지난해 9월 이곳 (재)대전평생교육진흥원의 원장으로 자리를 옮기기 전까지 시민운동을 했던 저에겐 ‘지방자치’라는 절친한 친구가 있답니다. 이 친구는 1991년 어렵게 다시 부활했으니 올해로 만 27세가 되었네요. 안타깝게도 생활이 넉넉하지 않아 정부가 도와주지 않으면 생활유지도 어려운 실정입니다.
내 친구 ‘지방자치’는 그나마 4년마다 치러지는 지방자치 선거 때는 반짝 관심을 불러일으키곤 하지만 그 외에는 주변 사람들로부터 외면 받는 ‘왕따’ 신세랍니다. 그 친구 가끔은 철없는 행동도 하고, 어수룩해서 주변으로부터 핀잔도 많이 듣는 편입니다. 그럴 법도 한 것이 시민들이 낸 세금으로 워크샵을 핑계 삼아 해외여행을 가는 것은 물론, 업무추진비를 개인 돈 쓰듯 해서 여론으로부터 몰매를 맞기도 했답니다. 각종 선거 때나 또는 의회 의장단 및 상임위 위원장을 선출할 때는 서로 ‘의장’과 ‘위원장’을 하겠다고 패거리지어 싸우기도 하고, 수백억 원에 이르는 혈세로 각종 토목사업이나 청사 건물을 마구잡이로 짓는 바람에 시민들로부터 욕을 엄청 얻어먹기도 했답니다. 물론 내 친구 ‘지방자치’가 처음부터 비난의 대상이 되었던 것은 아니었답니다. ‘지방자치’가 잘 사는 지역을 만들고 주민들의 삶의 질을 개선할 것이라는 칭송과 기대가 엄청났으니까 말이죠. 그러나 내 친구 ‘지방자치’를 이용해서 권세와 부를 얻어 보려는 일부 못된 사람들 때문에 지금의 ‘왕따’ 신세가 된 것이죠.
하지만 내 친구 ‘지방자치’가 잘못만 하고 있는 것은 결코 아니랍니다. ‘지방자치’ 주변에는 저를 비롯해서 그를 지지하는 뜻있는 선량한 친구들이 많답니다. 그들은 더 많은 시민들과 손을 잡고 내 친구 ‘지방자치’가 전횡을 일삼지 못하도록 함은 물론, 지역 주민들을 위한 위민행정(爲民行政)을 펼칠 수 있도록 부단히 돕고 있답니다. 뿐만아니라 내 친구 ‘지방자치’도 나름대로 풀뿌리 지방자치를 구현하는 등 긍정적인 역할을 하고 있다고 생각합니다. 이를테면 내친구 ‘지방자치’로 인해 행정기관의 문턱이 과거에 비해 무척 낮아졌으며, 공무원들의 태도 또한 많이 바뀐 게 사실입니다. 지방자치가 없던 관치시절에는 상상도 못할 일이었습니다. 아마도 내 친구 ‘지방자치’가 없었다면, ‘정부’나 일부 ‘토호기득권세력’에 의해 지역주민들의 삶의 질과 지역발전은 더욱더 늦어 졌을 것이며, 이 나라의 민주주의도 지체 되었을 것입니다.
그런데 문제는 말이지요, ‘지방자치’가 부활한지 27년째가 되었는데도 아직도 주변 사람들로부터 불신을 받으면서 자립을 이루지 못하고 있다는 것입니다. 물론 어려운 경제여건도 한 몫을 하고 있지만, 정부의 지원금과 지방세가 상대적으로 줄어들면서 재정자립도가 급격히 악화되는 등 살림살이가 예전 같지 않다는 것0입니다. 과거 지방자치에 대한 중앙정부의 관심과 배려는 지금보다 훨씬 컸지만, 지난 몇 년간 수도권규제가 전면 완화되고 균형발전 정책도 퇴보하면서 내 친구 ‘지방자치’의 설자리는 점점 줄어들고 있습니다. 물론 최근 새정부 출범이후 지방자치, 분권, 균형발전 정책이 강조는 되고 있으나 아직까지 ‘지방자치’ 환경을 바꿀 특단의 국면전환은 마련되지 못하고 있습니다. 필자는 안타까운 마음에 내 친구 ‘지방자치’를 대변해 보고자 오늘 이렇게 팬을 들었습니다.
올해로 만 ‘27세’ 된 내 친구 ‘지방자치’가 사면초가(四面楚歌)에 빠져있습니다. 지방자치는 토크빌(A. de Tocquevill)이 주장한 것처럼 국민의 정치참여 경험을 갖게 하는 중요한 공간이자, 국민주권 원리의 실현과 그 운용이 지방정치의 장에서 행해지는 기반이라고 했습니다. 즉 지방자치는 민주주의의 실질적 구현을 위한 중요한 제도이며, 독단적 의사결정 구조를 타파하고, 평화적 사회개혁을 도모할 수 있는 정치제도로서 현대 민주주의에서 없어서는 안될 제도로 인식되고 있습니다.
하지만 우리나라 ‘지방자치’는 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있습니다. 지역내부의 민주주의는 지체 상태에 빠져있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진한게 현실이며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있습니다. 이런 와중에 지난 보수정권에서는 지방분권 분산, 균형발전이라는 가치보다는 중앙집권이라는 일극체제를 강조 하면서 지방자치는 ‘자치’가 아닌 ‘통치’의 대상이 되고 있으며, 설상가상으로 경기침체의 지속, 무분별한 수도권 규제완화, 각종 감세정책으로 말미암아 내 친구 ‘지방자치’의 위기는 더욱더 극심해지고 있는 실정입니다.
이를테면 각종 감세정책으로부터 시작된 지방재정위기와 수도권 중심의 균형발전 정책 등은 내 친구 ‘지방자치’의 생명마저 위협하고 있는 실정입니다. 연일 터져 나오는 온갖 비리로 내 친구 ‘지방자치’와 함께하고 있는 공직사회는 썩은 냄새가 진동할 지경입니다. 매년 연례행사처럼 자치단체장과 공무원들의 부정부패 실태가 밝혀지고 있습니다. 실상이 이러하면서 적지 않은 국민들은 토호에 의한 지방자치, 그들만의 지방자치를 할 바엔 차라리 지방자치를 포기하자는 주장까지 서슴지 않고 있습니다.
그런데 말입니다. 내 친구 ‘지방자치’가 없어지면 지역주민들의 삶의 질은 더 나아질까요? 내 친구 ‘지방자치’의 역할이 줄어들고 없어진다면 좋아할 사람들은 지역 토호기득권들과 중앙정치인들, 그리고 소수의 관료화된 공무원들 뿐일 것입니다. 그들은 수도권 중심의 중앙정치만 강조하며 지방을 항상 무시해왔던 그런 친구들이자 지역의 모든 정책을 결정하고 입안하는데 있어 누구의 입김도 없이 자기들 마음대로 하고 싶어 했던 사람들입니다. 특히 대안 없이 ‘지방자치’를 없애 버린다면 그나마 지역주민들로부터 견제를 받거나 감시받았던 자치단체장이나 지방의원들은 좋아하겠지만, 결국 지방자치로부터 보호받고 행정서비스를 제공받았던 지역주민들은 관심사에서 멀어질 것은 너무나 자명한 사실입니다.
그런 점에서 내 친구 ‘지방자치’의 문제는 우리사회의 절름발이 ‘반쪽 지방자치 제도’에서 기인되고 있음을 직시해야 합니다. 중앙정부는 사람과 예산 등의 실질적인 권한 이양에 인색하여 지방정부는 중앙정부 눈치 보기에 급급한 그런 구조 말입니다. 지방자치법을 살펴봐도, 여전히 주민의 접근성과 일상적인 참여기회의 확대를 가로 막는 장벽이 수두룩하고, 다수 주민의 무관심은 토호 등 소수 지배엘리트 집단의 지방권력독점 현상만 키워 왔던 게 현실입니다. 풀뿌리 지방자치의 실종은 지역별로 다양하게 살아나야 할 지역문화의 말살을 의미하며 결국 지방자치의 붕괴를 의미합니다. 그런 점에서 우리는 사면초가에 빠져있는 내 친구 ‘지방자치’를 살리고 무너져가는 지방을 살리기 위해 노력해야 합니다.
따라서 내 친구 ‘지방자치’를 둘러싼 법과 제도를 바꾸고, 스스로 변하고 혁신하고자 노력해야 합니다. 지방자치 단체장 및 소수 관료화된 공무원 중심의 지방권력구조에서 벗어나고, 중앙정부와 여의도 정치에 대한 의존성과 종속성에서 탈피하기 위해 애써야 하며, 지역주민의 삶의 질을 담보하는 지방정부의 혁신 방안을 스스로 제시하고, 지역유지와 관료에 독점된 지방정치의 인적충원구조를 폭넓게 변화시키고자 부단히 노력해야 합니다.
특히 오늘날 내 친구 ‘지방자치’의 문제는 과거 중앙정부에 의해서 만들어 놓은 지방자치 관련 법과 제도 탓이 가장 크다고 생각됩니다. 이를테면 견제 장치가 없는 ‘강한 단체장’의 존재와 지역사회의 ‘비민주적 지배구조’, 그리고 ‘주민참여의 부재’라는 제도적인 한계가 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 문제점을 낳고 있습니다. 이런 문제들은 결국 ‘지역주민의 삶의 질 저하’와 ‘지방자치 불신’으로까지 이어진다는 점에서 문제해결을 위한 특단의 대책이 강구되어야 합니다. 이에 내 친구 ‘지방자치’를 살릴 수 있는 다음 4가지의 방책을 제시해 보고자 합니다.
먼저 내 친구 ‘지방자치’를 살리기 위해서는 반드시 지방분권형 개헌이 이루어져야 합니다. 현행 헌법은 지방자치에 대해 단 두 개 조항만을 간단하게 기술하고 있다는 점과, 지방자치를 강화하고 책임성에 대한 내용이 매우 미약하다는 점에서도 지방분권형 개헌이 이루어지도록 노력해야 합니다. 즉 지방분권형 개헌은 권력구조 뿐만 아니라 지방으로의 권한 배분 등에 대해 자세히 규정하여 지방자치제도가 권한과 책임을 제대로 행사 할 수 있도록 하는 등의 지방자치의 기본을 바꾸는 것입니다. 이를테면 개헌 총칙에 대한민국은 분권국가임을 선언하고 분권국가의 운영원리와 실행방안을 명기하고, 아울러 자치입법권과 재정분권 내용 등을 포함하며, 주민참여를 위한 법적 근거도 마련하여 내 친구 ‘지방자치’에게 실질적인 ‘권한과 책임’을 부여하고자 하는 것입니다.
둘째, 중앙행정권한의 지방이양 및 자치권한을 대폭 확대해야 합니다. 내 친구 ‘지방자치’가 존재하는 이유는 ‘지역문제를 지역주민들 스스로 해결’하는데 있습니다. 따라서 지방정부의 자치권과 정치적 자율성, 그리고 재정, 인사, 조직에 대한 권한의 보장을 통해 지방자치제가 제대로 정착하고 책임성을 높일 수 있도록 해야 합니다. 특히 지방분권의 핵심은 권한의 위임이나 이전만이 아니라, 재정권과 조직 등의 인사권을 실질적으로 중앙정부에서 지방으로 이전해야 하며, 아울러 국세와 지방세수 및 비율을 조정하는 등의 재정분권을 대폭 강화할 필요가 있습니다. 이를테면 현재 19.24%의 국세의 지방교부세율을 20% 중반대로 확대하고, 국고보조금의 포괄보조금제도로의 변경 등 재정조정제도의 정비를 통해 중앙정부의 과도한 지방재정권 침해문제를 해소하며, 아울러 자주재원 확충과 지방정부의 재정투명성을 높이는 법과·제도 정비 등을 통해 재정민주주의를 강화해야 합니다.
셋째, 견제와 균형을 통한 지방자치 발전을 위해서 기존의 ‘강한 단체장’ ‘약한 지방의회’라는 권한의 불균형문제는 반드시 해결해야 합니다. 지방자치단체장과 지방의회 간 대표적인 권한의 불균형 문제로는 자치단체장의 지방의회에 대한 인사권과 재정권 행사 등이며, 아울러 집행부에 대한 견제와 감시를 위한 전문가들의 조력을 받을 수 있는 지원(보좌)체계가 미흡하다는 점을 들 수 있습니다. 따라서 지방의회가 집행부에 대해 제대로 된 견제와 감시가 가능하도록 최소한 의회 직원에 대한 인사권만큼은 지방의회가 갖도록 한다거나, 공동보좌관제와 같은 전문 보좌 인력을 충원하는 등의 지방의회의 권한과 역할을 전체적으로 높여야 할 것입니다. 특히 아직도 자치입법권이 법률이 아닌 법령에의해 통제받고 있다는 점에서, 개헌내용에 자치법률제정권을 분명히 하고 ‘법률에 저촉되지 않는 범위 내에서’ 자치입법권을 보장하는 내용을 담아 ‘지방의회의 권한’을 정상화 시켜야 합니다. 이외에도 집행부에 대한 ‘예산통제 및 행정사무감사’에 대한 지방의회의 권한을 확대하고, 지방정부 산하 기관장 등에 대한 인사청문제도의 도입 등의 단체장의 인사권에 대한 감시와 견제기능도 대폭 높여, ‘강한단체장’ ‘약한 지방의회’라는 권력불균형 문제를 반드시 해소해야 합니다.
마지막으로 현 대의제의 한계를 극복하기 위해서는 주민참여 등의 직접민주주의 제도를 대폭 강화해야 합니다. 내 친구 ‘지방자치’를 개혁하기 위해 자치권의 확대와 함께 주민참여를 확대하기 위한 법과 제도가 반드시 정비되어야 합니다. 이를테면 현 주민소환제, 주민투표제, 주민소송제 등의 법률에 대한 개정을 통해 실효성을 높이고, 지방정부와 지방의회에 더 많은 주민들이 참여할 수 있도록 의무화 하여 집행부와 지방의회에 대한 주민들의 통제력을 높여 ‘지방자치’에 대한 신뢰를 높일 수 있도록 해야 합니다. 이를 통해 ‘지방자치’에 주민들의 직접참여를 확대하고 다양한 시민교육 프로그램을 통해 직접민주주의를 경험하고 학습하도록 하는 것은 물론, 사회적 자본 육성과 건강한 지역공동체가 형성될 수 있도록 다각적인 지원을 통해 내 친구 ‘지방자치’가 성장 발전하도록 해야 할 것입니다.
내 친구 ‘지방자치’가 태어 난지 올해로 만 27년째를 맞이하고 있습니다. 지방자치제도는 본디 지역문제를 지역주민들 스스로 푸는 것을 말합니다. 그렇듯 내 친구 ‘지방자치’와 관련된 제도적 혁신을 이루기 위해서는 우리 지역민들부터 스스로 요구하고 행동해야 합니다. 그렇게 하기 위해서는 우리지역에서부터 모범사례를 만들어나가야 하고 지역 간 연대해야 합니다. 그러면서 중앙정치권과 중앙정부에 대해 혁신적인 입법을 하도록 압력을 가해야 합니다. 지역에서부터 올바른 ‘지방자치의 혁신’을 요구하는 목소리들이 커질 때 비로소 내 친구 ‘지방자치’는 지역주민들로부터 신뢰를 받을 수 있을 것입니다. 더 나아가서 지역민들의 관심과 애정, 그리고 참여가 활성화 될 때 풀뿌리 지방자치가 안착되고 내 친구 ‘지방자치’도 살아날 것입니다.
어쩌면 우리 모두의 친구인 ‘지방자치’를 바꾸는 것은 내 삶을 바꾸기 위한 절호의 기회이자 수단이며, 그것이 참여민주주의의 기본이라 생각합니다. 물론 ‘지방자치’ 문제의 가장 큰 책임은 중앙정치권과 지방자치 기득권 세력에게 있겠지만, 그 어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)는 말이 있듯이, 권한과 책임의 관점에서 살펴보았을 때 지역주민 어느 누구도 그 책임에서 자유로울 수 없을 것으로 사료됩니다.
따라서 내 친구 ‘지방자치’를 개혁하고 혁신하는 것은 지역주민들의 ‘지방자치 혐오’를 불식시키고, 제대로 된 지방자치 정착을 통해 가능하며, 중앙정치 일변도가 아닌 지방자치가 보편화되고 수평화될 때 가능할 것입니다. 그런 관점에서 보면, 책임 있는 자치역량의 회복과 우리 스스로의 성찰에서 모든 문제해결의 방안을 찾아야 할 것입니다. 특히 지역주민의 참여 없이 ‘지방자치 개혁’은 불가능하다는 점에서 민주공화국의 주권자인 우리 주민들이 더 큰 책임감을 가지고 내 친구 ‘지방자치’를 바꾸고 개혁하기 위한 대장정에 적극 동참해야 합니다. 지방자치 개혁의 성패는 결코 소수 기득권 세력들의 손이 아닌 유권자인 지역주민들 스스로의 손에 달려 있음을 우리 모두 명심해야 할 것입니다.
내 친구 ‘지방자치’와 손잡아 주세요.
금홍섭 (재)대전평생교육진흥원 원장
<산문집 '이문'에 기고한 원고>