환경운동연합, “괴산댐 한 달 발전편익 225만 원...운용할수록 적자, 철거해야”

- 괴산댐 연간발전량, 설계용량의 2.5%에 불과……수력발전 댐 중 최하위

[caption id="attachment_188990" align="aligncenter" width="600"] 괴산댐ⓒ발전산업신문[/caption] 지난해 집중호우에 대처하지 못해 두 명의 사망자와 수백억 원의 주민 피해를 낸 괴산댐에 또 다른 논란이 일었다. 환경운동연합 발표에 따르면 한국수력원자력 수력발전댐인 괴산댐의 발전편익이 저조해 운용할수록 적자를 면하지 못하는 것으로 나타났다. 환경운동연합이 한국수력원자력에서 제공받아 공개한 2008년부터 2017년까지 10년간의 괴산댐 수력발전량을 살펴보면, 10년간 연평균발전량은 26만 6,406kWh로 설계 당시 연간발전량인 1,080만 kWh의 2.5%에 불과하다. 2013년 이후 꾸준히 감소하던 발전량은 2017년의 경우 14만 3,193kWh까지 곤두박질쳤다. 이는 한국수력원자력이 운용하는 수력발전댐 발전량 가운데 최하위권에 해당한다. 괴산댐의 연간 발전편익은 2016년 기준, 한 해 발전량 25만 4,628.2kWh에 전력거래소에서 밝힌 2016년 양수발전단가 106.21원/kWh을 적용하여 약 2,700만 원으로 추정된다. 이는 한 달에 약 225만 원 수준으로 괴산댐을 관리하는 직원 15명 가운데 한 명의 월급에도 미치지 못해 댐을 유지하고 운용할수록 적자를 보는 실정이다. 괴산댐의 안전성을 둘러싼 논란도 있다. 2014년 한국수력원자력이 자체적으로 실시한 「수력댐 정밀안전진단」에서 괴산댐은 월류발생등급 E등급, 종합등급 D등급을 받았다. E등급은 월류 위험이 커서 사용중지가 필요한 상태, D등급은 통제 및 긴급보수·보강이 필요한 경우를 의미한다. 1980년 발생한 월류 사태에 이어 지난해 7월 발생한 집중호우에 댐 수위조절에 실패하면서 괴산주민 2명이 숨지고 주택과 농경지가 침수돼 147억 원의 피해가 발생하는 사고도 있었다. 환경운동연합에서는 괴산댐에서 생산하는 전력량은 가정용태양광을 설치하는 정도면 대체 가능하다고 언급한다. 우리나라 유효일조시간이 일평균 3.6시간임을 고려했을 때 3kW 용량의 옥상형 가정용태양광을 68가구에 설치하면 연간 26만 8,056kWh의 전기를 생산할 수 있어 괴산댐의 10년 연평균발전량인 26만 6,406kWh를 상회한다는 것이다. (3.6h × 3kW × 68가구 × 365일 = 26만 8,056kWh) 청주충북환경운동연합 이성우 사무처장은 “괴산댐이 건설된 지 60년이 경과되었고 경제적 수명을 다하고 있다.”라며 “한 달에 225만 원어치의 전기를 생산하기 위해 주민의 생명을 담보하고, 홍수피해를 감당하면서까지 댐을 유지하는 것은 어리석은 선택”이라고 주장했다. 환경운동연합 안숙희 활동가는 “우리나라에는 댐의 활용성을 검증하고 재평가하는 방법이 마련되어 있지 않다.”라며, “안전성과 사회·환경적 이점을 고려해 댐구조물을 평가하는 시스템을 만들고, 법제도를 정비해 필요하다면 댐을 철거할 수도 있어야 한다.”고 지적했다. 괴산발전소 관계자는 괴산댐의 연간 발전량이 저조한 이유에 대해 “2012년에 발전설비를 새롭게 교체했기 때문에 시설노후로 인해 발전량이 저조한 것은 아니다.”라며 “발전량은 지역 강우량에 맞춰 조절한다”고 언급했다. 또한 “괴산호를 찾는 관광객이 물이 꽉 찬 경관을 볼 수 있도록 괴산댐 수위를 유지해달라고 괴산군에서 특별히 요청을 한다.”고 밝혔다. 괴산댐은 충북 괴산군 칠성면, 남한강 지류인 달천에 위치한 높이 28m, 길이 171m 규모의 수력발전용 단일 목적 댐으로 1957년 2월 완공되었다. 시설용량은 2.8MW, 총저수량은 1,532만 9,000㎥이며, 만수위는 해발 135.7m, 유역면적은 671㎢이다. 현재 괴산발전소에는 발전소장 1인, 직원 12인, 별정직 2인을 포함해 15인이 근무하고 있다.

2018년 3월 14일

환경운동연합

공동대표 권태선 이철수 장재연 사무총장 최준호

  문의 : 물순환담당 02-735-7066

[위기의 도시공원, 그 현실 - 3편] 민간 개발에 속수무책인 광주·인천·대구·수원·청주

 

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위기의 도시공원, 그 현실

일몰 위기에 빠진 도시공원에 대해 중앙정부는 도시공원 관련 사무가 지방자치단체의 고유 책임이라며 일체의 재정 및 행정 지원을 하지 않고 있다. 도시공원 일몰에 대해 지방자치단체들은 일부 지역을 제외하고는 거의 무방비 상태에 있다. 대부분의 지방자치단체들은 일몰에서 공원을 지킬 수단으로 민간공원특례제도에 의존하고 있으나 이 제도는 아파트 개발이 목적인 사업자들에게 개발이익을 보장할 뿐 공원을 지킬 적절한 수단이라 할 수 없다. 지방자치단체들은 또한 ‘문제 해결을 위한 민관협력체계 구축’에 대단히 불성실한 태도로 임하면서 일몰 관련 대응 정보조차 제대로 공개하지 않고 있다. 위기의 도시공원을 둘러싼 지역별 현실을 진단한다.

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광주 사례

광주광역시 미집행 도시공원 현황

미집행 도시공원 중 근린공원은 43개소이지만, 효천1지구 및 용산지구 등 계획적 도시개발사업 등을 통해 곧 조성이 완료될 예정인 근린공원 14개소를 제외한 29개소가 실제 미집행 공원이다. 이 중 10년 이상 된 근린공원으로 2020년 7월 1일 일몰되는 곳은 25개소이고, 면적은 11.0㎢, 사업비가 2.6조 원(토지 매입비 1.7조 원) 규모나 된다. [caption id="attachment_188924" align="aligncenter" width="1169"] ⓒ환경운동연합[/caption]   [caption id="attachment_188925" align="aligncenter" width="1758"] ⓒ환경운동연합[/caption]

민간공원 추진 현황 및 광주광역시 대응의 문제점

2020년 해제대상 장기미집행 도시근린공원 세부 현황 및 민간공원제도 추진현황

2020년 해제 대상 장기 미집행 도시근린공원 중 10개소가 민간공원특례사업으로 추진중이다. 1단계로 4개공원에 대해 사업 우선 협상자를 선정중이며 2단계로 6개소를 검토중이다. 이중 중앙공원과 일곡공원에 대해 한국토지주택공사(LH)는 민간공원에 공공성을 최대한 살려 개발하겠다며 장기미집행 도시공원 특례사업 공동 참여를 위한 민간 사업자 공모를 내고 지역건설사로부터 제안서를 받았다. 공기업의 참여로 민간기업과 달리 절차적 투명성과 결과적 공익성을 실현할 수 있을지 귀추가 주목된다. [caption id="attachment_189042" align="aligncenter" width="3003"] ⓒ환경운동연합[/caption]

문제점

장기 미집행 도시계획시설 문제는 다양한 이해 당사자가 존재하고 많은 예산이 수반되는 만큼 문제 해결을 위한 사회적 공론화가 매우 중요하다. 하지만 광주시는 2017년에서야 민관협의체를 구성했다. 또한 협의체 활동 내용을 비공개로 추진하고 있어 일반 시민의 정보 접근이 어렵고 활동의 홍보에도 소극적이다. 도시공원은 각 도시의 연혁과 형태, 시민 이용 방식과 이용률에 따라 조성 전략이 달라져야하고, 이를 위한 지자체 차원의 전략 수립이 필요하다. 하지만 광주시는 아무런 전략 연구 없이 25개 공원 중 10개 공원을 민간공원, 15개 공원은 핵심지역만 조성하고, 나머지 해제한다는 입장을 세우고 관련 예산을 지속적으로 줄여왔다. [caption id="attachment_188929" align="aligncenter" width="1000"] ⓒ환경운동연합[/caption] 정책 우선순위를 높여 예산을 투입하고 지방채를 편성해야 하나 광주시의 예산 및 지방채 발행 계획은 2020년까지 880억 원에 그칠 예정이다. [caption id="attachment_188930" align="aligncenter" width="1749"] ⓒ환경운동연합[/caption]

주요 쟁점 (국가도시공원)

도시공원 사무는 1995년 제1회 전국 지방자치선거 및 지방분권 과정에서 지방 사무로 이양되었다. 당시 지방 사무 이양은 ‘지방에서 수행하고 있는 사무’가 중심이 되었다. 하지만 이에 따른 인력 및 재정이 충분히 확보되지 않은 상태였다. 이로 인해 도시공원처럼 국가가 지정하였음에도 지방 사무로 이양되면서 국비 예산 편성이 구조적으로 제한되는 결과를 초래했다. 실제 광주시의 대규모 도시공원은 대부분 건교부 등 중앙정부 고시로 지정되었지만 책임은 고스란히 지방에 전가되었다. 이러한 근본적인 문제를 해소하고자 광주 등 지역에서는 2012년 국가균형발전에 입각한 국가도시공원 제도를 도입하고자 하였다. 국가의 사회간접자본으로 녹색 인프라인 도시공원에 대한 중앙정부의 책임과 지원 근거를 마련하고자 한 것이다. 하지만 법 개정 과정에서 당초의 개정 목적과 달리 국가도시공원 지정면적을 광역권 근린공원 규모인 100만㎡가 아닌 현재 존재하지도 않는 300만㎡로 한정했다. 뿐만 아니라, 공원 조성에 있어 가장 재원이 많이 필요한 부지 매입 비용은 지원하지 않고, 지방자치단체가 지정 후 5년 내에 부지를 매입할 경우에 한해 국가가 공원시설의 설치·관리에 드는 비용의 일부를 해당 지방자치단체에 지원하는 것으로 결정되어 당초 이 제도 도입 취지를 크게 벗어났다. 결국 국가공원제도는 사문화됐고 그 결과 제도 도입 이후 단 한 건의 국가도시공원도 지정되지 못했다.  

인천 사례

인천광역시 일몰대상 장기미집행공원 현황

2016년 12월 기준 인천시 공원 결정면적은 47.4㎢이고 이중 미집행 공원면적은 결정면적의 44.3.%인 21㎢이다. 미집행 면적에서 각종 도시개발사업 등으로 조성하는 공원을 제외할 경우 실제 집행대상 공원은 9.3㎢로 사업비는 약 3조400억 원이 소요될 것으로 추정된다. 이중 시가 직접 재정을 투입해야 하는 공원면적은 18개소 1,043㎢로 보상비만 3,073억 원이다. 군·구의 경우 19개소 0.697㎢의 면적에 시비 656억 원, 군·구비 656억 원의 보상비가 필요하다. 시비만 해도 약 4,000억 원 규모나 된다. 인천광역시 민선6기는 공감복지, 문화, 환경, 교통, 경제, 해양, 교육 등 7대 주권을 주요 정책과제로 선정했다. 그리고 지난 2016년 10월 환경주권을 발표하면서 2020년까지 1인당 공원·녹지 조성 면적을 12.16㎡로 확대해 휴식공간 제공, 시민건강 증진, 기후변화 대응, 도시경관 개선을 하겠다고 밝혔다. 인천시의 2015년 1인당 공원·녹지 조성 면적은 6.84㎡에 불과하다. 만약 공원 일몰제에 의해 공원이 해제된다면 인천시민의 환경주권은 실현되기 어렵다. [caption id="attachment_189043" align="aligncenter" width="3000"] ⓒ환경운동연합[/caption]

인천광역시 개발행위 특례사업 현황 및 쟁점

인천시는 서구 연희공원과 검단중앙공원, 부평구 십정공원 등 장기 미집행공원 9개소를 도시공원 개발행위 특례사업으로 추진할 계획이다. 연희공원(23만㎡), 무주골공원(12만897㎡), 송도2공원(6만㎡), 검단 16호공원(13만7800㎡)이 우선 협상 대상자로 선정되었다. 해제대상 공원 중 2016년 관교근린공원(남구/ 승학산)은 공원특례사업으로 아파트 건설사업이 추진되었으나 6,763명의 주민들이 집단민원을 제기하고, 남구 의회에서도 공원 내 아파트 건설반대 결의문을 채택하는 등 반발이 컸다. 결국 인천시 도시계획위원회와 도시공원위원회심의에서 사업이 부결되어 백지화된 바 있다. [caption id="attachment_189044" align="aligncenter" width="4402"] ⓒ환경운동연합[/caption]

인천광역시 공원 일몰제 대응 활동 및 예산 확보

2020년 공원 일몰제 대비 대책수립(소요예산 확보, 난개발 방지, 조속한 행정조치 등)을 목적으로 행정(기획조정실장, 환경녹지국장 등), 시민사회단체(환경단체 등), 인천지속협, 학계(인천대, 인하대) 등 12인이 참여하는 공원 일몰제대응민·관협의회를 구성하여 활동하였다. 주요성과로는 자발적 민관 협업체계의 수립 및 운영, 시민단체 및 지역언론을 통한 대 시민 홍보와 여론화 극대화, 인천시 녹지정책의 방향 제고 및 예산, 행정절차 등에 있어서의 후속조치 견인 등이 있다. 진행 경과는 다음과 같다.

1차 협의회(4. 26) : 공원일몰제 기초자료 검토 및 상황 공유 시작 2차 협의회(5. 18) : 민·관협의회 구성 논의, 분야별 대처 방안, 토론회 개최 3차 협의회(5. 16) : 협의회 운영방안 및 토론회 계획 협의 4차 협의회(6. 16) : 현황 공유와 토론회 계획수립 공원일몰제, 지자체 대응전략 모색 토론회(7. 13, 인천YWCA) 공원일몰제 관련 시민단체 기자회견(7. 11, 인천시청) 인천시 환경녹지분야 예산 토론회(8. 31, 인천종합문화예술회관) 5차 협의회(9. 15) : 현황 공유 및 2018년 예산계획 공원일몰제 합동캠페인(9. 23. 인천대공원)

인천시는 장기미집행공원 문제를 해결하기 위해 ‘수도권매립지 주변 지역 환경개선특별회계’에서 적립금 일부를 빌려와 ‘원도심활성화 특별회계’에 예탁할 수 있도록 조례를 만들고자 했으나 수도권매립지가 위치한 서구지역 정치권과 주민들의 반발로 조례 제정은 무산됐다. 조례 개정으로 장기미집행공원 조성을 위해 522억 원의 예산을 편성코자 하였으나 결국 136억 원으로 축소 편성되었다. [caption id="attachment_189047" align="aligncenter" width="3046"] ⓒ환경운동연합[/caption]

   

대구 사례

대구 장기미집행 도시공원 및 유원지 현황

[caption id="attachment_188937" align="aligncenter" width="1198"] ⓒ환경운동연합[/caption]

공원 조성 우선 순위 산정

1.평가지표 유치권 인구: 유치권 내 잠재인구가 많을수록 우선 매수 유치권 내 주거지역 면적: 주거지역 면적이 넓을수록 우선 매수 주변 공시지가: 공시지가 높을수록 우선 매수 사유지 면적비율: 공원 내 사유지 면적 비율 높을수록 우선 매수 인접 근린공원 간의 거리: 멀수록 우선 매수 2. 개발 가용지 분석 대구시 도시계획조례(개발행위 허가기준), 산지관리법(산지전용 허가기준), 국토해양부 토지적성평가에 관한 지침(토지의 적성평가), 환경영향평가법, 자연환경보전법에 의거 3. 공원조성 우선 순위 [caption id="attachment_188938" align="aligncenter" width="1052"] ⓒ환경운동연합[/caption]

장기미집행 도시공원에 대한 대응계획

1. 개발효과 큰 공원부터 집중투자, 시민이용 편리한 개발가용지 우선 매수(2017년부터 2020년까지 토지매입비 1,000억 원, 2018년 예산 119억 원) 2. 일몰제로 해제 시 국계법, 산지관리법 등 개별법으로 관리 계획 3. 민간공원 조성 관련 범어공원, 학산공원, 구수산공원 등 개발 가능성 높은 공원의 경우 민간의 사업제안 후 관련부서 간 협의를 통해 기반시설 확충(도로 확장 등), 층수 제한 등의 검토 의견을 통해 사업제안 철회. 현재까지 승인된 민간공원 없음.

   

수원 사례

수원시 장기미집행공원 현황

수원시 현황 인구: 1,189,889명(2016년 기준) 면적: 121.05㎢ 행정구역: 4구, 행정동 42개, 법정동 57개 기후: 온대성, 연평균기온 13도, 강수량 1,370mm 위치: 경기도 중남부 지형: 백두대간 속리산에서 갈라진 한남금북정맥의 줄기인 한남정맥, 광교산(582m)을 기반으로 탄천, 안양천, 수원천이 발원하여 한강, 황구지천을 거쳐 서해바다로 흘러감 1794년(정조 18년)의 수원성 축성을 시작으로 경기도 중심지로 꾸준히 성장하면서 1980년 약 31만 명이던 인구가 2016년 약 119만 명으로 35년 사이 거의 4배로 급격한 증가를 보이면서 녹지면적은 2006년 77,659,752㎡에서 2017년 18,396,899㎡로 10년 사이 약 1/4 로 줄어들었다. 도시숲과 공원, 생태통로 구축 등 생태계의 다양성과 건강성을 확보하기 위한 포괄적이고 전반적인 재정투자와 노력이 필요한 상황이다. [caption id="attachment_188940" align="aligncenter" width="1462"] ⓒ환경운동연합[/caption] [caption id="attachment_188941" align="aligncenter" width="1054"] ⓒ환경운동연합[/caption] [caption id="attachment_189048" align="aligncenter" width="2925"] ⓒ환경운동연합[/caption]

민간공원 추진 현황

2014년 수원시는 민간공원 추진계획 수립지침 및 기준을 연구 개발해 발표했다. 그 결과 대상공원으로 영흥공원이 최종 선정되었고 대우컨소시엄이 2019년 ‘영흥공원(식물원)’을 조성할 예정(도시개발과)이다. 지지대공원 역시 민간개발 타당성 검토 용역이 추진(도시개발과)되고 있다. 수원시는 일몰 대상 공원들을 민간 개발하는 한편, 일몰 대상 공원들을 검토하여 보상비가 과다하게 소요될 우려가 있거나 애초 공원 지정 자체가 불합리했거나 하는 등의 판단을 통해 단계별로 공원에서 해제할 것을 검토중이다. 1. 수원시 민간공원 개발 추진 경과 -15.08.13 ‘장기미집행 도시공원 진단과 해법’ 순회 토론회 개최(수원시) -16.02.19 ‘지방채 발행, 민간자본 유치, 중앙정부 참여’ 등 발표(수원시) -17.08.30 ‘2020도시공원 일몰제 대응 거버넌스’ 협의(수원지속발전협의회) -17.09.01 ‘공원관리정책 및 협력네트워크’ 특강 참여(수원시) -17.09.08 ‘민간공원착수 중간보고회’ 참가(수원시) -17.11.14 ‘민간공원착수 최종보고회’ 참가(수원시) -17.12.15 ‘2020도시공원 일몰제 대응 거버넌스’ 협의(수원지속발전협의회) 2. 재원 마련 대책 수원시는 지방채 발행을 통해 일몰 대상 공원 중 사유지 매입과 정비에 필요한 재원을 확보할 계획이다. [caption id="attachment_189049" align="aligncenter" width="3004"] ⓒ환경운동연합[/caption]

   

청주 사례

청주시 미집행 도시공원 현황

일몰제 공원 예상 사업비 : 약 1조 원(20만 원/㎡) ⇒ 충청북도 도시공원 현황 조사 금액 도시자연공원구역 : 11개소 40,162,726㎡(우암산, 부모산 등). 2015년 도시자연공원에서 도시자연공원구역으로 도시관리계획 변경 공원 결정면적 : 주민 1인당 18㎡, 실제 조성면적 : 주민 1인당 4.5㎡(2015년 말 기준) 장기미집행시설 : 도시계획결정일로부터 10년이 경과한 시설 일몰제 대상 : 도시계획시설결정 후 20년 경과 [caption id="attachment_188946" align="aligncenter" width="1069"] ⓒ환경운동연합[/caption]

청주시 민간공원 개발 추진 현황 및 문제점

청주는 현재 도시공원에 민간개발사업이 추진되면 충북대학교 면적에 버금가는 26만평의 도시공원이 사라질 위기에 있다. 2016년 장기미집행 도시계획시설 처분 계획을 수립하기 전에 민간개발 사업자와의 협상이 진행되면서 다양한 방법의 대응 전략 수립 자체가 어려워졌다. 특히 잠두봉근린공원과 매봉근린공원의 민간개발사업이 추진될 때 주민들의 사전 동의 과정 없이 추진됐고 환경영향평가 초안 주민공청회 개최단계에서 알려지면서 지역사회에서 갈등이 생겼다. 청주시는 주민과 대화와 타협 없이 공사 강행하고 있다. 청주시는 주민들의 대안 모색을 위한 민관협의체 구성 제안도 수용하지 않았다. 또한 2018년도 예산을 수립하면서 도시공원 사유지 매입 예산도 세우지 않았다. 청주에서는 민간공원사업으로 추진되는 아파트만 약 1만3300세대 이상 진행되고 있고 이는 구도심의 재개발사업과 동남지구(15000세대), 방서지구(3700세대), 테크노폴리스(2913세대) 등의 대규모 도시개발과 맞물려 향후 3만 세대 이상의 아파트들이 지속적으로 공급될 예정이다. 청주시의 주택보급률은 117%로 전국의 주책보급률 102.3%보다 높다. 청주시의 아파트 과잉공급 문제는 심각한 수준이다.  

민간공원 개발 추진 현황

[caption id="attachment_189050" align="aligncenter" width="3230"] ⓒ환경운동연합[/caption]

도시공원 일몰제에 청주시민 설문조사 결과

1. 개요 <청주도시공원대책위원회>는 청주시 장기미집행 도시공원 일몰제에 대한 인식조사를 위해 2017년 11월 7일 ~ 11월 25일 사이 ‘도시공원 일몰제 청주시민 설문조사’를 실시했다. 설문조사 방법 : 구글 설문지를 이용한 스마트폰 조사와 지면조사 병행 응답자 현황 : 총 744명이 조사, 남자 266명(36.5%), 여자 462명(63.5%) / 40대 281명(38.3%), 50대 208명(28.4%) / 직업은 주부 194명(28.8%), 회사원 126명(18.7%) 2. 조사 결과 도시공원 일몰제에 대해 응답자 가운데 433명(58.9%)가 모른다고 답했다. 지금 당장 필요한 도시계획시설 중 공원, 녹지가 필요하다고 답한 사람이 578명(79.1%)으로 가장 많았다. 약 89.5%가 휴식과 산책을 할 수 있는 공간이 부족하다고 답변했다. 또 도시공원의 일부가 사유지라는 사실에 대해 67.7%가 모른다고 답했다. 한편 장기미집행 도시공원 해제로 인해 공원 이용자에게 미칠 영향에 대해서는 ‘크다’가 25.8%, ‘매우 크다’가 63.3%로 나타났다. 장기미집행 도시공원의 해결 주체(중복응답)는 지자체라는 답이 78.8%, 중앙정부라는 답이 50.1%로 나타났고 중앙정부가 토지 매입비를 국비로 지원해야 한다는 데 대한 동의 여부는 찬성 80.2%, 반대 5%, 잘 모른다가 14.7%로 나타났다. 지자체 자체 문제 해결 방안으로는 ‘다른 사업을 늦추더라도 토지 매입을 먼저 해야 한다’는 답변이 39.3%, ‘토지주 반발이 있더라고 현행대로 유지해야 한다’가 26.1%, ‘토지주에게 임대료 지불하는 방안’이 25.1%로 많았으며, ‘민간 개발’의 경우 7.7%로 매우 적었다. 토지 매입이 어려워 민간 차원에서 동참할 경우 녹지세 등 세금을 부담할 용의가 있다는 응답자가 35.8%, 기부금을 부담하겠다는 응답자는 21.9%였으며, 자원봉사에 참여한다는 응답도 31.3%로 나타났다. 녹지세, 기부금을 부담할 경우 ‘1만 원 선에서 지출’하겠다는 답변이 48.2%로 가장 높게 나타났다. 시민들은 정부와 지자체가 해결에 있어 적극적으로 나서주길 바라며, 필요하다면 일정 세금도 부담할 수 있다는 의지를 보인 것이다.  

[위기의 도시공원, 그 현실 - 2편] 공원 포기 도시 전락, 위기의 부산

 

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위기의 도시공원, 그 현실

일몰 위기에 빠진 도시공원에 대해 중앙정부는 도시공원 관련 사무가 지방자치단체의 고유 책임이라며 일체의 재정 및 행정 지원을 하지 않고 있다. 도시공원 일몰에 대해 지방자치단체들은 일부 지역을 제외하고는 거의 무방비 상태에 있다. 대부분의 지방자치단체들은 일몰에서 공원을 지킬 수단으로 민간공원특례제도에 의존하고 있으나 이 제도는 아파트 개발이 목적인 사업자들에게 개발이익을 보장할 뿐 공원을 지킬 적절한 수단이라 할 수 없다. 지방자치단체들은 또한 ‘문제 해결을 위한 민관협력체계 구축’에 대단히 불성실한 태도로 임하면서 일몰 관련 대응 정보조차 제대로 공개하지 않고 있다. 위기의 도시공원을 둘러싼 지역별 현실을 진단한다.

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부산 도시공원 미집행 현황

부산광역시의 행정구역은 15개 구와 1개 군으로 구성되어 있으며, 면적은 769.82㎢로 전 국토의 0.77%를 차지한다. 이중 전체 산림은 353.86㎢로 부산광역시 전체 면적의 약 46.0%를 차지하고 도시공원 현황은 총 993개소로서 전체 면적은 약 61.6㎢에 이른다. 이중 조성된 공원은 483개소 34.4%이며 미조성 공원은 463개소로 전체 대비 43.9%, 26.52㎢이다. 2020년부터 시행될 장기 미집행 도시계획시설은 25.855㎢에 달한다. 총 90개소(공원 54개소, 유원지 11개소, 녹지 25개소)가 일몰제 대상이다. 면적으로 보면 국공유지 포함 총면적은 14.13㎢의 영도구의 4배 이상이나 된다. 부산은 백두대간 낙동정맥과 낙남정맥의 말단부로서 구릉성 산지가 도시 골격을 형성하고 있다. 산지가 대부분이라 도시의 개발 가용지가 부족해 공유수면의 매립과 산지 개발을 통해 시가지를 확장시켜 왔다. 그 결과 지난 33년간(1980~2013) 토지피복 변화에서 자연형 토지피복의 감소(87.5%→68.4%)가 두드러지게 나타났다. 부산의 산지는 도시 내에 위치하고 있기 때문에 개발압력이 높지만, 동시에 시민들에게 쾌적한 환경을 제공하고 다양한 생물들의 서식처를 제공하는 등 다양한 생태계 서비스를 제공하고 있다. 문제는 이들 산지의 많은 곳이 도시공원 일몰제 대상지에 포함된다는 것이다. 공원이 일몰되면시민의 환경권이 크게 침해 받게 될 뿐 아니라 지역 생물 및 경관자산에도 큰 영향을 끼쳐 향후 도시 경쟁력에도 장애로 작용할 수 있다. 특히 일몰 대상지 대부분이 비오톱 등급을 비롯하여 국토환경성 등급에서 1, 2등급지에 해당하는 곳이어서 생태적 피해는 더욱 커진다. 비오톱의 경우 부산광역시에서 보전 가치가 높은 1등급과 2등급 지역은 각각 229.1㎢(28.5%)와 137.7㎢( 17.1%)이며, 3등급지역은 142.6㎢로 전체 면적의 약 17.7%를 차지한다. 보전가치 1등급 지역은 중부산권역과 동부산권역의 대규모 산림, 서부산권역의 가덕도와 봉화산 지역의 산림이 일부 포함되어 있다. 보전가치가 높아 제한적인 범위 내에서 활용이 가능한 보전가치 2등급 지역은 고립되어 있는 소규모 산림이나 산림의 전이대 지역이 대부분을 차지하고 있다. 한편 국토환경성 평가 결과, 1등급 지역의 면적은 280.12㎢로 부산광역시 전체 면적의 약 36.6%를 차지하고 있으며, 2등급과 3등급은 각각 189.17㎢(24.7%)와 30.34㎢(4.0%)를 차지하고 있다. 2008년과 비교하여 1등급 지역은 감소하고 다른 등급지역은 증가한 상황이다. 한편 2020년 공원 일몰제는 부산시민이 즐겨 찾는 갈맷길의 이용에도 차질을 빚을 수 있다. 부산시는 2009년 6월 동백섬광장에서 ‘걷고 싶은 도시 부산’을 선포한 이후 2009~2010년 628억 원을 투입하여 863km의 그린웨이(숲길, 해안길, 강변길)를 조성하며 갈맷길 700리(9개 코스, 총 263.8㎞)를 만들었다. 부산의 상징 ‘갈매기’와 ‘길’이 만난 갈맷길은 부산의 대표 관광자원이다. 부산 사람들에게는 길 이상의 길이다. 공원 일몰을 막을 특별한 대책이 없다면 △1코스-봉대산·청사포공원 구간 △2코스-이기대공원 구간 △3코스-함지골공원 구간 △4코스-진정산공원 구간 △5코스-눌차·가덕공원 구간 △7코스-어린이대공원 구간이 지주의 사유재산권 행사로 통제될 위험성이 크다. [caption id="attachment_188920" align="aligncenter" width="753"] ⓒ환경운동연합[/caption]

미집행 도시공원 해소를 위한 시 재원 투입계획

부산시는 2016년 하반기부터 시민사회 및 지역 전문가들과 협의를 하며 라운드테이블을 만들었고 2017년 가동시켰다. 23개 공원을 대상으로 심사한 결과 5곳은 조건부 수용, 7곳은 반려됐다. 8곳은 제안서가 접수되지 않았다. [caption id="attachment_188921" align="aligncenter" width="1041"] ⓒ환경운동연합[/caption] 반면 2017년 봄, 부산시는 존치가 필요한 곳을 우선 지정해 2018년부터 3년간 600억 원, 총 1800억 원의 예산을 투입해 전체 해제 대상 사유지 중 10% 수준이라도 지켜낸다고 발표했다. 그러나 부산시는 10조7927억 원의 2018년 시 예산안에서 장기미집행 도시계획시설(공원)과 관련한 예산은 따로 책정하지 않았다. ‘기타 특별회계’에 191억 원이 배정돼 있지만 이는 반드시 공원 관련 예산이라고 볼 수 없다. 당초의 약속은 온데간데없다.  

[위기의 도시공원, 그 현실 - 1편] 공적 자금 투자, 적정 제도 마련나선 서울

 

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위기의 도시공원, 그 현실

일몰 위기에 빠진 도시공원에 대해 중앙정부는 도시공원 관련 사무가 지방자치단체의 고유 책임이라며 일체의 재정 및 행정 지원을 하지 않고 있다. 도시공원 일몰에 대해 지방자치단체들은 일부 지역을 제외하고는 거의 무방비 상태에 있다. 대부분의 지방자치단체들은 일몰에서 공원을 지킬 수단으로 민간공원특례제도에 의존하고 있으나 이 제도는 아파트 개발이 목적인 사업자들에게 개발이익을 보장할 뿐 공원을 지킬 적절한 수단이라 할 수 없다. 지방자치단체들은 또한 ‘문제 해결을 위한 민관협력체계 구축’에 대단히 불성실한 태도로 임하면서 일몰 관련 대응 정보조차 제대로 공개하지 않고 있다. 위기의 도시공원을 둘러싼 지역별 현실을 진단한다.

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  서울시 도시계획으로 결정된 공원은 2,162개소, 114.44㎢로 이는 서울시 행정구역 면적의 19.1%에 해당하며 서울 시민 1인당 도시공원 면적은 11.04㎡이다. 이중 장기 미집행 공원은 136개소, 99.39㎢로, 공원 개소수로 보면 미집행 비율이 6.3%에 불과하지만 미집행 면적 비율은 86.8%에 이른다. 서울시민 1인당 도시공원 면적을 보면 집행이 완료된 공원은 1.73㎡/인에 불과하고 미집행 공원이 9.57㎡/인이다. 이처럼 미집행 면적 비율이 높은 것은 도시외곽 산지 형태의 (기존)도시자연공원과 시가지 안에 위치한 구릉지 형태 대규모 근린공원의 집행이 완료되지 못하였기 때문이다. 미집행 공원 중 55%(5.28㎡/인, 국유지 포함)는 집행되었으며, 미집행 사유지 약 45%(4.29㎡/인)가 도시공원 일몰 대상이라고 할 수 있다. 일몰 전까지 미집행 사유지의 약 10%(0.95㎡/인)를 집행하고 나머지 미집행 사유지가 실효된다고 가정할 경우에도 서울시민 1인당 도시공원 면적은 7.7㎡로 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」상의 기준인 6㎡/인을 상회한다. 또한 서울시에는 도시계획공원 이외에도 자연공원(국립공원, 3.63㎡/인), 강변공원이나 마을마당 등의 기타공원(1.53㎡/인)을 포함하면 12.86㎡/인으로 세계보건기구에서 제시하고 있는 녹지비율 9㎡/인을 상회하는 수준을 유지할 수 있다. [caption id="attachment_188915" align="aligncenter" width="1040"] ⓒ환경운동연합[/caption]

미집행 도시공원 해소를 위한 시 재원투입계획

서울시는 2002년부터 장기 미집행 도시공원 매입에 연평균 1,250억 원을 투입하여 2014년 말까지 총 1조6200억 원의 재원을 투입하여 왔으며, 2022년까지 약 5,500억 원(공시지가 기준), 2023년 이후에도 지속적으로 재원을 투입하는 집행계획을 시의회에 보고한 바 있다. 현재 도시개발특별회계 내에서 공원보상비를 마련하고 있으나 장기적인 보상을 위해서 도시개발특별회계 내의 일정 부분을 공원사업비로 의무화, 확대하는 방안이나 지방채 발행 등 안정적 재원 확보 노력이 요구되고 있다. 서울시는 미집행 공원용지 중 공원으로 이용되고 있거나 필요한 지역, 개발가능지 및 훼손지를 우선적으로 보상해 가고 있기 때문에, 2020년 이후에도 미집행인 사유지는 대부분 개발이 불가능한 임야 상태일 것으로 예측된다. 2020년까지 재원부족으로 도시계획시설로 유지하지 못하고 도시자연공원구역으로 대체하는 지역이나 녹지활용계약 토지 등 ‘공원적’ 용도로 활용하는 사유지에 대한 간접적인(재산세 세수 감소분 고려) 보상혜택 범위를 점차 확대할 필요가 있다.  

도시공원 일몰에 대응하는 정책방향

국유지를 활용한 공원존치

서울시 미집행 도시공원용지 중에는 국유지가 약 33% 포함되어 있으며, 소유별로 보면 산림청, 국방부, 문화재청, 교육부가 높은 비율을 차지하고 있다. 이처럼 국유지가 많은 것은 1962년 서울도시정비계획에서 국공유지 중 ‘실질적’으로 공원 기능을 발휘하는 곳을 공원용지로 결정(건설교통부 고시 제 187호)하는 등 총독부, 건설부 등 지방자치제 실시 이전부터 국유지를 공원으로 결정·이용하였기 때문이다. 국토교통부의 「장기 미집행시설 해제 가이드라인」에서도 ‘국공유지는 해제대상에서 제외하고 존치할 수 있는 방안을 강구’하도록 규정하고 있으므로, 현재 공원기능을 유지하고 있는 국유지는 가능한 도시공원으로 존치·관리하도록 한다. 미집행 도시공원 내 국유지는 대부분 행정재산으로 매각 대상이 아니므로, 기존처럼 도시공원으로 존치하더라도 ‘과도한’ 재산권 제한이라고 볼 수는 없을 것이다.

도시자연공원구역 제도의 운영

서울의 미집행 도시공원은 대부분 관악산, 북한산, 남산 등 산지형 공원으로 도시기본계획이나 공원녹지기본계획, 기본경관계획 등의 상위계획에서 서울의 자연환경 및 경관보전, 정체성 확보를 위하여 보전해야할 공간으로서의 위상을 가지고 있다. 1000만 명이 넘는 인구가 모여 사는 서울이니만큼 이들 산지 공간에 대한 여가·휴양적 수요도 매우 높다. 최근에는 걷기 열풍과 더불어 시 외곽의 도시자연공원을 잇는 둘레길뿐만 아니라 시가지 안의 구릉지형 근린공원을 잇는 둘레길 등 공원길이 연결돼 이용자가 증가하고 있는 추세에 있다. 산지의 이용자가 증가하는 만큼 이용자들의 안전한 이용을 모색하고 환경 훼손, 이용시설의 설치 및 관리 등 체계적으로 산지의 보전 및 이용관리에 정부를 비롯한 공적기관이 개입해야 할 필요성이 높아지고 있다.

도시공원·도시공원구역·녹지의 구별

서울시는 기존의 도시자연공원 중 시민들에게 공원 형태로 이용되고 있는 부분은 도시공원으로 변경하고 나머지는 도시자연공원구역으로 대체 관리하는 재정비계획을 수립하고 있다. 개발제한구역과 중복된 지역에 대해서는 공원 기능의 유지 방안과 연계 가능성 측면에서 공원 해제 여부를 신중하게 검토하고 있다. 개발제한구역에서도 도시민의 여가활용시설 및 등산로 등의 체력단련시설의 설치는 가능하지만 도시자연공원구역으로 결정할 경우에는 시설이 공공시설물로 귀속되는 사업으로 추진할 수 있기 때문에 추가적인 예산 확보가 가능하다. 또한 도시자연공원구역에서는 생태계의 학습 및 교육을 위한 이용 및 관리, 자연환경 및 경관을 보호·관리하기 위한 프로그램을 실시할 수 있기 때문에 체계적인 관리가 가능하다. 도시자연공원구역은 단순히 개발을 제한하는 개발제한구역과는 달리 도시민이 ‘공원으로 활용’할 수 있도록 한 곳이어서 기존의 도시공원과 마찬가지로 사적 권리 제한에 따른 재산세 감면 50%를 유지할 필요가 있다. 다만 세금 감면이 가능해질 경우 ‘공원적’ 기능을 수행하고 있는 개발제한구역의 토지 소유자들은 세금 감면 혜택을 받을 수 없는 역차별 가능성도 존재한다. [caption id="attachment_188917" align="aligncenter" width="1093"] ⓒ환경운동연합[/caption]

 비재정사업의 확대

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제21조(민간공원 추진자의 도시공원 및 공원시설의 설치·관리)에 의하면 공원 안의 사유지 토지 소유자들은 실시계획인가를 받아 도시공원이나 공원시설을 설치할 수 있으며, 21조 2(도시공원부지에서의 개발행위 등에 관한 특례)의 특례를 적용받는 민간공원특례사업에 의해서도 공원시설 설치가 가능하다. 위 경우에 도시공원 또는 시설사업에 대한 실시계획인가를 받으면 비재정사업으로 분류되어 집행 중인 시설로 간주(미집행에서 제외)된다. 서울시의 미집행공원은 개발행위허가기준을 충족하지 못하는 임야가 대부분으로, 수 개의 공원에 대한 민간특례공원사업 제안이 있었으나 도시계획위원회에서 모두 부결된 바 있다. 그러나 개발행위특례를 적용받지 않은 민간 추진자에 의한 공원시설사업이 추진된 비재정사업의 사례는 다수 존재한다. 일례로 종교시설이나 종중 등의 법인, 개인 등 토지 소유자가 민간공원 추진자가 되어 박물관 등의 교양시설이나 문화체육시설, 유희시설, 체육시설 등의 공원시설을 설치할 수 있으며, 이 경우 토지 소유자는 소유권의 변동 없이 어느 정도 수익성을 담보할 수 있고, 실시계획인가를 받은 부분은 미집행에서 제외되기 때문에 이를 비재정사업 수단으로 확대, 활용할 필요가 있다.

빌려 쓰는 공원제도(녹지활용계약)의 확대

서울시는 2007년 「서울시 도시녹화 등에 관한 조례」를 제정하여 지난해까지 30개소 1,308,429㎡의 도시계획시설 공원부지 등 임상이 양호한 사유지 등을 대상으로 장기 임대계약인 녹지활용계약을 추진하여 왔다. 산지에 산책로를 개설할 경우에 산책로 부분만 공용사용으로 인하여 비과세 대상이 되지만, 녹지활용계약을 체결할 경우에는 체결 필지 전체 면적에 대해 체결 기간(5년 이상, 10년)동안 재산세 비과세 혜택이 있다. 서울시의 도시공원은 대부분 산지 형태여서 도시공원으로서 기능을 수행한다 할지라도 임상이 양호한 임야를 포함한 ‘모든’ 토지를 매수하여 공원으로 집행하는 것은 사실상 곤란하다. 따라서 도시공원 일몰 후 해제되는 임상이 양호한 사유지에 대하여 토지 소유자들에게 최소한의 보상을 하면서 공원으로 빌려 쓰는 녹지활용계약을 확대해 가는 방안이 검토되고 있다.

난개발 방지를 위한 보전용 용도지역의 변경

서울시의 미집행 도시공원은 대부분 임상이 양호하여 보전이 필요한 임야 상태인데, 녹지지역이 73.7%(자연녹지지역 73.6%, 보전녹지지역 0.1%)이고 주거지역이 26.2%를 차지하고 있다. 특히 시가지 안의 녹지거점인 근린공원의 경우에는 주거지역이 51.1%이고 녹지지역이 48.8%로, 토지의 형상(임야 등)과 용도지역이 불일치한다. 그동안은 도시공원으로 결정되어 용도지역에 관계없이 개발이 불가능하였기 때문에 용도지역 불일치가 문제화되지 않았지만, 도시공원 결정이 실효되면 토지형상에 적합한 보전용 용도지역으로의 변경이 필요하다. ‘장기미집행된 도시자연공원 및 근린공원 중 해제되는 공원은 가급적 보전녹지지역으로 지정한다.’는 「도시·군 관리계획 수립지침」에 따라 보전녹지지역으로 용도지역을 변경하는 방안이 검토되고 있다. [caption id="attachment_188918" align="aligncenter" width="778"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 지방재정의 확보

  지방채 발행을 통한 적극적인 재정 확보가 필요하다. 또한 도시공원 특별회계나 도시공원 기금 설치를 통해 공원사업비를 의무화하거나 확대방안을 마련하고 특정세원으로써의 공원녹지세의 도입을 적극적으로 모색하여야 한다.  

공원 조성 사업 지방채 발행

• 공원 일몰제 대비 적극적인 공원 조성 사업을 검토하는 지자체의 경우 지방채 발행도 검토하고 있다. 2015년 지방채 발행계획 수립기준(안전행정부)에 따르면, 지방채 발행이 허용되는 경우라도 투융자심사 대상 규모 이하의 사업은 지방채 발행이 불가(「지방재정법시행령」 제9조 제3항)하다. 사전에 투·융자심사를 거친 사업의 선정을 원칙으로 하고 있다. • 중기지방재정계획에 반영되지 아니한 사업은 지방채를 발행할 수 없으며 다만, 중기지방재정계획을 수립할때에 반영하지 못할 불가피할 사유가 있는 경우에는 예외(「지방재정법」제33조1항)를 인정하고 있다. • 투자심사 시에 지방채 발행계획이 없는 경우는 원칙적으로 투자 재심사를 받아야 한다. 다만, 현재 사업이 착수되어 진행 중인 사업의 경우는 투자심사 시에 지방채 발행계획이 없는 경우라도 당초 지방비 부담액의 40% 범위 내에서 지방채의 발행이 가능하다. 즉 지자체의 부채비율이 높지 않으며, 사전심사를 거친 공원 조성 사업이 있거나 예정이라면 추진을 검토해 볼 필요가 있다.

공원녹지 특별회계

• 특별회계는 ‘특정자금이나 특정세입·세출로서 일반세입·세출과 구분하여 회계처리 할 필요가 있을 때’지방재정법 제9조(회계의 구분)에 의거 지자체에서 조례제정을 통해 설치할 수 있다. • 특별회계는 안정적인 재원(지방세, 사용료 등)이 반드시 필요하며, 공원녹지세, 일반회계전입금, 국·도비 보조금, 공원녹지 점·사용료, 개발제한구역 불법행위 강제 이행금, 공원 내 공영주차장 주차요금 등이 논의되고 있다. 하지만 ‘공원녹지세’라는 특정 재원이 없을 경우 공원의 점·사용료, 주차요금 등으로는 충족할 수 없다. 따라서 공원녹지 특별회계를 위한 다양한 세원의 발굴은 물론 공원녹지세에 대한 사회적 논의가 필요하다.

공원녹지조성기금

• 「지방자치법」 제142조(재산과 기금의 설치)를 근거로 지자체 조례제정을 통해 공원녹지조성기금설치가 가능하다. 실제 성남시의 경우 2010년 「성남시 공원녹지 조성기금 설치 및 운영조례」를 통해 공원녹지조성기금을 운영하고 있으며, 기금의 재원으로 도시계획세 일부, 공원 시설의 점·사용료, 주차요금, 기타 수익금을 사용하고 있다. 하지만 성남시의 조성기금에 대해 2010년 감사원은 ‘안정적인 자체 재원이 없는 기금은 실효성이 없으므로 공원녹지조성기금을 폐지’하도록 구두 권고한 바 있으나 공원 일몰제 대비 기금의 긴급성을 이유로 존치하고 있다. 또한 지자체여건상 기금의 실효성 확보를 위해서는 순세계잉여금의 기금전입이 중요한 요건으로 판단되며 각 지자체의 정책적 판단을 통해 순세계잉여금의 기금활용을 긍정적으로 검토해볼 필요가 있다.  

[해법은 무엇인가] 국가재정의 확보

  도시공원실효에 대한 국가 지원을 위한 다양하고 체계적인 대책 수립은 지방정부만이 아니라 국가의 몫이기도 하다. 지방정부가 지방세 감면, 지방채 발행, 공원녹지조성기금, 공원녹지특별회계 등의 대책을 강구하여야하는 것처럼 국가 역시 국세 감면, 국채 발행, 관련 기금 및 특별회계 신설 등 국가적인 대응을 모색하여야 한다. 공원일몰에 대한 시급한 예산편성을 위해서 지역의 주변 환경과 역사·문화·휴양·방재·농업·산림 등을 고려한 국고보조사업과의 연계 가능성을 정부 부처별로 검토해 국가 차원의 적극적 대응계획을 수립해야 한다. 산림청의 생활환경 숲 조성 사업, 국가 토지비축사업, 환경부 생태보전협력금 등이 그러한 예가 될 것이다. 한편, 재원마련을 위해 다음과 같은 정책수단에 대한 도입을 고려해야 한다. • 산지전용권 거래제도: 산림육성을 통해 증진된 공익기여분에 대해 크레딧을 부여하고, 산지전용 시 상실되는 공익기능에 상응하는 크레딧을 부과하는 제도 • 독일의 자연 침해조정제도: 개발에 의한 자연훼손을 사전에 예방하고, 자연침해(훼손) 원인자가 개발에 따른 자연훼손의 정도를 평가하여 손상된 만큼 복원·복구하도록 하는 제도 • 개발권양도제도(TDR, Transferable Development Right): 토지재산권으로부터 장래에 기대되는 이용권을 분리하여 본래의 위치가 아닌 다른 공간으로의 이전을 통해 개발사업자는 개발권을 매수하여 법정밀도 이상의 개발을 할 수도 있고, 토지소유자는 개발권을 양도함으로써 토지이용규제를 통한 재산상의 손실을 보전할 수 있으며, 정부는 별도의 재정부담 없이 토지이용규제를 통해 환경 보전 및 문화재보전 등의 공익목적 달성  

[해법은 무엇인가] 기부천사를 찾아라

  시민, 기업(기업의 사회적 책임과 연계), 단체 등의 모금을 통한 도시공원 부지 매입 또는 토지소유자의 토지기부와 신탁을 통해 시민유산을 만들어 도시공원 부지의 타용도로의 전용 또는 개발을 막아 영구히 보전하고 관리하여 도시공원의 공공성을 유지한다.(도시공원 트러스트 운동)  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 공원실효 유예

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도·시군계획시설 결정의 실효 등) 1항 개정 - ① 도시계획시설 결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설 결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 다만, 도시공원의 경우에는 관련 법률에 따라 실표를 유예할 수 있다. 공원녹지법 제17조(도시공원 결정의 실효)를 삭제하고 제17조(도시공원 실효유예 등)를 다음과 같이 신설한다.  

개정 이유

• 헌법재판소는 도시공원 결정 실효에 관하여, 입법자가 새로운 제도(실효제도)를 마련함에 따라 얻게 되는 법률에 기한 권리일 뿐 헌법상 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리는 아니라고 명시했다. 이는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자의 재량권이 광범위하게 인정되기 때문이다. • 한편, 실효되는 공원 등의 규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면, 공원의 대량 실효사태가 발생해, 사업 시행자(지자체 등 정부)로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 되고, 공원 결정을 기초로 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 판시하였다. 따라서 도시공원 결정 후의 사정 변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때, 오히려 경과기간이 충분하지 않을 수 있고, 이는 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다.  

개정안

• 공원녹지법 제17조(도시공원 실효유예 등)를 다음과 같이 신설한다. ① 도시공원 실효와 관련하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조에도 불구하고 헌법재판소의 판결(1999.10.21. 97헌바26 전원재판부)에 따라 매수청구권, 수용신청권의 부여, 금전적 보상 등 다양한 보상수단이 마련된 경우 과소 침해원칙에 따라 실효를 유예할 수 있다. 단 지목이 대지인 도시공원의 경우 실효유예에도 불구하고 우선적으로 대책을 강구하여야 한다. ② 1항에 따른 지목이 대지가 아닌 임야나 전답인 토지로 종래의 목적대로 사용할 수 있어, 토지 소유자가 감수해야 할 헌법상의 사회적 제약 범주에 속하는 경우라도 다중의 이용이 많은 도시공원 및 도시자연공원구역의 경우 중장기 계획에 따라 공익적 가치에 대한 다양한 보상수단을 마련해야 한다. ③ 국가와 지방자치단체는 1항, 2항에 따른 도시공원 및 도시자연공원구역의 경우 공익적 가치에 상응하는 공원녹지계약, 임차공원, 각종 조세감면 등의 대책을 국가 및 지방 중기재정계획에 반영하여야 하며, 그 추진 여부를 5년마다 국회와 지방의회에 보고하여야 한다.  

부칙

• 17조(도시공원 실효유예 등)의 3항에도 불구하고 2020년까지는 도시공원 및 도시자연공원구역에 대한 다양한 보상 대책 추진 여부를 매년 국회와 지방의회에 보고하여야 한다.  

[해법은 무엇인가] 녹지활용계약 활성화

  지방정부는 비과세 혜택을 적극적으로 홍보하여 녹지활용계약을 활성화해야 한다.  

개념 및 법적 근거

• 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제12조 ①항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수는 도시민이 이용할 수 있는 공원녹지를 확충하기 위하여 필요한 경우에는 도시지역의 식생 또는 임상이 양호한 토지의 소유자와 그 토지를 일반 도시민에게 제공하는 것을 조건으로 해당 토지의 식생 또는 임상의 유지·보존 및 이용에 필요한 지원을 하는 것을 내용으로 하는 계약을 체결할 수 있다.

 

서울시 도시녹화 등에 관한 조례 제3장 녹지활용계약 사례

• 대상 토지의 면적: 최소 300제곱미터 이상 단일 토지로 국가, 개인, 법인, 단체 소유 토지 • 계약기간: 5년 이상. 토지 소유자가 무상으로 대여하는 것으로 하고, 계약기간에 해당하는 기간 동안 해당 토지에 대한 재산세를 비과세(지방세법 제109조 제2항)할 수 있다. *서울시(푸른도시국)는 2011년 3월 2일 강동구 천호동 397-413번지 사유지 동산 3,300㎡에 대해 국내 최초로 천호동 성당과 제1호 녹지활용계약을 체결했다. • 필지 단위 계약에 따른 과중한 업무 부담과 지방세 세수 저감 때문에 지자체에서 적극적으로제도를 활성화시키고 있지 않고 있다. 따라서 지자체의 업무 부담을 줄이기 위한 민관협력체계구축(도시공원 트러스트), 지방세 세수 저감에 대한 부담을 줄이기 위한 국비 지원 등이 필요하다.  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 도시자연공원구역의 지정과 변경은 공원녹지법에서 바로 잡아야

  도시자연공원구역제도의 도입 취지는 공원기능을 유지하면서 다양한 보상수단의 적용 등을 통해 장기미집행 도시공원 일몰제의 문제를 해결하기 위해서다. 하지만 그 지정과 변경 등에 관한 내용이 법에 구체적으로 규정되지 않고, 관련지침(도시·군관리계획 수립지침) 역시 문제해결이 아닌 도시공원 및 구역에 대한 조기 해제 시에 당연한 법적 절차인 도시군기본계획을 변경하지 않고 해제할 수 있도록 허용하고 있어 이를 법에서 바로잡고자 한다. 또한 도시공원 및 구역이 개발제한구역 등 다른 목적의 보호지역으로 지정된 경우, 이를 해제하도록 강제한 「장기미집행 도시·군계획시설 해제 가이드라인」의 내용도 상위법에서 바로잡아 도시자연공원 및 구역의 지정기준이 지정 목적에 부합하도록 한다.  

개정 이유

• 2015년 7월 개정된 도시·군관리계획 수립지침 4-3-2-10에 따르면, 공원 해제 면적이 공원 전체 면적의 10% 이상이 될 때에는 도시군기본계획 변경절차를 먼저 이행하여야 한다. 그러나 동지침 1-5-3-2(7)에 의거 도시군계획시설 결정 후 10년 이상 경과한 장기미집행 도시군계획시설 중 법 제48조 제1항에 따른 자동실효를 대비하여 불가피하게 미리 해제하는 경우, ‘도시군기본계획 변경 절차 역시 이행하지 않도록’ 하고 있어 문제적이다. • 「장기미집행 도시군계획시설 해제 가이드라인」 제4장 3절 4호는 도시자연공원 및 구역 등이 보전녹지지역·생태경관보전지역·습지보호지역·보전산지·개발제한구역으로 지정된 부지는 도시자연공원 및 구역에서 해제 또는 축소하도록 규정하고 있다. 이로 인해 인천시의 경우 개발제한구역과 도시자연공원구역이 교차하는 지역 4곳을 공원구역에서 해제(2016.8.28)하여 도시공원 기능이 상실되고 토지 소유자 재산세 감면 혜택이 박탈되는 일이 발생하였다. • 한편 도시자연공원구역의 지정 시 광역녹지축으로 연계되어 있는 근린공원 등을 적극적으로 지정할 수 있도록 이를 법에 명시하였다.   [caption id="attachment_188911" align="aligncenter" width="794"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 상속세 40% 감면, 임차공원제도 도입

  공원녹지법 부지사용계약에 의한 도시공원사업 규정을 신설하고 20년 이상 장기 임차 시 지방세인 재산세 감면은 물론 국세인 상속세의 40%를 감면토록 지방세법과 상속세법을 개정해야 한다.  

개정 이유

• 도시공원의 토지매입비 확보가 어려운 경우 지자체가 일정 기간 토지 소유자에게 임대비를 지급하고 공원 용도로 사용하거나, 20년 이상 무상으로 공원부지로 사용하도록 한 경우 지자체가 토지소유자에게 재산세 감면은 물론, 국세인 상속세의 40%을 감면해주고 공원 이용계약 종료 후 원상복구 또는 매입하는 제도다. 소유자에게 다양한 보상수단을 마련함으로써 도시공원의 집행가능성을 높일 수 있는 방안이다. • 이와 같은 임차공원제도는 2004년 일본이 도시공원법을 개정하여 도입한 제도로 대차계약 종료 등에 의해 공원의 토지부동산 소유권이 소멸한 경우, 공원 폐지가 가능하도록 법령을 개정했고, 공원 관리자 판단으로 기간을 한정하여 도시공원을 설치할 수 있도록 했다. 이 제도에 따라 원상복구 후 반환, 토지 소유자 동의 연장이 가능해졌고, 재산세와 도시계획세 면제, 상속세 평가액 40% 감액(20년 이상 제공 시) 등 혜택이 제도화돼 토지 소유자의 토지 제공 가능성이 커졌다.  

개정안

• 공원녹지법 부지사용계약에 의한 도시공원사업 규정을 신설하고 부지사용계약이 종료된 경우 도시공원을 해제할 수 있도록 한다. 토지소유자들을 위해 임대비를 지급하거나 재산세 감면은 물론, 상속세의 40%를 감면해주기 위해 공원녹지법, 지방세법, 상속세법을 개정한다.  

[해법은 무엇인가] 도시공원구역 재산세 50% 감면과 관리계획 수립

  도시자연공원구역제도는 미집행 공원의 현실적인 대응수단으로써 관련법 개정이 시급하다. 이를 위해 현행법과 같이 공원녹지기본계획수립지침에 근거하기보다는 공원녹지법에 도시자연공원구역 관리계획의 수립근거를 만들고 세부 수립지침은 국토부 훈령으로 한다.  

개정 이유

• 도시자연공원구역제도는 미집행 공원의 현실적인 대응수단으로써 2005년 관련법 전면개정으로 도입되었다. 하지만 제26조 도시공원구역의 지정 및 변경기준, 제27조 행위제한, 제28조 취락지구에 대한 특례 조항만 있을 뿐 도시자연공원구역의 관리계획의 입안, 내용, 절차 등 구체적 (정비)관리를 수행할 수 있는 법적 근거가 없다. • 도시자연공원구역은 국토계획법 38조의 2에 의해 결정되는 용도구역으로 구역의 지정 및 변경에 관한 사항은 따로 법률(공원녹지법)로 정하도록 규 정하고 있다. 국계법 38조에 의한 개발제한구역은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」 제11조(개발제한구역관리계획의 수립)에서 개발제한구역의 종합적 관리를 위한 계획수립을 의무화하고 있다. 도시자연공원구역은 개발제한구역과 마찬가지로 자연환경보전 등을 위하여 개발행위를 제한하고 있기 때문에, 공원녹지법에 근거를 가진 종합적인 관리계획의 수립이 요구된다. • 현재 도시자연공원구역에 대한 관리계획은 공원녹지법이 아닌 공원녹지기본계획수립지침(행정규칙) 제4절 도시자연공원구역 기본계획 6-4-2의 도시자연공원구역의 정비 및 관리지침에 따라, 녹지의 보전 및 도시민의 여가·휴식공간 이용에 필요한 시설의 정비, 토지의 매입 및 매입된 토지의 관리, 녹지의 관리방법 등에 관한 정비(관리)계획을 수립하도록 규정하고 있다. 하지만 공원녹지기본계획은 해당 도시의 도시공원 및 녹지 등에 관한 정책방향 및 기본구상 등 큰 그림을 제시하는 상위계획으로 이를 실현하기 위해 도시녹화계획(법 제11조), 공원조성계획(법 제16조) 등에 대한 관리계획수립 근거를 법에 마련하고 있는 만큼, 도시자연공원구역의 관리계획 역시 행정규칙이 아닌 공원녹지법에 수립 근거를 두어야한다.  

개정안

• 공원녹지법 제27조(도시자연공원구역 관리계획의 수립 등)를 신설하고, 도시자연공원관리계획수립시 고려사항을 동법 시행령 제27조에 신설한다.  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 일몰대상에서 국공유지 원칙적 배제가 정답

  국공유지에 대한 도시계획결정 실효 배제(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조 개정)  · 민간공원특례사업 시 국공유지 제외(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제12조의 2 개정  

개정 이유

지역별 장기미집행 도시공원 중 국공유지는 평균 26%이며, 부산의 경우 50%로 높은 비중을 차지하고 있다. 국공유지는 사유재산권 침해와는 상관이 없다. 따라서 장기미집행 도시공원 부지 내 국공유지를 도시계획결정 실효대상에서 제외하는 것이 필요하다. • 장기미집행 도시군계획시설 해제 가이드라인(제4장 관리방안 3절 공원, 1호)에 의거 장기미집행 공원시설 내 국공유지는 해제대상에서 제외하고 존치할 수 있는 방안을 강구하도록 규정되어있다 . • 부산광역시의 경우 현재 민간공원제도 적용 시 국공유지를 배제하고 있으며, 광주광역시의 경우 민간공원사업부지에서 국공유지에 대한 배제원칙을 추가적으로 수립한 상황이다.  

개정안

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도·시군계획시설 결정의 실효 등) 1항 개정 - ① 도시계획시설 결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일로부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설 결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 다만, 도시·군관리계획결정으로 인하여 도시공원의 부지로 되어있는 토지가 국공유지인 경우에는 그러하지 아니하다 • 민간공원은 전체 면적이 5만㎡ 이상이어야 하며, 국공유지는 사업부지에서 최대한 제외하고, 존치방안을 강구해야한다. 단, 국공유지가 점적으로 분포하여 이를 제외하고는 사업부지 선정이 불가능할 경우에는 그러하지 않는다.

 

[해법은 무엇인가] 도시공원 보상비 포함 국고 보조 50%

  국고보조금 지급대상에 자연환경 보전 목적이 강한 도시자연공원구역 및 도시공원을 포함시키고 기준보조율은 50%로 한다. (보조금 관리에 관한 법률 시행령 제4조)개정  

개정 이유

• ‘국토계획법 제104조 제2항’과 ‘공원녹지법 제44조 제1항’에 의거 행정청(공원관리청)이 시행하는 도시·군계획시설사업(도시공원)에 대해 토지 보상비 등 50%의 국고지원이 가능하도록 규정하고 있다. 하지만 기획재정부는 도로 등과 달리 도시공원에 대해서만 유독 지방사무라서 국비 지원은 곤란하다는 입장이다. • 정부의 도시·군계획시설사업(도시공원 포함) 지원은 도로, 상하수도 등에 집중돼 왔다. 특히 지방도로나 광역도로의 경우 지자체 사무임에도 불구하고 국고보조가 이루어지고 있다. • 국고보조가 없다는 이유로 일부 지자체에는 50%에 해당하는 지방예산도 아예 편성하지 않고 있다.  

개정안

• 「보조금 관리에 관한 법률 시행령 별표1」을 개정, 도시자연공원구역 및 도시공원 사업에 기준보조율 50%를 적용해 보조금이 지급될 수 있도록 한다. ※ 현 국토계획법 시행령 제106조(보조 또는 융자)는 이를 더욱 구체적으로 규정하고 있다. 2012년 4월 10일 개정된 그 내용은 다음과 같다. ‘도시·군계획시설사업에 대해서 조사, 측량, 설계할 경우, 동법 제104조 제2항의 규정에 따라 행정청이 시행하는 도시·군계획시설사업에 대해서는 당해 도시·군계획시설사업에 소요되는 비용(조사·측량비, 설계비 및 관리비를 제외한 공사비와 감정비를 포함한 보상비 등)의 50% 이하 범위에서 국가예산으로 보조 또는 융자할 수 있으며, 행정청이 아닌 자가 시행하는 도시·군계획시설사업에 대하여는 당해 도시·군계획시설사업에 소요되는 비용의 3분의 1 이하 범위에서 국가 또는 지방자치단체가 보조 또는 융자할 수 있다.’  

[도시공원의 위기 - 7편] 사탕 바른 사약, 민간공원특례제도

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  헌법재판소의 헌법 불합치 결정이 문제가 아니라 입법부와 행정부가 예견되는 문제적 과제에 대해 적절한 시기에 필요한 입법·정책결정을 하지 못하거나 문제를 키우는 방식의 제도와 정책을 도입해 사태를 악화시킨 측면이 더 크다. 2009년 국토부는 공원 일몰제 관련 대비책으로 민간공원특례제도를 만들고 5만㎡ 이상의 공원에 대해서 민간공원제도를 도입했다. 이 제도는 토지 소유자가 직접 개발하는 방식이 아니라, 민간 건설회사가 주축이 되어 토지를 강제 수용하는 방식으로 진행되며 부지의 30%를 아파트로 개발하고, 나머지 70%를 공원으로 조성하여 기부 채납하는 방식이다. 하지만 민간공원제도는 전체 미집행 공원의 해결책이 될 수 없다. 그야말로 ‘숲세권아파트’(숲이 삶의 질에 미치는 긍정적 영향을 상품화한 숲 인근 아파트) 개발로 수익성을 높일 수 있는 일부 도시공원들을 사업자가 골라서 개발할 수 있도록 하고 있기 때문이다. 이 제도의 표적이 된 공원들은 대부분 교통 접근성이 좋고, 노약자는 물론, 유모차도 다닐 수 있는 평지나 경사가 완만해 시민들이 애용하는 공원들이어서 다른 공원에 비해 시민들이 체감하는 상실감은 매우 크다. 따라서 민간공원특례사업이 추진되는 공원들은 민간공원특례사업을 추진하기보다는 헌법재판소의 결정과 같이 매수청구권이나 녹지활용계약, 임차공원제도 등 다양한 보상수단들을 우선적으로 적용해야 한다. 민간공원특례사업은 마치 70%의 공원을 존치하기 위한 어쩔 수 없는 선택처럼 포장되어 왔다. 하지만 기부 채납하는 70%의 공원부지들은 본래 개발이 어려운 높은 경사지의 임야가 대부분이다. 땅값도 아파트로 개발하는 부지와는 비교도 되지 않을 정도로 낮다. 이밖에도 애초에 민간이라면 불가능한 토지강제수용권의 허용, 사유재산권 침해와 무관한 국공유지 대거 포함, 공원에서 해제되어도 지을 수 없는 높은 개발 밀도의 아파트 허용이라는 점에서 민간공원특례 제도가 공공의 이익을 우선하였다고 보기 어렵다. 더욱이, 민간공원특례사업은 도시경관·생태축·시민복지 등 도시 전체 차원에서 공원의 공적기능의 유지를 전제로 한 종합적 판단과 체계적인 계획 아래 추진되지 않고 있다. 즉 종합적이고 체계적인 계획하에 정부 주도로 이뤄지는 공모방식이 아니라 대부분 사업자 제안방식으로 진행되고 있다. 따라서 아파트 개발로 인한 공익과 사익의 크기와 적절성을 객관적으로 심사하는 과정이 없거나 미미하고 대부분 개발업체의 수익구조만을 고려한 사업이 진행되고 있다. 이는 결국 특혜 논란으로 이어져, 지역사회의 갈등유발 요인이 되고 있다. [caption id="attachment_188909" align="aligncenter" width="783"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

[도시공원의 위기 - 6편] 도시공원이 사라진다

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  도시숲 도시공원의 위기를 부른 일몰제에 대해 좀 더 상세히 알아보자. 개발이 본격화되던 1971년 대부분의 도시는 국공유지와 사유지를 막론하고 녹지로서 공공성이 높은 토지를 공원용지로 지정했다. 공원으로 조성하려면 시가 토지 소유주에게 보상을 하고 용지를 매입하면 가장 좋았겠지만, 한정된 도시재정과 투자우선순위에 밀려서 국유화 하지 못한 채 현재에 이르렀다. 이로 인해 토지 소유자들은 공원의 사회적 기여도에 비해 재산권 행사에서 상대적인 제약을 받아왔다. 공원 일몰제가 도입되게 된 계기는 경기 성남시의 학교부지로 예정된 땅주인들이 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구한 끝에 1999년 헌법재판소가 내린 헌법 불합치 판결에 기인한다. 도시계획 결정으로 인해 종례의 용도대로 토지를 사용할 수 없게 됐는데도 어떠한 보상규정도 두지 않는 것은 과도한 사유재산권을 침해라고 판결한 것이다. 헌법재판소 판결에 맞춰 2000년 도시계획법이 개정됐고 매수청구권 등 보상제도와 도시계획 결정 후 20년이 지나도록 집행되지 않은 도시계획시설은 공원에서 자동해제되는 일몰제가 도입됐다. 일몰시한은 2020년 7월 1일이다. [caption id="attachment_188905" align="aligncenter" width="1019"] ⓒ환경운동연합[/caption] 특히, 공원에는 사유지가 많다. 임야가 대부분이고 규모가 매우 큰데다가 등산로만으로도 기능을 하고 있고 매입비가 커서 사들이기가 쉽지 않다. 하지만 학교나 도로부지는 상대적으로 규모가 작고 평지이기 때문에 건축과 토지분할 등의 재산권 침해 정도가 공원에 비해 훨씬 크다. 일례로 학교부지는 개발하지 않고 방치될 경우 사회적 기여도가 없다. 이렇게 도시계획시설의 여건은 각각 다르지만 공원, 도로, 학교가 동일한 도시계획시설로 취급받고 있다. 이들 도시계획시설 중 20년간 국가가 매입해서 개발하지 않은 시설을 ‘미집행 도시계획시설’이라고 한다. 전국에 한두 곳이 아니다. 전국도시공원 면적은 942㎢이다. 이중 전체 또는 일부가 미조성된 ‘미집행결정면적’ 639㎢에서 집행된 면적을 제외한 면적이 미집행면적이다. 따라서 조성되지 않은 미집행공원의 면적은 504㎢(53.49%)이고 이중 10년 이상 장기미집행공원이 433㎢(85.83%)이다. 10년 이상 장기미집행공원 중 국공유지 면적은 112㎢(25.87%)고 사유지 면적은 321㎢(74.13%)이다. 따라서 헌법재판소의 결정에 따라 과도한 재산권의 침해로 다양한 보상수단 마련이 시급한 곳은, 10년 이상의 미집행공원의 사유지 중 대지로 면적은 7㎢이다. 그리고 112㎢에 달하는 국공유지는 사유재산권 논란과 전혀 상관이 없다. 부산은 미집행공원 면적의 50%, 인천은 39%, 서울은 34%, 제주·충북이 32%가 국유지다. [caption id="attachment_188906" align="aligncenter" width="752"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

[도시공원의 위기 - 5편] 도시는 공원이 필요해!

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  2011년 국토해양부의 조사에 의하면 도시민들이 도시계획시설 중 공공재정이 우선적으로 투자되길 바라는 시설은 공원(36.2%)으로 도로(5.3%)보다 6배 가까이 높다. 또한 도시민들의 지불의사금액을 토대로 도시공원의 경제적 가치를 조사한 결과 도시공원 평균 연간 사용가치는 약 27억 원, 보전가치는 약 5억 원으로 약 32억 원으로 나타났다. 보라매공원을 예로 들면 주변 이용자를 약 30만 명으로 가정할 때 이용가치 약 52억 원, 보전가치 약 18억 원으로 연간 약 70억원의 가치가 있다고 한다. 도시공원이 영구적인 시설임을 감안할 때 주변 주민들이 평생 향유할 수 있는 가치는 매우 크다. [caption id="attachment_188981" align="aligncenter" width="3611"] ⓒ서울특별시 서울 예술가  김진호, '미세먼지 농도 17의 서울 풍경'[/caption] 도시민들은 공원이 가까운 곳에 존재하기를 바라지만 공원 일몰을 앞둔 현실은 암담하다. 국토교통부의 지침에 의하면 도시공원에서 해제되는 임상이 양호한 임야는 가급적 보전녹지지역으로 결정하도록 되어 있다. 용도지역은 ‘원칙적으로 토지 소유자의 자유로운 사용’이 가능하지만 보전녹지지역 내의 임야는 다른 용도로 변경하기가 어렵다. 따라서 공원에서 해제되더라도 토지 소유자들이 얻는 이익은 크지 않을 것이고 매년 토지보유세만 100% 부담하게 될 것이다. 도시민들의 경우 일몰된 기존의 도시계획시설의 도시공원 결정 지역들은 더 이상 공원이 아닌 사유지이므로 토지 소유자의 허락 또는 양해 없이는 평소 이용하던 산책로라 해도 더 이상 이용이 불가능하게 된다. 토지 소유자나 이용자 모두 불편한 상황이다. 도시숲, 공원은 환경·자연경관·여가휴양·상징적 가치를 가지고 있다. 숲이 존재하는 한 우리는 매일 숲의 효용을 향유하고 있다. 그러므로 공원 이용자나 토지 소유자 모두 상생할 수 있는 사회적 합의를 만들 필요가 있다.  

[도시공원의 위기 - 4편] 과도하게 지정됐다고? 전혀!

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  선진국의 1인당 공원면적은 20~30㎡이다. 주요 도시 가운데 캐나다 토론토는 29.7㎡/인, 영국 런던은 24.2㎡/인, 프랑스 파리는 10.35㎡/인 등이다. 우리나라는 1인당 7.6㎡인데 2020년 공원 일몰제가 실행되면 고시된 공원 전체 면적의 43.49%가 사라지게 되어 1인당 공원 면적은 약 4㎡로 줄게 된다. 우리나라는 도시 안에서 공원으로 확보해야 하는 면적을 1인당 6㎡로 정하고 있는데 이 기준에 미달하게 되는 것이다. 한편 세계보건기구(WHO)는 쾌적한 환경과 시민건강을 위해 1인당 공원면적을 9㎡ 이상으로 규정하고 있다. [caption id="attachment_188978" align="aligncenter" width="800"] ⓒ Les amis de la montagne S. Montigné, Canada[/caption] 주 5일제 근무가 일상화되어 여가시간이 증가하면서 도시 안에서 공원을 이용할 수 있는 거리는 삶의 질을 가르는 잣대가 되었다. 미국의 시민단체 <The Trust for Public Land>(http://parkscore.tpl.org)는 도시공원으로 도시의 질을 평가하는데 그 척도가 ‘걸어서 10분 거리에 공원이 있는가?’이다. 최고의 공원도시로 선정된 미니애폴리스 주는 84%의 사람들이, 2위인 뉴욕 시는 96%의 주민들이 걸어서 10분 안에 공원에 갈 수 있다. 미니애폴리스의 마크 테이턴 주지사는 ‘공원은 우리 삶의 질을 끌어올리는 핵심가치’라고 말한다. 우리나라 도시공원이 일몰제로 인해 사라질 위기에 처한 배경에 도시개발 역사가 놓여있다. 우리나라는 70, 80년대의 급격한 도시화 과정에서 주택공급에 급급한 정부가 민간이 참여하는 토지구획정리사업을 통해 도시 개발을 속도전으로 치렀다. 이에 따라 개발 사업지 내에 소규모 어린이공원이나 도로, 학교는 포함됐지만, 근린공원 등 면적이 큰 공원은 개발 사업지에 포함되지 않았고 도시계획시설로 결정만 해두었다. 이러한 도시 개발 구조에 의해 최근에도 신규로 확보되는 공원은 대부분 개발사업 이후 기부채납되는 것들이 대부분이다. 도시공원까지 포함한 공공개발이 아니라 분양 목적의 민간 개발에 의한 최소의 면피용 공원만 확보돼온 것이다.  

[도시공원의 위기 - 3편] 사유재산권 침해 논란과 헌재 판결의 진실

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  헌법재판소가 ‘사유재산권만 보장하는 판결을 한 것이 아니냐?’는 비판은 사실과 다르다. 공원 일몰제가 도입된 계기는 학교 부지인 도시계획시설로 결정된 후 실제로 사업은 집행되지 않으면서 장기간 재산권 행사만 금지된 경기도 성남시 소재 땅의 주인들이 도시계획시설 소관 법률인 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구하면서부터다. 경기도 성남시는 서울 강남과 인접한 지역으로 분당, 판교 등 대규모 신도시 개발이 이루어진 곳으로 개발압력이 매우 높은 지역적 특성을 가지고 있다. 또한 학교 부지 특성상 학교 부지로 결정되지 않았다면 현 상태에서 얼마든지 수익적 개발이 가능하다. 언제 학교를 지을 것인지가 명확하다면, 더욱이 기간이 20년 이상이라면 얼마든지 이에 해당하는 기간만이라도 제한된 재산권을 행사했을 것이다. 그러나 현행 도시계획법에 따르면 토지를 결정 당시의 상태대로유지해야 하기 때문에 어떠한 이용과 개발도 어려웠고 이로 인해 재산권 침해의 정도가 사실상매우 컸다. 더욱이 출산율 자체가 감소하여 학생 수가 급감하고 있는 상황에서 과도한 지정 논란은 얼마든지 있을 수 있으며 이에 대한 실질적인 조정이 필요한 것도 맞다. 따라서 헌법재판소는 이러한 배경에서 관련 소관 법률인 도시계획법 23조에 대한 헌법불합치결정을 내리게 된 것이다. 하지만 헌재의 판결에 따른 부작용은 도시계획시설 중 도시공원이 가장 심각하다. 도시공원과 학교 부지는 동일한 도시계획시설 범주에 속하지만 도시공원의 성격은 학교 부지와는 사실상 정반대나 다름없기 때문이다. 도시공원 가운데 학교 부지처럼 지목이 대지인 경우는 단 3%에 불과하다. 도시공원 대부분의 지목은 임야이며 규모도 매우 방대하다. 그리고 높은 경사도와 양호한 임상으로 개발이 불가능한 지형적 특성을 가지고 있다. 뿐만 아니라 이미 등산로가 조성되어 있어서 추가적인 시설 설치 없이 지정 당시의 토지 상태로 이용이 가능하다. 사회적 변화 또한 수요가 감소하는 학교와 달리 과도한 도시화로 인해 도시공원은 갈수록 효용가치와 필요성이 점점 커지고 있다. 결국 헌재 판결이 도시공원에 실질적인 위협으로 나타나게 된 상황인 것이다. [caption id="attachment_188901" align="aligncenter" width="1224"] ⓒ환경운동연합[/caption] 헌재 판결의 배경에 대한 이러한 이해를 바탕으로, 헌재가 도시공원에 대한 사유재산권의 침해 문제와 해결 방향에 대해 ‘어떠한 결정을 했는지’에 관해 정확히 짚어보자. 공원 일몰제와 관련된 두 가지 중요한 헌법재판소의 판결은 △1999.10.21. 97헌바6전원재판부 결정과 △2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부의 결정이다. 헌법재판소(97헌바26 전원재판부)의 결정은 헌법 제23조에 보장된 재산권에 대해 ‘토지 소유자가 이용가능한 모든 용도로 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니며 토지재산권은 토지의 강한 사회성 내지는 공공성으로 인해 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다’고 해석하고 있다. 사실 숲의 임상이 양호하여 보전할 공익상 필요가 있을 경우 공공성을 지키기 위해 숲의 형상을 유지하고 훼손을 방지하기 위한 일련의 조치를 취할 수 있다. 즉 도시공원이라는 형태가 아니더라도 토지의 용도지역을 보전녹지지역으로 결정한다든가 개발행위허가 기준을 강화하는 등의 조치도 가능하다. 즉 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 다만 헌재는 헌법에 보장된 토지의 강한 공공성을 강조하면서 지목이 대지인 토지에 대해서 ‘매수청구권’과 ‘수용신청권’의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상 가능성을 통해 일정 기간까지 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다고 판시했다. 그리고 지목(토지의 이용목적)이 산(임야)이나 논밭(전답)인 토지의 경우는 종래의 목적대로 사용할 수 있어 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다고 판시했다. 실제 매수청구권제도가 도입된 이후에도 지목이 대지에 한해서 정부가 토지를 살 수 있도록 제한하고 있다. 헌법은 입법자가 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다고 명시하고 있다. 즉 헌법은 토지소유자가 이용 가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적으로 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하고 있지 않다. 따라서 도시계획시설의 지정으로 인한 개발 가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 토지 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야할 현상유지의무 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주라 명시한 바 있다. 헌법재판소는 공원 일몰제를 도입한 입법자에 대해서 일몰 기간을 20년으로 한정한 것은 심각한 문제라고 판시하였다. 20년이라는 기간이 충분하지 않을 뿐더러, 공원이 지속될 것을 믿고 있는 국민들의 신뢰를 저버린다는 것이 이유다. 더욱이 공원 일몰제는 도시계획 자체를 무너뜨릴 것이라고 강조하면서 공원 일몰로 사라질 공원에 대한 책임은 헌법재판소의 결정이 아니라 입법자의 책임임을 분명히 하였다. [caption id="attachment_188903" align="aligncenter" width="917"] ⓒ환경운동연합[/caption] 구체적인 내용은 다음과 같다. 헌법재판소 결정문(2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부)에 따르면 장기 미집행 도시계획시설결정의 실효제도(공원 일몰제 등)는 토지의 공공의 이익보다 사유재산권 보호에 치우쳐 있다고 평가하고, 이는 '실효제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 의한 권리일 뿐 헌법상의 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리가 아니다’라고 명시한 바 있다. 뿐만 아니라 실효시점을 지정 후 20년이 훨씬 지난 공원에 대해서도 바로 실효하지 못하게 한 점도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)의 목적이나, ‘과소침해원칙’, ‘비례에 원칙’에 합치한다고 판시하였다. 헌법재판소는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자(국회·정부)의 재량권을 광범위하게 인정하고 있고, 실효대상규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면 공원의 대량 실효사태가 발생해 △사업 시행자인 지자체 등 정부로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 만들고 △‘공원으로 결정돼 있는 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰’를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 본 것이다. 나아가 헌법재판소는 도시공원 결정 후의 사정변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때 오히려 20년의 경과기간이 충분하지 않을 수 있고 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다고 우려했다. 헌법재판소는 헌법이 보장하는 사익과 공익이라는 권리들이 서로 충돌하지 않고, 해소될 수 있도록 관련 정책과 제도를 만드는 것이 입법자의 몫이라고 판시했다. 공원지정 후 부지를 구입해 공원을 조성하지 않은 곳을 일몰제로 풀겠다고 결정한 것은 입법부이고 그때 발생하는 문제 즉 도시숲 감소로 인한 도시민의 삶의 질 하락을 막기 위해 입법부와 행정부가 적절한 법과 제도를 통해 공원을 지켜야 한다고 주문한 것이다. 일본 역시 도시공원제가 있지만 공원 일몰제도는 없다. 일본은 공원을 해제하기보다는 공익과 사익의 충돌을 최소화하기 위해 상속세 감면을 통한 임차공원 등 다양한 보상수단을 지속적이고 체계적으로 마련해 가고 있다. 한국은 이대로라면 헌재의 우려처럼 2020년이면 전국에서 대대적인 공원 해제가 발생할 수밖에 없다. 중앙정부와 각 지자체들이 도시공원을 지키기 위한 정책적 노력을 경주하고, 다양한 형태의 소유자들은 도시숲의 사회적, 공유재적 가치를 사익의 실현 이전에 고려하는 사회의식을 발휘하여 숨 쉬는 도시의 미래를 함께 만들어가야 한다.  

[도시공원의 위기 - 2편] 도시공원은 공유재

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  조선시대에는 여민공리 정책에 따라 산림공유제가 원칙이었고, 무주공산(無主空山)이라 하여 개인이 산림을 소유할 수 없었다. 산림은 공공이 관리하는 자원으로 공동의 자유로운 이용이 가능하였다. 오늘날에도 조선시대 한양도성의 내사산으로 관리되던 북악산, 인왕산, 남산 등에는 국유지가 많이 분포한다. 조선 후기의 산림 소유 실태를 보면 산기슭은 사유림, 산중턱은 촌락 공동림, 산정상은 무주림, 즉 공유림이었다. 대표적인 예로 현재 관악산의 산림 소유 형태를 보면 정상부는 국유림, 산기슭과 중턱은 개인 또는 종중, 학교법인 등의 소유다. 종중이 소유한 땅은 대부분 조선시대 때부터 전통적으로 내려온 재산인 경우가 많다. 현대적 시가지가 개발되면서 효령대군 후손이 소유하던 산은 서리풀공원, 방배공원으로 편입되었고, 광평대군 후손이 소유하던 땅은 광평공원, 양녕대군 후손의 땅은 상도공원으로 편입되었다. 봉은사 소유지는 봉은사근린공원으로, 봉원사 소유지는 안산공원으로 편입되었다. [caption id="attachment_188976" align="aligncenter" width="1250"] ⓒ연세대학교 안산공원[/caption] 고려대학교는 개운산공원, 연세대는 안산공원, 성균관대학은 와룡공원, 삼육대학은 배봉산공원 안의 땅을 소유하고 있다. 이렇듯 도시숲의 소유자는 종중, 종교단체, 학교법인, 개인 등 다양한 주체들로 이루어져 있다. 물론 학교는 학교대로 종교단체는 단체대로 재산에 대한 권리를 최대한 행사하고 싶은 것은 인지상정이다. 그러나 도시숲은 도시 안에 존재하는 임상이 양호한 임야이고 개발행위가 어려운 곳이 많다. 재산상 피해를 줄일 수 있는 현명한 해법을 찾아 도시숲을 지켜 ‘숲은 공유하는 것’이라는 우리 사회문화적 전통과 공유의 정신을 지켜가는 것이 좋을 것이다.