사회서비스 전달체계 개편 논의, 더 이상 늦추지 말자 

김형용 | 동국대학교 사회학과 교수

혼란스럽다. 우리에게 필요한 복지란 그리 어려운 것이 아니다. 누구나 삶의 어느 순간 어려움에 봉착할 때가 있고, 그 누군가 넘어졌을 때 옆에 있는 이들이 지체 없이 나서서 일으켜 세워 주는 것이다. 모두가 어려운 시절, 너나 할 것 없이 빠듯한 살림살이에 도움은 주로 외원에 의지하였다. 그러나 지금은 세월이 많이 흘렀다. 국민들이 벌어들이는 돈도 세계에서 열한 번째로 크니 가난하다고 보기는 어렵다. 그런데도 아직 우리는 쓰러진 누군가를 도와줄 준비가 되어있지 않다.     

일단 도움이 절실히 요구되는 어떤 이를 가정해 보자. 어디를 찾아가야 할 것인가? 급여법에 따르면 보장기관으로서 지방자치단체는 사회보장급여의 신청, 조사, 결정, 지급, 사후관리 등에 대한 일련의 절차와 방법에 책임을 지니고 있다. 나라에 도움을 구하면 공무원이 곧바로 사정을 살펴서 어떻게 도와줄지 결정하고 집행하며 이후에 어려움이 해결되었는지까지 살핀다는 것이다. 이런 체계가 아예 없었던 적도 있었으니 참으로 다행이다. 

그런데 막상 찾아가면 당황스럽다. 도와달라고 갔더니 수급자격을 조사하기 위하여 소득과 재산 뿐 아니라 가족관계, 금융거래, 신용정보, 보험료, 출입국, 병무, 교정 등 모든 사생활 정보가 한 번에 조회되고 현장조사까지 이루어질 수 있다. 빅브라더 감시체계일지언정 선의를 의심하지 말고 여기까지 참아보자. 소득보장인 경우에는 제공 여부 및 제공 유형이 쉽게 결정된다. 대기기간이 있지만 한두 달 내에 결정되는 것이 일반적이다. 문제는 사회서비스이다. 도움을 원하는 일들은 현금보다 훨씬 다채롭다. 주부양자가 입원한 경우 아이들을 돌볼 사람이 필요하고, 가출한 아이를 찾아서 토닥거려줄 사람이 필요하고, 구직능력이 부족한 이들이 직장을 찾는데 도와줄 사람이 필요하며, 독거노인의 집에 방문하여 이불빨래를 해주거나 반찬을 만들어 줄 사람이 필요하다. 사회서비스는 이렇게 돈이 아니라 사람이 무언가 도움을 주는 일이다. 그런데 정작 이런 도움은 지방자치단체가 연결해 주기 어렵다. 시군구나 동주민센터의 공무원이 이러한 서비스를 주는 사람도 아니고 결국 민간 사회복지기관에 부탁할 뿐인데, 민간 사회복지기관은 어디까지나 제3자에게 부탁받았을 뿐이고 정해진 급여유형이 있는 것도 아니니 도움을 줄 수도 있고 안 줄 수도 있다. 결국 지방자치단체는 민간 기관이 어떤 서비스를 결정했고 얼마나 만났는지를 알지 못하니 도움을 청한 이의 어려움이 해결되었는지 또한 알 수가 없다.  

오늘날 복지의 화두는 사회서비스이다. 사회적 위기가 단지 소득중단에 머물러 있지 않기 때문이다. 정부 예산도 보육과 요양, 정신건강, 재활 등 보편적 돌봄과 사회참여 영역에서 급증하고 있다. 그런데 지역사회에서 사회서비스를 제공하는 이들은 공공이 아니라 아직도 민간이다. 상당수 시설은 개인이 운영하거나 사회복지법인이 수탁받아 운영하고 있는데, 사회복지법인이라 하더라도 민법상의 재단법인에 대한 특별법인적 성격을 보이고 있으니 공공기관은 아닌 것이다. 따라서 소득보장급여와 달리 지방자치단체가 명확한 급여를 지시할 수 없고, 민관협력이라는 이름으로 서비스급여를 임의적으로 의뢰한다. 결국 사회서비스는 수급권자의 권리성이 모호하게 남아있을 수밖에 없고, 아무리 복지 사각지대를 발굴해 보았자 최종적으로 도움을 받는 이들은 극소수에 지나지 않는다. 결국 바우처나 장기요양보험과 같이 수급권자에게 직접 급여를 지급함으로서 수급권을 보장하려는 시도로 이어졌지만, 정작 도움을 주는 이들은 도움을 청한 이들에게는 관심이 없는 영리생산자에 다름 아니었다. 왜 우리는 단순하지만 꼭 필요로 되는 사회서비스를 민간 부문으로 남겨놓는가? 사회서비스를 포함한 사회보장급여가 보장기관인 국가와 지방자치단체의 책무라면 이러한 업무를 왜 민간인에게 위임하고 있는가라는 말이다. 한 가지 분명한 사실은 이러한 모순이 오직 우리나라에서만 보이는 예외적인 현상이라는 점이다. 한국의 공공부문 일자리는 2015년 기준 233만 6천개로 총 취업자의 8.9%에 불과하다. 이는 OECD 국가 평균의 절반에도 미치지 않은 수치이고, OECD 26개국 중에서 꼴찌이다. 터키, 멕시코, 칠레보다도 낮다. 사회보장급여로서 사회서비스를 공공서비스로 만들지 못하고, 민간 조직에 위임한 간접고용으로 구조화함으로서 공적 책임성을 회피하였기 때문에 나타난 수치이다. 

더 이상한 점은 우리나라에 이미 보건복지부 산하 약 6만 여개의 사회복지시설이 있는데 국고보조시설이건 지방이양시설이건 거의 모든 사회복지시설은 정부의 재정지원에 의존하여 운영되고 있다는 점이다. 사실상 민간 시설이 아니라는 것이다. 사회서비스 인프라 측면에서 보면 시설을 건립하는 비용 그리고 이를 유지하는 기능보강비까지 국고 또는 지방자치단체가 책임을 지고 있고, 민간이 건립한 시설이라고 하더라도 인건비를 비롯하여 경상비의 대부분은 공공이 제공하고 있다. 그럼에도 불구하고, 운영주체가 민간이기 때문에 이들에게 사회서비스 제공을 공식적으로 의뢰할 수 없고 협력만 부탁한다는 것은 보장기관이 해야 할 일을 방기하는 것이자 계약관리를 제대로 하고 있지 않다는 것을 뜻한다. 따라서 사회서비스 전달체계의 개선은 공공인프라를 더 많이 촘촘하게 만들자는 아이디어만으로는 안 된다. 이미 공공 부문에 존재하는 사회복지시설들을 그냥 민간 부문으로 간주하고, 민간이기 때문에 자율적으로 사회서비스를 제공하라는 것은 보장기관의 책임회피에 다름 아니다. 공공부문의 사회복지시설을 민간에 맡김으로서 생기는 문제는 이용자를 보면 명확하다. 시설을 누가 이용하는가이다. 사회복지관과 노인복지관을 비롯한 이용시설들은 시설 근처에 사는 주민만 이용한다. 지방자치단체에 도움을 요청하러 온 사회서비스 수급권자들이 아니라는 것이다. 같은 시군구 주민이라도 시설이용의 격차는 지리적 접근성에 의해 결정되는 것이다. 그리고 이들에 제공하는 사회서비스도 사회보장급여와는 별로 상관이 없는 듯하다. 노인복지관의 이용노인들은 경로식당이나 체육 또는 문화 프로그램이 주된 활동이다. 생활시설은 어떠한가? 장애인이건 노인이건 전국 어디에 살던지 스스로 골라서 신청하는 것이므로, 누가 어떠한 경로로 입소하게 되는지 지방자치단체는 알지 못한다. 도움을 요청한 이에게 사회보장급여를 전달하는 책임이 보장기관에 있다는 급여법은 사회서비스에 있어 무색하다. 

이러한 사회서비스 전달체계 문제들을 어떻게 해결해야 할 것인가? 우선 지방자치단체의 책임과 권한이 명확히 정립되어야 할 것이다. 아무리 생각해도, 도움이 필요한 이들이 찾아갈 곳은 이웃이나 자선봉사단체가 아니라 지역사회보장의 책임이 있는 시군구나 읍면동이다. 그러면 그 다음부터 책임은 오로지 지방자치단체에 있다. 지방자치단체가 권한을 가지고 사회서비스 전달체계가 적절히 작동할 수 있게 해야 한다. 그러면 권한은 어디로 행사되어야 하는가? 공공부문의 사회서비스 조직이어야 한다. 비영리 민간은 자신들의 존립목적과 상관없이 정부기관에 종속되는 것도 바람직하지 않다. 정부 재정지원 사회서비스 조직들을 공공부문에 편입하고, 그에 걸맞은 인력양성과 고용관계를 마련해야 한다. 구체적으로 사회서비스공단이 그 방안일 수 있다. 사회서비스공단이 공공부문 노동자로 사회서비스 인력을 확보한다면, 이들이 지방자치단체의 공공전달체계 내 사회서비스 급여제공자라는 정체성과 책무성을 명확하게 인식할 수 있다. 올해와 내년, 자치분권과 사회서비스공단 국정과제가 본격 실험대에 오른다. 구체적인 모형에 대한 활발한 논의가 어서 빨리 전개되기를 바랄 뿐이다.