화요일, 11월 6, 2018 - 10:40
2019년도 보건복지 예산안 분석 - 기초생활보장 분야
김성욱 호서대학교 사회복지학과 교수
전체적인 평가
2019년 기초생활보장예산은 기초생활급여(3조 7,846억 원), 주거급여 지원(1조 6,729억 원), 의료급여경상보조(6조 3,915억 원), 긴급복지(1,422억 원), 자활지원(5,817억 원) 등 총 12조 7,046억 원으로 편성되었으며, 전년 예산 대비 14.7% 증가함.
다만 2018년도 예산안에서 기초생활보장으로 편제되었던 복지급여사후관리, 취약계층 의료비지원(장애인의료비, 외국인근로자등의료비, 차상위계층지원)이 2019년 예산총괄표 상에서 각각 유관사업 부문 및 프로그램으로 이관되면서 ‘기초생활보장예산’ 분석에서는 제외하였음.
기초생활보장예산은 2018년 대비 증가하고 급여수준도 소폭 향상되었음. 주거급여의 경우, 대통령 공약 사업인 부양의무자기준 폐지 이행을 위해 가장 많은 예산이 편성되었음. 그러나 세부항목별로 살펴보면, 소극적이고 수세적인 예산편성이라고 평가할 수 있음.
세부사업 평가
기초생활급여
생계급여 예산은 3조 7,508억 원으로 전년 대비 0.8% 증가에 그쳤음. 중앙생활보장위원회의 기준 중위소득 인상(2.09%)과 부양의무자기준 단계적 폐지 로드맵 조기이행(부양의무자 가구에 기초수급 노인, 중증장애인 있을 경우 부양의무자기준 적용 제외, 근로소득 공제확대 등)이 반영되긴 했으나, 타 제도 기준 변경 등에 따른 지출감소 예상액(3,294억 원)과 지자체 국고보조 차등보조율 적용(81.34%로 전년 대비 0.43%p 감소) 등으로 증가폭은 매우 낮은 수준임.
생계급여의 수급대상 규모는 127만 명(82.1만 가구)이며, 급여수준은 일반 수급자(4인 가구 기준)는 최대 월 138만 원, 시설 수급자는 24만 원으로 전년 대비 각각 월 최대 23,800원, 3,571원 증가한 데 그침. 이는 기준 중위소득의 소폭 인상(2.09%)에 따른 결과로, 올해 한국은행 물가상승률 목표치 2.0%를 고려할 때 실질적인 급여동결을 의미하는 것으로 판단됨.
보건복지부는 생계급여의 지출을 3,294억 원 삭감하여 예산을 편성한 원인을 기초연금 인상분 반영(2019년부터 소득하위 20%에게 기초연금 추가 지급)으로 들고 있음. 하지만 정부가 기초연금 인상분으로 절약되는 예산을 생계급여의 대상과 보장수준을 높이기 위한 제도개선에 투입하는 등 적극적인 조치를 취하지 않은 점은 매우 아쉬움.
주거급여, 교육급여
국토교통부 소관인 주거급여의 경우 2018년 예산 대비 48.7% 인상된 1조 6,729억 원이 편성됨. 이는 기초생활보장 예산항목 중 가장 큰 폭의 상승으로, 2019년 기준 중위소득의 인상과 주거급여 지급대상의 확대(기준 중위소득의 43%에서 44%로 1%p 상향)에 따른 신규 수급자(2.6만 가구) 추가, 부양의무자 기준 폐지 및 급지별 기준임대료 인상(5.0~9.4%)에 따른 결과임.
다만, 주거급여의 2017년 결산자료에 따르면 주거급여 수급가구 중 민간임대주택에 거주하는 수급가구의 실제 임차료 대비 주거급여액이 약 81.4%에 불과하기에, 2019년도 기준임대료의 인상폭도 의미있는 수준이라고 평가하기는 어려움.
이처럼 민간임차가구의 주거급여가 현실화되지 않는 주요 원인으로는 소득인정액이 생계급여기준(기준 중위소득의 30%)을 초과하는 가구에게 자기부담율(30%)을 부과하는 국토교통부의 지침을 꼽을 수 있음. 실제로 국토교통부는 기존 수급자의 월평균지급액을 12.5만 원으로 책정한 반면, 지급기준 확대로 인한 2019년 신규 수급자(기준 중위소득 43% 초과 및 44% 이하)에 지급할 월평균지급액을 5.1만 원으로 책정했음.
교육부 소관인 교육급여에는 0.4%(4.6억 원) 인상된 1,317억 원이 편성됨. 이는 2018년 교육급여 예산의 전년대비 인상률인 2.4%보다도 감소한 것으로, 부교재비, 학용품비 등 주요 교육급여 단가가 큰 폭으로 인상되었으나 고교 입학금의 인하와 학생 수의 전반적인 감소로 전체 예산 규모도 전년과 거의 동일한 수준에서 결정된 것으로 보임.
의료급여
2019년 의료급여 예산안은 2018년에 비해 19.0% 인상된 6조 3,915억 원으로, 해산·장제급여, 자활사업 예산과 함께 복지부 요구안이 전액 수용되어 최종 편성됨. 이러한 증가는 수급권자 수의 변화가 거의 없는 상태에서(약 1만 명 증가 예상) 의료급여 수급자 기본진료비, 비급여의 급여화, 상급병실 급여화 등 의료보장성 강화, 부양의무자 기준 완화 추가 진료비, 정신과 입원 및 식대 정액수가, 진료비 미지급금의 증가, 장애인보장구와 요양비의 순증(335억 원) 등에서 증가를 보인 데 따른 결과로 보임.
다만 수급권자의 임신출산 본인부담금 지원, 1종 수급권자의 외래 진료 지원금(건강생활유지비), 본인부담 보상금 및 상한액 지원비 등은 전년과 동일하거나 소폭 삭감되었음(약 10억 원).
긴급복지지원
그간 긴급복지예산은 집행률 100%를 지속적으로 달성해 왔으며, 2018년 6월 현재 80%의 집행률을 보이고 있음. 2018년 예산은 명확한 설명 없이 전년대비 100억 원가량 삭감되었고, 매년 있어왔던 추경도 진행되지 않아 위기가구에 대한 적절한 보호가 일정 정도 제약을 받아왔음. 그러나 2019년 긴급복지 예산은 위기가구 증가 및 소득 및 재산기준 완화에 따른 추가 재원소요를 감안하여 올해 대비 27.7%(309억 원) 증가한 1,422억 원이 편성되어 긴급한 위기가구 발생에 대응할 수 있는 여력이 증가했음.
긴급복지지원사업은 ‘위기상황’이라는 모호한 정의로 인해 신청이 어려운 경우가 발생하고 있고, 지원 수준이 지나치게 한시적인 한계가 있음. 다만 국회에서 지속적으로 거론되는 추경편성의 관행은 ‘위기’에 대한 예측의 어려움을 감안할 때 불가피한 제도적 속성으로 간주할 필요가 있어, 다소 유연하게 접근할 필요가 있음. 실제 2006년부터 도입된 긴급복지지원제도는 매년 일정치 않은 예산이 편성되고 있는데, 사회적으로 논란이 되는 사건이 발생하면 다음해에 예산이 크게 늘었다가 논란이 없으면 축소되는 패턴이 반복되고 있음.
자활지원
자활지원은 자활사업, 생업자금이차 및 손실보전금, 근로능력 있는 수급자의 탈수급지원, 근로능력심사 및 평가운영 예산으로 구분됨. 그 중 자활사업 예산은 전년 대비 30.7% 인상된 4,910억 원이 편성됨. 이는 자활사업 중 가장 많은 비중을 차지하는 자활근로 급여단가가 최저임금을 고려하여 인상되고, 자활사업 참여 생계급여 수급자에 대한 자활근로 소득공제 및 지급되는 자활장려금의 순증(389억 원)에 기인하는 것으로 판단됨.
다만 2018년 2월 조건부수급자 취업우선 연계지침을 개정하였음에도 불구하고 내년 자활사업 참여대상이 1,500명 증가한 데 불과한 것으로 예측한 점은 정부 스스로 해당 정책실효성이 낮다는 점을 인정한 것이 되어 향후 세부사항에 대한 평가가 수반될 필요가 있어 보임.
결론
2019년 기초생활보장 분야 예산은 증가했음. 그러나 주거급여, 긴급복지, 자활사업을 제외하면 두드러진 예산액 증가나 프로그램적 개선은 발견하기 어려워, 현 정부도 이전 정부와 마찬가지로 기초생활보장 분야에 대한 보수적인 정책대응은 변화하지 않았음을 알 수 있음. 현재 비수급 빈곤층을 비롯한 광범위한 취약계층을 지원하기 위한 실효성 있는 정책이나 제도개선보다는 기존 사업을 관례적으로 이행하는 편성을 보이고 있음.
특히 의료급여와 함께 가장 높은 비중을 차지하는 생계급여의 경우 기초연금 인상분으로 인한 지출감소가 상당했음에도 불구하고, 미약한 수준의 기준 중위소득인상과 부양의무자 기준의 일부 완화를 제외하고 급여수준의 확대를 위한 별도의 조치나 노력은 찾아볼 수 없음.
정부의 국정과제인 주거급여의 부양의무자기준 폐지가 2018년 10월부터 시행되는 동시에, 주거급여의 지급 대상을 확대함에 따라 2019년 예산이 큰 폭으로 증가한 것은 긍정적임. 다만 최근 부동산 가격의 상승으로 인해 민간임차가구의 주거비 부담이 증가할 가능성을 고려하면, 생계급여기준(기준 중위소득의 30%)을 초과하는 가구에게 자기부담율(30%)을 부과하는 조치를 폐지하고, 급지별 기준임대료를 현실에 맞게 인상할 필요가 있음.