글 남찬섭 사회복지위원회 실행위원, 동아대학교 사회복지학과 교수
지난 2월 초 홍준표 대구시장은 ‘지하철 재정적자’를 거론하며 “지하철 무임승차 연령을 현행 65세에서 70세로 상향하겠다”고 발표했다. 오세훈 서울시장 역시 ‘지하철 재정적자 타개’를 이유로 지하철 요금 인상을 발표했다. 두 지자체장의 방침은 모두 유보되었지만, 이 과정에서 노인연령을 둘러싼 사회적 논란이 수면 위로 다시 떠올랐다.
필요하다면 노인연령을 조정해야 한다. 하지만 조정하더라도 어떤 근거에서 어떻게 조정할지가 중요하다. 또 노인연령만 조정하면 되는지도 생각해 볼 문제다. 이와 관련해서는 노인 기준연령이 65세가 된 배경부터 알아볼 필요가 있다.
최근 노인연령 문제가 논란이 되자 여당 정책위의장은 “현행 노인 기준연령은 비스마르크 시절에 정해진 것”이라고 말했다. 그만큼 옛날에 정해진 것이어서 오늘날에 맞지 않다는 뜻이다. 사실관계를 들여다보면, 65세라는 기준이 오래전 정해지긴 했지만 비스마르크 때까지 거슬러 올라가지는 않고 2차 세계대전 후에 정해진 게 맞다. 그러면 왜 하필 65세일까? 답은 퇴직제도와 연관돼 있다.
자본가들이 바랐던 ‘퇴직’, 자본주의가 만든 ‘노인연령’
오늘날엔 퇴직을 너무나 자연스럽게 받아들이지만, 인간의 역사에서 퇴직은 대단히 새로운 제도이다. 자본주의 이전 시대에는 극히 일부 귀족계층을 제외하고 퇴직할 수 있는 사람이 거의 없었다. 퇴직할 만큼 오래 살지 못했고, 더 중요하게는 죽을 때까지 일해야 겨우 먹고살 수 있었기 때문이었다. 자본주의가 확립된 후에도 상당 기간 마찬가지였다.
그러다가 자본주의가 독점자본주의로 전환하는 19세기 중후반, 노인을 퇴직시키고 청년을 고용해 더 많은 이윤을 추구하려는 자본가들을 중심으로 퇴직제도의 필요성이 거론되기 시작했다. 하지만 퇴직 이후 생계 수단이 마련되지 않은 상태에서는 제도가 도입되기 어려웠다. 자본의 요구에도 불구하고 보편적인 퇴직제도는 한동안 도입되지 못했다.
이런 상황에서 정부가 ‘공공서비스 효율화’를 명분으로 먼저 퇴직제도를 도입했다. 당시 가장 선진국이었던 영국이 19세기 후반에 공무원·우체부·교사·경찰 등 정부가 통제하는 부문에서 연금제도를 도입하면서 퇴직이 제도화되었다. 그러나 이때 퇴직연령은 통일되지 못해서 직역에 따라 62세, 65세 등으로 제각기 달랐다. 그러다가 2차 세계대전 이후 서구 국가들은 공적연금을 명실상부한 복지국가 제도로 확립했다.1 이는 몇 가지 결과로 이어졌다.
첫째, 퇴직제도가 보편화되었다. 공적연금이 확립되자 퇴직 이후 생계 수단이 확보되어 비로소 사람들이 퇴직할 수 있게 된 것이다. 둘째, 공적연금 수급 개시연령인 65세가 노인 기준연령으로 정해졌다. 셋째, 생물학적으로는 아무 근거가 없는 공적연금 수급 개시연령에 맞춰 노인 기준연령이 정해지면서, 사람의 개별적 특성과 상관없이 획일적으로 노인연령이 만들어졌다. 넷째, 노인연령이 획일화하면서 자본주의에서 노령은 생물학적 연령보다는 ‘퇴직’이라는 사회적 의미를 더 강하게 갖게 되었다. 다섯째, 획일화된 노인연령을 중심으로 사회구성원 전체의 생애주기가 편성되기에 이르렀다.
이처럼 공적연금 수급 개시연령을 노인 기준연령으로 삼고 이를 중심으로 사회구성원 전체의 생애주기를 편성했다는 것은, 결국 자본주의에서 노인 기준연령이나 사회 전체의 생애주기가 사회적･인위적으로 결정되었다는 것을 의미한다. 즉, 사회적 여건이 바뀌면 노인 기준연령과 사회 전체의 생애주기도 바뀔 수 있다는 뜻이다. 해방 후 자본주의를 택하고 1960년대부터 퇴직제도를 보편화한 한국 역시 마찬가지다.
노인연령 문제가 교육개혁까지 연결되는 이유
그러면 노인 기준연령의 변화는 어떤 의미가 있을까? 앞에서 살펴본 것처럼 자본주의에서 노령은 생물학적인 연령과 함께 퇴직의 의미도 갖는다. 따라서 노인 기준연령의 조정은 퇴직 및 공적연금의 문제로도 접근해야 한다. 노인연령에 맞추어 제도화한 각종 복지제도와의 관계도 고려해야 한다. 또한 노인 기준연령을 단순히 노인만의 문제로 접근해서는 안 된다. 노인연령이 인위적으로 정해지면서 사회 전체의 생애주기도 그에 맞춰 편성되었으므로 사회적 생애주기 조정의 관점에서 접근해야 하는 것이다.
이를 위해서는 먼저 현재와 같은 생애주기 편제가 적절한지 판단해야 한다. 이때는 교육 기간의 연장으로 아동기가 늘어나는 상황도 함께 고려해야 한다. 아동기가 연장되고 평균수명이 늘어나는데 노인 기준연령을 65세 그대로 고수한다면, 노동기간은 짧아지고 퇴직 기간은 늘어나게 된다. 따라서 현재와 같은 생애주기 편제는 적절하지 않으며 전체적으로 아동연령과 노인연령을 동시에 상향하는 등 전체 생애주기의 연령을 조정해야 한다는 결론에 도달한다.
그런데 이러한 결론에 따라 생애주기를 조정하는 것은 간단한 문제가 아니다. 매우 많은 것을 고려해야 하는 복잡한 사안이다.
우선 노인 기준연령을 조정하기 위해서는 퇴직 시기를 조정해야 한다. 그리고 퇴직 시기를 조정하려면, 노동자를 40대 후반이나 50대 초반에 조기 퇴직하게 만드는 기업 운영방식이 근본적으로 개선되어야 한다. 이 문제는 임금체계 개편과도 연결된 사안이며, 임금체계 개편은 숙련 형성체계 개편과 연결된다. 또한 숙련 형성체계 개편은 전반적인 교육제도 개편과 연결되고, 이는 아동기(교육기)의 조정과도 연결된다.
이뿐만이 아니다. 퇴직 시기를 조정하려면 수급 개시연령과 맞지 않는 국민연금의 현 가입 상한연령도 상향해야 한다. 국민연금 가입 상한연령을 높이려면 고령자 노동시장의 열악한 조건을 개선해야 한다. 현재 비정규직은 60세 이상 노동자의 비중이 가장 큰데, 이런 현실을 그대로 둔 채 가입 상한연령만 조정하면 고령노동자 간 격차를 더 키울 우려가 있다.
즉, 이 문제는 노인 기준연령만 조정한다고 될 일이 아니다. 우리 사회가 노인연령 문제를 빨리 논의해야 하는 것은 분명하지만 단순히 ‘지하철 재정적자’와 같은 돈 문제로만 접근해서는 결코 안 된다. 사회 전체의 생애주기 조정, 그와 연관된 기업과 노동시장, 공적연금, 숙련 형성체계, 교육제도 전체의 조정이라는 측면에서 거시적으로 접근해야 한다.
우리는 평등하게 늙어가지 않는다
또 하나 놓치지 말아야 할 것은 생애주기 변화가 계층별로 평등하게 적용되지 않는다는 사실이다.
어떤 사람은 18세가 되면 보호시설을 나와 사회에서 생계를 꾸려야 하지만, 30대 초중반까지 아동기(교육기)를 연장해도 생계에 지장이 없는 사람도 있다. 누군가는 열악한 노동조건에서 장시간 노동에 시달려 일찍 노화하지만, 다른 누군가는 양호한 노동조건에서 충분한 소득을 올리면서 경제활동을 해서 나이가 많이 들어도 건강에 별 탈이 없다. 퇴직 후 연금만으로는 생활비가 부족해서 노년기를 어렵게 보내는 사람이 있는가 하면 충분한 연금을 받으면서 여유롭게 생활하는 노인도 있다.
이런 점에서 볼 때, 노인 기준연령과 생애주기 조정을 세대 문제나 재정 문제로만 접근하는 것은 매우 근시안적이다. 이는 한편으로는 퇴직 시기의 조정과 노동시장 및 기업 개혁, 연금개혁, 교육개혁 등 매우 복잡한 사안과 연결된 문제다. 동시에 생애주기의 계층별 불평등을 해소하면서 풀어나가아 할 문제이기도 한 것이다.
예를 들어 계층에 따라서 어떤 사람은 생물학적으로 더 빨리 늙는데 노인돌봄서비스 이용연령을 65세 혹은 70세로 똑같이 적용하는 것은 적절하지 않다. 2차 세계대전 후 일률적으로 정해진 노인 기준연령을 그때와는 완전히 달라진 사회 구조에서 또다시 일률적으로 상향 조정하는 것이 맞는지 재고할 필요가 있다.
물론 노인 기준연령을 유연화하는 구체적인 방법은 더 고민해야겠지만, 다시 노인 기준연령을 획일적으로 정한다면 생애주기의 불평등 문제를 외면하는 결과가 될 수 있다. 지금처럼 평균수명 연장만 강조하면서 생애주기가 계층별로 불평등하게 작동하는 현실을 경시한다면, 어렵게 생애주기를 조정해도 사회적 효과가 없을 뿐만 아니라 한국 사회의 불평등과 양극화만 악화시킬 것이다.
1 독일은 1880년대 후반 공적연금을 도입했고 다른 유럽 국가들도 독일을 따라 19세기 말과 20세기 초에 걸쳐 공적연금을 도입했다. 그러나 그에 따른 급여는 최소한으로만 지급하는 ‘구빈법’ 수준이어서 복지국가 제도라기보다는 빈곤구제 제도에 더 가까운 것이었다.
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