건강보험 부과체계 소득중심 개편의 위험성 

제갈현숙 / 민주노총정책연구원장

2013년 연간 근로소득이 2,000만 원보다 적은 249만 명은 약 5,234억 원, 1인당 약 18만 원가량의 소득세를 냈다. 반면 2주택 임대소득자들은 임대소득세를 단 한 푼도 내지 않았다. 대다수의 노동자들은 ‘유리지갑’으로 국세청에 고스란히 소득신고가 되기 때문에 소득만큼 조세 책임을 지고 있다. 반면 부동산 및 불노소득을 매개로 증식되는 재산소득에 대한 세금 부과는 여전히 미약하다. 이러한 조세형평성의 문제가 개선되지 못한 시점에서 건강보험 부과체계마저도 소득중심으로 개편된다면, 소득재분배에 역행할 가능성이 상당하다. 소득재분배는 재산을 포함한 소득이 높은 계층에서 소득이 낮은 계층으로 수직적인 재분배가 클수록 효과적이다. 현재 한국 사회의 구조에서 소득중심 혹은 소득단일 부과체계 개편은 국세청이 확보한 사업 및 근로소득의 신고 정도에 따라 보험료 수준이 결정될 수 있다. 그러나 임대소득과 같이 재산을 기반에 둔 고자산가에 대한 소득파악 자료의 미비로 이들에 대한 부과체계 기준이 마련되기 어렵고, 그 결과 보험료 수입구조에서 소득역진성이 발생한다. 부자감세와 서민증세로 조세의 형평성이 왜곡된 요즘 우리 사회에 필요한 것은 근로소득 이외에 임대, 배당, 상속, 증여와 같이 재산증식형 소득에 더 많은 사회적 책임을 묻는 것이다. 이러한 관점에서 건강보험 부과체계 개편 논의에서 제기되고 있는 소득중심 개편 방향이 갖는 위험성에 대해 살펴본다.

건강보험 부과체계 개편 논의의 배경과 경과 

부과체계 개편에 대한 정부의 문제의식은 ‘공평한’ 건강보험료 부과체계 마련에 있었다. 여기에서 말하는 공평은 직장가입자와 지역가입자간의 부과기준 차이, 소득 있는 피부양자의 무임승차 문제, 재산부과 비율의 증가에 따른 문제점이다. 이에 2012년 9월부터 직장가입자 중 7,200만 원 이상 종합소득자에 대한 추가 보험료가 부과되었고, 2013년 6월부터 금융, 연금, 임대소득이 각각 4,000만원 넘을 경우에 대해 피부양자 자격을 상실시켰다. 이 두 가지 방안은 기존 부과체계 방안을 보완하고 소득수준에 따른 형평성을 제공한다는 측면에서 수용 가능했다. 그런데 지역가입자의 보험료 부담 중 재산에 따른 비중이 1998년 27%에서 2010년 40%로 증가하면서 재산부과 비율의 증가에 따른 문제점은 심화되었다.

이에 국민건강보험공단은 2012년 12월 「건강보험료 부과체계 단일화 방안」 보고서를 발간했다. 보고서의 주요 내용은 건강보험 부과체계를 소득중심으로 전환하고, 이를 위해 재산에 보험료를 부과하지 않음으로써 발생하는 재정 부족분을 어떻게 마련하는 가에 대한 방안이 중심과제였다. 보고서에서는 양도․상속․증여 소득에 부과함으로써 약 2조원을 마련하고 , 이 밖에 부가가치세에 건강세 부과, 연금소득 인정률 100% 상향, 사회적 약자에 대한 경감 규정 폐지 등을 제안했다. 그러나 이 방안은 양도․상속․증여 소득에 대한 부과 이외에는 서민증세적인 성격이 강했기 때문에 공단 밖으로 공론화되지 못했다. 

2013년 박근혜 정부 초기 부가가치세 인상을 통한 건보재정 확대가 잠시 수면위로 올랐다가 해프닝으로 끝났지만, 박근혜 정부는 건보부과체계 개편을 국정과제로 설정했다. 이후 2013년 7월 25일 건강보험 부과체계개선기획단(이하 기획단)이 발족되어, 2014년 9월까지 운영되었다. 기획단의 단장은 맡은 이규식 교수는 의료민영화를 주장해왔던 대표적인 학자로서 건강보험 당연지정제 폐지, 영리병원 도입 등을 주장해왔을 뿐만 아니라, 2012년 국민건강보험공단 보고서 작성에도 주도적으로 참여했었다. 기획단의 건강보험부과체계는 2015년 1월 연말정산의 후폭풍 속에서 복지부가 개편안 발표를 보류하기로 했다가, 기획단 안이 마치 매우 친서민적으로 마련된 방안인데 정부가 일방적으로 폐기한 것처럼 그려지기도 했다. 그리고 이 과정에서 소득이 적은 지역가입자가 재산부과에 따른 상대적으로 높은 보험료가 갖는 문제점과 고자산자 피부양자 문제가 또 다시 부각되었다. 그렇다면 기획단의 소득중심 부과체계 방안대로라면 이러한 문제점이 해결될 수 있을까?

건강보험료 부과체계개선기획단 최종활동보고서의 주요 내용

첫째, 보수 이외에 별도의 종합과세소득을 보유한 직장가입자에 대해 보험료를 추가로 부과한다. 직장가입자가 보수 이외에 임대소득 등 사업소득, 금융소득, 근로소득 등 종합과세소득을 보유한 경우에 대해 보험료를 추가 부과한다. 현재 직장가입자 중 보수외 소득이 연간 7,200만원을 초과한 경우에만 일반 보험료율의 1/2(’13년도 2.945%)을 적용하여 추가 보험료를 부과하고 있으나, 종합과세소득이 있는 경우 보험료 부과를 확대한다는 것이다. 그런데 추가 보험료 대상층은 과연 부유층 혹은 고소득자로 볼 수 있는지에 대한 검토가 필요하다. 그리고 금융소득에서 주식배상이나 펀드수익은 배제됐으며, 소득에 대한 부과 기준에서 양도․상속․증여 소득이 단일성 소득이란 이유로 배제되었다. 이렇게 볼 때, 국세청에 신고 되는 소득이 높을수록 부과되는 보험료는 증가될 수 있고, 보수월액의 기준이 제시되지 않았기 때문에 소득부족으로 투 잡을 하게 되는 노동자가 추가 보험료를 적용받게 될 가능성이 있다.

둘째, 부담능력과 소득 있는 피부양자에 대한 보험료 부과이다. 소득과 재산이 있는 피부양자의 경우, 직장가입자의 피부양자로 보험료 책임을 면해왔다. 그러나 부담능력 즉, 종합과세소득이 있는 경우, 피부양자에서 제외하고 보험료를 부과 한다는 계획이다. 피부양자 중 종합과세소득 보유자수는 약 233만 명(전체 피부양자의 약 11.5%)이고, 이중 66%가 연소득 336만원, 월 28만 원 이하 소득자였다. 결국 주요 피부양자 박탈 대상자는 공적연금 수급자가 될 것이다. 

셋째, 지역가입자의 소득 이외의 보험료 부과 기준을 합리화하기 위해서 재산보험료에서 재산에 대한 기초공제 제도를 도입 하고, 재산에 대한 보험료 부담 완화를 추진한다. 재산보험료 기초공제액을 적용할 경우 기초공제액 규모에 따라 재정 감소 액은 약 8천억 원에서 1.7조원 수준으로 예상했다. 그리고 소득이 없는 지역가입자에 대한 최저보험료를 부과하기로 했다. 연소득 500만 원 이하 세대에게는 최저보험료를 부과하고, 연소득 500만원 초과 세대에 대해서는 소득과 재산을 모두 고려한다. 

약화되는 자본의 재정 책임 VS 강화되는 노동의 보험료 부담

기획단의 소득중심 단일화 방안대로라면 소득을 중심으로 직장가입 노동자들은 기존의 월급 이외에 추가적인 소득에 보험료를 더 부과 받게 된다. 추가적인 보험료 부담은 해당 노동자가 개인으로 더 납부하게 되기 때문에 증가된 액수만큼 자본의 보험료 증가분은 존재하지 않는다. 사회보험의 가장 중요한 원칙은 재정책임을 자본과 노동자가 절반씩 부담한다는 점이다. 이러한 원칙이 신자유주의 복지국가 개혁과정에서 점진적으로 노동자가 더 부담하는 방식으로 전환되어 온 측면이 있다. 대표적으로 한국에는 존재하지 않는 상병수당(질환으로 입원 시 지급되는 생계비 급여)을 민영화하거나 노동측이 더 부담하는 방식으로 개혁되거나, 노인장기요양보험제도에서 자녀가 없는 경우 보험료율을 더 내는 방식 등이 유럽에서는 사용되었다. 그러나 공적 의료보험 급여와 관련된 보험료 부과에서 노동과 자본의 부담률을 차등적으로 적용하진 않았다. 

그런데 기획단의 방안대로라면, 생계를 위한 모든 노동에 부과된 세금은 국세청 자료로 등록되고, 이것이 건강보험 보험료 산정에 그대로 노출되게 된다. 이제까지 직장소득이외 종합소득으로 추가적인 7,000만 원 이상의 소득 기준보다 더 하향화된 기준이 제시된다. 이것은 자칫 소득이 있는 모든 곳에 세금이나 보험료를 부과한다는 측면에서 진보적으로 보일 수 있지만, 이것은 철저하게 노동자의 소득에 준한다. 자본의 추가적인 소득이나, 주식배당, 펀드 수익은 아예 배제된 것이다. 여기서 발생하는 문제는 두 가지인데 첫째, 자본의 사회보험에 대한 근본적인 재정책임을 절반 이하로 축소하는 것이다. 한국 사회에서 실제 고소득층은 노동자 개인이 아니라 법인이고, 이들은 노동비용 절감을 위해 고용형태를 유연화 시켜왔다. 그 결과 비정규직에 대한 사회보험료 책임에서 벗어나 있고, 국가복지를 위한 재정 책임에서도 법인세 인하라는 혜택을 받아왔다. 그런데 건강보험료 부과체계에서 더 많은 보험료 부과 대상에서 누락시킴으로서 건강보험 재정 책임의 주요 주체에서 이탈되기 시작한 것이다. 둘째, 가입자의 위치를 개개인의 소득으로 집중시킴으로써 가입자 내부의 왜곡현상을 발생시킨다. 이러한 왜곡현상은 끊임없이 노동자 내부, 직장가입자와 지역가입자간 새로운 형평성 논란을 야기할 것이다. 그러므로 부과체계 개편의 근본적인 목적은 지역가입자와 직장가입자의 형평성 제고가 아니라, 건강보험재정의 지속가능성을 위한 재정책임의 정의로운 책임 부과에 있다. 이러한 관점에서 저소득 지역가입자에 대한 재산부과는 당연히 개선되어야 한다. 

고자산가와 국가의 재정책임 강화의 필요성

기획단의 핵심 고려 대상은 재산부담을 경감하기 위한 방안 마련에 초점을 두었다. 그 과정에서 공단의 보고서에서 유의미했던 양도․상속․증여 소득에 대한 보험료 부과는 삭제된 반면, 피부양자의 자격상실 기준을 연간 4,000만 원 이상에서 2,000만원으로 낮췄다. 이렇게 될 경우 공적연금 수급자 중 월 167만 원 이상 연금을 받게 되는 노년층은 피부양자 자격이 박탈되어 월평균 최소 65,000원의 보험료를 책임지게 된다. 그러나 8억 원 상당의 주택소유자이지만, 국세청에 소득이 드러나지 않는 노인의 경우 한 푼의 보험료를 내지 않게 된다. 즉 문제의 핵심은 고액 자산가들에 대한 보험료 인상기준이 소득중심 부과체계에서는 마련되기 어렵다는 점이다.

소득중심 방안은 국세청의 과세자료를 근거로 보험료를 부과하게 되는데, 부동산을 매개로 증식되는 소득에 대한 과제자료 및 세금 산정이 여전히 부족한 수준이다. 2012년 기준으로 자영업자의 소득 파악률은 62.7%, 근로자의 소득파악률은 100.3%, 임대소득의 경우 과세 대상자 중 신고자는 단 6%로, 신고 된 수입은 추정치 44조원의 단 2%에 머무는 1조 2,963억 원이다. 이렇게 볼 때 소위 ‘불로소득’의 근원이 되는 재산에 대한 부과기준 마련이 오히려 필요하다. 이러한 고자산가들에 대한 재정 책임은 불명확한 반면, 소득이 낮은 가입자에 대한 재정책임은 명확하게 했다. 

기획단은 ‘소득이 없더라도 누구나 보험료를 부담해야 한다는 사회보험 원칙을 고려’해서, 소득파악 문제로 인한 무임승차를 방지하기 위해 소득 없는 세대에 대해 정액의 최저보험료 부과하겠다고 밝혔다. 그러나 사회보험의 원칙에서 소득이 없는 대상자가 반드시 갹출해야 한다는 원칙은 없다. 이것은 가입자의 재정 책임 원칙을 과도하게 적용함으로써 국가 재원으로 지원해야할 공공부조 대상자에게 정액의 보험료를 부과하는 것이 마치 사회보험의 정의인 것처럼 호도하고 것이다. 현재 월 보험료 16,480원 이하 세대는 지역 가입자 중 127만 세대로 16.8%에 이르고, 체납세대 비율을 보면 이들 중 대부분은 보험료 납부 자체가 어려운 상태이다. 500만원 미만 소득이 없거나 소득 자료가 없는 세대에 대해 최저보험료를 적용한다는 것은 사실상 저소득층에 대한 정액 보험료를 신설한다는 것이다. 사회보험과 공공부조의 원리와 지원은 구분되어야 하고, 국가는 공공부조 대상자에 대한 의료보장에 대해 적극적인 지원방안을 마련해야 한다. 의료급여 수혜율이 전 국민의 단 2%에 머물고 있다는 점을 감안한다면, 의료급여 대상자의 획기적인 확대가 국가재정을 통해 실현되어야 할 것이다.

건강보험 부과체계 개편은 직장가입자와 지역가입자 간의 공평성보다는 재정책임에 대한 공정한 부과에 역점을 맞춰야 할 것이다. 이제까지 논의된 소득중심 부과체계는 재산증식형 소득에 대한 부과체계 기준 마련보다는 노동을 매개로 한 소득에 대한 더 많은 보험료 부과의 우려가 있다. 또한 국가와 자본의 책임이 축소되지 않고, 강화될 수 있는 방안역시 고려되어야 한다.