<박상필 엮음, 금홍섭, 라미경, 민병기, 박미경, 오수길, 이경희>
<한국NGO학회, 충남연구원>
<대영문화사>
<머리말>
현대 사회에서 민주주의의 발전을 향한 도정은 일종의 딜레마에 처해 있다고 볼 수 있다. 대의민주주의의 대리인체제는 민주주의의 본령인 인민주권론을 실현하기 어렵고, 직접민주주의는 다양한 전자 메커니즘의 발달에도 불구하고 현실적으로 적용하기가 간단하지 않기 때문이다. 이러한 현실은 2016~2017년 동안 박근혜 대통령의 탄핵 촛불집회와 같은 정치적 격변을 겪은 한국에서도 예외가 아니다. 광장민주주의를 통해 자신의 권리를 체감한 국민들은 주권을 확장할 것을 요구한다. 앞으로 시민의 지식수준이 높아지고 정보통신기술이 발달함에 따라 직접민주주의의 다양한 정치기획이 운용될 수도 있을 것이다. 그럼에도 복잡다단한 현대 사회에서 직접민주주의를 하나의 정치제도로 도입하는 것은 간단하지 않고, 실제로 도입한다고 하더라도 대의민주주의를 보완하는 형태로 활용될 것이다.
이러한 상황에서 정부의 각 영역과 정책 과정에서 거버넌스 시스템을 도입하는 것은 필요하고도 가능하다. 거버넌스는 시민참여와 권한분산을 추구한다는 점에서 민주주의의 질적 발전을 위해 매우 필요하고, 일정한 기구의 설치와 행정절차를 통해 운영할 수 있다는 점에서 현실적으로 실현이 가능하다. 따라서 거버넌스는 현재로서는 대의민주주의의 한계를 보완할 수 있는 중요한 제도라고 할 수 있다. 요즈음 시민사회에서는 참여민주주의의 실현을 주창하고 있다. 거버넌스는 이러한 참여민주주의의 실질적인 메커니즘으로 작용할 수 있다는 점에서 현존하는 민주주의의 딜레마를 해결하는 하나의 방책이 될 수 있다.
거버넌스(governance)는 1990년대 후반에 기존의 통치(government)에 상대적인 의미로서 등장하여 세계적인 반향을 불러일으키며, 이에 대한 연구가 활성화되었다. 한국에서는 2000년대 초반에 들어와서 연구가 활성화되기 시작하였는데, 오늘날 사회과학의 전 영역에서 핵심 개념이 되었다. 이렇게 거버넌스가 사회과학의 중요한 개념으로 자리매김하고 연구가 활성화되자, 행정의 일선현장에서도 다양한 방식으로 거버넌스 시스템을 실험하고 운영하고 있다. 공무원 교육에서도 거버넌스는 중요한 과목으로 채택되어 교육이 이루어지고 있다.
그러나 거버넌스에 대한 담론과 연구가 활성화되고 있는 것과는 반대로, 실제로 현장에서 거버넌스 시스템을 운영하려고 할 때, 도대체 거버넌스를 어떻게 운영해야 하는가에 대한 의문을 갖게 된다. 이러한 의문은 사실 거버넌스를 설계하는 학자뿐만 아니라, 이를 운영하는 공무원들도 가져왔던 의문들이다. 이러한 의문은 거버넌스 시스템의 중요한 행위자로 참여하는 시민운동가로부터도 제기되었다. 이러한 요구에 응답하여 한국NGO학회는 2017년 충남도청의 지원으로 ‘거버넌스 성공사례’에 대한 기획학술대회를 개최하였다. 그리고 학술대회가 끝나고 충남연구원의 지원을 받아 충청남도 외의 성공사례도 발굴하여 책으로 엮는 프로젝트를 추진하였다.
성공모델의 효과는 비단 거버넌스 영역뿐만 아니다. 시민사회의 연구영역만 해도 시민운동, 사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 모금, 자원봉사, 기업의 사회공헌활동, 국제협력 등의 영역에서 성공모델의 개발은 각 분야의 사업을 성공으로 이끄는 지름길이라고 할 수 있다. 한 영역에서 성공모델을 살펴봄으로써 성공하기 위한 사업의 설계와 운영을 어떻게 하는가를 구체적으로 학습할 수 있기 때문이다. 이 책은 바로 거버넌스 영역에서 그러한 성공모델을 개발하여 앞으로 행정현장에서 실제로 운영하고자 하는 정책전문가와 시민운동가들에게 제시하기 위한 것이다. 또한 대학의 고위학부와 대학원에서 거버넌스 관련 강의의 부교재로도 활용하기 위한 것이다.
한국에서 거버넌스는 서고동저(西高東低) 현상을 보이고 있다. 대체로 호남지역이 활발하고 영남지역이 빈약한 편이다. 그래서 부산과 대구를 비롯한 영남지역의 성공사례를 찾는 것이 쉽지 않아 빠지게 되었다. 그리고 지방정부에서 활발하고 중앙정부에서 빈약한 편이다. 실제로 국가 거버넌스의 사례를 찾아내기란 쉽지 않다. 따라서 여기서는 로컬 거버넌스에 초점을 두어 서울부터 광주에 이르기까지 5개 광역시도에서 6개의 성공모델을 찾아내 책으로 엮게 되었다. 충청남도는 이 프로젝트의 지원처로서 두 개의 사례를 포함하게 되었다.
이번 로컬 거버넌스 성공모델의 개발에 참여한 저자들은 대체로 행정학, 정책학, 정치학 전공자들이다. 이것은 거버넌스에 대한 연구가 이 분과학문에서 가장 활발하게 이루어지고 있기 때문이다. 그리고 거버넌스에서 공공영역인 시민사회의 각종 행위자가 주로 참여한다는 점에서 시민사회론에서도 활발하게 연구가 이루어지고 있다. 저자로 저술에 참여한 학자들은 평소 다양한 영역에서 시민운동에 참여하고 있으면서 거버넌스를 연구하는 전문가들이다.
전국의 다양한 영역에서 발굴한 로컬 거버넌스의 성공모델이 행정현장에서 거버넌스를 설계하고 운영하는 정책가들에게 성공적인 거버넌스 운영으로 나아가는 데 실질적인 도움이 되기를 바란다. 그리고 대학에서 거버넌스 강의의 성공사례 교재로 적극적으로 활용되기를 기대한다.
끝으로 이 프로젝트에 참여해 준 저자들, 그리고 책으로 출판되도록 지원해준 충남연구원, 나아가 출판을 맡아준 대영문화사 관계자들에게 감사드린다.
2018년 6월 편집자 박상필
<차 례>
<머리말>/3
<서울시 사례>
제1장 서울시 도봉구 대전차방호시설 공간재생 사업
제1절 머리말 11
제2절 이론적 배경: 협력적 거버넌스 13
1. 협력적 거버넌스의 개념과 의의/13
2. 협력적 거버넌스의 특징과 기능/16
3. 협력적 거버넌스의 맥락/19
제3절 평화문화진지 추진 과정 22
1. 사례의 개요/22
2. 사례의 특징과 과정/25
제4절 공간재생 사업의 성과와 성공 요인 27
1. 사업의 성과/27
2. 성공 요인/28
제5절 맺음말 32
<경기도 사례>
제2장 이천시 쓰레기소각장 건설: NIMBY 현상의 갈등해결
제1절 머리말 35
제2절 거버넌스의 이론적 배경 38
1. 거버넌스의 등장/38
2. 거버넌스의 정의/40
3. 거버넌스의 구조와 가치/42
4. 거버넌스의 NGO/44
제3절 쓰레기소각장 건설계획의 추진 과정 45
1. 후보지 선정과 주민의 반대/45
2. 건설계획 유보 이후 새로운 시도와 후보지의 선정/47
3. 후보지 확정 이후 정책의 변화 및 주민의견의 수용/49
제4절 쓰레기소각장 건설사업의 성공 요인 52
1. 거버넌스 시스템의 적용/52
2. 정부(시청)의 노력/55
제5절 맺음말 59
<충청남도 사례1>
제3장 천안시 민관합동워크숍: 정책형성 과정에서 협력과 역량강화
제1절 서 론 63
제2절 이론적 배경 66
1. 선행연구 검토/66
2. 대의민주주의 위기의 보완으로서 심의민주주의/69
3. 분석의 기준/72
제3절 사례의 현황과 특성 73
1. 사례의 개요와 선정 이유/73
2. 거버넌스 도입의 배경/75
제4절 천안시 민관합동워크숍 거버넌스 분석 78
1. 진행경과와 성과/78
2. 거버넌스 특성 분석/83
제5절 결 론 88
<충청남도 사례2>
제4장 ‘아산시 인권조례’ 제정: 민관협력을 통한 문제해결
제1절 서 론 93
제2절 이론적 배경 97
1. 협력적 거버넌스의 개념과 배경/97
2. 협력적 거버넌스의 구성 요건과 과정/100
3. 연구방법과 분석틀/103
제3절 사례 소개-‘아산시 인권조례’ 제정운동의 개요 및 배경 104
제4절 협력적 거버넌스 분석 107
1. ‘아산시 인권조례’ 제정 과정의 주요 행위자 분석/107
2. 협력의 시작조건/110
3. 협력의 과정/113
4. 최종 결과물/119
5. 사례분석 종합/120
제5절 결 론 122
<충청북도 사례>
제5장 청주시 화장장 건립의 갈등관리
제1절 서 론 127
제2절 거버넌스와 NGO의 이론적 배경 130
1. 거버넌스의 개념과 특징/130
2. 거버넌스와 NGO/131
3. NGO와 자치단체의 협력 모델/133
제3절 화장장 건립의 갈등과 해결 과정 135
1. 청주시 화장장 건립의 배경 및 전개단계/135
2. 행위자의 범주와 이해관계/139
3. 행위자의 상호작용/143
제4절 화장장 건립사업의 성공 요인 146
1. 거버넌스 메커니즘의 작동/146
2. 원활한 로컬 거버넌스 작동을 위한 과제/150
제5절 결 론 152
<광주시 사례>
제6장 광주시 푸른길공원 조성: 시민참여를 통한 의사결정
제1절 머리말 156
제2절 거버넌스와 도시공원 159
1. 거버넌스의 정의/159
2. 참여로 시작되는 로컬 거버넌스/161
3. 실천의 방법, 협력적 거버넌스/162
4. 도시공원과 거버넌스/163
제3절 푸른길 거버넌스 164
1. 폐선부지의 푸른길로의 활용 요구/164
2. 푸른길공원 설계의 갈등/166
3. 시민참여 푸른길가꾸기 실현/168
4. 시민참여 관리/170
제4절 푸른길 거버넌스의 특징과 성공 요인 171
1. 사회적 갈등을 줄이기 위한 전략적 선택/171
2. 자원의 상호의존을 통한 협력적 거버넌스/172
3. 신뢰의 형성 요인/177
4. 푸른길 거버넌스/179
제5절 결 론 180
<찾아보기>/185