공립 노인장기요양시설 확충을 위해 국민연금 기금을 어떻게 활용할 수 있는지를 구체화하고, 사회적·제도적 수익을 구체적으로 논의했다는 점에서 연구의 의의를 갖는다. 특히 금융적 수익 이외의 사회적 수익이 존재하고 이에 대한 규모를 일부 계량화하여 예시하였다는 점에서 의의를 가진다고 하겠다. 본 연구의 투자방안에 따르면 국공립 노인장기요양시설의 건립으로 인해 직접적으로 종사자들이 10년간 납입하는 연금보험료가 1조 원이 넘고, 산업연관표에 의해 살펴보면 국민연금보험료 수입이 1조 3,700억 원 ~ 3조 6,670억 원이 추가 유입되는 것으로 나타난다. 국민연금 제도의 지속가능성의 큰 축인 연금보험료의 수입은 경제활동 참가율의 증가에 의해 결정된다는 점에서, 본 연구는 국민연금기금투자가 국공립 노인장기요양시설 투자로 최대 금융수익을 다소 희생할 때 어느 정도의 사회적 수익 및 제도적 수익을 확보할 수 있을 것인지를 보여준다. 그리고 국민연금기금의 다른 방식의 투자에 관한 사회적 논의 진전에 필요한 기초자료를 제공하고 있다. 무엇보다도 이런 투자는 정치적 결정으로 접근할 수 있다는 점에서 민간 연기금과는 다른 속성을 가지고 있으며, 신뢰와 수익이라는 순환구조를 연금가입자에게 어떻게 설득하느냐는 남은 과제라고 할 수 있다.

참고문헌

양난주, 2014. “영리·비영리 노인장기요양시설의 차이와 동형화에 대한 연구”, 『한국사회복지행정학』, 16권 1호, 179-207.
주은선. 2012. “국민연금기금의 사회복지 부문 투입 방안과 사회적 효용: 사회서비스 공급체계 개편을 위한 연기금 투입”. 사회복지정책 . 39(3). 
전용호, 2012, “영국과 독일의 노인 장기요양서비스의 시장화와 그 결과: 이용자 관점에서의 평가를 중심으로”, 『보건사회연구』, 32권 2호, 143-169. 
한국은행, 2014, 『산업연관분석해설』.

박능후 복지부장관 후보자에 공개질의서 발송

저출산 고령화의 위험이 도래한 사회에 걸맞는 복지정책방향과
빈곤, 보건의료, 노후소득보장, 보육, 노인돌봄 분야 등 질의해

참여연대 사회복지위원회는 2017년 7월 12일, 박능후 보건복지부장관 후보자에 대한 공개질의서를 발송했습니다.

참여연대는 박능후 후보자에 사회양극화와 빈부격차가 심화되고 저출산고령화로 지속가능성이 위협받는 상황에서 적극적인 복지정책을 실현할 비전과 철학, 그리고 문재인 정부가 만들어가야 할 복지국가의 상에 대해 질의했습니다.

또한 복지국가 실현을 위한 과제로 ▲복지재정 확충 계획, ▲보건복지분야 정부위원회 의 민주화, ▲맞춤형 개별급여, ▲부양의무자기준 폐지, ▲규제프리존법, ▲서비스산업발전기본법, ▲신의료기술평가, ▲영리병원, ▲국민건강보험 보장성 , ▲국민연금 소득대체율 인상 및 사각지대 해소, ▲국민연금기금 관리·운용 체계 민주화, ▲국민연금기금 활용 공공복지인프라 투자, ▲노인장기요양보험제도, ▲치매국가책임제도, ▲복지 전달체계, ▲복지분권, ▲사회서비스 일자리 및 사회서비스공단 분야 등을 꼽아, 박능후 후보자에 대한 입장을 물었습니다.

참여연대는 박능후 후보자에 7/17(월)까지 질의서에 대한 답변을 요청하였고, 이후 해당 자료를 시민들에게 공개해 인사청문회 과정에서 문재인정부가 제시한 복지정책의 방향과 구체적인 이행계획이 검증될 수 있도록 할 것입니다.

▣ 박능후 보건복지부장관 후보자에 대한 공개질의서 [원문보기/다운로드]

▣ 보도자료 [원문보기/다운로드]

집 살 돈도 없는데 '실수요자'라니? '세입자'입니다!

진정한 주거복지는 세입자 대책부터

임경지 민달팽이유니온 위원장
 

'내 집 마련'이 양산하는 미래의 불평등

서울의 중간 수준의 주택 가격이 6억 원을 넘어섰다. 한 청년은 요즘 로또 1등 당첨금이라며 한숨을 내쉰다. 연간 흑자액 대비 주택 구매력 지수는 2012년 기준 소득 10분위 중 5분위가 중간 수준의 주택을 서울에 구입하기 위해서는 75.9년이 걸린다. 25세에 취직한다고 하면 100세에 집을 살 수 있다. 이처럼 주택을 소유한다는 것, 더 정확히는 빚을 내지 않고 집을 산다는 것은 사실상 복권 당첨에 견줄만한 일이다.

대규모 택지 개발 등과 같은 건설 경기 부양으로 주택 가격 상승, 금융 지원으로 주택 가격 상승률 유지로 이어져왔던 이 삼각편대는 한국의 부채 주도 성장을 공고히 했다. 이러한 구조가 지속되면, 빨리 태어나서 빨리 집을 사는 것이 그나마 유리한 구조이며, 다음 세대에게는 더 높은 주택 가격과 더 높은 부채를 수반해야 하는 세대 간, 세대 내 불평등한 구조를 물려줄 수밖에 없다. 사회에 진입할 수 있는 출발선이 점점 더 멀어지는 것이다.

그동안 이전 세대가 만든 주택 가격 상승으로 인해 발생한 세대 내 불평등은 물론 세대 간 불평등을, 다음 세대인 청년들이 감당하는 것이 정의로운가? 더 높은 주택 가격을 필연적으로 마주할 수밖에 없는 구조 속에서 다음 세대에 대해서 지금의 세대가 아무런 조치를 하지 않아도 되는 것인가? 예일대 로스쿨 교수인 브루스 애커먼과 앤 슬롯은 부동산 가격 상승은 필연적으로 다음 세대의 사회 진입을 지연시킨다고 주장하며 세대 간 불평등 완화를 위해 보유세를 걷어 청년들에게 기본 자산(basic asset)을 지급해야 한다고 말한다. 이와 비슷한 견지에서 심상정 정의당 의원이 대선 후보 시절 '사회상속제'를 제안한 바가 있다. 정책으로 구체화하기에는 여러 논쟁의 여지가 있지만 우리 사회의 불평등의 핵심과 해결 주체를 핵심적으로 간파했다는 데에서 의미가 있다.

'실수요자'가 아닌 '세입자'다

'실수요 보호와 단기 투기 수요 억제를 통한 주택 시장 안정화 방안'이라는 이름의 8.2 부동산 대책은, 김현미 국토교통부 장관이 직접 발표했다. 그는 정책을 설명하는 동안 '실수요자'를 총 12번 언급했다. 그가 말하는 실수요자는 주택을 소유하지 않는 사람들인데, 이들을 위한 정책 목표로 세입자로서 기간과 가격의 걱정없는 주거 안정이 아닌, 자가 소유 촉진을 두고 있다. 다시 말해, 임차 형태는 일시적인 문제적 상태이기에 하루빨리 탈출시키는 것만이 유일한 선택지라는 것이다. 이러한 맥락에서, 유감스럽게도, 새 정부는 주거정책은 패러다임을 전환시켰다고 스스로 천명하지만 지난 40년 동안 정책 기조와 전혀 다르지 않다.

지난 40년 동안 우리나라 주거정책의 목표는 '내 집 마련'으로 대표되는 자가소유를 통한 주거안정 실현이었다. 소득을 훨씬 웃도는 주택 가격은 필연적으로 금융을 수반했고, 부채 없이 집을 살 수 있는 사람은 없었다. 투자 혹은 투기의 목적이든, 실제 거주의 목적이든 간에 말이다. 그런데 금융 기관의 전향적인 대출과 정부의 전폭적인 지원 속에서 부채를 기반으로 하는 주택 가격은 꾸준히 상승했고, 다시 이 높은 주택 가격을 바탕으로 중산층으로 진입한 부모세대는 자녀세대의 생애 과업인 교육, 취직, 결혼, 출산 등을 수월하게 이룰 수 있도록 아낌없이 지원했다. 공적부조와 사회보험을 토대로 하는 사회안전망 확충과 대비되는 자산 기반 복지 체계가 자리잡았다.

박근혜 정부는 더 굳건히 이 구조를 구축했고 여기에 동원된 주된 대상은 바로 '청년'이었다. 2015년 7월, 최경환 당시 경제부총리는 '초이노믹스'라는 이름 아래, 취임하자마자 대대적인 LTV, DTI 완화 조치를 단행했다. 2년 뒤, 우리 사회가 마주한 결과는 빚더미에 오른 청년들이다. 주택 자금 대출 정책 중 청년층(35세 이하) 비율이 급격히 증가했는데, 2015년 평균 30.3%였던 주택 구입 자금 비율은 17년 4월, 42.9%까지 증가했고, 전세 대출의 경우, 15년 41.8%에서 17년 4월, 60.4%를 기록했다. '빚 내서 집 사라'는 정부의 시그널을 온 몸으로 받아들인 세대다.

큰 빚을 지고서야 획득할 수 있는 자가 소유는 결국 하우스푸어로 전락할 가능성을 내포하고 있다. 특히 자산 기반이 취약하고, 소득 수준이 높지 않는 청년들은 이 위험도가 훨씬 높다. 고용불안은 날로 심해지고 있어 청년들의 기대 소득 또한 마냥 청신호라 할 수 없다. 최근 금리 인상이 시작되고 있어 불안감은 더욱 커지고 있다. 이런 점에서 정부의 대출 규제 강화는 분명 옳은 방향이지만, 실제로 현재 세입자로 살아가는 사람들에 대한 대책은 반드시 수반되어야 한다.

따라서 당장 이사를 해야 할지도 모르는 세입자를 위해 계약갱신청구권과 한시적으로라도 전월세 상한제가 속히 도입되어야 한다. 아직 우리 사회는 임대료의 적정 수준과 이를 추동시킬 수 있는 방안에 대해 합의하지 못했다. 지속적으로 오르는 주택 가격으로 더 빈곤해지거나, 더 위험한 상태에 놓이는 청년들이 생기지 않도록 가격 인상을 유예시키는 단기적인 처방이 급선무다. 일각에서는 계약갱신청구권으로 인해 오히려 세입자의 자기 부담이 오를 수 있다고 하지만, 그것은 전월세상한제로 충분히 예방할 수 있다. 독일 등과 같이 대다수 나라가 선택한 기한 없는 갱신 제도를 합의하고 채택한다면 장기적으로 가격 인하 효과가 날 수 있다.

정부는 오는 9월 주거복지 로드맵을 발표한다고 했다. 문재인 대통령의 대선 후보 시절 발표한 주거복지 정책의 구체적인 실현 방안이 담길 것으로 예견된다. 계약갱신청구권의 '단계적' 도입, 전월세 상한제, 공정 임대료의 '점진적' 도입 등의 완곡한 표현을 통해 유예시켜온 세입자 주거안정 공약들이 구체화되기를 바란다. 부동산 시장은 천천히 안정시키며 지속적으로 관리하는 것이 좋지만, 세입자의 불안은 명확한 방향 설정과 함께 속도감 있게 해소되어야 한다. 시계의 속도가 다른 것은 아닌지 염려된다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
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시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다.