2019년도 보건복지 예산안 분석 - 사회서비스 전달체계 분야

김보영 영남대학교 교수

최근 수년간 사회서비스의 확대가 급속히 추진되었고 그와 함께 전달체계의 개편도 빠른 속도로 추진되고 있어 사회서비스 전달체계 관련 예산을 분석함. 특히 정부는 2019년부터 커뮤니티 케어와 사회서비스원 시범사업을 계획하고 있고 예산안에도 반영하고 있어, 이에 대한 분석을 통해 이들 정책의 실질적인 내용을 파악하고 더 나아가 정부의 전달체계 정책의 기조를 파악하고자 함.

이를 위해 예산상 사회복지전달체계 항목에 포함되어 있는 공공사회복지전달체계 개선, 사례관리 전달체계 개선, 사회서비스원 설립 및 운영과 함께 사회복지사업지원으로 분류되어 있는 커뮤니티케어 선도사업 추진을 포함하여 분석함.

세부사업 평가

커뮤니티케어 선도사업 추진

커뮤니티케어는 보건복지부가 올해 제기한 핵심 정책으로 지역사회를 기반으로 보건·복지서비스를 통합적으로 제공하여 돌봄이 필요한 사람이 자신이 살던 곳에서 계속 살 수 있도록 하는 정책이라고 밝히고 있음. 선도사업은 이 정책을 본격적으로 추진하기에 앞서 12개 시군구를 선정하여 돌봄 인프라를 구축하고, 재가 서비스 연계, 주거 개·보수 및 중간시설 제공, 주거지원 등을 통해서 우리나라에 적합한 커뮤니티케어 모델을 마련하여 전국적 확산을 위한 기반을 조성하고자 함.

이러한 정책 방향의 설정은 2007년 사회서비스 전자바우처 사업과 2008년 장기요양보험 도입으로 본격화된 우리나라 사회서비스 정책이 그동안 뚜렷한 방향성이나 전략이 없었다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있음. 서구 선진국에서는 이미 보편적인 원칙으로 통용되고 있는 커뮤니티케어는 그 자체로 사회서비스의 정책 방향과 전략적 의미를 동시에 가지고 있기 때문임. 즉, 장애나 노령, 만성질환 등으로 생활에 제약을 받을 수 있는 사람들이 시설이라는 고립된 공간이 아닌 지역사회 안에서 스스로의 삶을 영위할 수 있도록 보장한다는 정책 방향과 이를 위해 필요한 다양한 서비스를 당사자의 욕구를 중심으로 통합적으로 지원하는 체계를 구축한다는 전략을 포함하고 있는 것임.

이러한 방향은 현재 우리나라 사회서비스 체계가 당사자의 욕구에 맞춰 적절한 지원이 되는 체계가 아니라 같은 대상과 같은 욕구라도 욕구의 정도나 소득수준, 거주환경에 따라 분절된 체계 아래 일일이 필요한 사람이 알아서 찾아서 신청해야 하는 체계이기 때문에 더욱 절실한 것이었음. 노인 돌봄만 하더라도 장기요양보험, 노인돌봄종합서비스, 노인돌봄기본서비스, 기타 지자체의 노인복지서비스 등으로 나누어져 있고 각각 제도별 기준도 달라 지역사회에서의 삶을 보장할 수 있는 통합적 서비스와는 거리가 먼 상황임.

그렇다면 선도사업은 이러한 우리나라의 문제를 보완하여 새로운 서비스 체계를 구성할 수 있도록 추진되고 있을까? 예산상으로 보면 그렇게 보이지는 않음. 우선 전담인력의 예산은 시군구당 1명분만 책정이 되어 있음. 기존에 있는 희망복지지원단에 전담인력 1명만 추가로 배치하여 대상자 욕구에 맞는 서비스 구성이 가능할리 만무함. 게다가 <노인장기요양보험통계연보>에 의하면 2017년 장기요양 신청자 수는 92만 명 규모이고. 시군구 평균 4,000명 규모에 달함. 물론 전담인력이 이 모든 사례를 다 포괄할 수는 없지만 잠재적 규모가 이 정도임을 감안하면 어떤 역할을 할 수 있을지 의문임.

그리고 노인, 장애인, 정신질환자, 노숙인 등 각 대상자별 커뮤니티케어 선도사업을 각각 2개에서 4개 시군구를 선정하여 추진한다는 계획으로 각 대상자별 사업 예산이 별도로 책정되어 있음. 노인 주거환경 개선 사업에는 200명, 노인 재가서비스 확충에는 120명, 장애인 주거 환경 개선에는 200명 등의 대상자 규모로 예산이 책정되어 있음. 그런데 노인의 경우 장기요양보험 등급 인정자 규모만 58만 명 수준으로 시군구 평균 2,500명 규모이고, 장애인 활동지원 대상자가 되는 3급 이상의 장애인은 100만 명 규모로 시군구 평균으로 따지면 4,400명 규모임. 그런데 각 대상자별 200명 안팎의 규모는 턱없이 작을 뿐만 아니라 어떤 기준으로 설정된 것인지 이해하기 어려움.

이러한 식이라면 커뮤니티케어가 복지부의 설명대로 기존의 분절화된 제도중심의 사회서비스에서 대상자 중심의 통합된 서비스를 통해 자신이 살던 곳에서 살 수 있도록 보장하는 정책이 되기보다는 그저 몇 백 명의 대상에게 약간의 추가적인 서비스를 더 해주는 정도에 그칠 가능성이 커 보임. 물론 이 정책이 성공적으로 실현되기 위해서는 선도사업의 예산만이 아니라 기존의 장기요양보험이나 장애인 활동지원 등 기존 서비스가 어떻게 효과적으로 이 체계 내에 통합될 수 있을 것인가도 관건일 것임. 하지만 이미 많이 지적되어 왔던 이러한 서비스들의 불충분성을 고려한다면 지금의 커뮤니티케어 선도사업 예산규모로는 기존 서비스체계의 구조를 바꾸는 수준의 정책을 기대하기는 어려워 보임. 게다가 복지부가 요구한 예산도 기획재정부에 의해 150억 원에서 약 46%가 삭감된 81억 원으로 조정되어 시행 초기부터 제도운영 동력을 상당부분 상실할 것으로 보임.

사회서비스원 설립 및 운영

사회서비스원은 대통령의 공약사항이었던 사회서비스공단이 정책으로 추진되고 있는 것이며 내년에 시범사업으로서 서울, 대구 등 4개 시도에서 설립을 추진하고 이를 총괄하기 위한 중앙지원단을 설립하는 내용을 담고 있음. 사회서비스공단은 그동안 우리나라 사회서비스가 과도하게 민간에 의해서만 공급이 되어서 본래 취지인 공공성이 약화되고 있는 문제에 대응하여 공공이 책임지는 공공성 높은 사회서비스 공급을 확대하기 위한 정책방안으로 제기되었고, 이러한 맥락에서 사회서비스원이 추진되고 있는 것임. 그래서 내년 예산은 중앙 지원단 설립을 위한 인건비, 시설비, 운영비, 그리고 지방 사회서비스원 설립 지원을 위한 인건비, 시설비, 사업비, 운영비에 대한 보조금으로 구성되어 있음.

하지만 사회서비스원은 그 본래 취지가 사회서비스의 공적공급을 확대하는 것에 있으므로 사회서비스원 설립 자체가 중요한 것이 아니라 사회서비스원을 통해 얼마나 사회서비스의 공공인프라를 확충할 것인가가 정작 중요한 문제라고 할 수 있음. 하지만 지방 사회서비스원 설립·운영 예산을 보면 사회서비스원 자체 조직 인력(12명)의 인건비, 사회서비스원 설립을 위한 시설비, 운영비 등이 대부분이고, 사업비도 대부분 사회복지시설 안전점검, 종사자 교육훈련 등의 예산임. 결국 복지부가 사회서비스 공공공급 확대를 위해 사회서비스원 설립을 추진하면서 공공인프라 확충을 위한 예산은 반영하지 않은 것임. 그리고 사업 내용에 있어서도 별도로 이렇게 설립되는 지자체별 사회서비스원이 어떻게 공공공급 확대에 나서도록 촉진할 것인가에 대한 방안도 보이지 않음. 이렇다면 사회서비스원이 공공공급을 확대하기 위한 정책으로서가 아니라 기존의 국공립 시설이나 이미 계획된 신규 시설에 대한 운영전담기관 이상의 의미를 가지기는 어려워질 것임.

기타 전달체계 개선 예산

공공사회복지전달체계 개선 예산의 가장 큰 비중(57.2%)은 지자체별로 확충된 사회복지인력 인건비 지원이 차지하고 있음. 읍면동 복지허브화 구축을 위해 2016년과 2017년에 채용된 1,920명 인건비의 일부를 보조해주고 있는 것임. 복지수요와 업무의 증가함에 따라 복지 공무원의 수요 역시 증가하였고, 이에 따라 2012년부터 17년까지 채용된 신규 사회복지직 증원인력을 3년간 한시적으로 지원해주고 있는 것으로, 지방재정이 열악한 지자체가 필요한 복지인력을 채용하지 못하는 등으로 인한 복지인프라 불균형을 방지하기 위한 조치이기도 함. 하지만 장기적으로 이러한 필요인력의 경우에는 한시적 지원이 아니라 지자체가 지속적으로 감당할 수 있도록 재정분담 구조를 재검토해야 할 것임. 

사례관리 전달체계 개선은 시군구 희망복지지원단의 통합사례관리, 자활사례관리, 노인돌봄기본서비스, 취약계층 아동통합서비스(드림스타트), 의료급여 사례관리, 방문건강관리, 중독관리통합지원 등 각종 사례관리 사업을 모두 묶은 항목이고, 대부분의 예산이 각 사업의 사례관리사나 서비스인력의 인건비로 구성되어 있음. 이러한 현장의 각각의 서비스에 대한 수요가 증가함에 따라 사례관리 전달체계관련 예산이 늘어난 것은 일면 당연해 보이지만, 과연 이러한 각각의 사례관리 사업들이 어떠한 역할을 하고 있으며 어떠한 효과를 거두고 있는지는 면밀한 검토가 필요할 것임. 사례관리의 본래의 의미가 하나의 대상(사례)을 중심으로 다양한 서비스를 통합적으로 관리하여 효과성을 높이고자 하는 것이라면 이처럼 각 서비스별로 사례관리가 별도로 있는 것이 바람직하다고 하기는 어렵기 때문임. 

결론

이상으로 2019년 보건복지부의 사회서비스 전달체계 예산안을 살펴봄. 예산상의 내용으로 보아서는 복지부가 새롭게 추진하는 커뮤니티케어나 사회서비스원이 정책 취지에서 내세우는 만큼의 유의미한 변화를 가져오기는 어려워 보임. 

커뮤니티케어는 돌봄이 필요한 사람에게 지역사회에서의 삶을 보장해주기보다는 그저 몇 백 명에서 어느 정도의 추가 서비스를 제공해주는 정도, 사회서비스원은 이를 통해 사회서비스 공공인프라를 확대하는 것 보다는 십 수 명 규모의 일부 국공립기관 운영 전담조직을 만드는 정도에 그칠 가능성이 커 보임. 물론 이 사업들은 지자체가 주체가 되는 사업인 만큼 사업을 추진하는 지자체가 얼마나 의지를 가지고 예산을 포함한 역량을 투입하느냐에 따라서 달라질 수 있는 여지는 남아있음. 이 때문에 앞으로의 추진 과정을 면밀하게 지켜볼 필요는 있을 것임.

기타 전달체계에 있어서도 기존에 추진되어왔던 통합사례관리를 비롯한 각종 사례관리 사업을 지속하고 있지만, 단지 이러한 사례관리 사업들의 예산을 묶는 것에 그치는 것이 아니라 사례관리를 비롯한 전달체계 정책의 전반에 대한 재검토가 필요할 것으로 보임. 우선적으로는 커뮤니티케어, 사회서비스원과 전달체계 사업들을 개별적으로 추진할 것이 아니라 이를 통해 광역 지자체와 시군구 본청, 읍면동사무소가 전달체계 상에서 각자 어떠한 역할과 책임을 분담하고 어떠한 역할들을 강화해 나갈 것인가에 대한 체계적 틀과 방향설정이 있어야 할 것임. 그리고 이러한 방향 아래에서 실질적이고 유의미한 변화가 가능하기 위해서는 어림잡은 몇 백 명 정도의 수준이 아니라, 실제 대응하려는 대상 규모에 걸맞은 예산을 책정하는 과정이 필요할 것임.