군민과 소통하는 적극적 공개 행정 - 의령군 강원덕 님의 공약

지방정부에서는 정책을 결정하기 위한 방법으로 시민과 함께하는 다양한 숙의 유형을 소개하고 있습니다. 이전 시리즈에서는 다섯 가지 숙의 유형(⓵시민배심원제, ⓶합의회의, ⓷시나리오 워크숍, ⓸공론조사, ⓹타운홀 미팅 방법 등) 중 시민배심원제, 합의회의, 시나리오워크숍 등을 살펴봤습니다.

이번 글에서는 숙의 유형 중 공론조사에 관해 전합니다. 일반적인 여론 조사 내 숙의 과정을 포함한 것으로 특정 안건에 관해 새로운 의미와 여론을 측정하는 데 의의를 두고 있습니다. 공론조사는 시민의 의견을 수집하고 확인한다는 점에서 기존 여론조사와 같은 맥락이지만, 능동적인 학습과 토론이라는 숙의 과정을 거친 시민의 의견을 측정하는 점에서 다릅니다.

우리나라에서는 2017년 신고리 5·6호기 건설 중단 여부와 2018년 대입제도개편과 관련해 국가 단위의 공론 조사를 실시했고, 지방정부 단위에서는 김해의 장유소각장 현대화 사업, 남해의 망운산 풍력발전소 건립에 관한 공론 조사를 벌였습니다.

숙의를 거치며 변화하는 시민의 생각과 의견

공론조사의 첫 단계는 공론화 의제와 관련한 1차 여론조사를 시작으로 조사결과에 근거해 대표성을 갖춘 시민참여단을 선정하는 것입니다. 약 200~300명 정도로 구성된 시민참여단은 균형 잡힌 정보를 제공 받고, 전문가 강의를 포함한 상호 토론 과정을 거칩니다.

충분한 학습과 토론이 진행되었다면, 1차 여론조사와 동일한 질문으로 2차 여론조사를 진행해 학습과 토론에 따른 참여자의 태도와 인식의 변화를 살펴봅니다. 다시 말해 의제를 학습한 시민의 의견을 청취하고, 숙의 과정을 거치며 발생하는 의견 변화에 초점을 맞추는 등 사회적 수용성을 높이고, 정책을 결정하는 데 공론 조사를 활용하고 있습니다.

신고리 5·6호기 건설 중단 여부에 대한 공론조사

신고리 5·6호기는 지난 2016년 건설 허가 이후 2017년 6월에는 종합공정률이 28.8%에 이르는 상황이었습니다. 2017년 대선 당시 ‘안전한 대한민국’을 천명하고, 신고리 5·6호기 건설의 중단을 공약으로 내세운 문재인 대통령은 공사 자체가 지역경제에 미치는 영향이 매우 크다는 점을 고려해 신고리 5·6호기 건설중단 관련한 사회적 합의를 따르겠다고 밝혔습니다. 이에 따라 2017년 7월 17일 신고리 5·6호기 공론화위원회 구성 및 운영에 관한 규정이 제정되었습니다.

공론화위원회, 시민참여단 구성

공론화위원회 위원 선정 과정은 다음과 같습니다. 각 분야 별 전문기관 및 단체 당 3인의 후보를 추천 받아 1차 후보군을 구성했습니다. 후보군 내 원전 찬반 입장을 갖는 기관 및 단체의 제척 의견을 받은 뒤 제척된 인사를 제외한 나머지 17인 중 8인의 후보군을 선정했습니다. 공론화위원회는 위원장 1인과 인문사회, 과학기술, 조사 통계, 갈등 관리 분야 등 각 2인을 포함해 총 9명으로 구성됐습니다.

시민참여단 구성은 국민의 대표성 확보를 위해 층화추출을 위한 이중추출법을 사용했습니다. 대한민국 국적의 만 19세 이상 국민을 지역, 성별, 연령으로 3차원으로 층화한 후, 비례 배분한 20,000명을 층화 무작위 추출헤 1차 표본을 구성해 1차 공론 조사를 진행했습니다. 1차 표본을 건설 재개/중단/판단유보, 성별과 연령으로 층화한 뒤, 비례 배분한 500명을 무작위로 추출해 2차(478명), 3차(471명), 4차(471명)에 걸친 공론 조사를 진행했습니다.

시민참여단은 학습하는 과정을 거쳤습니다. 숙의 프로그램은 오리엔테이션(1일), 숙의 자료집, 2박 3일 종합토론회, 이러닝(e-learning), 온라인 교육 등이 제공됐고, 지역순회 공개토론회, TV 토론회, 미래세대 토론회도 열렸습니다.

건설 재개, 그러나 원자력발전은 축소

1차 공론 조사 결과는 건설 중단에 비해 건설 재개의 비율이 유의미한 차이로 높게 나타났습니다. 회차를 거듭할수록 그 차이가 더욱 커지면서 되어 최종 공론 조사 결과에서는 건설 재개를 선택한 비율이 59.5%로, 건설 중단을 선택한 40.5%보다 19.0%p 더 높았습니다.

한편, ‘원자력발전의 축소’가 53.2%로 ‘원자력발전 유지’, ‘확대’보다 높게 나타나 원자력발전을 축소하는 방향으로 에너지 정책을 추진해야 한다는 결과가 나왔습니다.

문재인 정부 출범 직후 시도된 전국 단위 대규모 공론 조사

문재인 정부의 출범 이후 처음 시도된 신고리 5·6호기 공론화 시민참여형 공론 조사는 전문성을 이유로 관련 전문가 또는 지역 주민 등 직접 이해관계자 중심으로 논의되던 방식을 국민의 생활 이슈로 끌어냈다는 평가를 받습니다.

특히 양자택일 상황을 요구하던 과거 공적 의사결정구조에서 벗어나 선택의 폭을 넓혀서 대안을 모색하고, 국민을 대상으로 사회적 논의를 실시했다는 데 의미를 찾을 수 있습니다.

기존 공론 조사에 비해 표본의 규모가 대폭 확대된 점과 고도화된 표본 추출방식을 활용한 점은 조사의 신뢰성을 높였습니다. 결과적으로 시민참여단의 높은 참여 덕분에 숙의 과정에서 다양한 관점의 기회를 제공하면서 서로에 대한 이해도를 높이는 ‘공론의 장’이 마련된 것은 시사하는 바가 큽니다.

전문가가 아닌 왜 일반 시민이 결정하는가

그러나 공론화 의제와 방식을 정하는 단계에서 충분한 논의와 검토가 필요했다는 의견도 제기됐습니다. 갈등이 첨예하고, 공론화를 저해할 만한 요인이 다수 존재하는 사안이었던 만큼 공론화 의제와 방식에 충분한 의견 수렴과 숙고가 없다면, 공론화는 또 다른 사회적 갈등을 야기할 수 있기 때문입니다.

특히 “전문 영역의 결정을 전문가가 아닌 왜 일반 시민이 결정하는가”에 관한 의문 등 공론화 자체를 부정하거나 참여를 거부하는 이해관계자도 있어, 공론화 방법을 선정하는 단계에서 이해관계자의 의견을 수렴하는 과정이 치밀하게 설계돼야 하는 부분입니다.

이처럼 공론화 절차에 관한 신뢰도를 높이는 것도 중요하지만, 찬반이 팽팽한 만큼 공론 조사라는 숙의 유형만으로 의사 결정의 공정성을 확보하기란 쉽지 않습니다. 이번 신고리 5·6호기 공론화 사례에서 볼 수 있듯이 숙의 과정이 모든 문제에 해답을 제시하거나 갈등을 완전히 해소할 수 없습니다.

‘민주주의’라는 시스템이 전문가의 결정으로만 실현될 수 없듯이 민주주의를 이끌고 가는 시민의 참여와 숙고로 갈등을 해소하고, 대안을 찾는 게 요구되고 있습니다.  “기존에는 전문가와 생산자가 논의를 주도했다면 이제는 원자력 에너지를 실제 소비하는 시민들이 논의의 주체가 됐다”라는 김지형 공론화위원장의 말처럼 숙의를 활용해 사회적 논의를 이끌어가는 ‘시민 주인공’이 많아지기를 바랍니다.

인터뷰 출처: BBC코리아, 김지형 공론화위원장: “좋은 절차가 정의일 수 있다”(링크)

– 글: 안영삼 미디어센터장·[email protected], 감수: 이규홍 대안연구센터 연구원·[email protected]

■ 과업명
울주군 청년실태조사 및 청년정책 기본계획 수립

■ 발주처
울산 울주군청

■ 과업기간
2020.4.14.~2020.12.31.

■ 과업목적
– 청년세대의 문제 심화 및 지역소멸 위기
– 청년정책 법적 기반 강화 및 확대 추세
– 청년문제에 대한 행정의 종합적 접근 필요
– 지역 특성을 반영한 청년정책 발굴 필요

■ 목차
제1장. 연구 개요
Ⅰ. 연구의 개요
Ⅱ. 연구의 배경 및 목적
Ⅲ. 연구 수행전략 및 추진체계

제2장. 울주군 청년정책 기본계획 비전 체계
Ⅰ. 청년정책 기본계획 방향 설정
Ⅱ. 비전 체계
Ⅲ. 민선7기 실천계획 연계

제3장. 정책과제 세부 내용
Ⅰ. [목표1] 탄탄한 청년정책 추진기반 마련
Ⅱ. [목표2] 든든한 청년일자리 발굴
Ⅲ. [목표3] 신나는 청년문화 활성화
Ⅳ. [목표4] 촘촘한 청년 기본생활권 보장

제4장. 투자 및 재원조달 계획
Ⅰ. 분야별 투자 계획
Ⅱ. 예산 확보 방안

■ 연구진
연구책임
정창기 희망제작소 대안연구센터 센터장

연구진
김창민 희망제작소 대안연구센터 부센터장
이다현 희망제작소 대안연구센터 연구원
박효원 희망제작소 대안연구센터 연구원
허 웅 희망제작소 대안연구센터 연구원
이규홍 희망제작소 대안연구센터 연구원
박지호 희망제작소 기획팀 팀장
손정혁 희망제작소 시민주권센터 연구원

■ 펴낸 날
2020.12.

김제선 희망제작소 소장이 ‘2019 정부혁신 유공 포상’으로 국민훈장 동백장을 19일 수상했습니다.

김 소장은 정부와 협력해 혁신을 이끌어냈을 뿐 아니라 정부혁신국민포럼 수석부대표로서 사회혁신, 시민주권 분야에서 국민참여 저변 확대를 위한 공적이 인정되어 동백장을 수상했습니다.

김 소장은 지난 2017년 희망제작소 소장으로 취임해 사회혁신과 시민주권을 확대하기 위한 연구 및 사업 활동을 펼치고 있으며, 희망제작소는 지난 2018년 국민참여사회문제해결프로젝트를 통해 우리 일상 속 다양한 문제를 찾아내 ‘소셜리빙랩’ 형태로 대안을 찾는 프로젝트를 실시한 바 있습니다.

한편 행정안전부에서는 정부혁신의 주요 성과 창출에 기여한 개인 및 단체를 발굴해 정부혁신 유공 포상을 실시하고 있습니다.

희망제작소는 <2020 서울시 예산학교>를 기획 및 운영했습니다. 이번 <2020 서울시 예산학교>에 참여한 강준원 회의설계소 퍼실리테이터를 직접 만나 참여 예산과 시민참여에 관해 이야기를 나눴습니다. 강준원 님은 회의설계소에서 시민 스스로 이야기를 꺼낼 수 있도록 공론장을 기획하고, 지원하는 활동을 하는 만큼 ‘즐거운 고민’이 많은 분이었습니다. 그럼, <2020 서울시 예산학교>에서의 경험은 어땠는지 살펴볼까요. (※ 해당 인터뷰는 코로나19 방역수칙을 준수해 진행되었습니다.)

▲ 에 참여한 강준원 님(회의설계소 퍼실리테이터)

Q. <2020 서울시 예산학교>에 함께 하셨죠. 교육에 참여한 특별한 계기가 있나요.
강준원: 저는 이미 참여예산 제도에 관해선 잘 알고 있었어요. 실제 지난 2018년부터 함께하는시민행동을 통해 서산, 양평, 부여 등 지자체의 참여예산 사업제안서를 만드는 워크숍을 진행하는 작업을 하기도 했고, 2019년에는 서울시 25개 구 자치구별 참여예산 운영 및 추진계획을 모니터링하기도 했거든요. 직접 서울시 참여예산위원으로 활동해보고 싶어 필수 과정인 서울시 예산학교 교육을 듣게 되었습니다.

Q. 직접 <2020 서울시 예산학교>에 참여해보니 기억에 남는 점이 있나요.
강준원: 앞서 말씀드린 것처럼 참여예는 건 알고 있었어요. 그런데 참여예산의 큰 흐름, 본류를 이해할 수 있었던 게 기억에 남아요. 특히 최인욱 서울시 시민협력팀장의 강의를 산 관련 위원회, 분과나 옴부즈만 제도가 운용되고 있다통해 참여예산의 시작을 비롯해 그 역사를 돌아보는 데 큰 도움을 얻었어요. 또 참여예산제도를 주민의 편에서, 시민의 편에서 실현할 수 있는 가치가 무엇인지 엿볼 수 있었던 것 같아요.

Q. 이미 시민사회 영역에서 꽤 오래 활동하셨죠.
강준원: 지난 2008년부터 시민사회 활동을 시작했어요. 그때와 비교하면 세상이 참 많이 변한 것 같아요.(웃음) 당시만 해도 시민의 역할이 기존에 시민사회 운동을 벌여온 개인이나 단체에 후원하는 데 그쳤죠. 개인이나 단체가 시민을 대리해 언론, 입법 운동을 하는 게 지배적이었던 것 같습니다. 이처럼 제도 혹은 리더 중심으로 시민사회가 경도돼 있던 데 반해 시간이 흐르면서 시민참여의 힘을 몸소 경험하고 있습니다. 특히 올해 제가 참여한 예산학교뿐 아니라 각 분야에서 시민참여를 통해 변화를 일구는 사례를 직접 목격하니까 앞으로 우리 사회는 어디로 나아갈지 궁금합니다.

참여예산, 시민의 편에서 실현하는 가치를 엿볼 수 있어

Q. 최근 준원 님이 관심 두는 이슈가 있나요.
강준원: 가장 눈길이 가는 문제는 ‘혐오’에 관한 이슈입니다. 제가 일하는 회사인 회의설계소에는 남성과 여성 각각 두 명씩 일하고 있는데요. 막상 사업적으로 일하다 보면 현장에서 여성들이 불편해하거나 차별을 당하는 경우를 간접적으로 경험할 때가 있어요. 뉴스만 봐도 혐오나 범죄 사건이 넘쳐나고, 일상적으로 차별이 만연하다는 걸 느껴요. 당사자만큼은 아니더라도 크고 작은 문제들을 계속 인지하려고 노력하고, 내 일상에서부터 바꿔나갈 수 있는 부분이 무엇인지 짚어보고 있습니다.

Q. 말씀하신 이슈는 언제부터 관심을 가졌나요.
강준원: 돌아보면 지난 2016년부터 조금씩 혐오 이슈나 차별 문제가 두드러지면서 저도 본격적으로 관심이 쏠린 것 같아요. 머리로는 현상을 이해하지만, 실제 주변을 돌아보면 쉽사리 변화가 생기진 않더라고요. 요즘엔 어떻게 하면 좋을지 고민하다가 동료와 툭 터놓고 이야기도 해보기도 하고, 책을 읽어보기도 하고요. 또 친구들과 만날 때 불편한 지점이 보이면 그냥 넘기지 않고 짚고 넘어가는 태도를 보이려고 노력해요.

Q. 현재 일하고 계신 곳이 회의설계소라고 하셨는데 어떤 일을 하시나요.
강준원: 저는 무얼 위해 사는지를 많이 생각하는 편인데요. 언제 행복한지, 언제 보람을 느끼는지를요. 물질적 풍요도 좋지만, 내 주변 사람들의 삶에 기여할 때 보람을 느껴요. 회의설계소에서 퍼실리테이터를 선택한 이유도, 저를 매개로 집단이 가진 최대의 효용을 낼 수 있으리라 보기 때문입니다. 대개 자본주의의 효율성 위주로 말하는데, 들여다보면 개인의 다양성을 꺼내서 집단이 낼 수 있는 최대의 결과를 낼 수 있다는 믿음을 갖고 있어요. 이러한 방향성에서 지난 2016년부터 협치, 도시재생, 청년, 거버넌스 등의 분야의 공론장을 진행해왔습니다. (회의설계소에서 펴낸 모두의 공론장 살펴보기)

Q. 공론장을 기획하면서 인상 깊은 경험이 있다면요.
강준원: 공론장을 직접 기획하고 운영하다 보면 자연스레 행정가를 많이 만나게 되는데요. 시민에게 권한을 이양하고, 행정가는 촉진자 역할을 제대로 해야 한다는 분이 계셨어요. 그분과 대화하면서 제가 행정 분야에 갖고 있던 편견이 많이 무너졌어요. 시민이 활발하게 참여할 수 있도록 촉진하는 방법을 고민하고, 시민을 주체로서 동등하게 바라보고 실천하려는 분이라 전율을 느낄 정도였죠.

시민은 누구나 스스로 학습할 수 있다는 믿음

Q. 준원 님은 이번에 <2020 서울시 예산학교> 참여자였는데요. 본업인 퍼실리테이터의 시선으로 보면 참여예산 제도가 운용될 때 좀 더 고려해야 할 지점이 보였을 것 같습니다.
강준원: 참여예산 교육이든 무엇이든 사람들은 누구나 스스로 학습할 수 있다고 봐요. 우리 지역 문제를 발굴할 때 꼭 어떻게 해야 한다고 가르치지 않아도 안정된 관계를 통해 학습하다 보면 학습이 촉진되는 현상이 나타나거든요. 다만, 주민이 참여하는 참여예산의 경우 주민이 현장에 오기 전부터 이미 워크숍은 시작된 거라고 봐야 합니다. 우리가 일상적으로 정보를 습득하는 채널이 비슷하기에 유사한 문제를 나열하거나 새롭지 않은 대안이 나올 수밖에 없는데요. 이럴 땐 문제를 발견하는 방식을 달리하면서 접근하는 게 좋죠.

Q. 구체적으로 설명해주신다면요.
강준원: 어느 지역이든 사람이 살고, 자원이 있기에 지자체마다 보유한 보고서가 많을 겁니다. 사전에 주민에게 관련 정보나 보고서를 제공한 뒤 워크숍 당일에는 문제를 발견하는 쪽으로 많은 시간을 할애하는 게 좋고요. 문제를 발견하는 과정에서도 문자 위주보다 휴대전화로 문제의 현장을 찍어서 오게끔 하면 주민 간에 말이 아닌 이미지 위주로 공통된 인식을 가질 수 있습니다. 사소해 보이지만, 내가 지각하는 것을 다르게 바라보는 경험, 상대방과 문제 인식을 공유하는 기회인 셈이죠. 어쨌든 시민의 힘을 믿어도 된다는 거죠. 시민의 참여를 촉진하는 사람들은 시민이 상상의 나래를 펼칠 수 있는 환경을 만들어주는 데 공을 들이면 될 것 같아요.

Q. <2020 서울시 예산학교> 참여자로서, 퍼실리테이터로서 경험을 말씀해주셨는데, 마지막으로 희망제작소에 남기고 싶은 말이 있다면요.
강준원: ‘희망제작소’라는 이름에 모든 게 들어있죠. 현재 우리의 희망이 무엇인지가 중요하다고 봅니다. 우리가 직면한 문제는 매우 다양하고, 당사자와 이해관계자도 복잡하고, 문제의 층위도 제각각이잖아요 그런데 소수가 문제를 해결하는 시대가 지나갔기에 시민참여는 필연적일 수밖에 없습니다. 개인의 고유성과 다양성을 발현될 수 있는 공동체와 사회는 어떤 모습인지 이에 관한 밑그림을 함께 그려가면 좋을 것 같습니다.

– 글/인터뷰: 방연주 미디어센터 연구원 [email protected]
– 사진: 희망제작소

글을 쓰러 숲으로 나선다. 내게는 나만의 작업실이 없다. 사람이 많을 때는 카페에서 일하기도 어려워서, 때때로 집 근처의 작은 숲으로 간다. 숲을 산책하다 빈 벤치를 찾아 앉으면 그곳이 곧 작업장이 된다.

물론 이 숲은 열린 공공 공간이고, 산책하는 사람들, 강아지, 새 등 많은 존재가 내 곁을 지나쳐간다. 벤치 몇 개가 모여 있는 곳에 앉아 글을 쓰는 중에, 어린이집 아이들과 선생님이 벤치로 온다. 나는 자리를 내어주고 다시 걷는다. 본래 내 것은 아무것도 없다. 그저 잠시 이 자리에 머물다 떠날 뿐.

조금 걸으니 운 좋게도 탁자까지 함께 있는 다른 벤치가 비어 있다. 사방으로 초록빛 나무가 보이고, 가까이 있는 하얀 아카시아에선 꽃향기가 바람에 실려 온다. 날이 춥거나 공기가 안 좋은 날은 밖에서 글쓰기가 쉽지 않지만, 오늘은 바람은 세도 푸른 하늘에 따스한 햇볕이 내리쬔다. 바람에 탁자 위로 솔잎이 떨어진다.

건축가 정기용 선생님은 “내가 산책하는 곳, 내가 집에 들어올 때 걸어가는 골목, 이 모든 것이 나의 집”이라고 했다. 내가 앉아 있는 이 야외 작업장, 이 숲도 우리 집인 것이다. 우리가 사는 건물 안 공간뿐만 아니라, 그 주위 환경 전체가 우리 집이라고 볼 수 있다. 이렇게 넓게 보면 지구와 우주 전체가 우리의 집이다.

우리 자신도 이렇게 넓은 시야에서 볼 필요가 있다. 코로나19 사태는 우리가 가까운 이웃부터 전 세계 사람과 야생동물에 이르기까지, 지구상의 모든 존재와 밀접히 이어져 있음을 보여주었다. 난개발로 숲을 파괴하고 기후위기를 악화시키는 데 계속 가담하면, 결국 우리는 그 대가를 치를 수밖에 없다. 서식지를 잃은 야생동물의 몸에 있던 바이러스가 동물과 접촉한 사람의 몸으로 옮겨오면서 코로나19와 같은 신종 감염병이 빈발하고 있다.

한국기후변화학회 회원을 대상으로 한 설문조사 결과에 따르면, 코로나19 이후 또 다른 신종 감염병이 발생할 시기로 ‘3년 이내’를 예상한 이들이 가장 많았다. 또한 이들 기후변화 전문가 중 대다수가 코로나19처럼 세계적 대유행을 부르는 신종 감염병의 발생 주기가 앞으로 더 짧아질 것이라고 예상했다(2020년 5월 19일 한겨레, <전문가들 “새 감염병 발생주기, 3년 이내로 단축될 것”>).

숲이 품은 수많은 동식물도 넓은 의미에서 우리 몸이다. 동식물에 해를 끼치면 결국은 인간도 건강할 수 없다. 전 세계에서 빠르게 사라져가는 푸른 숲도 넓은 의미에서 우리 모두의 집이다. 우리 스스로 우리 집을 파괴해놓고 우리가 안전하리라 생각하는 것은 어리석다.

이제는 숲을 비롯한 자연을 파괴하며 우리 자신도 해치는 행동을 멈춰야 한다. 생물학자 최재천 선생님은 자연을 보전하는 것이 오히려 경제적이라고 말한다. 사고의 전환이 절실한 때다. 지금까지 우리는 경제적 이익을 위해 자연을 마구 파괴해왔다. 하지만 코로나19로 경제가 멈춘 것에서 보듯이, 자연 파괴는 결국 경제에도 불리하다.

지구에 사는 모든 존재가 하나의 공동체가 아닐까? 이웃들을, 그리고 자연 속의 수많은 생명을 소중히 여기는 것이 우리 자신을 잘 돌보는 길이다. 예를 들어 공장식 축산은 벌목의 큰 원인이기에 나는 채식을 한다. 그리고 나무를 덜 베어내도록 일상에서 자원을 아껴 쓰려 한다. 조화로운 공동체를 위해 우리가 할 수 있는 일은 많다.

– 글: 김선애 님