선거제도 개혁 - 지금이 바로 그때다
강우진 경북대학교 정치외교학과 교수
들어가며
선거제도 개편에 대한 열기가 뜨겁다. 더불어민주당과 자유한국당을 제외한 나머지 야3당(정의당, 평화민주당, 바른미래당)과 주요 시민단체는 ‘민심 그대로’ 선거제도라는 구호아래 연합하여 현행 선거제도를 연동형 비례대표로 변경할 것을 강력히 요구 중이다. 한편, 제1야당인 자유한국당은 연동형 비례대표제에 부정적인 입장을 고수하고 있다. 자유한국당 내에서는 수도권에 지역구를 둔 의원들과 자유한국당의 지지기반이었던 영남지역에 지역구를 둔 국회의원들 간에 입장이 엇갈리고 있다. 또한 같은 당 내에서는 연동형 비례대표제와 같은 선거제도 개편은 정부형태를 포괄하는 개헌과 함께 이루어져야 한다는 주장이 제기되기도 하였다. 집권 2년차를 마무리하고 있는 집권 여당의 속내는 복잡하다. 문재인 대통령은 지역구도의 해소를 위해서 권역별 비례대표제를 공약하였지만 연동형 비례대표제가 집권 여당의 안정적인 의석 확보에 어떤 영향을 미칠지 고민 중인 듯 보인다.
여러 가지 이해관계가 얽혀있는 선거제도 개혁은 언제 해야 하는가? 역설적으로 지금이 바로 그때다. 먼저, 한국 민주주의는 촛불혁명과 제19대 대선을 통해서 새로운 단계에 접어들었다. 우리는 지난 30년 동안 권력의 교체 방식을 중심으로 한 민주주의 제도화에 집중했었고 상당한 성과를 이루었다. 하지만 민주주의 내용을 채우는 새로운 과제에 직면하고 있다. 비교적으로 평가할 때 한국 민주주의는 제삼의 물결을 통해서 민주화를 이룬 나라들 중에서 매우 성공적인 민주화 사례로 꼽힌다. 또한 제도적인 안정성과 함께 지난 촛불혁명이 보여주듯이 역동성을 함께 가진 예외적인 사례라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 한국 민주주의는 여전히 많은 과제를 가지고 있다. 대표적으로 갈등해결 기제로서 한국 민주주의는 대단히 취약했다. 한국의 사회통합 수준은 지난 20여 년 동안 OECD국가 중 최하위에 머물렀다(한국보건사회연구원 2016). 성공적인 민주주의라는 한국이 사회갈등 해결에 취약한 이유는 일차적으로 다양한 이해관계가 제대로 정치적으로 대표되지 않기 때문이다.
둘째, 촛불혁명과 대선을 거치면서 선거제도를 포함한 권력구조 개편에 대한 국민들의 관심과 이해가 높아졌다. 제19대 대선 과정에서 후보자들이 권력구조 개편을 포함한 개헌을 약속했다. 혼합형 선거제도이면서도 사실상 다수제의 성격을 가지고 있는 한국의 선거제도를 비례성이 높은 선거제도로 바꾸어야 한다는 데 다수의 시민들이 동의하고 있다.1)
한국 선거제도 무엇이 문제인가?
두루 알듯이 한국 선거제도는 총 300명의 국회의원을 단순다수대표제를 통해서 지역구에서 253명을 선출하고 정당명부 비례대표를 통해서 47석을 선출하는 혼합형 선거제도이다(mixed electoral system). 유권자가 한 표는 지역구에서 후보자를 선출하기 위해서 행사하고 다른 한 표는 정당에게 투표하는 1인 2표제를 채택하고 있다.
혼합형 선거제도는 학자들에 의해서 다수제의 장점과 비례대표제의 장점을 결합한 이상적인 선거제도로 거론되어 오곤 했다. 실제로 1990년대 이후 선거제도 개혁을 이룬 상당히 많은 나라들이 혼합형 선거제도를 채택하였다. 그런데 한국의 선거제도는 혼합형임에도 불구하고 단순다수 소선거구를 통해서 선출하는 지역구 의원의 전체 의석의 84.3%에 달하기 때문에 사실상 승자독식의 다수제 성격을 가지고 있다. 예를 들어, 제20대 국회의원 선거에서 대구지역에서 지역구 전체 표(108만여 표)중에서 새누리당은 50%에 못 미치는 52만여 표를 얻었다. 하지만 전체 12석 중에서 8석을 확보했다. 반면에 더불어민주당은 전체 득표 중에서 20%에 약간 못 미치는 20만여 표를 얻었지만 의석수는 1석에 불과했다.
비례대표제는 다양한 이해관계의 대표성에 강점이 있다. 하지만 다수제의 선거제도가 긍정적인 면이 없는 것은 아니다. 다수제 선거제도는 비례대표제 선거제도보다 명확한 책임성을 보장해준다. 그럼에도 불구하고 한국의 다수제적 선거제도는 정당의 득표율과 의석수 간에 불일치가 큰, 즉 불비례성이 큰 제도로서 많은 사표를 발생시켜왔다. 예를 들어 제17대 국회의원 선거에서는 사표 비율이 49.99%, 제18대 국회의원 선거에서는 47.09%, 제19대 국회의원 선거에서는 46.44%에 달했다. 가장 최근 선거인 제20대 국회의원 선거에서는 그 비율이 오히려 상승하여 50.32%에 달했다. 지난 네 번의 국회의원 선거에서 평균 1000만 표에 달하는 사표가 발생한 것이다.
둘째, 혼합제이지만 비례대표의 비율이 15.7%에 그치기 때문에 청년, 여성, 노동자, 농민, 장애자와 같은 소수자의 대표가 매우 취약한 상황이다. 예를 들어, 여성대표를 살펴보면 민주화 이후 여성 국회의원의 비율은 점진적으로 증가해왔다. 제16대 국회에서는 단지 2.2%에 지나지 않았으나 제18대 국회에서는 13.7%로 증가했다. 제20대 국회에서는 17%까지 증가했다. 하지만, 2018년 기준 한국의 여성 국회의원 비율의 순위(국제의원연맹 자료 기준)는 여전히 116위에 그쳤다. 또한 청년의 정치적 대표 또한 심각하다. 제20대 국회에 진출한 30세 미만의 국회의원은 비례대표에서 한명에 그쳤다. 40세 이하로 그 기준을 완화하더라도 국회의원 수는 두 명(지역구 1명 비례대표 1명)에 그쳤다. 또한 20대 국회에서 장애인 비례대표는 단 한 명도 존재하지 않는다.
셋째, 소수자 과소 대표의 자연스런 결과로서 법조인·관료·정당인 집단이 과대 대표되고 있다. 제20대 국회의원 당선자의 직업을 살펴보면 전체 300명 중에서 상위 3개 집단인 정당인, 법조계, 관료가 각각 50명. 47명, 42명으로 나타나 과반수 가까이를 차지했다.
이러한 현실을 생각할 때 승자독식의 다수제의 성격이 강한 현행 한국의 선거제도는 진입 장벽을 낮추어 비례성이 높으며 소수자가 더 많이 대표될 수 있는 선거제도로 개혁해야 한다.
어떻게 바꿀 것인가
한국의 현행 선거제도가 다양한 이해를 정치적으로 대표하는데 한계가 있다면 이를 어떤 기준으로 어떻게 바꿀 것인가? 선거제도 개혁은 정치권의 각 당의 이해가 걸린 이슈로 매우 어려운 작업이다. 이를 이루기 위해서 중요한 것은 가장 중요한 원칙을 세우고 현실 가능한 실행 전략을 도출하는 것이다.
그렇다면 현시점에서 선거제도 개혁의 가장 중요한 기준은 무엇인가? 일차적으로 가장 중요한 기준은 승자독식의 경향이 강한 현행 선거제도의 다수제적 성격을 완화할 수 있는 비례성(proportionality)을 높이는 것이다. 두루 알듯이 비례성이 가장 높은 선거제도는 완전 비례대표제(proportional representation)이다. 완전 비례대표제를 제외하고 높은 비례성을 보장할 수 있는 제도는 연동형 비례대표제이다(Mixed Member Proportional System). 이른바 독일식 선거제도로 잘 알려져 있는 이 제도는 각 정당이 얻은 정당 득표를 의석수로 연동하여 보장해주는 선거제도이다. 이 제도가 원래의 취지를 달성하기 위해서는 충분한 비례대표 의석의 확보가 전제조건이다. 이에 따라서 중앙선거관리위원회는 지역구와 비례대표를 2:1로 조정하는 독일식 연동형 비례대표제를 제안한바 있다(2015년 2월). 현재 한국의 선거제도와 같이 지역구와 비례대표가 분리되어 선출되는 경우(병립형) 비례성이 보완되기 위해서는 충분한 비례대표 의석이 필요하다. 원래 혼합형의 취지에 맞도록 승자독식의 성격을 가진 다수제의 불비례성을 충분히 완화할 수 있는 비례대표 의석을 확보하는 것이 필수적인 것이다. 요컨대, 완전 비례대표제를 선택하는 급격한 개혁이 현실적으로 어려운 상황에서 선거제도 개혁의 방향은 비례대표제 확대를 통한 비례성을 높이는 쪽으로 모아져야 한다. 비례대표제 배분 방식을 연동형으로 할지 병립형으로 할지 여부는 그 다음 문제라고 할 수 있다.
그렇다면 현 상황에서 비례대표제를 확대할 수 있는 방향은 무엇인가? 현실적으로 두 가지 방향이 존재한다. 첫째, 현 300석을 유지한다면 지역구를 상당히 줄여서 비례대표를 늘리는 방법이다. 예를 들어 지역구 53석 감소(지역구 200석 대 비례대표 100석)를 제안한 선관위 안이 대표적이다. 하지만 이 안은 현실적으로 가능성이 높지 않다. 둘째, 지역구 의석은 현행 253석으로 고정하고 국회의원 정수를 늘려서 비례대표 의석수를 충분히 늘리는 것이다. 이 안의 문제는 국회의원 정수 증가에 국민들의 불신이 너무 크다는 사실이다. 그럼에도 불구하고 현재 선거제도 개혁의 가장 중요한 원칙인 비례성 향상을 위해서는 국회의원 정수를 확대하는 것이 사실상 유일한 현실적인 방안이다. 국회의 총예산 동결과 보좌관 공유제와 같은 특권 내려놓기를 통해서 국민들을 설득할 수 있어야 한다.
여기서 다시 한 번 던져야 하는 질문은 국회의원 정수 확대는 개혁인가 아니면 특권의 확대인가? 현시점에서 국회의원 정수의 확대는 특권의 확대가 아니라 개혁이다. 먼저, 국회의원 정수의 확대를 통해서 의원들의 특권을 줄일 수 있다. 국회의원 정수가 늘면 국회의원 한 명이 대표하는 시민들의 수가 준다. 현재 우리나라 국회의원 한 명이 대표하는 국민 수는 17만 2천여 명으로 OECD의 다른 국가들 보다 많다. 또한, 의원 정수가 200명이었던 제헌의회의 10만여 명 보다 훨씬 많다. 국회의원 수가 늘면 국회의원 한 사람의 당선에 미치는 국민들의 영향력이 커질 것이다. 둘째, 국회의원 수가 늘면 그만큼 진입장벽이 낮아진다. 진입장벽이 낮아지면 그동안 대표되지 못했던 소수자가 더 많이 대표될 수 있는 가능성이 크고 새로운 인사의 수혈도 가능할 것이다. 국회의원 수의 증가와 함께 입법기능의 확대와 행정부 견제 등 국회 본연의 기능을 강화할 수 있다.
의원 정수 확대를 통해서 비례대표 의원 수 증가가 이루어진다면 같이 고민해야할 것이 비례대표 선출과정을 어떻게 민주화할 것인가라는 점이다. 지난 제20대 국회의원 선거과정에서 여실히 드러난 바와 같이 주요 정당 모두 비례대표 공천과정에서 파동을 겪었다. 비례대표 공천의 민주화가 이루어지지 않는다면 소수자와 약자를 대변하는 제도적 통로의 확장이라는 비례대표 의원 수 확대의 원래 취지를 살릴 수 없을 것이다.
앞서 살펴본 대로 비례성 강화가 필요한 이유는 그동안 대표되지 않았던 소수자를 포함한 다양한 이해를 대변할 수 있는 제도적인 통로를 마련하기 위해서이다. 대통령제 정부형태가 유지된다면 결선투표제의 도입을 적극적으로 고려해야 한다. 두루 알듯이 결선투표제는 1차 투표에서 과반 혹은 법률로 정한 투표율을 달성한 후보자가 없을 경우에 최다 득표를 한 1·2위 후보자만을 대상으로 결선투표를 실시하는 제도이다. 한국의 경우 민주화 이후 제18대 대통령선거를 통해서 당선된 박근혜 전 대통령을 제외하고는 어느 대통령도 과반 득표를 달성하지 못했다.
나가며
선거제도 개혁을 논의하는 과정에서 우리가 잊지 말아야 하는 사실은 모든 제도는 해당 국가의 정치사회적 맥락 속에서 작동한다는 사실이다. 이러한 고려를 충분히 하지 않은 특정한 선거제도 자체를 목적으로 하는 선거제도 개혁은 기획했던 목적을 달성하지 못했다. 1990년대 이후 다양한 선거제도 개혁의 사례가 이를 잘 보여주고 있다.
또한 선거제도는 정부형태와의 긴밀한 상호작용 속에서 작동한다는 사실을 재확인해야 한다. 한국이 대통령제를 유지한다면 대통령제와 정합성을 가지고 대통령제의 통치가능성(governability)을 심각하게 훼손시키지 않는 선거제도 개혁의 방향이 되어야 할 것이다.
더구나, 선거제도 개혁은 민주주의 정치과정의 입구에 해당하는 대표의 선출과정과 관련이 있는 것이다. 비례성이 높은 선거제도로의 개혁이 이루어지더라도 시민들의 의사가 제대로 정책으로 반영되지 위해서는 시민들의 의사에 조응하는 정당의 출현이 필수적이다.
1) 여론조사 전문기관 리얼리터의 조사에 따르면 ‘비례성 확대’ 방향으로의 선거제도 개혁에 58.2%가 공의하는 것으로 나타났다. 반면에 반대하는 비율은 21.8%로 찬성 비율의 3분의 1에 그쳤다(프레시안 2018.11.8).
참고문헌
정해식, 김미곤, 여유진, 김문길, 우선희, 김성아(2016), 사회통합 실태진단 및 대응 방안(Ⅲ). 한국보건사회연구원