다가오는 2020년 7월 1일, 서울에서 116곳의 도시공원이 사라질 위기에 처했습니다.
물론 도시공원이 가지는 특성상 도시공원 일몰제로 공원에서 해제되더라도 공원으로 유지·관리 되어온 모습이 사라지는 경우는 많지 않겠지만, 사회적 지위 고하를 막론하고 누구나 편하게 이용할 수 있는 시민의 ‘공원‘은 사라지게 되는 것입니다.
도시공원 일몰제와 관련해서는 지난 2019년에 작성한 위 포스팅을 참조해주시길 부탁드리고요!
이제 본격적으로 오늘의 주제 한남공원에 대한 이야기를 이어나가 볼까 합니다.
© 서울환경운동연합
한남공원을 둘러싼 이야기들
- 서울시 용산구 677-1번지 일대에 80년간 알지 못한 시민의 땅이 있습니다.
서울시 용산구 677-1번지, 커다란 담벼락과 철조망으로 둘러싸인 땅이 있습니다.
어찌나 꽁꽁 싸매어 놨는지, 높은 곳에 올라가지 않고 서는 담벼락 안에 무엇이 자리 잡고 있는지 살펴볼 틈 하나 찾기도 어렵습니다. 이 땅, 도대체 정체가 뭐길래 이렇게 꽁꽁 싸매어 놓은 것일까요?
© 한남공원 지키기 시민모임
이 땅은 지난 1940년 3월 12일, 조선총독부 고시 제208호를 통해 ‘보통공원’으로 지정된 한남공원의 조성 예정 부지입니다. 이 글을 쓰고 있는 오늘 날짜가 2020년 2월 7일이니, 최초로 공원으로 지정된 지 어느덧 80년이 다 되어가네요.
앞서 한남공원이 ‘보통공원’으로 지정되었다고 말씀드렸습니다. 그동안 근린공원, 소공원, 어린이공원 등 다양한 이름의 공원들을 접해오셨을 테지만, 보통공원이라는 이름은 익숙하지 않으실 겁니다.
네이버 국어사전을 빌어 찾아본 보통공원의 정의는 전 도시민이 다 같이 이용하는 중심적인 대공원입니다. 보통 도심의 중심지에 위치하고, 가장 좋은 예로는 뉴욕의 센트럴파크라고 명시하고 있네요. 실제로 뉴욕의 센트럴파크의 경우 뉴욕 시민들뿐만 아니라 전 세계 시민들에게 사랑받는 대표적인 도시공원이죠. 이 센트럴 파크는 19세기 중반, 맨해튼의 도시화가 본격적으로 진행되면서, 시민들의 공중보건을 위한 공공녹지의 필요성이 제기됨에 따라 철저한 계획에 따라 설계된 도시공원입니다.
한남공원도 센트럴파크와 마찬가지의 이유로 계획되었던 공원입니다. 1940년대 일제강점기 당시, 용산은 이미 서울의 대표적인 시가지로서 자리매김한 상태였습니다(지금이야 강남이 가장 큰 시가지라고 하지만 이는 1940년으로부터 수십 년이 지난 후의 일입니다). 과밀화되고 혼잡한 서울의 도시 환경에 의해 도심 공간 안에서 공공녹지의 필요성이 제기되었고, 그중 시가지로서 이미 역할하고 있던 용산구 한남동 일대에는 45,000㎡ 규모의 보통공원이 계획되었던 것이죠.
허나 센트럴파크와는 달리 한남공원은 공원으로 조성될 수 없었습니다. 1951년부터 한남공원의 부지는 주한미군 숙소의 부대시설로서 점용되어 왔기 때문입니다. 그리고 한남공원의 부지가 주한미군의 야구장, 농구장 등의 부대시설로서 점용된 지 26년이 지난 1977년 7월 9일, 현재 국토교통부의 전신인 건설부의 고시로 인해 보통공원으로 지정되었던 한남공원은 폐지되고 근린공원으로 재지정되게 되며 그로부터 약 2년 후인 1979년 4월 4일 45,000㎡에서 28,197㎡로 면적마저 감소되게 됩니다.
이런 모든 과정들을 거치고 주한미군 기지가 평택으로 이전되어 더 이상 부대시설로서 사용되고 있지 않은 현재까지도 한남공원의 부지는 미 8군에서 점용된 상태입니다. 이 때문일까요? 한남공원은 80년도 전에 공원으로 지정되었음에도, 시민들은 공원이 아닌 미군부지인 것으로만 인지하고 있는 가슴 아픈 상황입니다.
이에 서울환경연합은, 한남공원을 지키기 위해 자발적으로 결성된 시민모임인 한남공원 지키기 시민모임과 한남공원 지키기 주민대책회의, 용산시민연대 등의 시민단체, 모임과 함께 한남공원의 존재를 시민들에게 알리고 한남공원이 하루빨리 조성될 수 있도록 하기 위한 다양한 캠페인을 진행하고 있습니다.
© 한남공원 지키기 시민모임
2015년 찾아왔던 한남공원의 위기
- 한남공원은 이미 공원 일몰제로 인한 한차례의 위기를 맛보았습니다.
도위 그림은 도시공원 일몰제 문제를 둘러싼 주요한 사건들의 시간 순서를 나열한 것입니다. 여기서 주목해야 할 것이 미집행 공원에 대한 자동실효제가 적용된 2015년 10월 1일의 내용인데요. 도시공원은 도시를 구성하기 위해 반드시 필요한 필수 요소, 도시계획시설에 포함되지만 다른 도시계획시설들이 장기 미집행으로 인해 실효(여기서 실효란 ‘효력을 잃음’을 뜻하는 단어입니다) 되기까지 20년의 기한이 주어지는 것과는 달리, 공원이 도시계획시설로 지정되고 난 후 10년 안에 사업 수행을 위한 공원 조성계획을 자치단체의 홈페이지 등에 고시하지 않으면 자동으로 효력을 잃도록 하고 있습니다. 즉 공원만 다른 도시계획시설과는 다른 차별 대우를 받고 있다는 뜻인데요.
사업 수행계획의 고시가 완료되지 않은 도시공원들의 자동실효가 예정되어 있던 2015년, 한남공원은 예산 부족을 이유로 공원 조성계획을 수립하지 않은 채 사라질 위기에 처해있었습니다.
*공원 · 녹지의 사무 구분(서울특별시 도시공원 조례 제30조 1항 관련)
| 구 분 | 서 울 특 별 시 | 자 치 구 |
| 공 원 | 면적 10만㎡ 이상의 근린·주제공원시장이 설치·관리하는 공원법 부칙 제6조 1항에 따라 기존 도시자연공원에서 변경된 공원 | 소공원어린이공원면적 10만㎡ 미만의 근린·주제공원 |
| 녹 지 | 국가 및 시 관리 시설 주변의 완충녹지 및 연결녹지 | 서울특별시 소관 사무를 제외한 완충녹지 및 연결녹지와 경관녹지 |
| 기 타 | 도시자연공원구역 |
위 표에서 확인할 수 있다시피 전체 면적이 10만㎡ 미만인 도시공원들은 관할하는 자치구에서 관리하는 구 관리공원으로 분류되고 반대로 전체 면적이 10만㎡ 이상인 도시공원들은 서울시에서 관리하는 시 관리공원으로 구분되죠. 서울시는 장기 미집행 도시공원을 보상할 때 시 관리공원의 경우 시가 온전히 보상비를 책임지고, 구 관리공원을 보상할 때는 공원을 관리하는 자치구가 보상 예산의 50%를 마련하면 나머지 50%의 보상비를 지원하는 식으로 보상을 진행하고 있습니다.
전체 면적 28,197㎡로 자치구 관리 공원에 해당되는 한남공원은 공원이 위치한 주소에 따라 용산구청의 관할 사무로 분류되어 있었습니다. 그러나 1951년부터 국가적인 목적을 띄고 주한미군에게 점용되어 온 한남공원은 자치구에서 관리할 수 있는 사안이 아니었고, 당연히 공원 조성계획이 고시되지도 않은 상태였습니다. 그렇게 자동실효의 카운트다운이 다가오던 2015년 7월 26일 용산구는 예산이 부족한 것을 이유로 한남공원의 자동실효(공원에서 해제되어 개발이 가능해짐)이 예상된다 공고하였습니다.
용산구의 자동실효가 예상된다는 공고가 올라가고 약 1달이 지난 2015년 8월 20일, 서울시는 용산구에게 국비와 시비를 최대한 지원할 방안을 마련할 테니 공원 조성계획을 수립하여 고시하라는 내용의 공문을 시달합니다.
이에 용산구청은 공원 조성계획을 수립하여 고시하고 한남공원은 자동실효의 위기를 피해 갈 수 있었습니다. 물론 이로 인해 새로운 어려움이 등장했습니다. 자동실효를 1년 앞두고 있던 2014년, (주)부영주택이 약 1,200억 원에 한남공원 부지를 매입하였던 것입니다. 한남공원의 토지는 저층 주거시설을 건축하는 것이 가능한 제1종 일반주거지역이기에, 공원 일몰제로 인해 공원에서 실효(해제) 되게 된다면 인근에 위치한 ‘한남 더 힐’, ‘나인원 한남’ 등의 초고급 주거시설이 들어서고 토지주인 (주)부영주택은 모든 시민의 공공재인 공원을 팔아 막대한 개발이익을 취할 것이 자명한 일이었습니다.
용산구의 공원 조성계획 고시로 한남공원이 자동실효의 위기에서 벗어나자 (주)부영주택은 공원 조성계획 결정 취소를 요구하는 행정소송을 제기합니다. 1심에서 법원은 (주)부영주택 측의 손을 들어줍니다. 한차례 커다란 타격을 받은 서울시였지만, 이후 적극적으로 소송에 대응하며 2심, 그리고 3심 대법에서도 최종적으로 승소하며 2020년까지 한남공원을 지켜낼 시간을 벌게 되었죠.
그러나 소송을 거치는 동안 한남공원의 지가는 무서운 속도로 상승하였습니다. 2015년 7월 26일 자동실효를 앞두고 실효를 예상하던 상황에서 한남공원의 지가는 1,700억 원 수준이었으나 2018년 10월 25일, 대법원 승소 이후에는 3,400억 원으로 껑충 뛰어올라있던 것입니다. 앞서 설명한 것처럼 서울시는 자치구 관리공원을 보상하는데 사유지 보상 비용의 50%를 지원합니다. 그러나 서울시가 50%를 부담한다고 하더라도, 용산구가 부담해야 하는 금액은 총 보상비 3,400억 원의 50%인 1,700억 원. 2015년 자동실효제를 앞두고 있던 상황에서 용산구가 홀로 부담해야 하는 재원과 같은 수준이 되어버린 것입니다.
용산구청은 자동실효를 앞두고 있던 2015년과 다를 게 없어진 상황에 서울시가 지원을 약속했던 공원인 만큼, 서울시가 공원 보상 비용의 100%를 부담할 것을 요청하고 있고 서울시는 시 방침대로 50%의 보상비를 용산구에서 마련하여 지원을 요청할 경우 50%를 지워하겠다는 입장을 고수하고 있습니다.
© 서울환경운동연합
서울환경연합과 용산시민연대, 한남공원지키기시민모임 등의 시민단체/모임들의 ‘서울시가 한남공원 보상에 더 적극적으로 책임질 것을 촉구’하는 목소리에도 서울시는 다른 구 관리공원들과의 형평성을 이유로 들며 특별한 대답을 내놓지 않고 있습니다.
용산구에 따르면 현재 한남공원의 토지보상 비용은 약 3,400억 원, 여러 요인들을 합쳐 생각했을 때 실 보상비는 이것보다 높을 것으로 사료되고 있습니다. 2015년 1,700억 원이었던 보상비가 불과 몇 년 사이에 두 배나 치솟을 것이라고 감히 누가 상상할 수 있었을까요?
2020년 현재 용산구의 전체 예산이 5,103억 원이라는 것을 생각했을 때 자치구 예산의 3분의 1에 달하는 비용을 공원 한 개소를 보상하는데 사용한다는 것은 불가능에 가까운 일일 것입니다.
*2020년 서울시와 용산구 예산 비교
| 서 울 시 | 용 산 구 | |
| 전체 예산 | 35조 2,808억 | 5,103억 |
| 공원 부서 예산 규모 | 7,364억 (푸른도시국) | 81억 (공원녹지과) |
| 지방세 수입 | 19조 5,524억 | 1370억 |
| 지방채 발행 한도 | 3조 263억 | 245억 |
전체 예산 규모가 5,103억 원 수준인 용산구에서 1,700억 원의 공원 보상비를 마련한다는 것은 불가능에 가까운 일이지만. 전체 예산 규모가 35조 2,808억 원 수준인 서울시에서 한남공원 부지 전체를 매입하기 위한 3,400억 원을 마련하는 것은 전체 예산의 1%도 되지 않는 규모의 예산을 편성하는 일입니다. 서울시가 의지만 가진다면 충분히 수행할 수 있는 사업이라는 얘기이지요. 그러나 서울시는 용산구가 토지를 매입하기 위한 1,700억 원의 재원을 마련하기 어렵다는 사실을 알고 있으면서도 타 자치구 관리공원들과의 형평성 문제를 이유로 들며 용산구가 50%의 보상비를 마련하면 나머지 50%를 지원하겠다는 입장만을 고수하고 있습니다. 이는 사실상 서울시는 한남공원이 실효되어도 어쩔 수 없다는 식의 입장을 펼치고 있는 것과 다름없는 것입니다.
박원순 시장은 단 한 평의 공원도 해제시킬 수 없다고 선언한 바 있습니다. 앞서 설명한 것처럼 제1종 일반주거지역인 한남공원 부지는 도시계획시설의 지위에서 해제되고 나면 초 고급 주거 시설로 개발될 것이 자명합니다. 시민들 모두가 이용할 수 있는 도시공원을 대기업의 투기장으로 전락시키지 않기 위해서 서울시와 용산구의 핑퐁게임을 멈추고 이제 새로운 대안이 제시되어야 합니다.
한남공원에 형평성의 잣대 만을 들이댈 수는 없습니다.
- 국가적 목적을 띄고 점용되어 온 땅, 이제는 시민의 품으로 되돌려야 합니다.
© 서울환경운동연합
한남공원 부지는 1951년부터 국가적인 목적을 띄고 주한미군에게 점용되어 왔습니다. 주한미군 기지가 평택으로 이전한 지금까지도, 여전히 미 8군에게 완전히 반환받지 못한 상태이며 시민들이 자유롭게 이용할 수 있는 공원이 되어야 할 부지임에도 불구하고 여전히 민간인의 출입마저 금기시되고 있습니다. 지금도 한남공원의 부지 전경을 살펴보면 야구장 등 체육시설로 사용되던 흔적들을 어렵지 않게 확인할 수 있습니다. 국가적인 목적을 띄고 장기간 점용되어 자치구에서 관여할 수가 없는 땅이었다는 점을 생각하면, 타 자치구 공원들과 형평성 문제가 생긴다는 것을 납득하기 어렵습니다.
*공원 · 녹지의 사무 구분(서울특별시 도시공원 조례 제30조 1항 관련)
| 구 분 | 서 울 특 별 시 | 자 치 구 |
| 공 원 | 면적 10만㎡ 이상의 근린·주제공원시장이 설치·관리하는 공원법 부칙 제6조 1항에 따라 기존 도시자연공원에서 변경된 공원 | 소공원어린이공원면적 10만㎡ 미만의 근린·주제공원 |
| 녹 지 | 국가 및 시 관리 시설 주변의 완충녹지 및 연결녹지 | 서울특별시 소관 사무를 제외한 완충녹지 및 연결녹지와 경관녹지 |
| 기 타 | 도시자연공원구역 |
앞서 보았던 서울시의 공원녹지 사무 구분을 다시 살펴보도록 하죠. 서울시는 도시공원 조례 제30조 공원 · 녹지의 사무 관할 구분 등의 규정에 따라 전체 면적 10만㎡ 미만의 공원은 구 관리공원으로 규정하지만, 10만㎡ 미만의 도시공원을 직접 조성한 적이 없는 것이 아닙니다. 중랑구 망우동 산 30-7번지 일대 나들이 근린공원은 전체 면적 32,000㎡임에도 서울시가 직접 사업을 추진한 공원이며, 강동구 올림픽로 702에 위치한 천호공원도 전체 면적 26,696㎡로 사무 구분 상으로는 구 관리 공원에 해당될 공원이지만 생활권 녹지 100만 평 늘리기 사업을 진행하며 서울시가 직접 조성한 도시공원입니다.
위와 같은 사례가 있는 상황에서 한남공원을 조성하는데 서울시가 더 책임 있게 나서지 못할 이유가 있을까요? 박원순 시장이 100년이 걸리더라도 서울의 공원은 모두 지키겠다고, 도시공원 조성에 대한 의지를 강하게 밝혔던 것처럼 한남근린공원을 조성하기 위해선 충분히 추가적인 결단을 내릴 수 있을 것입니다.
실시 계획 인가로 시간을 벌어라? 한남공원 조성을 둘러싼 핑퐁게임
- 자치구 관리공원에 대한 서울시의 실시 계획 인가, 어떻게 바라봐야 할까요?
지난 2월 2일 매일경제신문의 보도에 따르면 서울시는 자치구 관리 공원에 대한 실시 계획 인가 조치를 통보했습니다. 공원 일몰 시점을 150일 앞두고 공원 실효를 막기 위한 별다른 대안이 없던 상황에서 서울시의 권고로 용산구 한남공원의 실효 시점을 최대 7년간 연장할 수 있는 가능성이 높아진 것입니다. 이는 한남근린공원의 조성을 기다리는 서울시민들의 입장에서는 매우 다행스러운 일이고, 또 환영할만한 일일 것입니다.
한남공원은 1951년부터 주한미군 숙소의 부대시설로서 점용되어 왔기에, 처음 공원으로 지정되었던 1940년부터 80년의 세월이 흐를 동안 주민들은 한차례도 이용하지 못한 채 실효될 위기에 처해있었습니다. 이런 시점에서 서울시가 각 자치구들에 미집행 도시공원들의 실시 계획 인가를 권고하는 공문을 시달한 것은 서울시의 공원 조성에 대한 의지를 표명한 것이며 자치구 관리공원의 실효 문제를 자치구의 선택에만 맞기고 보지는 않겠다는 뜻을 보여준 매우 시기적절한 대응이었을 것입니다.
그러나 서울시의 실시 계획 인가 권고가 한남근린공원을 지킬 수 있는 근본적인 대안이 아니라는 것은 누구나가 알고 있는 사실입니다. 한남공원의 실효 위기는 시간의 문제가 아닌 예산의 문제이기 때문입니다. 서울시가 용산구청에 권고한 실시 계획 인가는 사업시행을 앞두고 공원을 조성하는 절차에 돌입한다는 신호탄과 같은 행정절차입니다. 실시 계획 인가가 승인되면 본격적으로 사업이 수행이 시작되는 것이죠. 허나 관련 법률인 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제88조 ⑤항에서는 “실시 계획 인가는 사업 수행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행 기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다.” 하여 자금계획을 포함하도록 되어 있습니다. 한남공원이 실효 위기에 처한 본질적인 이유는 전체 대지 28,197㎡의 대부분을 차지하는 사유지 보상 비용 3,400억 원의 50%를 마련하지 못한 데 있습니다. 용산구는 2015년 8월 21일 서울시에 재원 확보 방안을 수립해달라는 공문을 시작으로 총 7차례에 걸쳐 시비 지원을 요청해 왔습니다. 지난 5년간 해결되지 않은 예산 문제가 서울시의 실시 계획 인가 ‘권고’만으로 해결될 수 없는 것입니다.
시간은 지금도 흐르고 있습니다. 2014년 ㈜부영주택이 한남근린공원을 매입했던 당시 1,200억 원이었던 한남공원의 지가는, 불과 몇 년 사이에 3,400억 원으로 3배 가까이 상승했습니다. 이는 시간이 지날수록 공공재정의 부담이 더욱 커질 것이며 하루라도 빨리 보상을 추진하는 것이 공익을 위한 선택이라는 것을 보여주는 대목입니다. 만약 2015년부터 사유지 보상을 추진했더라면 도시공원 일몰을 150여 일 앞두고 있는 지금보다 절반가량 가까운 예산을 절약할 수도 있었을 것입니다. 이 교훈을 되새겼을 때, 지금 필요한 것은 다양한 대안을 통한 공원 보상의 시급한 추진이지 용산구와 서울시 사이의 핑퐁게임이 아니라는 것을 알 수 있습니다. 한남근린공원 조성을 위해 결단이 필요한 상황입니다.
한남공원 조성을 위해 시민의 힘을 모읍시다.
- 시민의 공공재 한남공원, 우리가 함께 지켜요!
한남공원이 위치하고 있는 용산구 한남동 677-1일대는 걸어서 10분 안에 찾을 수 있는 생활권 녹지 한 평 조성되어 있지 못한 대표적인 공원 필요 지역입니다. 세계보건기구에서는 도시민들의 건강한 생활을 위해 1인당 도시공원 면적을 9㎡ 이상으로 조성할 것을 권고하고 있습니다. 서울시의 경우 1인당 11㎡ 수준의 도시공원이 조성되어 있어 세계보건기구의 권고치를 넘기는 것으로 보이지만, 각 지자체 별로 공원 조성률은 굉장히 상이합니다. 서울 안에서 가장 많은 도시공원이 조성되어 있는 종로구의 경우 1인당 공원면적은 30㎡ 이상으로 굉장히 높은 수준을 보여주는 반면, 한남공원이 위치한 용산구의 경우 1인당 공원 면적은 3㎡ 수준에 불과합니다. 한남공원이 들어서야 할 용산구 한남동 677-1 일대가 강남과 북을 잇는 대중교통 환승 지역이라는 점, 남쪽으로 한강이 인접하여 교통이 혼잡하다는 점, 남산과 한강을 잇는 생태 축이라는 점 등을 생각했을 때도 한남공원이 조성되었을 때의 가치는 한남공원을 조성하는데 들어갈 3,400억보다도 훨씬 경제적으로 작용할 것입니다.
한남공원이 완전한 시민의 공공재가 될 수 있도록, 서울을 대표하는 평지형 도시공원 또 기후 위기 시대에 적응할 수 있도록 하는 우리나라의 대표적인 도시 숲으로 거듭날 수 있도록 앞으로도 한남공원과 서울환경연합의 활동에 많은 관심과 응원을 부탁드립니다.