지방자치발전계획 평가 토론회
“한국의 지방자치, 어디로 가는가?”
■ 일시 : 2014년 12월 22일(월) 오후 2시
■ 장소 : 대한상공회의소 소회의실4
■ 사회 : 이기우 인하대 법학전문대학원 교수
■ 발제 : 소순창 건국대 행정학과 교수안성호 대전대 행정학과 교수
■ 토론 : 김영배 서울시 성북구청장
유태철 서울시 동작구의회 의장
김순은 서울대 행정대학원 교수
허 훈 대진대 행정학과 교수
손희준 청주대 행정학과 교수
12월 8일, 대통령 소속 지방자치발전위원회가 특별·광역시 자치구 폐지를 골자로 한 '지방자치발전 종합계획'을 최종 확정하고 국무회의에 보고했다. 이 종합계획에는 특별·광역시의 구의회 등 자치구 폐지와 함께 서울을 제외한 광역시의 경우 시장이 직접 구청장을 임명하겠다는 등의 내용이 담겨 있다.
이에 <경실련>은 22일 지방자치발전위원회의 ‘지방자치발전 종합계획’을 평가해보고, 나아가 바람직한 지방자치·지방분권 방향과 방안에 대해 함께 모색해보는 토론회를 개최했다.
이번 토론회는 이기우 인하대 법학전문대학원 교수가 사회를 맡았으며, 소순창 건국대 행정학과 교수가 ‘지방자치발전 종합계획 평가 및 미래 지방자치제도의 발전방향’, 안성호 대전대 행정학과 교수가 ‘단일중심주의 대 다중심주의’라는 주제로 발제했다. 발제에 이은 토론에는 김영배 서울시 성북구청장, 유태철 서울시 동작구의회 의장, 김순은 서울대 행정대학원 교수, 허훈 대진대 행정학과 교수, 손희준 청주대 행정학과 교수가 참여했다.
발제를 맡은 소순창 교수는 종합계획에 대해 기본적으로 과거 참여정부와 MB정부의 발전방향과 큰 차이가 없으며, 그 당시에 논의된 내용을 다시 반복하고 있다고 평가했다. 이어 개별적인 내용에 대해서는 사무 재분배 문제와 자치구 폐지 문제에 대해 논의했으며, 그중 사무 재분배 문제를 지적했다. 지방자치, 분권 발전을 위해서 자치구 폐지가 우선적 과제는 아니며 시·도 기능을 강화시키고, 기능별로 사무를 일괄이양하는 것이 중요하다고 지적했다. 중앙정부와 지방정부 간의 사무배분은 지방정부 입장에서는 실질적인 권한 이양이 되지 않았으며, 중앙행정권의 지방이양도 매우 적은 수에 불과하다고 지적하며 일만 이양되고 돈(재정)과 힘(권한)은 이양되지 않았다는 것이다. 이에 진정한 지방자치를 이루기 위해서는 작은 권한만을 지방으로 이양하는 것이 아닌 대단위 사무를 기능별로 이양해야 한다고 제안했다. ‘초·중·고 교육기능의 시도 이양’ 등과 같은 소단위 사무가 아니라 ‘교육 기능 포괄 이양’과 같이 기능별로 지방 이양이 이루어져야 실질적인 지방분권 및 지방자치가 가능하다는 것이다. 마지막으로 분권형 국가 이룩과 발전을 위해서는 중앙정부와 지방정부의 상생을 통해 새로운 성장 동력을 생성하고, 지방에서 새로운 성장동력을 모색하고 발굴해야 한다고 제언하며, 중앙정부의 기능부전 상태를 방치해서는 미래가 밝지 않다고 평가했다.
이어 안성호 교수는 발제를 통해 종합계획의 ‘자치구 폐지’에 대해 비판했다. 대도시 구(군)의회 폐지안은 기초자치 폐지에 대한 미봉적 보완책이며, 구의원을 줄이고 시의원을 증원하는 등의 내용은 악용될 소지 또한 있다고 평가했다. 무엇보다 기초의회를 폐지하는 대신 주민자치회를 강화하겠다는 것은 ‘자치’에 대한 기본 이해의 문제라고 지적하면서 면피용이라는 비판을 면할 수 없다고 평가했다. 대도시의 자치구제를 폐지하게 되면, 총인구의 45%가 기초정부가 없는 대도시 단층 광역정부에 거주하게 되는데, 이는 세계에 유래가 없는 일이며 민주주의를 후퇴시키고 효율성 또한 하락시키는 것이라고 비판했다. 이미 대도시 다중심거버넌스체제의 우월성은 경험적론적으로 많이 입증되었다고 밝히며, ‘클수록 좋다’는 통념은 대단히 위험한 것이라고 밝혔다. 뿐만 아니라 국내외의 많은 연구들이 규모와 민주주의의 상충관계에 대해 이야기해왔다고 밝혔다. 거버넌스의 규모가 커질수록 기초정부, 동네, 시민사회, 시민의 참여는 어려워지고 민주주의는 후퇴할 수 밖에 없다는 것이다. 이어 우리 정부가 일종의 합병편집증 상태에 빠져있다고 지적하며, 자치구 의회 폐지안을 즉각 철회하고 보충성 원칙에 입각한 자치구 자치권을 강화해야 한다고 주장했다.
처음으로 토론에 나선 김영배 서울시 성북구청장은 지방자치를 사실상 허물어뜨리려는 중앙집권적인 논의를 하게 되었다는 점에서 자괴감을 느낀다고 밝혔다. 이어 민주주의의 핵심은 선거, 참여, 다양성인데 시민의 통제를 받지 아니하고, 선출되지 않은 관료가 국민들을 통치하는 것은 민주주의가 아니라고 주장했다. 이어 지방자치발전위원회는 논거로 효율성, 부패, 협력 문제 등을 제시했는데 국민들이 생각하는 가장 무능하고 부패한 집단은 국회와 정치권이라면서 이러한 논리라면 국회와 정당도 없애야 하는 것인지 되물었다. 여러 가지 부정적 효과를 낳는다고 해서 제도 자체를 없앨 것인지 생각해보아야 한다는 것이었다. 또한 내용보다 더 큰 문제는 당사자들의 목소리를 전혀 듣지 않고 이를 일방적으로 추진하고 있다는 것이라면서 과정의 결함을 지적했다.
이어 유태철 서울시 동작구의회 의장은 현장에서 다년간 활동하고 있는 의원으로써 참담한 심정을 밝혔다. 이번 계획은 지방자치의 험난한 길조차 막아버리고 없애버리는 것으로 매우 혼란스럽다고 밝히며, 자치구의회 폐지는 반헌법적 발상이고, 근시안적 정책으로 반드시 철회되어야 한다는 의견을 보였다. 이어 백년대계를 바라보고 정책을 만들고 추진해야 한다고 주장하며, 특히 지방자치가 뿌리내리기 위해서는 사무분권과 재정분권이 반드시 선행되어야 한다고 말했다. 기관위임사무만 자체단체로 이양되고 사무처리 경비가 이양되지 않을 경우 자치단체를 사무만 증가될 우려가 있다고 지적하며, 사무처리 경비와 국가사무 지방 처리의 재원은 국가가 전액 부담하도록 하는 것을 법제화해 무분별한 국가사무의 지방위임을 방지해야 한다고 덧붙였다. 더불어 지방재정 확충 및 건전성 강화를 위해서 지방소비세를 20%까지 확대하고, 복지사업의 국고보조율을 최소 90%이상까지 인상해야 한다고 주장했다.
세 번째로 토론에 나선 김순은 서울대 행정대학원 교수는 발제에 대해 다소 다른 견해를 밝혔다. 2층제를 채택한 도시의 경우 주로 국가의 수도 또는 주정부의 수도인 경우로 인구가 대규모인 경우이며, 그 외 대부분의 도시는 단층제를 채택하고 있다는 것이다. 더구나 우리나라의 자치구는 다양성과 고유한 역사성을 지녔다고 보기 어렵기 때문에 이를 통합하거나 폐지해도 고유한 문화와 역사성이 크게 훼손되지는 않는다고 밝혔다. 이어 우리나라도 대도시 행정체제를 도시의 경쟁력 차원에서 검토할 가치가 있다고 밝히며, 새로운 효율성을 위해 단층제를 시도할 순서가 되었다고 주장했다. 또한 대도시 단층제와 민주성의 상관관계에 대해서도 외국의 사례를 통하여 볼 때 대도시 행정체제를 단층제로 전환하더라도 민주성을 반드시 훼손한다고 볼 수 없다고 밝히며, 시민의 관심과 참여·시민단체의 활동을 통한 통제도 자치구에 대한 활동보다 대도시 전체에 대해 더 적극적으로 이루어지는 점 등을 감안해야 한다고 지적했다. 또한 설사 민주성이 다소 훼손된다면 이를 위한 보완장치로 광역의원 수 증원이나 지역주민의 참여기회를 확대하는 제도 등을 마련할 수 있다고 덧붙였다.
이어 토론에 나선 허훈 대진대 행정학과 교수는 지방자치발전위원회가 먼저 권력이 집중되어있는 상태에서 미션을 받아서 수행하는 분권 계획이 아니라 지방자치 발전을 초점으로 삼았으면 좋겠다고 밝혔다. 중앙을 먼저 생각하고 남은 여력이 있으면 후에 지방을 생각하는 것인지, 아니면 지방을 먼저 생각하고 중앙을 고려하는 것인지 기본적인 관점을 재고해줬으면 좋겠다는 것이었다. 특히 지방재정 문제에 대해 주요방향만 제시하고 구체적인 제시가 없다는 점을 들어 실천력에 의문을 제기했다. 또한 지방자치의 가치에 동의한다면 우선적으로 해야 할 일은 지방자치능력을 신정시키는 것이어야 하는데, 자치구 폐지는 이를 위반하는 대표적인 계획이라고 평가했다. 대도시의 특성상 통일된 행정이 필요한 점은 인정한다 하더라도, 이는 자치수준을 약화시키는 것이 아니라 자치력의 신장과 협력에 의해서 이루어야할 일이라고 밝혔다. 이어 지방자치 실현을 위해 조금 어려운 점이 있더라도 자치능력을 키우는 방향으로 가야하며, 이것이 어렵다고 자치구를 없애려는 발상을 하는 것은 곤란하다고 주장했다.
마지막으로 토론에 나선 손희준 청주대 행정학과 교수는 먼저 박근혜 대통령의 선거공약에 지방자치와 관련한 공약이 대거 포함되어 있었다고 밝히며 공약에 대한 성실한 이행을 촉구했다. 이미 박근혜 대통령은 대선 공약을 통해 시·군·구 통합 철회와 광역(시·도) 행정체제 개편 우선 추진, 자치입법권 확대와 자주재정권 강화, 중앙행정권한 획기적 지방 이양 등을 공약한 바 있는데 모두 제대로 지켜지지 않고 있다고 지적했다. 이어 이번 지방자치발전 종합계획에 대해 계획에서 제시한 20대 과제가 전혀 단면적·일률적으로 추진할 수 없는 것임에도 불구하고 나열 수준으로 제시했으며, 구체적인 실현 방법과 로드맵이 부재하다고 평가했다. 특히 법정 수임사무 도입에 따른 재원대책이 없다는 점에 대해 비판했다. 이어 국민들이 지방자치에 대한 불신과 불만이 높은 것은 사실이나 지금의 지방자치 제도가 제대로된 지방자치인지 되돌아봐야한다고 지적했다. 제대로 되지 않은 지방자치에서는 문제점이 발생할 수밖에 없는데, 잘못되었으니 또다른 기형적인 지방자치를 하자는 것은 대안이 아니라고 밝히며 토론을 마무리했다.
사회를 맡은 이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 진정한 지방자치와 지방분권을 위해서는 자치경찰제 도입과 입법권 보완 등이 반드시 필요하다는 견해를 밝히며 이번 정부가 마지막 집권 정부가 아닌 최초의 분권 정부가 되기를 촉구하면서 토론회를 마무리했다.