정신보건법의 재탄생, 그 의미와 미래
신권철 l 서울시립대학교 법학전문대학원 교수
정신보건법의 사회적 의미
사회적으로 널리 알려진 한국사회의 가족에 의한 강제입원제도는 정신보건법에 근거한 것이다. 즉 강제입원은 법률적 근거를 가지고 있다. 인간은 모든 폭력적 행위로부터 보호받아야 하기 때문에 누군가를 강제로 데리고 가거나, 강제로 제압하는 등 신체적 자유를 제한하는 행위는 공권력만이 가능하다. 그것도 헌법과 법률이 정한 절차에 의해서만 가능하다.
정신보건법은 강제입원의 근거법으로서 지난 20년 동안 활용되어 왔다. 성년이 된 정신보건법은 2016. 5. 19. ‘정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률(이하 ’정신건강복지법‘이라 한다)’이라는 긴 이름으로 재탄생하였다. 법명의 변경은 법 목적의 변경을 수반한다. 과거의 정신보건법이 사회적 치안(治安)과 치료(治療)의 중간쯤에서 방황하였다면 새로운 정신건강복지법은 치료(治療)와 복지(福祉)를 꿈꾼다. 그러나 정신건강복지법이 국회를 통과한 그 무렵 발생한 조현병 환자에 의한 강남역 살인사건은 새로 제정된 법률이 가진 목적을 다시 치안으로 후퇴하게 만들었다.
정신보건법은 왜 가족에 의한 강제입원을 허용해 왔을까? 그리고 국가는 왜 자신이 직접 나서지 않고 가족과 정신과 의사에게 강제입원의 권한과 책임을 떠넘겨 왔는지 진지한 질문을 제기할 필요가 있다. 즉 가족에 의한 강제입원의 법적 정당성에 의심을 제기할만한 순간이 온 것이다. 그 현황을 보더라도 가족에 의해 강제입원(입소)된 사람은 2014년 12월 31일 기준으로 약 5만 여명(정확히는 49,792명)으로 정신보건시설 입원(입소) 환자의 61%나 차지한다.1) 5만 명이라는 숫자는 교도소 등 교정시설 2014년 1일 평균 수용인원 5만 명(정확히는 50,128명) 2)과 맞먹는다. 이것은 강제입원제도가 범죄자에 대한 형사수용제도와 유사한 강제수용시스템으로 활약하고 있음을 보여준다. 이 둘의 차이점은 형사사법절차는 경찰‧검찰‧법원‧교정시설로 이어지는 국가공권력에 의한 시스템인데 반하여, 강제입원절차는 가족‧정신과의사‧정신보건시설로 이어지는 사실상 사적(私的) 시스템이라는 차이가 있다. 여기서 우리의 강제입원시스템은 법적 정당성을 의심할 수밖에 없게 된다.
이미 가족에 의한 강제입원조항(현행 정신보건법 제24조)은 헌법재판소에 계류되어 2016년 4월 공개변론을 거쳐 헌법재판관들의 최종 위헌여부에 대한 결정을 기다리고 있는 상태이다. 우리는 어쩌면 조만간 가족에 의한 강제입원제도의 장례식을 보게 될지도 모른다. 그러나 헌법재판소가 현행 정신보건법 제24조의 가족에 의한 강제입원조항에 대해 위헌을 선언한다고 하더라도 2016년 5월 제정된 정신건강복지법의 가족에 의한 강제입원조항(정신건강복지법 제43조)은 여전히 살아남아 강제입원제도에 법적 정당성을 부여하게 될 것이다. 그렇다면 이쯤에서 우리는 강제입원제도가 어떻게 법률적 근거를 부여받아 여기까지 오게 되었는지 찬찬히 고찰해 볼 필요가 있다.
정신보건법의 제정과정 및 그 의미
정신보건법은 지금부터 약 20여 년 전인 1995. 12. 30. 제정되었다. 그리고 그 훨씬 이전인 1959년부터 국가는 정신보건법을 만들기 위한 시도를 해 왔다. 그 최초의 시도는 1959년에 나온다. 당시 보사부는 정신병자를 ‘보호’하기 위한 목적으로 입법을 추진하는 것이라 하였다. 3) 그 이후 1980년대 말까지 30년 동안 국가는 입법을 추진만 하고, 실제 입법은 하지 못 한다. 입법이 되지 못한 이유는 여러 가지가 있지만 1970년대까지는 국가의 경제적 형편의 어려움을 이유로 정신병원을 증설하지 못하는 상황이 주요 이유가 되었고, 1980년대 초에는 신군부가 정권을 장악한 이후 적극적으로 정신보건법의 입법을 추진하였지만 정부의 정신보건법안이 가진 위험성(신체의 자유 제한과 장기 구금의 위험성)을 알아 챈 야당과 정신의료계, 사회단체, 종교계 등이 거국적으로 입법에 반대하면서 무산되었다.
정신보건법 제정의 계기가 된 것은 1991년 가을, 사회에 분노한 한 젊은이가 어린이들 여러 명을 사상하게 한 여의도 차량질주사건과 대구의 한 나이트클럽에서 출입을 거절당한 한 농민이 수십여명을 사상에 이르게 한 방화사건이다. 이 두 사건을 계기로 당시 법무부장관은 정신질환자의 범죄를 막기 위한 정신보건법 제정을 재추진 할 것을 국무회의에서 제안하여 법무부와 보사부가 협의하여 정부 주도로 정신보건법안을 1992년 입안하여 국회에 제출하게 된다. 정부의 정신보건법안은 약 2년간의 지루한 심의와 수정을 거쳐 1995년 12월 통과되었다.
1995년 정신보건법은 그 제정과정에서 보면 알 수 있듯이 정신질환자의 치료보다는 치안을 염두에 둔 법률이었다. 즉 정신질환자를 보호하려는 목적이 아니라 사회를 보호하려는 것이었다. 사회와 가족을 보호하기 위해 정신질환자를 격리(강제입원)시키는 합법적 근거가 정신보건법을 통해 마련된 것이다. 한편, 위 법의 시행이 가진 몇 가지 현실적 이해관계들도 있다. 70, 80년대부터 미인가 기도원 등에서 치료도, 생활도 보장받지 못하던 많은 환자들이 병원이라는 치료의 공간으로 편입되는 계기가 되었고, 국가의 의료보장(건강보험 및 의료급여) 시스템을 통하여 환자에 대한 가족들의 경제적 부담을 덜게 된 것은 현실적 이로움으로 가족과 환자에게 다가갔다.
정신보건법의 사회적 역할
1995년 제정된 정신보건법은 당시의 정신질환자에 대한 사회적 대항욕구를 실현시키는 계기가 된다. 즉 격리와 보호라는 두 마리의 목표이다. 특히 시장‧군수‧구청장이 보호의무자가 되어 거리를 떠도는 부랑‧노숙인들을 강제로 입원(입소)시킬 수 있는 법률적 근거가 정신보건법을 통하여 마련되면서 거리의 사람들은 법 시행 이후 점차 사라져갔다. 거리의 사람들이 정신보건시설에 강제입원(입소)된 것이다. 그 이전까지 부랑인지침 등을 통해 부랑인시설에 사실상 강제입소되었던 사람들이 정신보건법의 시행을 통해 정신보건시설로 옮겨진 것이다. 법 시행 3년 9개월 뒤인 2000. 9. 30. 기준으로 시장‧군수‧구청장이 강제입원시킨 환자는 18,694명으로 전체 총 입원환자(자의입원환자 포함) 59,032명 중에서 31.7%를 차지하고 있던 것을 보면, 4) 정신보건법이 어떤 역할을 해 왔는지 그 의미를 파악할 수 있다. 그것은 사실상 도시의 정화(淨化)를 꿈꾸었던 것이다.
가족들도 2000년대 이후 정신보건법이 가진 효용을 알게 된다. 1950년대부터 1990년대까지 약 40여 년 동안 미인가 기도원이나 요양원, 부랑인시설 등은 정신질환자 가족들로부터 비용을 받고서 환자를 인수해 강제격리하여 관리하는 역할을 해 왔다. 그러나 그러한 시설들 내에서 발생하는 인권침해나 비참한 생활환경은 가족들에게도 불편한 감정을 야기하여 왔는데, 정신보건법의 시행을 통하여 가족들은 치료도 받고, 환경도 보다 나은 정신보건시설로 이전할 수 있게 된 것이다.
또 다른 한편으로는 가족들이 보호의무자에 의한 입원제도를 통해 강제입원에 대한 사실상 결정권을 쥐게 되면서 부양부담을 덜기 위해, 재산문제를 해결하기 위해, 훈육이나 징벌의 수단으로 강제입원을 활용하는 사례들도 확대되기 시작한다. 즉 강제입원이 사적(私的) 제재와 감금의 수단으로, 그리고 부양회피의 수단으로 활용되기 시작한 것이다.
이러한 문제점이 지난 20여 년간 지속되어 오면서 가족에 의한 보호입원제도(정신보건법 제24조)는 지속적으로 그 법적 정당성에 의심을 받기 시작하였고, 그 의심의 핵심에는 이런 것이 있었다.
“어떻게 사인(私人)인 가족과 정신과 의사가 환자에 대해 공권력과 유사한 강제적 호송, 감금, 격리, 강제치료를 할 수 있다는 말인가?”
“법원이나 준사법기관에 의한 입원심사와 결정, 환자에 대한 심문 없이 하는 강제입원이 다른 어느 나라에서도 가능한가?”
2016년 정신보건법의 재탄생 - 정신건강복지법
지난 20여 년간 시행되어 온 정신보건법의 성과와 한계는 앞서 대략적으로 살펴보았다. 1995년 제정 정신보건법은 환자에 대한 치료를 전문성 있는 의료기관에서 큰 경제적 부담 없이 받게 해 달라는 당시의 가족의 요구를 실현하였다. 정신의료기관과 병상 수는 늘었고, 미인가 기도원 등이 가족으로부터 돈을 받고서 환자를 인수하여 관리하는 일은 사실상 사라졌다. 그러나 가족과 국가는 정신보건법을 통하여 환자들을 격리하고, 수용하는 데에만 치중하였다. 입원절차에서의 환자의 권리가 사라지고, 수용 이후의 열악한 환경과 강제적 조치들은 그 공간을 사람을 치료하는 공간이 아닌 비인격화된 사물들의 공간으로 전환시켰다.
2016년 제정된 정신건강복지법은 그 이름에서부터 기존의 정신보건법을 답습하지 않고, 지워버렸다. 법의 목적에서도 정신질환자의 ‘재활’ 외에 ‘복지’와 ‘권리보장’을 선언하고 있으며, 그 기본이념에서도 정신보건법에 없는 자기결정권과 정책결정에 참여할 권리, 필요한 도움을 받을 권리를 명문으로 명시하였다. 실제 정신건강복지법 제정과정에서도 장애인단체와 당사자단체 등이 적극적으로 법안의 입안과정에 의견을 개진하며 최종입법에 일부 내용을 반영시켰다.
정신질환자의 개념정의에 있어서도 의료적 진단의 범주가 아닌 증상과 장애를 위주로 구성하여 정신보건법과 같은 의료적 접근이 아닌 기능적‧사회적 접근을 하였다. 이는 정신건강복지법이 정신질환이라는 개념을 쓰고 있기는 하지만 그 실질적 내용에서는 정신적 장애(mental disability)라는 의미를 가지고 있어 장애인복지법에서 말하는 ‘장애’ 개념에 가까워졌다. 이 또한 하나의 전환을 의미한다. 치료의 대상이 아닌 특별한 정체성을 가진 인격, 즉 법적 주체가 될 계기가 마련된 것이다.
정신보건법 20년의 역사는 정신질환자를 미성년 취급하였다. 법적 주체가 아닌 보호와 절차의 객체로서만 다루었다. 물어보지 않고, 선택지를 주지 않으며, 이의를 제기할 수 없게 만들고서는 그것(강제입원)이 사회와 가족과 본인을 위해 좋은 일임을 강조하였다. 그러나 정신보건법도 스무 살 성년이 된 이상 정신질환자를 성년으로 취급하여야 한다. 성년자는 부모의 친권으로부터 자유로와지며, 보호의 대상도 아니고, 절차에서도 법적으로 주체가 된다. 정신건강복지법으로 재탄생한 정신보건법은 과거를 그리워해서는 안 된다. 아이들이 어른이 되는 것을 돌이킬 수 없듯이.
1) 보건복지부 등, 2015 국가 정신건강현황 예비조사결과보고서, 2016, 131면 표 26 참조.
2) 법무연수원, 2015 범죄백서, 2016, 364면 표 Ⅲ-1 참조.
3) 경향신문 1959. 4. 9.자 기사 제목 : “정신병자를 보호, 보건일 맞아 입법조처를 추진”.
4) 보건복지부 등, 2000 지역정신보건사업기술지원단 사업보고서, 2001, 66면 표 2-16 참조.