지자체 특별회계 잉여금 6조원 해결될 수 있을까?

                                                                                                         신희진 (나라살림연구소 선임연구원)

특별회계 잉여금 문제 해결위해 지방재정법과 지방기금법 개정

최근 지방재정법과 지방기금법이 개정됐다.(2020년 6월 9일 공포, 시행)

행정안전부가 국회 행정안전위원회 김영배의원에게 제출한 답변자료“지방재정법 및 지방기금법 개정내용(특별회계 예비비 등 예수 예탁 활용방안)”에 따르면 개정내용에는 지방자치단체 특별회계의 과도한 예비비 등 잉여금 활용을 위한 정비가 포함되어 있다.

지난해 11월 4일 나라살림연구소는 전국 지자체의 결산에 대한 전수조사를 통해 지자체의 순세계잉여금이 가파르게 증가하고 있다고 밝히고 보다 적극적인 집행이 필요하다는 의견을 제시한 바 있다.(나라살림리포트 2019-11호) 이에 대해 지자체들은 지방정부의 의지만으로 순세계잉여금을 축소시키기 어렵다고 주장하면서 그 이유의 하나로 특별회계의 특성을 꼽았다.

특별회계는 특수목적사업의 추진을 위해 특정자금으로 운영하는 것이어서 연말이라고 무조건 집행하기 어려운 구조라는 것이었다. (오마이뉴스 2019.11.7.)

상기 행안부 답변자료에 따르면 2019년 결산 기준 전국 자치단체 특별회계에서 발생한 예비비잔액(순세계잉여금)은 약 6조원에 이르며, 이번 법 개정은 특별회계에 여유재원이 있어도 적기에 활용하지 못하는 비효율(칸막이)을 개선하기 위한 것으로 대구시, 인천시 등 지자체의 요구를 반영한 것이다.

통합재정안정화기금의 이원화 구조

구체적인 관련 개정 내용의 핵심은 신설되는 통합재정안정화기금의 구조를 통해 확인할 수 있다. 통합계정(예수예탁활용)과 재정안정화계정(전출활용)의 두 계정으로 분리 운용하도록 구성된 통합재정안정화기금은 지방재정법 제14조에 의해 신설됐던 ‘재정안정화기금’을 폐지하고, 지방기금법 제16조의 ‘통합관리기금’의 기능을 확대, 개정한 것이다.

개정전・후 신구조문비교

특별회계도 통합관리 가능하도록 개정

확인하듯, 기존 통합관리기금이 기금에 한정해 여유자금을 통합관리해 재정융자 및 지방채 상환 등에 활용할 수 있도록 한 것이었다면, 통합재정안정화기금의 통합계정에는 통합관리가능한 재원으로 특별회계가 포함됐다.

지방재정법 제9조의2를 통해 회계와 기금간 또는 회계(기금)상호간에 예탁예수할 수 있도록 근거를 마련하고, 통합계정을 통해 운용상의 여유재원을 타 회계 또는 기금에 일정기간 융자하고 약정기간이 종료한 뒤에 회수할 수 있도록 한 것이다. 상환이 예정되어 있기 때문에 최종적으로는 당초 목적에 맞게 사용될 수 있으므로 해당 특별회계나 기금의 설치목적에 위배되지 않는다는 것이 행안부의 설명이다.

세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 설치해 조례에 따라 지방채의 원리금상환 및 세입재원 부족분 충당을 위해(대개 조례에 의해 정해지는 용도 및 운용의 조건은 비교적 엄격했던 편이다.) 사용할 수 있도록 했던 재정안정화기금 대신 마련된 재정안정화계정은 세입 및 결산상 잉여금 등 다른 회계로부터의 전입금을 재원으로 다른회계로 전출이 가능하도록 하고 있다. 통합계정의 예수예탁 방식이 예수금의 원리금 상환을 전제로 하고 있다는 점에서 특별회계의 최종용도를 제한하고 있는 것과 달리 적립금 총액의 일정비율을 초과하지 않는 범위 내에서 전출을 허용하고 있다는 점이 크게 다르다. 다만 특별회계의 경우 법이나 조례에 근거가 있는 경우에 한해 전입할 수 있도록 제한하고 있다.

그렇다면 이제 지방정부 특별회계의 순세계잉여금 문제는 해결된 것일까?

#1. 서울특별시 A구의 경우- 세입은 넘치지만 쓸 곳이 없는 주차장특별회계

A구의 2018년 결산상 순세계 잉여금은 약 1,116억원으로 세출결산액 3,928억원의 28.4% 수준에 육박했다.

A구의 순세계잉여금 가운데 일반회계의 순세계잉여금은 640억원. 나머지 476억원 가운데 거의 대부분인 445억원이 주차장특별회계 한 곳에서 발생했다.

A구 주차장특별회계 설치조례에 따르면 해당 특별회계는 주차장법 제21조의2에 따라 설치된 것으로 회계수입은 공영주차장 등의 주차요금, 정차ㆍ주차위반차량의 견인료, 일반회계로 부터의 전입금, 서울특별시의 보조금, 「도로교통법」 위반 과태료, 부설 주차장 설치면제를 위한 비용의 납부금, 주차장법 제24조의 2에 따른 과징금, 주차장 법 제30조에 따른 과태료, 이행강제금 징수금 등으로 구성된다.

대도시 도심에 위치한 지역의 특성상 유동인구가 많고 통행차량도 많다보니 주차요금 수입, 주차위반과태료 등을 통한 회계수입은 많을 수밖에 없어서 2018년 기준 주차장특별회계의 세입결산액은 698억원에 달한다.

반면, 세출에 대해 해당 조례에서는 공영주차장 설치ㆍ관리 및 운영비, 공영주차장 관리수탁자에 대한 관리 및 운영비 보조, 불법 주ㆍ정차 단속 비용, 견인대행비용, 단속공무원 실적포상금 등 주차관련 편의제고를 위한 목적 외에는 사용할 수 없도록 명확히 제한하고 있다.

모법인 주차장법 제22조(주차요금 등의 사용 제한)에 준해 설치된 용도제한규정이다.

용도가 제한된 탓에 같은 시기 해당 회계의 세출결산액은 211억원에 불과하다. 충분한 세입액을 바탕으로 공영주차장을 추가로 설치하고 불법 주정차 단속을 열심히 하면 불용을 줄일 수 있지 않을까? 안타깝지만 이미 한계에 봉착했다는 것이 담당자들의 얘기다.

도심지역의 특성상 주차면수 하나를 확보하기 위해 소요되는 경비가 어마어마하고 그나마도 확보할 수 있는 부지가 사실상 남아 있지 않다. 게다가 이미 2006년에 서울시의 외형적 주차장 확보율이 100%를 넘어셨고, A구의 경우 도심지역 재개발로 건물의 지하주차장이 대폭 확충된 상황이다. 수년간 무인주차설비의 확충이 이루어져 인건비의 감축이 진행된 상황에서 주차관련 비용의 추가집행도 어렵고 주차단속도 충분히 이루어지고 있다. 요컨대 A구의 주차장 특별회계는 앞으로도 계속 더 많은 순세계잉여금이 쌓일 수 밖에 없는 구조이다.

개정된 지방기금법이 A구에게 제시한 선택지는 일단 두 가지이다. 통합재정안정화기금의 통합계정일까, 재정안정화계정일까?

전술한 바 있듯, 통합계정을 통한 예탁예수는 해당재원의 최종용도를 특별회계의 목적에 맞는 것으로 한정하는 구조이다. 살펴본 바 대로라면 A구 주차장 특별회계의 잉여금은 예수금이 되어 원리금상환을 기다리며 통합계정으로 회계계정만 이동한 상태로 남아있게 된다. 그렇게 끝끝내 남아있게 될 잉여금이 합리적으로 지출될 방안은 별로 없는채로. 재정안정화계정의 경우라면 타 회계로 전출되어 칸막이의 비효율을 좀더 실효성있게 해결할 수 있다. 물론 법령 또는 조례에 근거규정이 존재하거나 신설하는 경우에 한한다.

개정법령이 제시한 해법에 집중하다 보니 잊은 것이 있다. 주차장 특별회계는 주차장법에 근거하고 있지만 반드시 설치해야 하는 의무가 있는 것은 아니다. 주차요금을 주차관리를 위해서만 쓰도록 한 주차장법 제22조의 용도제한을 특별회계의 구조를 통해서만 준수할 수 있는 것도 아니다. 이같은 취지에서 주차장특별회계의 재원 가운데 하나인 주정차위반 과태료에 대해 주차시설 뿐 아니라 기타 교통시설의 확충을 위해서도 사용할 수 있도록 하자는 내용의 도시교통정비 촉진법 일부개정법률안이 2019년 국회에 제출되었으나 본회의 심의중 임기만료로 폐기된 바 있다.

#경기도 B시의 경우 - 몇 년 후의 사업계획을 위한 잉여금을 쌓아 둔 C 공기업특별회계

경기도 B시의 2018년 결산상 순세계잉여금의 내역을 살펴보면, 특별회계의 문제는 더욱 심각하다. B시의 순세계잉여금 6,976억원 가운데 일반회계에서 발생한 것은 1,238억여원으로 전체 순세계잉여금의 16.31%에 불과하다. 나머지 83.69%인 5,838억원의 순세계잉여금이 모두 특별회계에서 발생했다. B시의 특별회계는 18년 결산을 기준으로 C특별회계를 포함한 3개의 공기업 특별회계와 9개의 기타 특별회계로 구성되어 있었는데, 이 가운데 C특별회계에서 발생한 순세계잉여금이 61.8%인 4,311억원에 달한다.

경기도 B시 2018년 결산상 순세계잉여금 내역

                                                                                                                                    (단위: 백만원)

C 특별회계는 B시에서 진행 중인 택지, 주택, 공단 조성사업을 위해 설치된 것으로 B시는 C 특별회계에서 발생한 순세계잉여금에 대해 토지매각 수입이 연차별 계획된 소요사업비 보다 초과 발생함에 따른 잉여세입이며, 향후 개발계획 및 공정률에 따라 사업비로 투자될 예정이라고 밝혔다. 그러나 해당 개발계획은 향후 수년간의 기간에 걸친 것으로 아직 상세사업내역이 확정되지 않은 상태인 것들도 있어 계획대로라면 당분간 회계연도 독립의 원칙은 무시될 수 밖에 없다.

참고로 해당 특별회계의 설치조례에서는 매 사업년도에 이익이 생긴 경우에는 전 사업연도로부터 이월한 결손금을 보전하고 남은 잔액은 조례에 규정된 순서대로 처분하며, 잔액은 미처분 이익잉여금으로 처리하도록 하고 있다. 2019년 결산을 기준으로 C 특별회계의 이익잉여금은 2천 9백억원을 상회하며 이 가운데 이처분 이익잉여금이 2천45억원에 달한다. 자본잉여금 1천 108억원을 합하면 잉여금 총액은 4천 53억원에 이른다. 이 많은 잉여금은 어떻게 비효율의 칸막이를 걷어내고 지역주민의 현재와 미래를 위한 가용재원으로 활용될 수 있을까. 앞에서 확인한 것처럼 지방기금법 개정에 따라 통합재정안정화기금으로의 운용이 가능해졌다. 특별회계에 사업계획이 남아있는 점을 우선적으로 고려하는 경우 통합계정을 통해 예수예탁의 형태로 타 회계의 재원으로 활용할 수 있다. 재정안정화계정의 경우 앞서 살펴본 바처럼 법령과 조례의 근거가 필요하다.

결국 문제는 지자체의 해결의지

한편 C 특별회계의 근거법령인 지방공기업법에서는 이익잉여금의 처리에 대해 어떻게 규정하고 있을까. 행정안전부의 ‘2021년 지방공기업 예산편성기준’에 따르면 지방공기업법 제17조, 제37조, 제67조에 따라 지방직영기업의 특별회계는 이익상황에 따라 예산에 의하여 전년도의 이익금의 일부를 그 출자한 회계에 납부할 수 있으며,

공영개발사업의 경우 재해복구, 사회간접자본시설의 건설, 다른 지방직영기업에 경비를 지원하거나 재정확충을 목적으로 하는 수익사업에 사용할 경우 일반회계로의 전출이 가능하다고 하고 있다.(지방공기업법 제17조제3항 및 동법시행령 제14조의2)

이번 지방재정법 및 지방기금법 개정으로 회계 및 기금간 효율적 재원운용의 가능성이 좀 더 열렸지만 특별회계의 잉여금을 어떻게 해결할 것인가는 위 두 사례가 보여주듯 결국 특별회계 칸막이의 비효율을 해소하는데 대한 의지 여하에 달려있는 것으로 보인다. 확인하듯 그간 다른 정책적 선택지가 없었다고 보기도 어렵다. 넘치는 잉여금을 묶어 그대로 비효율의 칸막이 안에 둘 것인지, 합법적이고 합리적인 해결방법을 모색해 칸막이를 허물고 효율적인 운용이 가능한 가용재원으로 지역주민의 행정수요를 충족할 것인지, 지켜볼 일이다.