이주민의 사회서비스 이용권

김옥녀 숙명여자대학교 정책대학원 사회복지학과 다문화정책전공 교수

본 고는 이주민과 이주민의 사회서비스 전반에 대한 내용으로 구성하였다. 이주민의 증가현황, 한국사회에서 이주민의 위치, 사회서비스의 개념 및 필요성, 사회서비스 전달체계와 현황, 마지막으로 이주민의 사회서비스 활성화를 위한 간략한 제언으로 기술하였다.

다문화사회로의 전환과정

한국의 이주민 유입은 1990년 산업연수생을 시작으로 2000년대 농어촌을 중심으로 한 결혼이주여성이 증가하면서 다문화가정이 우리 이웃으로 다가오기 시작했다. 2000년대 중반 한류의 열풍은 외국인 유학생의 증가로 이어졌다. 2007년 중국 동포를 대상으로 한 ‘방문 취업제’의 도입은 한국사회를 외국인 100만명 시대를 맞이하게 했다. 이후 8년 10개월만인 2016년 6월, 한국은 국내 체류 외국인이 전체인구의 3.9%인 200만명 이상으로 급속한 증가세를 보였다. 경제협력개발기구(OECD)는 외국인과 이민2세, 귀화자 등 이주배경인구가 총인구의 5%를 넘으면 다문화·다인종 국가로 분류하고 있다. 한국사회가 전체인구 대비 이주민 비율 측면에서는 다문화사회를 코앞에 두고 있다. 이주민의 증가는 2001년 1.2%(총인구 대비)에서 2021년 3.8%로 3배에 달한다(그림 1. 참조). 2019년 252만명으로 정점에 이른 후, 코로나 19로 인해 2021년 7월 현재 197만명으로 다소 주춤 추세에 있다. 그러나 통계청은 향후 2040년까지 이주민은 352만명(총인구 대비 6.9%)으로 증가할 것으로 예측하고 있다. 한국사회는 다른 나라보다 빠른 속도로 다문화 사회로의 전환과정에 있다. 

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이주민에게는 멀고도 먼 다문화사회로 가는 길

세계화와 함께 진행된 이주의 본격화는 한국이라고 예외일리가 없었다. 다문화사회에 대한 정치·경제·사회·문화적인 준비가 부족한 상태에서 위와 같은 이주민의 빠른 증가세는 동일 지역에서 살아가는 내국인과 이주민 모두에게 낮선 문화에 적응해야하는 스트레스와 갈등으로 작용하게 된다. 특히 전 세계적인 이주의 본격화 현상은 2005년 유네스코로 하여금 ‘문화적 표현의 보호와 증진을 위한 문화다양성 협약’을 채택하게 했고, 이주 국가들은 문화다양성과 공존을 국가 문화정책의 주요 방향성으로 설정하게 된다. 문화다양성이란 국경, 인종, 권역의 경제를 허물고 다양한 문화를 서로 교류하고 소통하는 것으로 한 국가와 사회의 다양한 문화형성의 수준을 알 수 있는 용어이다. 사회적으로 동질적인 문화와 인종을 중심으로 살아온 한국의 내국인 주민들에게 다양한 민족과 문화의 등장은 상호 이해를 기반 한 존중의 대상이라기보다 배제 또는 차별적인 문화로 간주되고 있다. 아직까지 한국사회에서는 다문화사회가 지향하는 문화다양성과 공존을 위한 정책의 실현은 이주민과 이주관련 전문가 및 종사자들에게는 염원에 불과하다. 이주민의 증가세를 뒷받침할 수 있는 제도나 인식이 부족한 현 상황에서 다양한 문화에 대한 경험 부족, 민족적 동질성을 정체성으로 여겼던 내국인들과 언어와 문화가 통하지 않는 낮선 이주사회에 적응해야하는 이주민과의 갈등과 사회통합을 위한 진통은 충분히 예견될 수 있는 현상이다. 

다문화 사회란, 이주민의 양적인 증가와 함께 이주민들이 이주사회에서 인간다운 보편적인 권리를 향유 할 수 있도록 관련 정책과 제도, 사회문화적 인식이 수반되어야 한다. 특히 다문화사회가 추구하는 다양한 인종과 민족, 문화공존을 위한 노력은 이주민뿐만 아니라 내국인 주민에게도 이주민에 대한 다양한 문화를 이해하고 수용할 수 있는 기회가 사회문화적으로 충분히 조성 및 제공되어야 한다. 정책과 제도적인 기반과 함께 이주민과 내국인 주민 상호 간 문화이해와 존중이 기반 될 때 다문화사회 구현이 가능하다고 볼 수 있다. 즉 다문화사회란 국가, 내국인 주민, 이주민이 상호 이해와 존중을 기반으로 다함께 만들어가는 사회라고 할 수 있다. 반면 한국사회는 이주민에게 일방적으로 이주국가에 대한 문화적응만을 요구하는 사회통합 정책으로 인해 내국인 주민이 이주민에 대한 차별과 배타적인 환경을 조성하는데 촉진제 역할을 하게 되고 사회통합을 추구하는데 장애요인으로 작용하게 된다. 

이주민에 대한 한국인의 민낯

이주민에 대한 차별과 배제는 한 사회의 구성원으로 살아가는 삶의 영역 전반에 영향을 미치며 인간으로서 당연히 지녀야할 권리(자유권, 사회권)의 접근을 차단하고 박탈할 가능성을 높이게 된다. 그 결과 사회적인 소수집단으로 등장하는 이주민들은 노동·주거·의료·교육·사회문화생활 전반에서 열악한 삶을 살아갈 수 밖에 없다. 특히 한국은 민족적, 공동제적인 문화적인 특성과 함께 외국인에 대한 선별적인 차별과 배제가 강한 나라에 속한다. 제6차 세계가치관조사(World Values Survey) 결과, 자신과 다른 문화에 대한 수용적인 태도가 59개국 중 51위의 하위에 속하며 ‘외국인 노동자와 이민자를 이웃으로 삼고 싶지 않다’에 동의한 한국인은 31.8%에 달한다. 다문화 및 민족에 대한 차별과 배제 등 민족적 우월감이 높은 나라로 나타났다. 그러나 이러한 차별적 태도는 이주민 중에서도 미주·유럽과 아시아, 백인과 유색인종, 경제적 부유국과 빈국을 구분하고 이에 따라 인종과 민족에 대한 수용적인 태도가 달라지는 이중적인 태도를 보여왔다.

한국에 거주하는 이주민은 <표 4-1>에서와 같이 총입국자, 취업자격외국인 인력, 결혼이주여성의 순위를 살펴보면 미국을 제외한 이주민들의 지역 및 출신국은 아시아 지역에 한정되어 있다. 이주민의 비자 유형별 출신국을 살펴보면 단순기술인력(E-9)이나 결혼이주여성(F-9)은 주로 문화와 피부색이 다른 동남아지역의 이주민으로 집중되어 있다. 특히 한국인들은 이주민 문화에 대한 차이를 인정하기보다 피부색, 국가경쟁력 등으로 서열화하고 있어 한국사회 내 이주민들이 경험하는 차별과 배제는 이주민과 내국인 주민 간 갈등을 야기하고 사회문제로 부상되고 있다.

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더욱이 전세계적인 사회적 위험으로 급부상한 코로나19는 사회적 위험 대응에 취학한 이주민들의 삶을 한국 사회 내 최저계층으로 살아가도록 더욱 공공화했다. 이 가운데 코로나19가 드러낸 이주민에 대한 한국의 민낮들은 그동안 한국인이 지닌 이주민에 대한 시각을 여과없이 보여주였다. 

‘최저보다 더 낮은’ 노동조건, ‘최저보다 열악한’ 주거환경...(이주와 인권연구소, 2019)

‘차별과 배제’로 인한 의료와 교육기회의 박탈(데일리한국, 2014.12.18.)

‘공적 마스크, 재난지원금도 인종차별’.(한겨레 신문. 2020.6.13.) 

‘이주민에겐 차별적인 사회안전망’(경기도여성가족재단, 2020)

‘코로나19 이후 차별경험 60.3%’(국가인권위원회, 2020)

다양한 인종과 문화가 공존하는 진정한 의미의 사회통합을 위해 한국사회는 그동안 사회의 관심 밖이었던 이주민의 삶을 재조명할 시점에 와 있다. 한국사회에서 이주민은 더 이상 이방인로서의 낮선 존재도, 위협적인 존재도, 연민과 동정의 대상도 아닌 한 지역사회의 주민으로서 산업현장에서 노동력을 제공하는 주체이며, 저출산고령화로 인한 인구절벽, 그로 인한 지방소멸을 극복할 수 있는 존재로서 내국인 주민과 조화롭게 공존하며 살아가야 하는 사회구성원이자 지역주민의 일원이다. 

이주민의 당연한 권리, 사회서비스 이용권

한국사회에서 살아가는 이주민에게 내국인 주민과 함께 살아가기 위해 적응하고 정착하기 위한 사회통합 측면과 사회갈등의 예방적인 측면에서 적절한 수준의 사회서비스는 인간으로서 지녀야할 당연한 권리이자 필수요인이라 할 수 있다. 사회서비스란 국가별, 학자에 따라 다양하게 정의되고 있으며 포괄하는 범위도 다양하다. 사회보장의 3개 축 중의 하나로서 사회보험(국민연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험, 노인장기요양보험)과 공적부조(국민기초생활보장, 의료보호)를 제외한 전반적인 영역이 사회서비스의 범위이다. 국민의 삶의 질을 개선하기 위해 복지, 의료, 고용, 문화 등 전반적인 영역에서 전 생애주기에 따라 국민을 대상으로 한 상담, 돌봄, 재활, 역량개발 등을 지원하는 서비스라고 할 수 있다.

이주민은 국내에 거소를 둔 외국인과 그 자녀를 지칭하며 국적취득자와 미취득자를 모두 포괄하는 개념이다. 2019년 기준 이주민 유형별 현황은 기타를 제외한 외국인 근로자(23.7%)비중이 가장 높으며, 외국국적 동포(13.6%), 외국인주민 자녀(11.4%), 한국국적취득자(8.4%), 결혼이민자(7.8%), 유학생(7.2%)의 순으로 나타나고 있다(표 2 참조)

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그러나 한국에서 이주민을 대상으로 한 사회서비스의 주요 대상은 상당부분 결혼이민자와 그 가족, 이주배경 청소년 등 일부 이주민에게 한정되어 있다. <표2>과 같이 2019년 기준 전체 외국인 중 기타를 제외한 외국인근로자 비중이 가장 높게 나타나고 있음에도 불구하고 이주노동자는 국민이 아니고, 장기적·영구적 이민이 아닌 일시적·단기적 체류라는 이유로 사회서비스를 포함한 사회보장에서 소외되어 왔다. 또한 2021년 7월 기준 39만 명에 이르는 미등록노동자 상당수가 장기체류자라는 현실은 이주노동자가 더 이상 일시적인 노동자가 아닌 한국 사회에 온전히 정착한 이주민이란 것을 시사한다. 이주노동자에 대한 다양한 사회적 서비스에 대한 접근은 사회적 갈등과 빈곤, 범죄, 질병 등의 각종 다양한 사회문제를 미연에 방지하고 예방함으로써 사회통합을 도모하는 역할을 수행할 수 있기 때문에 이주민에 대한 사회서비스 대상의 확대는 매우 필요하다고 볼 수 있다 

특정대상, 공급자 중심의 사회서비스

좀 더 구체적으로 한국의 이주민 사회서비스에 대한 전달체계와 서비스 내용을 살펴보면 다음과 같다. 이주민에 대한 사회서비스의 전체적인 전달체계 특징은 중앙부처-광역시도-시군구 등 지방자치단체로 연결되는 서비스 전체달체계에서 벗어나 있다. 중앙부처-소속 행정청-사업수행기관으로 이어지는 직접적인 전달체계의 구조를 지닌다. 그 결과 이주민에 대한 각 정책별, 대상별 관리주체가 상이하고 관계부처별로 이주민을 직접 관리하는 수요자 중심이 아닌 행정편의 중심의 전달체계를 지닌다. 법무부는 외국인의 출입국 행정 및 전문인력 관리를 위해 사회통합거점기관, 사회통합운영기관을 위탁 운영하고 있으며, 여성가족부는 다문화가족 중 결혼이민자와 가족의 지역사회정착을 위해 다문화가족지원센터를 위탁 운영하고 있다. 이외에도 행정안전부는 다문화플러스센터, 보건복지부는 사회복지관, 자활센터, 지역아동센터, 보건소 등, 교육부는 다문화학교 등을 운영하고 있다. 이주민을 위한 사회서비스 전반은 여성가족부, 보건복지부, 각 지자체에서 시행하고 있으며, 전국적인 서비스 공급 체계는 여성가족부가 중심이 되고 있다. (그림 4-2. 참조)

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정부와 민간단체는 이민행정과 사회통합에 집중된 행정서비스와 사회서비스로 인해 이주민에게 한국생활 및 적응에 필요한 한국어 교육, 한국문화·생활교육, 정보화교육, 상담, 이주여성 폭력 예방 등의 이주 초기에 필요한 단편적인 서비스 제공에 머물러 있다(표 3. 참조). 더욱이 앞서 제시한 바와 같이 특정 대상(결혼이민가족, 이주배경 청소년 등)에 집중되어 있어 서비스 대상의 확대와 다양화가 절대적으로 필요한 상황이다.

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이주민의 욕구에 귀를 기울여야 할 때...

이주민의 사회서비스 욕구는 지역사회 정착과 삶의 질에 직결되는 생존에 필요한 서비스로서 이주유형별 기본적인 필요 욕구는 공통적인 특성을 보인 반면 이주유형과 정착시기별, 지역 등에 따라 사회서비스 욕구는 달라질 수밖에 없다. 이주노동자, 결혼이주여성, 유학생 등은  이주사회에 적응하기 위해 필요한 공통적인 욕구로 가장 먼저 언어와 의사소통으로 나타났다. 그다음으로 의료, 취업, 교육, 정보, 사회문화적인 서비스로 나타났다. 

이주특성에 따라 이주노동자의 경우 노동영역에 대한 욕구가 다른 이주민보다 높게 나타났다. 임금체불, 신분증 압류, 폭언 및 폭행, 열악한 근로조건, 산업재해, 직장 내 갈등, 사업체 변경 등의 법률상담과 정보 획득, 취업, 귀환프로그램 등에 대한 욕구 등이 높게 나타났다. 반면, 결혼이주여성은 가정폭력, 자녀양육의 어려움, 출신국문화에 대한 인정과 관련 정보 교류, 법률정보, 문화적 갈등 해소에 대한 욕구가 높게 나타났다. 특히 대도시보다 농어촌지역의 결혼이주여성이 더 높은 욕구를 보였다. 뿐만 아니라 정착단계에 따라 필요로 하는 사회서비스 또한 달라짐을 알 수 있다. 초기진입시기에는 한국어교육, 국적취득을 위한 안내, 가족관계 이해를 위한 교육, 지역사회기관 및 정보 안내 등의 순으로 나타났으며, 사회적응 필요 시기에는 자녀교육지원, 의료지원, 출산전후 서비스, 학부모로서 자녀학교 활동에 대한 정보, 사회교류기회제공 순으로 조사되었다. 사회정착단계에서 필요한 서비스는 한국문화에 대한 이해, 직업훈련 및 취업, 가족문제상담, 주택서비스 등으로 변화되고 있다. 유학생은 전공학습지원에 대한 욕구, 방학 중 아르바이트, 한국문화체험 및 다양한 학습기회의 제공, 유학박람회, 한국문화체험 및 여가활동지원에 대한 욕구가 높게 나타나고 있다.

이주민들이 필요로 하는 사회서비스를 보다 편리하고, 다양하게... 

이상으로 지금까지 이주민의 증가와 한국사회에서 이주민의 경제·사회적 위치, 사회구성원으로서의 사회서비스 필요성과 현황을 간략하게 살펴보았다. 마지막으로 이주민이 지역사회에서 내국인주민과 함께 지역주민의 한 사람으로서 안전하게 정착할 수 있도록 이주민의 사회서비스 활성화를 위해 전달체계 개선과 이용자 욕구 중심의 서비스 개발에 대한 간략한 제언을  끝으로 글을 마무리 하고자 한다. 

첫째, 이주민이 지역사회에 안정적인 정착이 가능하도록 결혼이주여성가족과 이주배경아동서비스 대상 중심에서 이주노동자 둥 다양한 이주민으로 확대될 필요가 있다. 

둘째, 이용자 중심의 사회서비스제공을 위해 지방자치단체 차원에서 이주민 욕구에 따른 사회서비스개발 및 제공이 필요하다. 이주민의 사회통합정책은 기본적인 행정서비스를 중심으로 여러 중앙부처에서 제공되고 있다. 이주민에게 공통적으로 필요한 기본행정중심의 서비스는 중앙부처별로 제공되고 있다. 반면 실생활에 필요한 이용자중심의 이주유형, 지역특성, 거주기간(정착단계)에 따라 필요로 하는 서비스를 제공하는데 한계가 발생할 수 있다. 반면 지방자치단체의 장점은 이주민이 실제 거주하고 생활하는 지역에서 안정적으로 정착할 수 있도록 이주민의 욕구에 민감하게 반응하고 그에 따른 사회서비스를 이주민과 지역주민이 함께 교류 및 소통을 통해 개발할 수 있는 장점을 지닌다. 이용자 중심의 사회서비스 제공으로 서비스 질 향상과 만족도 향상을 통해 이주민이 지역사회에 빠르게 정착할 수 있다. 또한 이주민에 대한 사례관리를 통해 이주민의 욕구에 적극 대응함으로써 이주민의 삶의 질을 향상시킬 필요가 있다. 

셋째, 이주민의 다양한 욕구에 부응하고, 이주민관련 기관과의 업무 효율성, 서비스 효과성 증진을 위해 시군구 및 관계부처 공공기관은 민간의 다양하 기관과 협력체계를 구축할 필요하 있다. 이주민의 다양한 욕구충족을 위해 전문인력과 자원확보을 확보하고, 유관기관 간 상호업무 및 자원 조정을 통해 사회서비스의 효율성과 효과성을 증진시킬 필요가 있다.

넷째, 서비스 제공기관에 전문통역지원서비스 확대를 통해 이주민에게 필요한 서비스 정보제공과 이용권을 확대할 필요가 있다. 이주민이 직면하는 위기상황 중의 하나는 생존에 필요한 체류자격과 노동, 각종 폭력으로부터의 위협 등과 연관된 경우가 많다. 특히 공공서비스의 전문용어와 법률용어는 내국인들도 어려워하는 경우가 많아 서비스 이용의 한계로 작용되는 경우가 많다. 이주민이 사회서비스 기관에 방문해도 필요에 따른 서비스에 대한 통역지원이 없다면 유용한 서비스가 구비되어 있다 해도 사용할 수 없는 상황에 처하게 될 것이다. 

다섯째, 다양한 이주민의 욕구에 대응하기 위해 특히 이주민의 서비스 편의 증진과 서비스 중복 및 누락을 방지하고 통합서비스 제공을 위해 파편화된 부처별, 정책대상별 서비스 전달체계 개선이 필요하다. 이에 대한 문제개선을 위해 2017년부터 행정안전부는 기존에 별도 분리된 장소에서 제공된 법무부, 고용노동부, 여성가족부의 서비스 업무를 한 곳에서 원스톱서비스를 받을 수 있도록 수요자중심의 ‘다문화이주민+센터(협업센터)’를 운영하고 있다. 전국적인 확대를 위해 부처 간 지속적인 협업이 필요하다.

참고문헌 

1) 법무부(2021). 출입국·외국인정책 통계월보 2021년 7월호.

2) Kim & Jang (2017). Cultural Diversity and Cultural Co-existence between Asian Immigrants and the Natives in Korea. OMNES 7.2: 60-98.

3) 보건복지부 사회서비스정책 안내. https://www.mohw.go.kr/react/policy/index.jsp?PAR_MENU_ID=06&MENU_ID=063...

4) 이수상, 장임숙(2007). 이주노동자의 사회적 서비스에 대한 접근성과 사회연결망. 한국문헌정보학회지, 제42권 4호

5) 경기복지재단(2020). 경기도 외국인주민을 위한 사회서비스 연계 활성화 방안 연구

6) 국가인권위원회(2020). 코로나19와 이주민 인권상황 모니터링 결과보고

7) 이용재, 배화숙(2008). 결혼이민자의 사회서비스 및 정보의 접근성에 관한 연구, 한국도서관정보학회지, 39(4)

8) 충청남도여성정책개발원(2016). 충남 외국인 유학생 인권실태조사

9) 행정안전부(2020). 2019 지방자치단체 외국인주민현황

10) 이주와 인권연구소(2019). 최저보다 낮은: 2018 이주노동자의 노동조건과 주거환경 실태조사

11) 여성가족부 홈페이지, 다문화가족·외국인 정착지원 서비스, 한 곳에서! 

http://www.mogef.go.kr/nw/enw/nw_enw_s001d.do;jsessionid=l2jLDs3DnofyAJP...

12) 마스크도 지원금도 없다…코로나19 위기의 이주노동자. 한겨레신문, 2020.6.20.(사회 인권복지면) https://www.hani.co.kr/arti/society/rights/949182.html

13) 이주민 150만 시대의 그늘, ③ 방치되는 이주아동. 데일리한국, 2014.12.18

http://m.hankooki.com/m_dh_view.php?WM=dh&FILE_NO=ZGgyMDE0MTIxODExMjU1Nj...

자활, 일자리 사업인가? 복지 사업인가? 

최상미 동국대학교 사회복지상담학과 교수

자활사업의 역사와 혼란스러운 정체성

자활사업은 2000년 국민기초생활보장제도와 함께 도입되어 20여년 간 우리나라의 대표적 근로연계복지사업으로 존재해왔다. 그러나 자활사업이 무엇인지는 여전히 모호하다. 누군가는 자활사업을 조건부 수급자 탈수급 지원 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 대상 창업지원사업 혹은 사회적경제 육성 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 생활 전반을 지원하는 복지 사업 혹은 저소득층 전반을 대상으로 하는 일자리 사업으로 이해한다. 이렇듯 자활사업은 정권에 따라, 자활을 둘러싼 환경의 변화에 따라, 자활사업을 바라보는 사람들의 시각에 따라 각기 다른 사업으로 이해되고 있다. 이처럼 자활사업에 대한 이해가 다양한 가운데 2021년 자활사업안내(보건복지부, 2020)는 자활사업을 ‘근로능력이 있는 수급자의 근로의지와 자활역량 향상을 통한 탈수급의 확대’라는 목적하에 조건부수급자를 우선 대상으로1) 근로기회, 직업훈련, 취업알선, 자활기업 지원 서비스 등을 제공하는 사업으로 규정하고 있다. 즉 제도적으로 자활사업은 ‘조건부수급자를 대상으로 취창업을 통한 탈수급을 지원’함으로써, 근로능력이 있는 자에게는 무조건적으로 급여를 줄 수 없다는 신자유주의적 ‘주저하는 복지국가’의 모습을 반영한다. 

조건부수급자를 대상으로 근로 기회를 제공하고, 일반 시장에서의 취업을 통해 궁극적으로 탈수급을 지원하는 사업으로서 자활은 도입 초기에는 어느 정도 취창업, 탈수급 성공률을 보고하며 소기의 정책적 의도에 부응하는 듯하였다. 그러나 2014년 자활사업에 배치되던 조건부수급자 중 근로능력 판정을 통해 상대적으로 근로능력이 높은 참여자들을 고용노동부 취업성공패키지 사업으로 우선 배치하기 시작하자, 자활사업 참여자 중 근로 미약자 비율이 증가하면서 노동 시장 진입과 탈수급이라는 정책적 목적을 성취하기 어려워졌다. 여기에 경기 침체의 장기화, 고용없는 성장, 고실업의 지속과 같은 노동 시장의 변화는 취창업을 통한 탈수급이라는 정책적 목적의 성취를 더욱 어렵게 만들었다. 이에 자활현장에서는 일반 노동 시장에의 취업보다는 자활 기업 창업을 통해 성과를 내기 위한 시도가 이루어졌으며, 이는 자활사업이 저소득층의 창업지원 사업 혹은 사회적경제 육성 사업으로서의 성격을 가지게 되는 계기가 되었다. 

조건부수급자에 대한 노동 강요와 낮은 성과라는 비판으로부터 자유롭지 못한 가운데 근로미약자 중심으로 자활사업 참여자들이 구성되기 시작하면서, 자활사업은 근로미약자들의 근로와 취창업을 위해 이들의 다차원적인 문제를 다루어야 하는 상황에 직면하였다. 이러한 상황에서 자활현장의 주도적, 자발적 움직임으로 2004년 일부 지역자활센터는 ‘자활 인큐베이팅’이라는 이름으로 사례관리를 자활 실천기법으로 도입하여 수행하였으나 제도화되지는 못했다. 이후 2012년 자활사업 참여자들의 욕구와 특성을 반영한 참여자 중심 자활사업 수행을 위해 전국 60개 지역자활센터를 대상으로 자활 사례관리 시범사업을 시작하였으며 2021년 5월 현재 100여개 지역자활센터에 자활 사례관리자가 추가 배치되어 사례관리를 수행하고 있다. 자활 사례관리는 근로, 노동에만 초점을 두어 온 자활사업이 복지 사업으로서의 성격을 갖추기 시작한 계기가 되었으며, 자활에서의 사례관리는 점차 그 중요성이 강조되며 모든 지역자활센터로의 확대, 자활사업 전 과정으로의 확대, 지역사회 자원을 아우르는 사례관리 협력체계 구축 필요성이 논의되고 있다. 

또한 자활사업은 2014년 조건부수급자를 근로능력판정 결과에 따라 취업성공패키지 사업과 자활사업으로 이분화하여 배치하기 시작하면서 참여자수가 감소하였다. 이에 일차적으로는 참여자수의 확보, 나아가서는 자활사업 정체성 확대를 위해 2018년 차상위층을 자활사업 참여자로 포함하기로 결정하였으며, 그 결과 최근 자활사업 참여자 중 차상위층, 일반수급자의 비율이 점차 증가하고 있다. 이러한 변화는 자활사업이 조건부수급자 대상 사업에서 나아가 ‘차상위층을 포함하는 보다 포괄적 저소득층 대상 일자리 사업’으로 그 정체성이 확장되는 계기가 되었다. 

자활사업의 딜레마 

자활사업은 ‘자활’이 무엇인지에 대한 명확한 개념 정의와 합의 없이 취창업을 통한 탈수급이라는 제도적 목적으로 이해되면서 성과 또한 매출액, 자활성공률, 탈수급률 등 경제적 지표로 평가되어왔다. 그러나 최근 경기침체의 장기화, 고실업의 지속, 참여자 중 근로미약자의 증가와 같은 환경의 변화는 이러한 경제적 측면의 성과를 보고하기 어렵게 만들었다. 또한 실업, 저소득, 빈곤이라는 경제적 측면의 문제를 공유함과 동시에 부채, 신용과 같은 법적·재정적 문제, 불안정한 주거, 만성질환, 알콜 의존, 우울, 낮은 자존감, 실패감, 좌절감, 낮은 근로 의욕, 가족 갈등, 대인관계의 어려움과 같은 다차원적 문제를 가지는 자활 참여자들이 점차 증가하였다. 이에 자활현장은 참여자들이 경제적 자립을 향해 나아가는 여정에서 상담, 사례관리, 자원연계, 의뢰 등의 개입을 통해 다차원적 문제를 다루는 것을 지원하고 있다. 그러나 경제적 측면의 실적에만 초점을 둔 성과지표는 이러한 비경제적, 과정적 측면에서 나타나는 참여자의 변화를 성과로 측정하지 못하고 있다. 

또한 최근 차상위층을 포함하는 자활사업 대상의 확대, 코로나로 인한 실직의 증가, 자활장려금, 근로장려금, 추가근무수당 등을 통한 총 자활급여의 증가 등으로, 자활사업 참여자 중 차상위층 및 일반수급자의 비율이 증가하고 있다. 더하여 노동 시장 경직이 심화되면서 청년층의 유입도 급증하고 있다. 이러한 대상의 변화와 함께 자활사업은 더 이상 조건부수급자만을 대상으로 하는 사업이 아닌 보다 포괄적인 저소득 구직자 대상 일자리 사업의 성격을 가지게 되었다. 그러나 여전히 자활사업은 도입 초기에 설정된 취창업을 통한 탈수급을 정책적 목적으로 우선함으로써 일반수급자 및 차상위층 참여자들은 뚜렷한 목적 없이 자활사업에 참여하고 있다. 

이와 같이 참여자 특성, 현장의 활동, 대상의 변화와 사업 목적 및 성과지표 간의 부정합은 낮은 성과2), 참여자들의 욕구를 간과하고 단기적 경제적 실적만을 강조하는 목적 전치 현상, 탈자활한 참여자들이 다시 자활로 돌아오는 회전문 현상, 현장의 갈등과 혼란을 야기하는 원인이 되고 있다. 

일자리 사업으로서의 자활사업 

자활사업은 만성적으로 낮은 성과와 상대적으로 편한 일자리 사업으로서의 성격을 가진다. 앞서도 논의했듯이 자활사업은 조건부수급자의 취창업, 탈수급을 지원하는 사업으로 존재해왔으나 실제로 자활사업을 통해 일반 노동 시장에 취업함으로써 탈수급을 성취한 비율은 10% 이하인 낮은 성과의 일자리 사업으로 존재해왔다. 또한 2018년 차상위층의 자활사업 참여 제한 폐지 이후 점차 차상위 참여자 비중이 증가하면서 탈수급이라는 정책 목적을 적용하기 어려워졌다. 이에 자활사업은 탈수급 지원 제도로서의 성격은 약화된 반면 수급자와 차상위층 대상으로 사업단 근로 기회 제공, 취업 알선, 자활 기업 창업 지원 등을 제공하는 저소득 구직자 대상 포괄적 일자리 사업으로서의 성격은 강화되었다. 또한 자활급여의 지속적 상승으로 자활사업에 참여하면서 근로장려금, 자활장려금을 최대한 받는 경우 최저임금의 두 배까지 수급이 가능해지면서 노동강도, 급여 수준을 고려하여 자활사업에 최대한 머물거나 일반 노동 시장에서 취창업을 통해 탈자활, 탈수급했다가도 다시 자활사업으로 돌아오는 모습을 보이고 있다. 

정리하면 자활사업은 1개 중앙, 17개 광역, 249개 지역자활센터라는 촘촘한 전달체계를 갖추고 연 5.5만여 명, 동시에 4만 명 정도가 이용하고 있는 복지부의 가장 대표적인 일자리 사업이다. 그러나 성과로 책정하고 있는 취창업 성공률, 탈수급률 등은 높지 않아 사업 도입 초기 이래 지속적으로 저성과 사업으로 비판받아왔다. 또한 최근에는 일반 노동시장으로의 진입이 어렵고 진입하더라도 상대적으로 노동 강도가 약하고 편한 자활사업으로 다시 돌아오는 경향을 보이고 있다. 자활을 둘러싼 이러한 변화는 자활사업의 성격을 ‘저소득층 대상의 보호된 일자리’로 규정하며, 자활사업의 목적, 정체성, 성과에 대한 고민을 던지고 있다. 

자활사업의 방향 

이러한 변화 속에서 필자는 자활사업과 관련하여 다음과 같은 변화 필요성을 제안한다. 

첫째, 복지 기능 강화를 통해 자활사업은 ‘복지부의 일자리/근로 사업’보다는 ‘근로와 복지가 균형을 이룬 근로연계복지 사업’의 성격을 갖추어야 할 것이다. 자활사업은 복지부의 대표적인 일자리 사업의 하나로 경제적 측면의 성과를 강조하며 근로 기회 제공과 취창업 지원 등 ‘근로’에 초점을 두고 운영되어 왔다. 그러나 이는 참여자들이 가지는 다차원적 욕구와 문제를 간과함으로써 실천 현장의 왜곡과 낮은 성과를 야기하는 원인이 되었다. 이에 장기적 관점에서의 궁극적인 자활을 지원하는 사업으로서 자활사업의 재구조화가 필요하다. 즉, ‘근로’를 통한 ‘경제적 결과 측면의 성과’에서 나아가 참여자의 상황과 욕구에 따라 그 정도를 달리하며 근로와 취창업을 준비하는 고용 측면, 자신감을 회복하며 삶과 근로에 대한 의지를 고양하는 정서적 측면, 사회적 관계를 형성해나가는 사회적 측면, 일상생활을 회복해나가는 측면을 포괄하는 맞춤형 개입의 필요하며, 이러한 ‘맞춤형 개입’을 위해서는 사례관리를 중심으로 한 복지 기능의 강화가 필요하다.

둘째, 근로와 복지, 궁극적인 경제적 자활을 이루기까지의 과정에서의 다차원적 변화를 포괄하는 성과 평가 체계 구축이 필요하다. 자활 현장에서 지속적으로 자활사업 참여자들의 경제적 자활을 지원하기 위한 과정적 개입이 이루어져 왔다. 그러나 경제적 결과에만 초점을 둔 자활사업 성과 지표가 참여자의 과정적 변화를 성과로 인정하지 않음으로써 현장의 노력을 간과하고 혼란을 야기해 왔다. 이에 점차 근로미약 참여자, 다차원적 문제를 가지는 참여자의 비중이 증가하는 상황에서 참여자의 다양한 문제를 다루는 개입의 성과를 포괄하도록 성과 평가 체계의 보완이 필요하다. 

셋째, 참여자 특성, 대상 변화를 반영한 자활사업의 목적과 내용에 대한 재구조화와 국민기초생활보장제도로부터의 분리 필요성을 제안한다. 자활사업은 2018년 차상위층 참여 제한을 폐지하면서 점차 참여자 중 차상위층의 비중이 증가하고 있다. 또한 2022년 생계급여 부양의무자 기준 폐지에 따라 자활참여자 수가 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 이러한 변화는 국민기초생활보장법에 근거한 수급자의 탈수급 지원이라는 자활사업 목적의 적절성에 대한 제고 필요성을 제안한다. 즉 지역사회 저소득층을 대상으로 ‘복지’와 ‘근로’ 서비스를 통합적으로 제공하는 사업으로서 사업의 목적과 내용을 재구조화하고, 나아가 ‘조건부수급’과 ‘탈수급’이라는 정책목적의 바탕이 된 국민기초생활보장제도와의 분리 가능성도 고려할 수 있다. 

넷째, 복지부 및 타부처 일자리 사업과의 통합적 개편 필요성을 제안한다. 자활사업은 ‘지역사회 저소득층 대상 근로연계복지사업’으로 그 대상과 사업 내용이 확장됨에 따라, 복지부를 포함하여 다양한 부처의 일자리 사업과 상당 부분 중복된다. 실업문제에 대처하여 일자리 확대가 정부의 주요 과제가 되면서, 보건복지부, 고용노동부, 행정안전부, 여성가족부, 중소기업벤처부, 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 환경부 등 거의 모든 부처가 대상과 부처의 성격을 반영하며 다양한 일자리 사업을 수행하고 있다. 그러나 부처 간 조정없이 일자리 사업이 존재하다 보니 사업내용과 대상이 중복되는 경우가 상당하다. 이에 현재 부처별, 대상별로 구분되어 있는 일자리 사업을 참여자의 근로역량과 욕구, 사업내용에 따라 통합적으로 재구조화할 필요가 있다. 예를 들어 일차적으로 보건복지부에서 수행하고 있는 차상위와 수급자 등 저소득층 대상 자활사업, 노인 일자리 사업, 장애인 일자리 사업을 통합하여 근로역량과 사업단 특성에 따라 전달체계를 일원화하여 수행할 수 있으며, 나아가 디지털 일자리 사업, 청년 일자리 사업, 여성 일자리 사업 등 대상과 사업 특성에 따라 각기 다른 부처의 사업으로 구분되어있는 일자리 사업의 통합 운영도 고려해야 할 것이다. 

1. 
   

   국민기초생활보장법 시행규칙 제26조 및 자활사업안내(보건복지부, 2020)에서 자활근로사업에는 조건부수급자를 우선적으로 선정하여야 함을 명시하고 있다.

   
   


2. 
   

   실제로 자활사업 참여자 중 일반 시장에서 구직에 성공한 비율은 20%를 넘은 적이 없으며 탈수급률도 10%를 넘은 적이 없다.(보건복지부, 2017)