충주시 김경욱 님의 공약

뉴타운사업으로 상징되는 전면 철거 방식의 도시개발은 이제 서서히 도시재생으로 대체되어 가고 있다. 수많은 정비사업 구역이 주민 다수의 의사로 해제되고 도시재생특별법의 제정과 뒤이은 전국적인 도시재생사업의 시행은 그런 흐름이 이제 대세로 자리를 잡아가고 있음을 보여준다. 하지만 아직 도시재생이 도시인의 생활세계에 어떤 영향을 끼치는지 체감될 정도의 변화는 나타나지 않고 있다. 이는 점진적 공간구조의 변화를 그 특징으로 하는 도시재생의 본질 때문이다. 다른 한편으로는 특정 근린이 재생을 필요로 한다는 공감대의 형성, 구역지정, 계획수립, 사업실행, 자치적 지역관리의 시행이라는 긴 시간의 흐름에 우리가 익숙하지 않기 때문이기도 하다.

합의의 형성에 소요되는 시간을 사업성 악화의 주된 이유로 바라보면서 일정 수의 동의가 이루어지면 반대하는 소수는 현금청산이란 이름으로 소유권에 근거한 권리를 박탈하고 세입자는 의사결정에서 원천적으로 배제하는 방식인 재개발, 재건축 등 정비사업과의 근원적인 차이는 바로 재생사업의 그러한 점진적이고 장기적인 실행과정에서 기인한다. 주민, 상인으로 대표되는 ‘주민참여’를 바라보는 관점이 단기간에 다수의 동의를 이끌어내 사업을 추진하는 하나의 ‘절차’로 보는가 아니면 사업에 착수하고 실행하는 과정의 필수불가결한 ‘목적’으로 보는가에 따라 큰 차이가 나타나는 것이다.

도시재생은 지역사회의 물리적, 경제적, 사회적 활성화를 통합적으로 고려하고 역사, 문화, 자연, 공간자원의 합리적 활용과 재발견을 그 수단으로 하면서 인적자원으로 대표되는 주민의 실천과 역량에 의한 실현을 도모한다. 도시재생은 낡아가는 주택과 불편한 거주여건, 부족한 기초생활 인프라, 공간의 쇠퇴와 고령화 속에서 가속화되는 생활경제권의 침체, 점차 단절되어가는 이웃 간의 관계와 마을의 문제를 함께 다루었던 비공식적 공론장의 폐쇄라는 현실에서 ‘공간’을 어떻게 다룰 것인가를 고민하는 것에서 시작된다. 이러한 문제를 사업성을 판단 근거로 하는 개발자본의 논리가 아닌 주민의 참여를 통해 풀어가려고 하는 것이다. 활로를 잃어가고 있는 저층 주거단지로 대표되는 노후주거지와 구도심으로 상징되는 침체되고 있는 상업지역과 골목경제권에 관심, 공감, 협의, 협업의 새로운 생기를 불어넣어 변화의 단초를 만들려는 시도이다.

하지만 충분한 준비 없이 시작된 도시재생사업은 형식적 주민참여, 행정주도의 사업추진, 기술용역으로 대표되는 물리적 계획 중심의 사업이란 비판에 직면해 있다. CCTV 설치나 도로정비, 주민공동이용시설 건립과 같은 기반시설에 확충하는데 대부분의 예산이 투입되는 무늬만 바꾼 개발사업이란 시선에서도 자유롭지 못하다. 모두 기존의 관행에 익숙한 행정이 주도하고 주민참여에 기반한 사업진행이 되지 못하면서 나타나는 문제이다.

선진국의 경험을 봐도 도시재생사업은 기존 주력 산업의 몰락과 빈곤의 대물림 속에서 잘못된 도시정책에 반대하는 주민활동이나 공유자산을 주민들이 창조적으로 활용하여 지역자사화하려는 시도에서 시작되었다. 즉, 주민의 자각과 참여가 공간의 변화와 새로운 활용, 일자리의 창출과 지역경제의 재구조화로 이어지면서 활력이 창출되는 ‘과정’이 도시재생의 특징이고 성과인데 우리는 아직 ‘사업’으로만 바라보고 추진하고 있기 때문에 시작과 동시에 한계가 드러나는 것이다.

다시 도시재생의 근본으로 돌아가서 자신이 살거나 일하는 지역사회의 변화를 열망하는 주민들의 희망이 작은 지원사업 등을 통해 모여야 하고, 주민들의 역량을 강화하는데 도움을 줄 수 있는 다양한 전문가, 민간비영리조직, 사회적경제조직도 동참할 수 있는 길을 열어주어야 한다. 이런 준비를 거쳐 사업구역으로 선정되면 주민들의 의견이 반영될 수 있는 다양한 수단을 강구하고 홍보와 실천활동을 거쳐 주민리더십이 형성될 수 있도록 하는 과정이 필요해진다. 다수의 주민이 참여하여 직접 지역의 과제를 논의하고 의제를 설정하는 과정은 활성화 계획으로 구체화된다. 적게는 수십억에서 많게는 수백억이 투입되는 사업의 시행은 다양한 지역사회 자원이 한 그릇에 담겨 맛있게 비벼지는 비빔밥을 만드는 과정과 유사하다. 서로 다른 성격을 가지지만 지역활성화를 위해 함께 노력하는 주민, 상인, 지자체, 전문가, 민간조직 등이 조화를 이루면서 의미 있는 성과를 창출해 나가는 것이다.

사업시행의 종료가 곧 사업의 마무리인 기존의 정비사업과는 달리 도시재생은 사업종료 후가 더 중요하다. 확충된 생활인프라, 보다 안전하고 편리해진 거주여건, 거주자의 의사와 자원투입에 따라 고쳐지거나 신축되는 주택은 지속적인 관리를 필요로 하기 때문이다. 주민이 새롭게 확보된 공유시설을 거점으로 지역의 필요와 자원을 활용한 다양한 마을기업과 협동조합을 만든다면 지속가능성을 높이면서 새로운 일자리, 수익이 지역 내에서 순환되는 효과를 덤으로 얻을 수 있다. 오래 살고 싶은 동네, 이웃과의 소통과 함께하는 실천이 자연스러운 마을은 도시재생이 꿈꾸는 도시의 미래상이다. 그 근본에 주민참여가 있다. 이제 막 도시재생의 출발선을 떠난 우리 사회가 풀어야 할 과제이기도 하다.

글 : 남철관｜(사)나눔과 미래 국장

2015년 서울은 한국 젠트리피케이션 논쟁에서 의미있게 기억될 것입니다. 우선, 지자체가 젠트리피케이션으로 인한 임차상인의 피해를 줄이기 위해 적극적으로 개입을 시작한 해입니다. 9월 23일 성동구에서 ‘서울시 성동구 지역공동체 상호협력 및 지속가능발전구역 지정에 관한 조례’를 선포하였으며, 곧이어 두 달 뒤 11월 23일에는 서울시에서 성동구 조례를 참조하고 발전시켜 ‘젠트리피케이션을 막기 위한 종합대책’을 발표하였습니다.

지자체만 나선 것이 아니었습니다. 11월 17에는 마포구 성산동 성미산마을에서 ‘젠트리피케이션과 지역자산화 전략 컨퍼런스’가 열렸으며, 열흘 뒤 11월 27일에는 서울문화재단이 ‘예술가, 젠트리피케이션, 그리고 도시재생’ 주제의 국제심포지엄을 개최하였고, 12월 23일에는 서울대 아시아연구소 산하 SSK 동아시아 도시연구단과 서울연구원, 충남연구원, SH공사, 한국도시연구소, 한국공간환경학회, 토지+자유연구소 등이 모여 ‘젠트리피케이션 없는 도시재생은 가능한가’라는 주제로 도시정책 포럼을 열기도 하였습니다.

지난 한 해 동안 급증한 언론기사를 포함, 어찌보면 다소 갑작스럽기도 한 젠트리피케이션에 대한 높은 관심을 어떻게 이해해야 할까요? 이러한 관심은 대부분 성수동, 이태원, 가로수길, 북촌, 서촌, 상수동 같이 ‘뜨는’ 지역에 집중하는데, 갑작스레 높아진 임대료나 보다 높은 수익을 노리는 건물주의 ‘갑질’에 쫓겨나는 임차상인의 피해가 주로 거론됩니다. 이러한 점에서 임영희 ‘맘상모'(맘편히장사하고픈상인모임) 사무국장의 말처럼 젠트리피케이션은 “굴러운 돌이 박힌 돌을 빼내는 현상’이라 할’수 있습니다. 다른 말로, 보다 높은 부동산(임대/매매) 수익을 위해 임차상인의 강제적 축출을 지칭합니다.

젠트리피케이션이라는 표현이 한국에서 학술용어로 제한되지 않고 좀 더 폭넓게 쓰이기 시작한 것은 최근 몇 년의 일이지만, 부동산이 자산증식의 주요 수단으로 지난 수십 년 동안 기능해 온 대한민국에서 우리의 삶은 오랜 기간 젠트리피케이션에 지배되었다 할 수 있습니다. 이 글에서 젠트리피케이션은 부동산 개발 또는 임대수익을 위한 자본의 (재)투자로 인해 원주민이 쫓겨나고 지역사회 계급구조의 변화가 발생하는 도시과정이라고 폭넓게 정의해 봅니다. 이렇게 정의하는 것은 부동산 수익을 위한 토지용도의 변화, 건물주의 손바뀜 등으로 인한 기존 사용자의(임차인)축출 등이 단지 구도심에서만 발생한다기 보다는 모든 자본주의 공간에서 발생할 수 있다는 문제의식을 반영합니다.

하지만, 부동산 수익 극대화로 인해 피해를 보는 것이 단지 임차상인만의 문제일까요? 압축적 도시화와 급속한 산업화를 경험한 우리나라에서는 부동산 투자가 가장 효과적인 재산 증식의 수단으로 여겨지곤 하는데, 이로 인해 수많은 주택세입자가 월세, 전세 상승의 부담을 이기지 못해 집없는 설움을 안고 다른 동네로 이주합니다. 이 역시 넓은 의미에서 자기의지에 따른 이주가 아니라 지불능력 부족으로 인한 강제축출의 하나로 이해할 수 있고, 젠트리피케이션의 한 형태로 간주할 수 있습니다.

1980년대 초 합동재개발을 시점으로 지난 수십 년 동안 대규모로 진행된 각종 재개발과 재건축은 사실상 개발 전후 발생하는 부동산 시세차이에 편승하여 개발이익의 극대화를 추구한 것으로 이해할 수 있는데, 이 과정에서 영세가옥주와 임차상인, 주택세입자는 부동산 자산축적의 희생양으로 강제이주의 아픔, 즉 젠트리피케이션의 고통을 겪을 수 밖에 없었습니다. 높은 주거비 부담으로 인해 번듯한 주거공간을 확보하지 못하고 도시공간을 떠도는 수많은 서민, 청년, 노숙인 등 역시 젠트리피케이션의 공동 피해자라고 할 수 있습니다. 예술가, 문화활동가 등도 예외는 아닙니다. 보통 불안정한 수입으로 인해 저렴한 임대료의 작업공간을 찾곤 하는 이들이 특정 동네로 모여들면 입소문이 퍼집니다. 그러다 보면 부동산 지주와 기획부동산 등에 의해 임대료 상승을 겪게 되고, 결국 예술, 문화인들이 타지로 떠나고 지역의 문화적 다양성은 사라지는데 이러한 모습 역시 젠트리피케이션의 어두운 단면입니다.

결국 부동산 자본의 압력에 굴복할 수 밖에 없는 대부분의 도시서민, 예술가, 문화활동가, 청년, 노숙인 등은 모두 젠트리피케이션의 피해를 고스란히 겪을 수 밖에 없는 운명공동체라고 할 수 있습니다. 동네에 대한 추억, 이웃관계, 변치않는 단골집을 지키기 보다는 돈으로 매겨지는 개발이익, 즉 부동산 투자(라고 쓰고 투기라 읽습니다)에 의한 자산증식을 우선하는 한국의 개발사에서 젠트리피케이션에 의한 도시서민 삶의 지배는 불가피합니다. 이런 점에서 최근 유행처럼 번지는 젠트리피케이션에 대한 관심은 사실 시대착오라 생각합니다. 때 늦었다는 의미에서 말입니다. 1980년대 부터 광범위하게 행해진 재개발과 재건축은 젠트리피케이션이라고 부르지 않아서 그렇지 실질적으로는 젠트리피케이션이었으니까요.

그렇다면 우리의 도시는 앞으로 어떻게 변화해야 할까요? 젠트리피케이션 없는 도시가 과연 가능한가요? 시민활동가, 재생정책 전문가, 연구자 등이 조금씩 젠트리피케이션을 방지하거나 그 폐해를 줄이기 위한 다양한 대책을 제안하기 시작하는 것을 보며 좀 더 새로운 도시발전 방식을 상상해 봅니다. 여기에는 성동구나 서울시에서 발표한 것처럼, 특정지역 전체를 지속가능 발전구역으로 지정하여 투기적 행태를 집중 단속하는 것도 포함하며, 지역상생협약을 통해 공동체 압력을 행사하는 것도 포함합니다. 나아가 시장변화에 덜 영향받는 지역앵커시설을 공공자산 또는 사회경제 자산으로 다수 확보하는 것도 포함합니다. 지역공동체가 지역토지를 매수하여 주택을 포함한 지역주민시설을 안정적으로 장기간 확보할 수 있는 공동체토지신탁도 고민해 볼 수 있겠습니다. 특히 지역재생 등으로 인한 부동산 가치 상승이 단지 소수 지주의 이익으로 사유화되고 불로소득으로 귀결되기 보다는 사회와 지역공동체로 환원되는 방식으로 도시재생이 이루어지는 방식을 고민해야 할 것입니다.

부동산 가치 상승은 대부분 부동산 소유주(지주/건물주)에 의해 발생하지 않습니다. 물론 건물주가 빌딩을 산 이후 시설개선을 위한 투자를 해서 건물가치가 상승할 수 있습니다. 하지만 우리나라에서 건물의 유지보수, 특히 임대공간의 유지보수는 임차인이 부담하곤 합니다. 따라서 건물가치의 상승은 임차인의 갖은 노력, 일반 이용자, 주변 경관 조성과 교통망 개선 등 사회간접시설 설치와 유지보수에 재정을 투입한 지자체 등의 노력이 모아져 이루어진 것으로 이해해야 합니다.

여기에 덧붙일 것은, 많은 경우, 투기적 목적의 개입 (예를 들어, 부동산 자본의 알박기, 사재기), 도시계획의 변경 (고밀도, 상업적 개발을 위한 용도 변경 등)으로 인해 인위적인 상승을 겪는데, 이러한 상승으로 인한 수익의 대부분은 소유주가 독차지 하는 것이 우리네 현실이기도 합니다. 불로소득의 사유화이지요. 자본주의 체제에서 사적소유를 제한하고 부동산 소유주의 이익을 제약하는 것이 말도 안된다고 누구는 얘기할 수 있지만, 사실 우리사회에서는 이미 공익 추구를 위한 사적 소유에 기반한 권리 행사의 제약 필요성을 도시계획 법령 및 여러 제도 등에 반영하고 있습니다. 그렇기에 젠트리피케이션 방지에 대한 고민은 부동산 소유주의 이익을, 즉 불로소득을 공익적 관점에서 제약하고, 도시 공간의 공공성을 좀 더 부각해야 한다는 인식의 전환에서 시작해야 합니다.

하지만, 그 어떤 좋은 수단을 찾아내고 정책을 만든다 해도 제일 중요한 것은 이를 함께 추진할 활동가, 자발적 모임, 지역공동체의 존재와 적극적 의지일 것입니다. 이런 점에서 젠트리피케이션에 온몸으로 저항하는 현장의 다양한 모임의 출현에서 희망을 봅니다. 예를 들어, 2013년 중순 결성된 ‘맘상모’는 임차상인의 권리가 젠트리피케이션으로 인해 더욱 침해받는다는 인식하에 상가건물임대차보호법 개정에 큰 기여를 하였으며, 임차상인의 강제퇴거를 막기 위한 일상적 연대활동을 전개하고 있습니다. 유명 연예인 ‘싸이’가 건물주인 이태원의 미술관 겸 까페 ‘테이크아웃드로잉’에서는 강제집행 위협에 직면해서도 비정기 ‘한남포럼’과 다양한 행사 등을 통해 젠트리피케이션의 폐해를 지속적으로 환기시키고 새로운 문화정치를 실험하고 있습니다.

도시 공간의 자본주의적 사적 개발의 폐해를 좀 더 많은 사람들이 인식하고 이를 막으려 노력할 때, 이러한 자발적 실천이 확산하여 광범위한 연대 활동이 가능하게 될 때, 소유주와(가옥주, 건물주, 지주 포함) 사용자가(임차상인, 주택세입자, 지역 노동자 등) 자기 동네와 단골가게 모두를 지키기 위해 함께 고민할 때 우리는 비로소 젠트리피케이션 없는 도시로 한 걸음 다가갈 디딤돌을 가질 수 있을 것입니다.

글_신현방 (런던정경대 지리환경학과 부교수)

 

열일곱 번째 책 <목민광장 9호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을공동체사업, 공공갈등 조정, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성하고 확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

지난 20년 동안 지방자치는 우리의 삶을 많이 변화시켰습니다. 지방을 바라보는 시각이 중앙의 시각에서 지방과 주민의 시각으로 전환되었고, 소극적인 지방행정도 주민의 생활 변화를 이끄는 적극적인 행정으로 변했으며, 전시 행정과 토건 중심의 행정을 미래 세대를 고려한 지속가능발전 행정으로 패러다임도 바뀌고 있습니다.

<제9호 목민광장>에서는 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’이 시행된 후 현장에서 겪는 어려움과 고민을 담았습니다. 특집좌담을 통해 ‘한국형 도시재생’의 바람직한 방향이 무엇인지 의논하고, 기고를 통해 도시재생을 대하는 지방정부의 태도와 역할은 어떠해야 하는지 의견을 들었습니다. 그 외 지방자치단체의 큰 의제인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 분투 그리고 혁신을 만들어나가는 정책과 현장들을 모은 정책박람회와 마을만들기 전국대회 취재기도 실려 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
구입 문의_ 경영지원실 / 02-2031-2192