사회복지시설은 공공재이다
: 우리나라 사회복지법인 설립의 역사적 맥락 이해하기

강영숙 군산대학교 사회복지학과 교수

들어가며: 사회복지법인에 관심 갖기

우리는 왜 사회복지법인과 사회복지시설 운영에 관심을 가져야 하는가?

“사회복지법인 한국발달장애복지센터 산하의 장애인 거주시설 ‘동산원’에 거주하던 지적장애인 7명이 경찰과 인권센터의 보호 하에 분리 조치됐다. (중략).제보를 통해 학대를 비롯해 성폭행 피해가 의심되는 원생들이 나왔기 때문이다. 법인의 이사장은 과거 문제가 있었던 ‘혜인원’을 인수해 법인명을 ‘한국발달장애복지센터’로 이름을 바꾼 후 23년간 운영해온 치과의사 출신이다. (중략)..기부금을 받고, 친권과 신체포기각서를 쓰게 해 문제가 됐고, ,,(중략),,인권침해 문제는 반복됐다.”(김유민, 경향신문, 2018, 11.30)

첫째, 대상자의 인권이다. 사회복지시설을 이용하거나 시설에서 거주하고 있는 대상자들은 대체로 신체 및 정신장애인, 노인, 취약계층 아동과 여성 등이다. 이들은 스스로의 권리 주장과 옹호에 역량이 부족하다. 따라서 전문가 및 지원기관은 이들의 일상적 처우에 관심을 가져야 한다.

둘째, 사회복지시설은 정부 및 지자체의 재정 지원에 의해서 운영되고 있다. 구체적으로 사회복지시설 운영비와 인건비는 지자체 보조금과 후원금을 기반으로 운영되고 유지된다. 사회복지시설의 운영비는 지자체에서 보조금의 관리에 관한 법률과 각 지자체 지방보조금 관리 조례에 의해서 지원을 하고 있다. 서울시는 총 99개소의 사회복지시설 1,820명 종사자의 인건비와 운영비를 지급하고 있다. 2018년도 서울시 사회복지관 운영 지원계획에 따르면 인건비와 운영비의 총 금액은 95,178,774천 원이다. 따라서 사회복지시설은 시설운영비와 인건비를 목적에 맞게 사용해야 한다. 그리고 재정운영의 투명성을 의무적으로 공지할 필요가 있다.

셋째, 사회복지법인에 관심을 가져야 한다. 사회복지법인과 사회복지시설은 동질체(同質體)이다. 사회복지법인과 사회복지시설의 동질체성을 다음과 같은 법적 근거를 바탕으로 설명할 수 있다. 먼저, 우리나라에서 사회복지시설을 운영하기 위해서는 일반적으로 “사회복지법인” 설립을 먼저 진행해야 한다. 사회복지사업법 2조 3항에 의하면, "사회복지법인"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다. 사회복지시설운영과 관련된 비영리 목적을 위해서 개인의 재산에 의해 구성된 법인을 말한다. 사회복지법인이 수행할 수 있는 목적사업은 사회복지사업법에 따른 사회복지사업만을 수행하는 것을 원칙적으로 한다. 따라서 이러한 근거 하에 사회복지사업법에 의해서 운영되고 있는 법인의 산하 시설들은 사회복지사업법 제2조 제1호에 규정된 “보호･선도 또는 복지에 관한 사업”과 “사회복지상담･직업지원･무료 숙박･지역사회복지･의료복지･재가복지･사회복지관 운영･정신질환자 및 한센병력자 사회복귀에 관한 사업” 등 각종 복지사업과 이와 관련된 “자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업”을 운영한다. 따라서 사회복지법인은 사(私)법인이면서 비영리 공익법인이며 재단법인성격을 동시에 지니고 있다. 현재 우리나라 사회복지법인은 2,939개소이며 이중 시설법인은 2,664개소이고 지원법인은 274개소이다,

한편 사회복지사업법 제 1조 2항 2호에 의하면 사회복지법인 및 사회복지시설은 공공성을 가지며 사회복지사업을 시행하는 데 있어서 공공성을 확보해야함을 명시하고 있다.

다음으로 사회복지법인의 설립 미션과 비전은 사회복지법인의 산하 운영시설에 영향을 미친다. 사회복지법인의 이사장과 이사회는 사회복지시설운영에 의결권을 가지고 있다. 따라서 사회복지시설과 사회복지법인은 동질체성을 가지고 있다.

이상의 설명을 근거로 사회복지법인과 시설은 설립 목적과 운영의 원칙 그리고 재원 근거로 보면 공공재이다. 그런데 왜 끊임없이 설립 이사장 및 그 가족의 비리와 이사장을 중심으로 한 폐쇄적 가족주의 운영에 따른 문제발생이 목격되는 이유는 무엇인가? 그 해답의 일정부분은 우리나라 사회복지법인 설립자들과 가족들의 사회복지법인의 사유화 인식, 소유권 주장과 재산방어 인식에서 출발한다고 볼 수 있다.

사회복지법인의 사유화 인식, 소유권 주장 그리고 재산방어 인식은 어디서부터 출발했는가?: 한국전쟁과 사회복지실천의 시작

우리나라의 사회복지시설은 서구의 사회복지서비스 제공기관과 다른 역사적 경험을 가지고 있다. 우리나라는 1945년 일제의 불법강점에서 해방된 후 얼마 되지 않아 1950년에 6.25전쟁을 겪었다. 6.25전쟁은 모든 사회·경제적 기반을 붕괴시켰다. 그리고 예측하지 못한 다양한 유형의 사회문제를 발생시켰다. 혼혈전쟁고아, 근로능력을 상실한 상이군인, 전쟁미망인, 해외귀환동포 등의 발생은 당시 우리나라 정부의 국정운영 능력과 열악한 재정으로는 감당하기 어려웠다. 이들을 위한 구호사업은 외국의 민간원조단체 및 국내의 독지가들에게 의존하는 경우가 많았다.

대표적으로 1955년부터 미국병사의 혼혈아동의 입양을 시작한 ‘홀트아동복지회’를 설립한 홀트부부는 1955년 1960년까지 2240명의 혼혈아동을 미국으로 입양을 보냈다. 선교사 밥피어스 목사는 1950년 9월 혼혈아동과 미망인을 돕기 위하여 ‘한국 선명회(지금 월드비전)'을 설립하였다.

“그 다음 장면은 우리의 마음을 갈기갈기 찢어 놓고 말았다. 바로 눈앞에 수많은 미군 사생아들의 비참한 모습이 전개되고 있었다. 이들은 미국인 아버지와 한국인 어머니 사이에 태어난 아이들이었다. 한국인 어머니들은 수치감 때문에 비밀을 지킬 수 있을 때까지는 이들을 감추어 기르지만 이들이 성장해서 길가에 나가면 머리와 눈의 빛깔이 다른 사람들을 보지 못한 여느 아이들에게 두들겨 맞는 것이 예사였다.”(Holt, 1972, 동방의 자손들, p. 33)

6.25전쟁 이후 많은 자선 독지가들이 이들 전쟁고아를 돕기 위하여 외원단체의 도움과 자신의 사유재산을 사용하였다. 이들은 자신의 땅과 건물, 월급 등 사유재산을 출연하여 사회복지시설을 운영하였고, 전쟁고아, 혼혈아동, 미망인, 상인군인을 돌봤다. 그리고 1970년 사회복지사업법이 만들어지면서 개인의 땅과 시설을 사회복지법인에 기부하면서 사회복지서비스를 지속해왔다.

<사진 = Pixabay>

이처럼 1950년대 초창기 사회복지시설 설립 및 운영과정 중에 설립자의 사유재산의 출연은 설립자와 그 자녀들에게 사회복지시설에 대한 사유화 인식을 갖게 하였다. 이들 설립자와 자녀들의 사회복지시설에 대한 사유화 인식은 다음과 같은 결과를 초래했다.

첫째, 사회복지법인 운영권 승계 논쟁이다. 사회복지시설 설립자 개인의 재산을 통한 시설 설립과 운영은 사회복지시설의 사유화 인식을 발생시켰다. 사회복지법인 및 시설 설립자들은 사회복지법인의 운영권을 자녀를 포함한 가족들에게 승계하는 방식은 당연하고 자연스러웠다.

둘째, 사회복지법인의 소유권 논쟁이다. 사회복지시설 설립자 개인의 자산을 통한 사회복지조직의 설립은 설립자에 대한 소유권인식과 재산권방어에 대한 인식을 증대시켰다. 이들 설립자들의 2세대와 3세대들은 사회복지시설이 아버지의 재산이었고 조부모의 재산이었다는 인식이 강하다. 따라서 이들은 사회복지시설의 운영에 참여하면서 사회복지법인의 소유권 인식은 불편하지만 당연한 권리로 생각하는 경향이 짙었다.

셋째, 재산방어 인식의 팽배성이다. 사유재산을 통한 시설설립은 설립자들로 하여금 사회복지조직의 사유화 인식을 증대시켰고 그 결과로 발생한 운영권 승계 및 재산권 방어 인식을 강화시켰다. 이러한 인식은 사회복지법인의 폐쇄성을 야기했다. 이러한 폐쇄성은 최근의 사회복지영역에 대한 개방성과 투명성에 대한 사회적 요구와 상반되는 것으로 사회복지법인 운영에 대한 부정적 인식을 낳았다(강영숙, 2011, 사회복지조직의 조직성장유형에 관한 탐색적 연구, p. 226).

이처럼 우리나라 사회복지시설을 운영하고 사회복지법인에 대한 사유화 인식, 소유권 주장 그리고 재산방어 인식은 가족중심의 운영방식으로 사회복지법인과 산하시설을 관리하고 있는 사회복지법인에서 많이 목격된다.

한편 서구의 사회복지서비스기관의 설립의 역사적 경험은 우리나라 사회복지법인의 역사적 설립 배경과 다르다. 서구의 사회복지서비스기관은 가족중심주의 운영보다는 이사회 중심의 운영구조를 가지고 있다.

먼저 미국의 경우를 살펴보면 다음과 같다. 남북전쟁 이후 급진적 공업화는 도시로의 인구이동, 유럽으로부터의 이민, 빈민과 실업자를 발생시키면서 미국 사회는 다양한 사회문제를 경험하기 시작했다. 미국 사회는 이러한 사회문제를 해결하기 위해서 지역사회의 부유한 기업가나 종교단체들이 자발적으로 사회복지조직을 설립하여 이들을 도왔다. 그 결과 사회복지조직 운영은 기업가 집단 및 지역유지로 구성된 이사회에서 운영하는 경우가 다수였다. 그 이유는 미국의 사회복지시설 재정의 상당부분이 지역 기업가의 재정지원에 의해서 이루어졌기 때문이다.

영국의 경우는 1890년대에 대규모의 경제공황이 일어나면서 대량 실업 등의 사회문제가 발생하였다. 그 결과 많은 교회가 이들 실업자들을 도와주기 시작했다. 그리고 수많은 자선기관이 생겨났다. 하지만 자유주의자와 사회주의자 양측 모두 이들을 돕는 것에 우호적이지 않았다. 그 이유는 이러한 지원이 노동자의 의존도를 높이고 근본적인 실업의 문제를 해결하는 아니라는 인식이 존재하였기 때문이다. 당시 영국 노동자들은 정치참여를 통해 사회문제를 해결하려고 하였고 다양한 사회개혁이 일어났다. 그리고 많은 수의 자선단체들이 연합하여 런던 COS(Charity Organization Society)를 결성하였다. 영국의 경우는 노동자들의 사회참여를 통해서 일찍부터 사회보험제도를 도입하였고 정부가 주도적으로 사회복지를 진행하였다.

나가며: 사회복지시설 공공재성 강화를 위한 노력

사회복지법인 설립자와 가족들의 사회복지법인과 산하시설에 대한 사유화 인식, 소유권 주장 그리고 재산방어 인식은 여전히 사회복지 관련 전공자들과 종사자 그리고 사회복지서비스를 바라보고 있는 시민들에게 불편함을 주고 있다.

그러나 1950년대 초장기 사회복지법인을 설립하여 사회복지서비스를 제공한 초기 선각자들의 헌신과 노력을 배제한 채, 이들의 소유권 주장과 재산방어인식을 제외하는 것은 또 다른 사회적 갈등을 야기한다고 볼 수 있다. 동시에 이들의 지나친 사유화 인식과 재산방어인식은 가족주의 중심의 운영을 야기하고 더 나아가 사회복지발전에 부정적 영향을 미친다. 따라서 약 70년 정도의 사회복지 실천 역사를 가지고 있는 사회복지법인에 대해서는 다음과 실천적 대안을 통해서 인정과 이해가 있어야 한다.

첫째, 초기 사회복지실천 선각자들에 대한 적절한 국가적 예우가 있어야 한다. 현재 우리나라 초기 사회복지선각자들에 대한 연구가 매우 희박한 상황이다. 일제 불법강점기 때와 6.25전쟁 때 전쟁고아와 상이군인 그리고 부랑아를 위해서 전 재산을 바친 사회복지선각자에 대한 발굴과 그에 대한 적절한 예우는 사회복지법인의 불필요한 소유권 주장과 재산방어 인식을 대체할 수 있을 것이다.

둘째, 사회복지법인과 사회복지시설은 동질체임을 고려한다면, 사회복지법인에 대한 인증 혹은 평가가 이루어져야 한다. 즉 사회복지시설 운영 책임의 주체인 법인의 투명성과 공공성 강화는 사회복지법인 산하 운영시설의 질적 향상에 긍정적 역할을 할 것이다. 즉 사회복지법인이 사회복지시설을 수탁 받아서 운영하는 것을 고려한다면 사회복지법인인증 제도 등을 통해서 사회복지법인의 개방성을 요구하고 강화할 필요성이 있다. 즉 사회복지서비스의 책임주체로서 법인으로서 갖춰야 하는 표준기준의 안을 마련하여 시행할 필요가 있다.