기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전

정리 김경희 참여연대 사회복지위원회 간사

불안정한 노동체제와 금융시장 자본주의의 본격화로 많은 사람들이 안정적인 삶의 조건을 빼앗기고 있다. 기본소득은 심각한 소득불평등과 자산불평등에 대처하기 위한 가장 강력하고 직접적인 주장으로 제시되고 있다. 기본소득은 도대체 무엇일까? 정말 기본소득으로 모든 사람이 존엄하게 살 수 있는 사회를 만들 수 있을까?

 

참여연대 사회복지위원회는 9월 28일(금) <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼를 했다. 기본소득실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 시민들과 공유하고 기본소득의 도입을 주장하고 있는 패널을 초청해 나눴던 소중한 이야기를 담았다.

 

사회 : 최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

패널 : 김주온 녹색당 공동운영위원장, 이원재 LAB2050 대표, 윤홍식 인하대학교 사회복지학과 교수

부동산 불평등 해소를 위한
<보유세강화시민행동> 발족하다!

남기업 토지+자유연구소 소장

부동산 투기라는 호랑이가 우리를 탈출해 거리를 활보하면서 민주공화국인 대한민국을 갈기갈기 찢어놓고 있다. 소수의 부자들은 너무 좋아하고, 타이밍을 놓친 사람들은 억울해하고 있으며, 무주택 서민들은 절망에 빠져있다. 만인의 만인에 대한 투쟁 상황, 서로가 서로에게 이리인 사회를 만드는 것이 바로 부동산 투기다. 부동산 투기는 ‘불로소득’을 노리고 하는 비생산적 경제 행위이다. 투기하는 사람이 누리는 이익은 다른 사람이 입는 손해와 정확히 일치한다. 그러면서 국민경제 전체를 고통스럽게 한다.

<사진=2018.10.10. 보유세강화시민행동 출범 기자회견>

필자와 몇몇의 연구자와 공동으로 진행한 연구에 따르면 부동산 불로소득은 2015년에 무려 346.2조원(GDP의 22.1%), 2016년 374.6조원(GDP의 22.9%)이 발생했다. 단언컨대 부동산 불로소득의 언덕 위에 건설된 ‘부동산 공화국’의 혁파 없이는 소득주도성장도, 혁신경제도, 공정경제도 모두 공염불에 불과하며, 혼인과 출산을 기피하는 가장 큰 이유가 과도한 주거비라는 데에서 알 수 있듯이 대한민국의 존속조차 장담할 수 없다.

주지하다시피 부동산 불로소득을 환수하는 가장 좋은 수단은 보유세 강화다. 보유세 강화 없이 부동산 불평등과 부동산 투기를 막을 방법은 없다. 부동산의 기대수익률을 떨어뜨리는 가장 강력한 무기가 바로 보유세 강화이기 때문이다. 하여 토지+자유연구소와 여러 시민사회단체들은 보유세를 획기적으로 강화하여 부동산 불로소득을 차단 내지 환수 입법화를 위한 시민행동에 돌입한다. 보유세 하나만으로 부동산 문제를 해결할 순 없지만, 보유세 강화 없이 부동산 문제를 해결한다는 것은 불가능하다.

최근 서울 등의 미친 집값에 화들짝 놀란 정부가 ‘9.13대책’을 내놓았지만, 여전히 유동성 관리에만 치중할 뿐 보유세는 강화하는 시늉만 냈다. 문재인 정부는 별도합산토지는 손도 대지 않은 채 주택분과 종합합산토지에 대한 종부세만 조금 올렸다. 고작 2,700억 원 증세안을 가지고 비이성적 과열과 자기실현적 예언이 지배하는 지금의 서울 아파트 시장을 어떻게 진정시키겠다는 것인지 정녕 알 길이 없다. 일각에서는 문재인 정부가 주택분 최고세율을 3.2%로 상향한 것을 가지고 참여정부 때 보다 강한 세금폭탄이라고 억지를 부리는데, 최고세율 기준에 해당하려면 공시가격 94억 원을 초과한 다주택자여야 한다. 대한민국에서 여기에 해당하는 주택들을 소유하는 개인이 몇 명이나 될 것인가? 이번 종부세 개편안이 종이호랑이에 불과하다는 사실을 시장참여자들이 모를 것이라고 생각한다면 문재인 정부에서 부동산 정책을 책임지는 사람들은 너무나 어리석은 것이고, 알고도 그랬다면 직무유기에 해당할 것이다.

이렇게 해서는 부동산 투기라는 호랑이를 우리 안에 가둘 수 없다. 문재인 정부는 부동산 문제를 해결할 수 있는 가장 강력한 수단인 보유세 강화은 한사코 외면하고 있다. 하여 시민이 나서야 한다. 그렇지 않으면 부동산 불평등을 해소할 수 없다. 보유세 강화를 정부와 국회에 맡기지 말고 시민들이 정부와 국회를 직접 압박해 보유세 강화를 관철시켜야 할 때다. 이런 이유로 시민사회는 <보유세강화시민행동>을 발족하기에 이르렀다.

<보유세강화시민행동>이 주장하는 것은 세 가지다. 첫째, 문재인 정부는 보유세 실효세율 1%(2016년 현재 0.16%)을 목표로 한 로드맵을 구체적으로 제시하고 임기 중에 보유세 실효세율 0.5%를 달성할 것. 둘째, 문재인 정부는 당장 공정시장가액비율을 폐지하고 공시가격의 시세반영률 85% 달성을 위한 구체적인 로드맵을 제시할 것. 셋째, 문재인 정부는 보유세로 마련된 재원을 신혼부부, 청년, 주거취약층 등을 위한 공공임대주택 건설에 최우선적으로 사용할 것. 이것이 받아들여지고 구현될 때까지 <보유세강화시민행동>은 시민들과 다양한 운동을 펼쳐 나갈 것이다.

<사진=2018.10.10. 보유세강화시민행동 출범 기자회견>

복지는 “이름짓기”가 아니라 성찰과 실천이 중요하다

윤찬영 전주대학교 사회복지학과 교수

김대중 대통령이 1999년 8.15 경축사에서 기존에 내세웠던 “민주주의”와 “시장경제”외에 “생산적 복지”를 새로운 국정의 기조로 선언하였다. 이렇게 해서 대한민국 역사상 최초로 “복지”가 국정기조로 선포되는 영광(?)을 누리게 되었다. 이후 등장하는 정부마다 “○○복지”라는 이름짓기가 이어져 왔다. 국민의 정부 당시에 우리나라는 IMF의 구제금융을 받고 있던 터라 대대적인 신자유주의적 구조조정이 벌어지고 있었다. 그 결과 많은 사람들이 거리로 내몰려 생존에 위협을 받고 있었다. 이미 김 대통령이 선포하였듯이 민주주의와 시장경제는 국가 부도 직전의 대한민국을 살려낼 대대적인 수술의 지침이었다. 대한민국이 이렇게 심각한 상황에 몰리게 된 근본적인 원인으로 정경유착이 지목됐다. 그 핵심에 부패한 정치와 재벌의 독점적 지배가 있었던 것이다. 그리하여 좌파든 우파든 재벌개혁을 한 목소리로 요구하였다. 이러한 상황에서 생산적 복지가 선언된 것이다. 당장 복지가 필요한 민중들에게 복지를 제공하겠다는 것이었다. 그러나 시장주의자들은 복지를 낭비적으로 보아 반대의 입장을 보였기 때문에 “복지” 앞에 “생산적”이라는 강력한 제동장치를 걸어둔 것이었다. 정치적으로 본다면, 이는 실로 정치 9단의 탁월한 수사(修辭, rhetoric)였다. 객관적으로 복지가 매우 필요했던 당시에 복지를 갈망하는 좌파의 입장과 오히려 그것이 경제에 악영향을 미칠 것을 우려하여 복지를 반대하는 우파의 입장을 동시에 두둔하는 절묘한 어휘 구사였다.

사실 생산적 복지는 거의 20년 만에 재집권한 영국 노동당 정부의 토니 블레어 수상이 선포한 “제3의 길(The 3rd Way)”을 본떠서 우리말로 옮긴 것이다. 토니 블레어는 사회학자 기든스(A.Giddens)가 제창한 “제3의 길”을 자신의 노선으로 선택한 것이었다. 2차 대전 이후 영국 복지국가를 주도해 왔던 사회민주주의 길(the 1st way)과 `70년대 말 대처 정부에서 주도해 온 신자유주의의 길(the 2nd way)을 혼합한 제3의 길은 신 노동당의 좌표로 선포된 것이었다. 신자유주의로 굴절된 사회민주주의는 당내 좌파는 물론 유럽 각국의 중도좌파 사회민주주의 정당들로부터 혹독한 비판을 받았다. 이러한 제3의 길 노선을 받아들인 국민의 정부는 그것을 생산적 복지로 번역을 했던 것이다. 복지국가의 길을 가 본 적도 없고, 시장주도의 자유주의의 길을 가 본 적도 없는 우리가 중도노선으로서 제3의 길을 받아들인 것이다. 

그렇다면, 이 절묘하지만 낯선 생산적 복지의 구체적인 실물로 무엇을 보여줄 것인가? 결국, 국민의 정부는 “국민기초생활 보장법”을 “생산적 복지의 꽃”이라고 포장을 하였다. 법 제9조 제5항 “조건부 수급”, 소위 “자활”이 생산적 복지의 핵심으로 제시된 것이었다. 고용시장에서 이미 배제된 사람들을 자활노동으로 몰아 노동능력이 없는 사람에 한해서 생계급여를 준다는 것이었다. 그런데 그것은 과거 생활보호법과 달리 “권리성 급여”라고 했던 것이다. 생산적 복지는 이미 신자유주의 백신을 투입한 체계였기 때문에 미흡한 복지였다. 그렇다고 해서 생산성이 좋았던 것도 아니어서 생산적 복지는 복지를 지지하는 측과 반대하는 측 모두로부터 비판과 비난을 받아야 했다. 

그 이후 참여정부는 생산적 복지를 계승한다며 “참여복지”를 내세웠으나 핵심을 분명하게 드러내지는 못했다. 그러나 여러 가지 정황들과 자료를 망라해 볼 때, 참여복지는 “보편적 복지”가 핵심이었던 것 같다. MB정부는 “능동적 복지”를 내세웠으나 곧 폐기되었고, 박근혜 정부는 “맞춤형 복지”를 내세웠으나 출발부터 기초연금 파동과 증세 논란을 일으키며 사실상 무복지 내지 저복지로 일관했다. 이제 문재인 정부는 “포용적 복지”를 제창하였다. 이 이름을 듣는 순간 참으로 긴장감 떨어지는 표현이라는 생각이 들었다. 배타적이거나 차별적인 것이 복지의 내용이나 성격이 될 수는 없다. 복지는 당연히 포용적이지. 그러므로 포용적 복지는 동어반복적이거나 “시원한 아이스크림” 또는 “뜨끈한 국밥” 같은 밋밋한 어휘일 뿐이다. 게다가 무엇을 포용하는지 구체성이 없다. 비정규직을 포용한다는 것인지 수도권이 아닌 지방을 포용한다는 것인지? 알 수 없다. 틀린 말이거나 무의미한 말은 아니지만 참으로 허름한 작명이다. 게다가 포용적 복지를 상징 또는 대표하는 제도가 무엇인지 구체성을 확보하지 못한 채 그저 잡다하고 어수선한 복지 논의만 무성하다. 정부가 핵심으로 꼽는 아동수당이 그렇고, 사회서비스원도 그렇다.

이름이 중요하기는 하겠지만 그보다는 실질과 실천이 중요하다. 그것이 복지의 본질에 부합한다. 생산적 복지가 복지와 경제 두 마리 토끼를 잡았는지, 참여복지가 보편적 참여를 달성했는지 정확한 평가는 없다. 권력의 중심에서 이런 이름을 짓는 작명가들에게 묻고 싶다. 그렇게 멋진 말로 포장해서 도대체 누구를 현혹하려는 것인지? 복지국가 또는 복지정책의 노선을 포장하는 것보다는 본질과 진정성에 대해 성찰하고 집중해야 할 것이다. 유권자를 현혹시키려는 조어(造語)에 집착하는 것은 불순해 보인다. 그나마 생산적 복지는 성과에 대한 평가를 떠나서 당시 시대적 문제의 본질과 해법을 지향하는 이름이었다. 이와 같은 조어법이라면 포용적 복지보다 “포용적 성장”이 백번 낫다. 성장은 경쟁적이거나 효율적인 것을 추구하니 “포용적”이라는 관형어와 짝을 이룰 필요가 있다. 그렇다면 복지는 어떤 성격이나 방향을 지향해야 할 것인가? 시대에 대한 고민과 미래에 대한 비전보다 듣기 좋은 이름 짓기에 주력하는 것은 너무 경박하고 무책임하게 보인다. 아기가 태어난 후 이름을 지어도 늦지 않을 텐데, 우선 멋진 이름부터 지어 놓고 여기에 아이의 개성과 꿈을 맞추게 하는 것은 순서가 맞지 않는다.

현재는 저출산 고령화의 위험 시대다. 많은 문제들이 이것에서 비롯되고 있으며 문제 해결의 에너지도 이것 때문에 여의치 않다. 그렇다면 이러한 난국을 돌파하기 위해 대한민국의 복지체제는 어떤 가치 또는 특성을 최우선적으로 또는 가장 강력하게 추구해야 하는가? 이것에 답을 줄 수 있는 그런 복지가 우리에게 필요하다. 포용적 복지라는 하나 마나 한 밋밋한 기조와 간판을 걸고 우물쭈물하지 말라. 이름은 천천히 짓더라도, 지금 이 시기 대한민국은 어떤 복지를 지향하고 추구해야 하는지 진정성을 가지고 간절하게 성찰하고 토론하자. 이렇게 하다보면 적절한 이름이 지어질 것이다. 제발 강호의 목소리들을 포용하기 바란다. 포용적 복지론자들이여.

가난한 사람의 현실에 맞는 제도개선을 위해
: 2018년 기초법공동행동 거리상담을 마치며

정성철 | 빈곤사회연대 활동가

기초생활보장제도는 한국의 사회보장제도 중 하나로서 가난에 처한 사람들에게 기초생활에 필요한 급여를 국가가 보장하는 공공부조이다. 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 장제급여 총 일곱 가지 급여로 나뉘어져 있는 기초생활보장제도는 기준중위소득을 급여별 선정기준으로 정하고 있다. 신청자가 수급권을 보장받기 위해서는 자신의 소득과 재산 그리고 부양의무자의 소득과 재산이 선정기준 이하여야 한다.

2000년 기초생활보장제도가 시행된 이래로 수급자수는 전체 인구 대비 2~3%인 반면, 절대빈곤율은 8~9%를 유지하고 있다. 다시 말해 수급자수 보다 더 많은 가난한 사람들이 최저생계비 이하로 살면서도 기초생활보장제도의 수급권을 보장받지 못하고 있다는 것이다. 40여개 단체와 수급당사자들로 구성된 ‘기초생활보장법 바로세우기 공동행동(이하 기초법공동행동)‘은 빈곤해결이라는 제 역할을 하지 못하고 사각지대를 방치하고 있는 기초생활보장제도의 까다로운 선정기준과 낮은 보장수준 등 제도의 문제점을 개선하기 위해 활동하고 있다.

기초법공동행동에서는 매년 영구임대아파트단지나 쪽방밀집지역에 찾아가 거리상담을 하고 있다. 수급당사자들과 비수급빈곤층의 입장에서 제도개선책을 마련하기 위함이다. 제도를 알지 못하는 사람들에게 정보를 제공하고, 서류작성이 까다로워서 신청조차 못하거나 부당하게 탈락되거나 삭감된 급여를 받고 있는 사람들의 권리를 구제하기 위한 활동을 한다. 올해에는 방화, 노원, 마포에 있는 영구임대단지 세 곳과 영등포 쪽방 밀집지역 한 곳에서 거리상담을 했다.

거리상담은 크게 두 팀으로 나뉘어 진행한다. 천막 한 동에 상담부스를 마련하여 기초생활보장제도 상담을 중심으로 기초법공동행동에 참여하고 있는 다양한 단체들이 주거, 의료, 법률, 장애등급을 상담한다. 그 외 사람들은 2인 1조로 가가호호 방문하며 상담부스를 홍보하고 준비해 온 유인물을 배포한다. 유인물에는 매년 변경되는 제도의 내용과 수급자 선정기준 그리고 기초법공동행동의 입장을 담는다. 올해에는 중앙생활보장위원회에서 결정된 2019년도 급여인상액과 10월부터 폐지되는 부양의무자기준 등을 안내하는 내용을 담았다.

(사진=2018 기초법공동행동 거리상담: 영등포 쪽방지역)

제도는 바뀌었지만 가난한 사람들의 삶은 바뀌지 않았다

‘그거 해봐야 소용없다.’ ‘애매하게 가난한 사람들은 아무것도 못 받는다.’ 매년 거리상담에서 듣는 이야기다. 이러한 불신은 진짜가 아니라 가짜로 가난한 사람들이 부정수급하고 있다는 이야기로 연결된다. 불신의 원인을 묻고 따라가다 보면, 옆집 사람도 자신과 똑같이 자식이 있는데 자신만 수급을 못 받는다는 한풀이를 듣게 된다. 실제 부양의무자기준에 걸리는 상황도 있지만, 관계단절을 통해서 수급권을 보장받을 수 있음에도 그러한 사실을 알지 못해서 기초생활급여를 받지 못하고 있는 경우도 많다. 제도의 기준이 변경되었음에도 불구하고 과거 수급신청에서 탈락한 경험으로 인해 당연히 지금도 탈락할 것이라고 생각하여 신청조차 하지 않거나, 달라진 기준으로 수급권을 보장받을 수 있지만 수급신청 당시 겪었던 차별적 경험 때문에 신청을 꺼려하는 경우도 있다. ‘수급비가 너무 적다.’ ‘수급비가 삭감되고 있는데 왜 깎이는지 물어보기 힘들다.’는 이야기 역시 매년 듣는 이야기다. 후자의 경우, 그 이유를 물었을 때 ‘부당한 처우를 받을 수 있다는 두려움 때문에 억울하고 궁금해도 참는다.’는 언제나 같은 대답이 돌아온다. 법에는 ‘최소한의 인간다운 생활을 권리로서 보장한다.’고 그럴듯하게 쓰여 있지만 현실의 제도는 가난한 사람들의 삶을 제대로 반영하고 못하고 있다. 2019년 생계급여 인상률이 2.09%라는 소식을 안내했을 때 돌아오는 대답은 모두가 짜기라도 한 듯 한숨으로 시작됐다. 주거급여에서 부양의무자기준이 폐지된다는 소식에 기뻐하면서도, 생계급여와 의료급여는 여전히 폐지되지 않았다는 소식에 기쁨은 다시 걱정과 고통으로 덮였다. 정부는 다양한 복지확대 계획을 발표하고 제도개선을 했다고 말하지만, 가난한 사람들의 삶은 바뀌지 않았다.

여전한 족쇄, 부양의무자 기준

올해 79세로 영구임대아파트에 혼자 살고 있는 A씨는 기초연금 20만 원과 생계급여 15만 원이 한 달 수입의 전부다. 기초연금 외에는 소득이 없고 보증금 120만원이 재산의 전부지만 16만 원의 수급비가 삭감되고 있다. 처음 수급비가 삭감된 시기는 2년 전이었다. 50대 딸이 재혼을 하면서 사위의 소득으로 인해 수급비가 삭감되었던 것이다. 딸과 연락은 하고 지내지만 재혼한 이후로 왕래는 없는 상황이었고 재혼한 사위는 얼굴을 두어 번 본 것이 전부였다. 기초생활보장제도는 그런 사위에게 A씨의 생계를 책임지라고 결정했다. 급여가 삭감된 당시 A씨는 동사무소를 찾아가서 항의도 해봤지만 돌아온 답변은 딸과 사위에게 실제 부양을 하고 있지 않다는 관계단절 증명서를 받아오라는 것이었다. 그러나 관계단절을 증명하지 못할 경우에는 사위에게 부양비를 징수할 수 있다는 통보도 받았다. 결국 A씨는 삭감되는 급여에 대한 항의를 중단했고 2년 여 동안 삭감된 수급비로 생활해 왔다. 기초생활보장제도는 실제 부양받을 수 없는 경우 지방생활보장위원회의 심의를 통해서 관계단절을 인정하여 수급권을 보장하고 있다. 하지만 자신의 상황을 심의에 올려달라고 요청해야 한다. 지방생활보장위원회가 있다는 것을 수급자들이 알고 있을 리 만무하다. 동사무소에서 정보를 제공하고 있지도 않다. 그리고 지난 2017년 8월 정부에서 발표한 <제1차 기초생활보장 종합계획>에서 지방생활보장위원회의 실제 부양받지 못하고 있는 경우 심의에 올리는 것을 의무화한다는 내용을 발표했다. 하지만 발표 후 1년 여 동안 A씨에 대한 심의는 이루어지지 않았다.

거리상담 이후 A씨의 집을 방문해 관계단절 사유서를 작성하여 동주민센터에 찾아갔다. 담당공무원은 ‘관계단절 증명서를 제출하러 왔다.’는 A씨와 필자에게 ‘지방생활보장위원회에서 아무 안건이나 심의하지 않으며 안건을 올려도 인정 못 받으실 수 있다.’고 이야기했다. A씨가 어렵게 결정해 드러낸 치부는 담당공무원에게 ‘아무 안건’ 따위로 취급됐다. A씨는 아무 말도 하지 않았다. 필자는 A씨가 2년 전 동사무소에 자신의 상황을 이미 설명했었다는 것, 복지부가 작년 수급신청 탈락자에 대한 지방생활보장위원회의 심의를 의무화했는데 1년이 지난 상황에서도 아무런 조치를 취하지 않은 것에 대한 문제를 제기했다. 담당공무원은 그제야 심의에 올리겠다고 답했고, A씨와 필자는 서류를 처리하는 동안 앉아 말없이 대기했다. 맞은 편 칸막이 너머에서는 수급 상담이 진행되고 있었다. 담당공무원으로 추정되는 목소리는 ‘부양의무자기준이 폐지되는 급여는 주거급여에요. 선생님, 금융정보제공동의서 아드님한테 받아오실 수 없잖아요. 그럼 생계급여는 신청이 안돼요. 주거급여만 신청하실 수 있는 거예요.’라고 말했다. 수급신청의 경우 구두로 거절할 수 없게 되어있다. 그리고 사업안내서에는 금융정보제공동의서의 경우 보장기관이 직접 받을 수 있게 되어있다. 또 앞서 언급했듯이 작년 8월 정부는 실제 부양받지 못하는 경우 지방생활보장위원회의 심의를 의무화했다. 하지만 언제나 이런 식이었다. 보건복지부가 발간한 465페이지짜리 굵은 사업안내서에서 정하고 있는 내용은 수급신청을 하는 당사자가 자기의 언어로 이야기 할 수 없는 경우 적용받기 힘들다. 사업안내서를 구하는 것부터 힘들고 운좋게 구하더라도 전문용어로 적혀있기 때문에 이해하기 힘들다. 가난한 사람들에게 사업안내서에서 정하고 있는 행정절차는 그림의 떡, 아니 존재하지도 않는 것일지도 모른다.

강제노동에 내몰리는 노동할 수 없는 사람들

기초생활보장제도는 두 가지의 수급권이 있다. 일반수급권과 조건부수급권이다. 국민연금공단에서 판정하는 근로능력평가를 기준으로 나눈다. 기본적으로 65세 이상의 노인이나 1-4급 등록 장애인 등이 아닌 근로능력층의 경우 자활센터에서 일자리 교육 및 참여를 조건으로 하는 조건부수급권이 보장된다. 근로능력평가에 대한 문제제기는 계속 있어왔다. 2010년 도입되어 동사무소에서 판정하던 근로능력평가는 2013년 국민연금공단으로 이관되어 시행되었다. 이관 이후 ‘근로능력 있음’ 판정은 3배가량 늘었다. 2014년 이러한 제도 변화 안에서 근로능력이 ‘없음’에서 ‘있음’으로 변경된 수급자가 일자리에 참여하며 이식했던 인공혈관에 감염이 발생해 사망한 사건도 발생됐다. 실제 일할 수 없지만 근로능력이 있다고 판정된 사람들이 자활사업단에 배치되는 경우는 적지 않고, 이들은 수급권을 유지하기 위해 배치된 자활사업단에서 강제노동을 참고 버티거나 수급권 자체를 포기하는 선택을 강요받고 있다.

올해 61세인 B씨는 영구임대 아파트에서 혼자 살고 있다. 몇 년 전 시각장애 6급 판정을 받았고 현재는 동맥경화와 고혈압 약을 먹고 있다. 10여 년 전부터 식당알바와 공공근로를 통해 생활비를 충당해 왔지만 올해 초부터 건강이 악화되어 5개월 째 일을 못하고 있다. B씨의 경우 자신의 소득과 재산 그리고 부양의무자기준을 모두 충족한다. 하지만 수급신청을 할 경우 조건부수급자에 해당되어 자활센터에 출석해야 한다. B씨에게 관련 제도를 설명하고 자활센터에서 제공하는 일자리 교육기간 동안 병원에 다니면서 진료를 받아보자고 설득했다. B씨는 알겠다고 답했고 본인이 동사무소에 가서 수급신청하고 연락을 주기로 약속했다. 이틀이 지나도록 연락이 오지 않아 B씨에게 전화를 걸었다. B씨는 나와 헤어진 직후 동사무소에 찾아갔었다고 했다. 담당공무원으로부터 비슷한 설명을 들었다고 한다. 그리고 자신의 상황을 설명하며 일자리교육기간 동안 병원에서 치료를 받을 예정이라고 이야기 하자. 담당공무원은 ‘그렇게는 일반수급 받을 수 없어요. 5년 뒤에 65세 되시면 일반수급으로 바뀔 거예요.’라고 이야기 했다고 한다. B씨는 ‘수급신청을 하고 싶지 않다.’고 말했다. ‘자신은 일을 할 수 없는 몸이 되었고 그래서 생계를 어떻게 이어가야 할지 막막한데, 동사무소에서 자신을 일 할 수 있는데 안하려고 거짓말 하는 사람으로 취급하는 것에 대해서 모욕을 느꼈다.’고 했다. 몇 번 더 설득을 시도해봤지만 완고했다. B씨는 수급신청을 포기했다.

수급신청 자격조차 주어지지 않는 사람들

기초생활보장제도는 중앙정부에서 실시하는 복지제도지만 지방정부의 예산이 함께 투입되며 수급권 보장유무를 결정하는 것 역시 지방정부에서 관할하고 있다. 때문에 기초생활보장제도는 주소지를 기준으로 신청가능하다. 주소지가 없는 경우 모든 선정기준을 충족한다고 할지라도 기초생활보장제도를 신청할 수 없다. 사업안내서에 <주거가 일정하지 않은 취약계층의 경우> 실제 거주지가 있다고 확인되는 경우 수급권을 보장할 수 있게 되어있지만, 실제 거주지를 노숙인 시설 등으로 한정하며 거리나 여관, 여인숙, PC방, 사우나 등은 제외하고 있다. 거리 등에서 생활하고 있는 홈리스에게는 신청자격 조차 주어지지 않는 것이다. 방법이 없는 것은 아니다. 지방정부별로 실시하고 있는 주거비지원제도를 통해서 방을 구한 이후 기초생활보장제도를 신청할 수 있다. 절차적으로 쉬워 보일수도 있다. 하지만 주거비지원제도가 없는 지방정부가 더 많을뿐더러, 제도가 있는 지방정부에서조차 지원금이 절대적으로 부족하다. 사실 이해할 수 없는 행정절차의 낭비 아닌가. 기초생활보장제도가 갖고 있는 주거급여를 주거지가 일정하지 않는 사람들에게 실시한다면 한 번에 될 것을, 굳이 돌아가라고 하는 것이다. 이러한 제도운영은 거리 등에서 생활하고 있는 홈리스들에게 수급신청을 포기하도록 작용하고 있다. 지방정부 주거비지원제도 예산이 떨어지면 신청자들은 막연하게 기다려야 하거나 다른 방법을 찾아야 하고, 운좋게 주거비지원제도를 신청한다고 해도 신청 이후 짧게는 며칠에서 길게는 몇 주를 기다린 뒤에야 방에 들어갈 수 있고 그 이후에 수급신청을 할 수 있다. 안정적인 거주공간이 없고 핸드폰 등의 연락수단이 없는 상황에서 수급신청을 포기하게 되는 상황은 당연한 결과일지도 모른다.

62세 C씨는 거리에서 생활하고 있다. 고향인 충남에서 20년 전 이혼을 계기로 서울에 왔다. 일용직 노동에 종사하며 여관, 여인숙에서 생활을 이어왔고 몇 년 전 다친 허리를 수술한 이후부터 거리에서 생활하고 있다. 63세 D씨 역시 거리에서 생활하고 있다. 80년대 인쇄소에서 일하던 중 컴퓨터가 도입되면서 일자리를 잃었다. 이후 중장비를 배워 일하던 중 복막염 수술을 기점으로 모아두었던 돈을 모두 사용하고 거리생활을 시작했다. C씨와 D씨에게 기초생활보장제도를 설명하니 둘 다 조건부수급을 통해 일을 하고 싶다고 했다. 그리고 기초생활보장제도를 신청하기 전에 서울시에서 하고 있는 임시주거비지원사업을 통해 주거지를 잡아야 한다고 설명했다. 영등포구에서 임시주거비지원사업을 하고 있는 지원센터를 일러주고 다음날 만나 신청하러 가기로 약속했다. 다음 날 약속시간으로부터 1시간 동안 주변을 서성였다. 두 사람 모두 약속장소에 나오지 않았다. 전화도 없었다. C씨와 D씨가 개별적으로 지원센터에 찾아갔을 확률은 적지만 거리에서 생활하시는 분들과 약속이 지켜지지 않은 상황에서 할 수 있는 것은 찾아갔으리라 믿는 것뿐이다. 2016년 노숙인 등의 실태조사에 따르면 전국 거리에서 생활하고 있는 홈리스는 1,522명이다. 여기에 포함되지 않은 PC방, 사우나 등에서 생활하는 홈리스를 포함한 이들에게는 기초생활보장제도의 수급신청 자격조차 보장되지 않고 있다.

까다로운 선정기준과 낮은 보장수준의 해악

잘못된 제도로부터 고통 받고 있는 것은 가난한 사람들이다. 대도시 서울을 기준으로 수급자에게 인정되는 기본재산액은 주거용 재산을 포함한 5,400만 원으로 낮게 책정되어 있다. 그 이상의 재산가액은 매월 수급자의 ‘가상’소득으로 환산된다. 부양의무자의 소득과 재산에 따라서 수급권을 박탈당할 수 있다. 부양의무자가 1인 가구인 경우 167만 원 이상의 소득이 발생하면 실제 부양여부와 상관없이 간주부양비가 부과되어 급여가 삭감되고 234만 원 이상의 소득이 발생하면 수급권을 빼앗긴다. 실제 일 할 수 없는 사람을 근로능력이 있다고 판정하여 강제노동에 내몬다. ‘애매하게 가난한 사람들은 아무것도 못 받는다.’는 말은 틀리지 않았다. 전 재산인 집까지 팔아서 주거지를 하향이동한 뒤에, 일 할 수 없을 만큼 건강이 나빠진 상태에서 가족들과의 관계마저 단절되어야 수급자가 될 수 있기 때문이다.

수급자가 된다고 빈곤에서 벗어나는 것은 아니다. 2018년 1인 가구 수급자가 보장 받을 수 있는 최대 생계급여액은 51만 원이다. 여기에는 식료품, 생필품, 의복, 통신비에 더해 월세를 제외한 주거유지비까지 포함되어 있다. 때로는 생계급여에서 월세의 부족분을 지출해야하는 경우도 있다. 부족한 생활비를 충당할 수 있는 방법은 없다. 다른 수단을 통해서 버는 소득은 모두 수급비에서 삭감되기 때문이다. 노인의 경우 기초연금도 국민연금도 삭감된다. 1인 가구 수급자에게 2018년도는 51만 원에 갇힌 삶인 것이다. 이번 거리상담을 진행하면서 수급권을 보장받고 있는 사람들에게 제도에 대한 만족도 평가 설문을 진행했다. 기초생활보장제도에 바라는 점을 쓰라는 마지막 문항에 대부분의 수급자들은 수급비가 부족하다고 적었다.

(사진 = 기초법공동행동의 기초생활보장제도 평가 설문)

2017년 8월 정부는 <제1차 기초생활보장 종합계획>을 발표하며 부양의무자기준을 단계적으로 폐지하고 재산기준 등의 선정기준을 완화하겠다고 했다. 그리고 보장수준의 현실화를 통해 인간다운 생활을 보장하겠다고 약속했다. 하지만 1차 종합계획 이후 발표된 2019년 생계급여 인상률은 2.09%로, 2018년 1.16%에 이어 역대 인상률 중 최저 수준에 속한다. 올해, 내년 각각 16.4%, 10.9%인 최저임금 인상률과 비교하면 상대적 박탈은 더 심각해질 수밖에 없다. 부양의무자기준은 가난한 사람들에게 가장 필수적인 생계급여와 의료급여에서의 폐지계획이 없는 상황이며, 재산기준과 근로능력평가 등의 선정기준에 대해서는 언급조차 없는 상황이다. 사람 좋은 미소 띠며 희망적인 말들로 하는 약속은 필요 없다. 코앞의 미래에 대한 계획조차 할 수 없는 가난한 사람들의 문제를, 빈곤을 해결하기 위해서는 제도개선의 실천이 우선되어야 한다.

2019년도 보건복지 예산안 분석 - 사회서비스 전달체계 분야

김보영 영남대학교 교수

최근 수년간 사회서비스의 확대가 급속히 추진되었고 그와 함께 전달체계의 개편도 빠른 속도로 추진되고 있어 사회서비스 전달체계 관련 예산을 분석함. 특히 정부는 2019년부터 커뮤니티 케어와 사회서비스원 시범사업을 계획하고 있고 예산안에도 반영하고 있어, 이에 대한 분석을 통해 이들 정책의 실질적인 내용을 파악하고 더 나아가 정부의 전달체계 정책의 기조를 파악하고자 함.

이를 위해 예산상 사회복지전달체계 항목에 포함되어 있는 공공사회복지전달체계 개선, 사례관리 전달체계 개선, 사회서비스원 설립 및 운영과 함께 사회복지사업지원으로 분류되어 있는 커뮤니티케어 선도사업 추진을 포함하여 분석함.

세부사업 평가

커뮤니티케어 선도사업 추진

커뮤니티케어는 보건복지부가 올해 제기한 핵심 정책으로 지역사회를 기반으로 보건·복지서비스를 통합적으로 제공하여 돌봄이 필요한 사람이 자신이 살던 곳에서 계속 살 수 있도록 하는 정책이라고 밝히고 있음. 선도사업은 이 정책을 본격적으로 추진하기에 앞서 12개 시군구를 선정하여 돌봄 인프라를 구축하고, 재가 서비스 연계, 주거 개·보수 및 중간시설 제공, 주거지원 등을 통해서 우리나라에 적합한 커뮤니티케어 모델을 마련하여 전국적 확산을 위한 기반을 조성하고자 함.

이러한 정책 방향의 설정은 2007년 사회서비스 전자바우처 사업과 2008년 장기요양보험 도입으로 본격화된 우리나라 사회서비스 정책이 그동안 뚜렷한 방향성이나 전략이 없었다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있음. 서구 선진국에서는 이미 보편적인 원칙으로 통용되고 있는 커뮤니티케어는 그 자체로 사회서비스의 정책 방향과 전략적 의미를 동시에 가지고 있기 때문임. 즉, 장애나 노령, 만성질환 등으로 생활에 제약을 받을 수 있는 사람들이 시설이라는 고립된 공간이 아닌 지역사회 안에서 스스로의 삶을 영위할 수 있도록 보장한다는 정책 방향과 이를 위해 필요한 다양한 서비스를 당사자의 욕구를 중심으로 통합적으로 지원하는 체계를 구축한다는 전략을 포함하고 있는 것임.

이러한 방향은 현재 우리나라 사회서비스 체계가 당사자의 욕구에 맞춰 적절한 지원이 되는 체계가 아니라 같은 대상과 같은 욕구라도 욕구의 정도나 소득수준, 거주환경에 따라 분절된 체계 아래 일일이 필요한 사람이 알아서 찾아서 신청해야 하는 체계이기 때문에 더욱 절실한 것이었음. 노인 돌봄만 하더라도 장기요양보험, 노인돌봄종합서비스, 노인돌봄기본서비스, 기타 지자체의 노인복지서비스 등으로 나누어져 있고 각각 제도별 기준도 달라 지역사회에서의 삶을 보장할 수 있는 통합적 서비스와는 거리가 먼 상황임.

그렇다면 선도사업은 이러한 우리나라의 문제를 보완하여 새로운 서비스 체계를 구성할 수 있도록 추진되고 있을까? 예산상으로 보면 그렇게 보이지는 않음. 우선 전담인력의 예산은 시군구당 1명분만 책정이 되어 있음. 기존에 있는 희망복지지원단에 전담인력 1명만 추가로 배치하여 대상자 욕구에 맞는 서비스 구성이 가능할리 만무함. 게다가 <노인장기요양보험통계연보>에 의하면 2017년 장기요양 신청자 수는 92만 명 규모이고. 시군구 평균 4,000명 규모에 달함. 물론 전담인력이 이 모든 사례를 다 포괄할 수는 없지만 잠재적 규모가 이 정도임을 감안하면 어떤 역할을 할 수 있을지 의문임.

그리고 노인, 장애인, 정신질환자, 노숙인 등 각 대상자별 커뮤니티케어 선도사업을 각각 2개에서 4개 시군구를 선정하여 추진한다는 계획으로 각 대상자별 사업 예산이 별도로 책정되어 있음. 노인 주거환경 개선 사업에는 200명, 노인 재가서비스 확충에는 120명, 장애인 주거 환경 개선에는 200명 등의 대상자 규모로 예산이 책정되어 있음. 그런데 노인의 경우 장기요양보험 등급 인정자 규모만 58만 명 수준으로 시군구 평균 2,500명 규모이고, 장애인 활동지원 대상자가 되는 3급 이상의 장애인은 100만 명 규모로 시군구 평균으로 따지면 4,400명 규모임. 그런데 각 대상자별 200명 안팎의 규모는 턱없이 작을 뿐만 아니라 어떤 기준으로 설정된 것인지 이해하기 어려움.

이러한 식이라면 커뮤니티케어가 복지부의 설명대로 기존의 분절화된 제도중심의 사회서비스에서 대상자 중심의 통합된 서비스를 통해 자신이 살던 곳에서 살 수 있도록 보장하는 정책이 되기보다는 그저 몇 백 명의 대상에게 약간의 추가적인 서비스를 더 해주는 정도에 그칠 가능성이 커 보임. 물론 이 정책이 성공적으로 실현되기 위해서는 선도사업의 예산만이 아니라 기존의 장기요양보험이나 장애인 활동지원 등 기존 서비스가 어떻게 효과적으로 이 체계 내에 통합될 수 있을 것인가도 관건일 것임. 하지만 이미 많이 지적되어 왔던 이러한 서비스들의 불충분성을 고려한다면 지금의 커뮤니티케어 선도사업 예산규모로는 기존 서비스체계의 구조를 바꾸는 수준의 정책을 기대하기는 어려워 보임. 게다가 복지부가 요구한 예산도 기획재정부에 의해 150억 원에서 약 46%가 삭감된 81억 원으로 조정되어 시행 초기부터 제도운영 동력을 상당부분 상실할 것으로 보임.

사회서비스원 설립 및 운영

사회서비스원은 대통령의 공약사항이었던 사회서비스공단이 정책으로 추진되고 있는 것이며 내년에 시범사업으로서 서울, 대구 등 4개 시도에서 설립을 추진하고 이를 총괄하기 위한 중앙지원단을 설립하는 내용을 담고 있음. 사회서비스공단은 그동안 우리나라 사회서비스가 과도하게 민간에 의해서만 공급이 되어서 본래 취지인 공공성이 약화되고 있는 문제에 대응하여 공공이 책임지는 공공성 높은 사회서비스 공급을 확대하기 위한 정책방안으로 제기되었고, 이러한 맥락에서 사회서비스원이 추진되고 있는 것임. 그래서 내년 예산은 중앙 지원단 설립을 위한 인건비, 시설비, 운영비, 그리고 지방 사회서비스원 설립 지원을 위한 인건비, 시설비, 사업비, 운영비에 대한 보조금으로 구성되어 있음.

하지만 사회서비스원은 그 본래 취지가 사회서비스의 공적공급을 확대하는 것에 있으므로 사회서비스원 설립 자체가 중요한 것이 아니라 사회서비스원을 통해 얼마나 사회서비스의 공공인프라를 확충할 것인가가 정작 중요한 문제라고 할 수 있음. 하지만 지방 사회서비스원 설립·운영 예산을 보면 사회서비스원 자체 조직 인력(12명)의 인건비, 사회서비스원 설립을 위한 시설비, 운영비 등이 대부분이고, 사업비도 대부분 사회복지시설 안전점검, 종사자 교육훈련 등의 예산임. 결국 복지부가 사회서비스 공공공급 확대를 위해 사회서비스원 설립을 추진하면서 공공인프라 확충을 위한 예산은 반영하지 않은 것임. 그리고 사업 내용에 있어서도 별도로 이렇게 설립되는 지자체별 사회서비스원이 어떻게 공공공급 확대에 나서도록 촉진할 것인가에 대한 방안도 보이지 않음. 이렇다면 사회서비스원이 공공공급을 확대하기 위한 정책으로서가 아니라 기존의 국공립 시설이나 이미 계획된 신규 시설에 대한 운영전담기관 이상의 의미를 가지기는 어려워질 것임.

기타 전달체계 개선 예산

공공사회복지전달체계 개선 예산의 가장 큰 비중(57.2%)은 지자체별로 확충된 사회복지인력 인건비 지원이 차지하고 있음. 읍면동 복지허브화 구축을 위해 2016년과 2017년에 채용된 1,920명 인건비의 일부를 보조해주고 있는 것임. 복지수요와 업무의 증가함에 따라 복지 공무원의 수요 역시 증가하였고, 이에 따라 2012년부터 17년까지 채용된 신규 사회복지직 증원인력을 3년간 한시적으로 지원해주고 있는 것으로, 지방재정이 열악한 지자체가 필요한 복지인력을 채용하지 못하는 등으로 인한 복지인프라 불균형을 방지하기 위한 조치이기도 함. 하지만 장기적으로 이러한 필요인력의 경우에는 한시적 지원이 아니라 지자체가 지속적으로 감당할 수 있도록 재정분담 구조를 재검토해야 할 것임. 

사례관리 전달체계 개선은 시군구 희망복지지원단의 통합사례관리, 자활사례관리, 노인돌봄기본서비스, 취약계층 아동통합서비스(드림스타트), 의료급여 사례관리, 방문건강관리, 중독관리통합지원 등 각종 사례관리 사업을 모두 묶은 항목이고, 대부분의 예산이 각 사업의 사례관리사나 서비스인력의 인건비로 구성되어 있음. 이러한 현장의 각각의 서비스에 대한 수요가 증가함에 따라 사례관리 전달체계관련 예산이 늘어난 것은 일면 당연해 보이지만, 과연 이러한 각각의 사례관리 사업들이 어떠한 역할을 하고 있으며 어떠한 효과를 거두고 있는지는 면밀한 검토가 필요할 것임. 사례관리의 본래의 의미가 하나의 대상(사례)을 중심으로 다양한 서비스를 통합적으로 관리하여 효과성을 높이고자 하는 것이라면 이처럼 각 서비스별로 사례관리가 별도로 있는 것이 바람직하다고 하기는 어렵기 때문임. 

결론

이상으로 2019년 보건복지부의 사회서비스 전달체계 예산안을 살펴봄. 예산상의 내용으로 보아서는 복지부가 새롭게 추진하는 커뮤니티케어나 사회서비스원이 정책 취지에서 내세우는 만큼의 유의미한 변화를 가져오기는 어려워 보임. 

커뮤니티케어는 돌봄이 필요한 사람에게 지역사회에서의 삶을 보장해주기보다는 그저 몇 백 명에서 어느 정도의 추가 서비스를 제공해주는 정도, 사회서비스원은 이를 통해 사회서비스 공공인프라를 확대하는 것 보다는 십 수 명 규모의 일부 국공립기관 운영 전담조직을 만드는 정도에 그칠 가능성이 커 보임. 물론 이 사업들은 지자체가 주체가 되는 사업인 만큼 사업을 추진하는 지자체가 얼마나 의지를 가지고 예산을 포함한 역량을 투입하느냐에 따라서 달라질 수 있는 여지는 남아있음. 이 때문에 앞으로의 추진 과정을 면밀하게 지켜볼 필요는 있을 것임.

기타 전달체계에 있어서도 기존에 추진되어왔던 통합사례관리를 비롯한 각종 사례관리 사업을 지속하고 있지만, 단지 이러한 사례관리 사업들의 예산을 묶는 것에 그치는 것이 아니라 사례관리를 비롯한 전달체계 정책의 전반에 대한 재검토가 필요할 것으로 보임. 우선적으로는 커뮤니티케어, 사회서비스원과 전달체계 사업들을 개별적으로 추진할 것이 아니라 이를 통해 광역 지자체와 시군구 본청, 읍면동사무소가 전달체계 상에서 각자 어떠한 역할과 책임을 분담하고 어떠한 역할들을 강화해 나갈 것인가에 대한 체계적 틀과 방향설정이 있어야 할 것임. 그리고 이러한 방향 아래에서 실질적이고 유의미한 변화가 가능하기 위해서는 어림잡은 몇 백 명 정도의 수준이 아니라, 실제 대응하려는 대상 규모에 걸맞은 예산을 책정하는 과정이 필요할 것임.

2019년도 보건복지 예산안 분석 - 장애인복지 분야

남찬섭 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

2019년도 보건복지부 소관 장애인정책 지출예산(예산+기금)은 2조 7,326억원으로 2018년도 추경예산 대비 금액으로는 5,113억원, 증가율로는 23.0% 증가한 안으로 편성됨. 이는 2013년 이래 가장 큰 폭으로 증가한 예산안임. 이는 복지부 총지출예산 증가율 14.4%나 사회복지예산 증가율 15.4%보다 훨씬 큰 것임. 

이로 인해 장애인예산은 복지부 총지출예산 대비 2018년 3.5%에서 2019년 3.8%로, 복지부 사회복지예산 대비 4.2%에서 2019년 4.5%로 증가하였음.

예년과 마찬가지로 2019년도 복지부 장애인 지출예산안 역시 장애수당 및 장애인연금의 소득보장사업과 장애인활동지원사업을 중심으로 하는 장애인 선택적 복지, 장애인거주시설운영지원을 중심으로 한 장애인복지시설지원사업 등의 3대 사업이 압도적인 비중을 차지하고 있음. 즉, 2019년도 장애인복지예산에서 장애수당･연금은 31.1%(8,495억  원), 장애인 선택적 복지는 40.5%(1조 1,065억 원), 장애인복지시설지원사업은 18.9%(5,171억 원)로 이들 세 사업을 합치면 복지부 장애인지출예산총액의 90.5%(2조 4,731억 원)에 달함.

3대 사업이 복지부의 장애인 지출예산의 대부분을 차지한 지는 몇 년이 된 일인데, 그간의 추이를 살펴보면 장애인 지출예산의 구성에 변화가 일정하게 진행되어왔고 이제는 그 변화가 상당히 가시화되었음. 이는 특히 2019년 예산안에서 더욱 잘 드러남. 

복지부 장애인예산에서 장애수당･연금과 장애인 선택적 복지, 장애인복지시설지원의 3대 사업은 2015년도에도 90.9%로 압도적인 비중을 차지하였고 이런 비중은 시간이 지나도 크게 변화가 없음. 하지만 3대 사업의 구성비 추이에는 변화가 나타나고 있음. 즉, 장애인 선택적 복지 사업의 비중이 가장 빠른 속도로 증가하고 있으며 그와 대조적으로 장애수당･연금 및 장애인복지사업의 비중은 빠른 속도로 감소하고 있음.

2019년도 보건복지 예산안 분석 - 보건의료 분야

정형준 녹색병원 재활의학과장

전체적인 평가

보건 분야 예산은 보건복지 총 예산의 16.8%이며 2018년에 비해 9.0%(9,615억 원)가 증가한 것으로 나타남. 이는 건강보험에 대한 일반회계 지원이 14.7%(8,032억 원) 증가한 것과 더불어 기존의 빅데이터 사업과 헬스케어 빅데이터 플랫폼 구축, 개발사업 등 신규 사업 예산이 대폭 증액 편성된 것이 영향을 미친 것으로 판단됨.

일반회계에서 예산 증감률이 뚜렷한 사업을 살펴보면 보건산업정책(145.5%), 지방의료원 등 육성(76.6%) 보건산업진흥(27.9%), 보건의료연구개발(21.5%) 의료취약지 지원(27.4%)등의 예산이 증가하였고, 만성질환관리체계 및 기반구축(△18.1%), 감염병관리(△13.4%), 한의학산업지원(△23.7%)등의 예산은 감소하였음.  

2019년 건강보험 총 보험료 수입예상액은 57조 8,154억 원으로 예상되며, 보험료 수입의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금은 8조 942억 원임. 그러나 정부는 과징금 수입을 감안하더라도 2조 1,352억 원을 감액한 5조 9,721억 원을 편성함(여기에 국민건강증진기금에서 건강보험지원금으로 1조 9,011억 원을 편성함). 이는 국민건강보험법 제108조 제1항의 규정을 위반한 것임.

세부사업 평가

신규사업

보건의료 신규사업은 의료취약지 지원 8억 원, 국립암센터 운영 11억 원, 건강보험 지원 39억 원을 제외하면, 보건의료연구개발, 보건산업정책, 첨단의료복합단지 육성지원 등에 책정되었음. 특히 보건의료연구개발에 신규로 334억 원이 책정되었으며, 보건산업정책에 143억 원, 첨단의료복합단지 육성지원에 19억 원이 책정되었음.

우선 건강보험 보장범위 확대 및 정신보건, 지역보건 지원 등의 상당부분이 건강보험재정에서 지출된다는 점을 감안하더라도, 보건복지부의 신규 보건의료 예산의 대부분이 보건의료연구개발과, 보건산업정책에 투입된다는 점은 매우 우려스러움. 보건복지부가 관할해야 할 공공의료기관 및 공공의료 활성화, 의료인력확보 및 의료의 질 및 안전관리 등에는 신규사업이 없음에도, 유독 보건의료 산업화에만 많은 자원이 투입되는 것은 향후 보건복지부의 보건의료정책 역량이 의료산업화 지원 및 발전에 맞춰지는 방향성을 갖게 된다는 점에서 더욱 문제임. 게다가 보건의료연구개발 사업의 대부분이 현재의 의료의 질 및 안정성 확보, 공공의료체계 확립, 의료전달체계 확보, 감염질환 등에 대한 연구가 아니고, 보건의료 빅데이터 사업, 의료로봇 등 의료기기발전사업, 인공지능 신약개발 등 거의 모든 신규사업이 산업자원부에서 진행해야 마땅한 사업들임.

재난적의료비 지원사업의 경우 작년 문재인 대통령이 직접 밝힌 의료비 걱정 없는 사회(이른바 문재인 케어)의 핵심 안전망인데 고작 39억 원을 배정하였음. 이는 작년 정부가 밝힌 소득하위 50%에 대한 재난적의료비 지원의 진정성을 의심케 하는 규모임. 물론 건강보험 보장성 강화가 매우 빠른 속도로 이루어진다면 건강보험 영역의 보장범위로 재난적의료비를 급감시킬 수 있을 것이나, 현재 건강보험의 보장성 강화 속도로 볼 때 불가능하다는 점에서 정부 정책의 신뢰도에 의문이 제기됨.

거기다 의료취약지 지원사업은 정부가 10월초 발표한 공공의료기본계획에 포함되어 있는 바, 현재 의료취약지에 절대적으로 의료진이 부족하다는 문제의식에는 정부도 깊이 공감한 바 있음. 그런데 고작 8억 원의 예산으로 몇 명의 의료진이 양성될 수 있을지 의문임. 더구나 이 예산은 28억 원 가량이 요청되었으나 기획재정부에 의해 8억 원으로 조정됨. 8억 원으로 지원 가능한 전문 인력은 연간 10여명을 넘을 수 없다는 점에서 면피용 신규사업이란 비난을 면할 수 없을 것임.

공공의료

보건복지부의 예산에서 공공의료 관련 항목은 공공보건의료 정보화, 공공보건의료지원, 지방의료원 등 육성 등 3가지를 꼽을 수 있음. 이중 공공보건의료지원 예산은 전년대비 71.5% 감소하였는데, 순감한 국내 심장분야 지역인프라 분석･구축 연구를 제외하면 남은 예산은 국제회의지원이므로, 사실상 이마저도 공공보건의료지원예산으로 판단할 수 없음. 반면 공공보건의료정보화는 국민건강증진기금에서 일반회계로 전환된 사업으로, 전년대비 15.7% 증액된 총 54억 원이 책정되었음. 지방의료원 등 육성에는 1,118억 원이 책정되어 전년대비 76.6% 증액됨.

우선 지방의료원 등 육성은 올해 10월 초 정부가 발표한 공공의료기본계획에 따라, 지방의료원뿐만 아니라 지역거점병원으로 지정될 민간병원에 대한 지원도 포함된 것임. 따라서 예산의 증액은 공공의료발전을 위해 환영할 만한 일이나, 이 예산이 민간의료기관에 불필요하게 배정되지 않도록 배분하는 과정이 매우 중요할 것으로 보임. 

한국의 의료기관은 95%가 민간의료기관으로 OECD 국가 중 가장 공공의료기관이 적은 나라임. 이 때문에 지방의료원 지원이 아니라, 공공의료 확충을 위해 지역거점공공병원의 추가적인 설립이 요구된 바 있음. 하지만 지역거점 병원의 역할을 할 수 있는 병원(500병상급)건립에 최소 1,000~2,000억 원 정도가 소요된다는 점에서 2019년 예산안은 공공의료기관 확충을 달성하기에는 턱없이 부족함.

또한 공공의료기관이 부족하다는 이유로 민간의료기관에 지원될 금액으로 본다면, 민간의료기관이 수익성이 없어서 하지 못하는 공공의료사업을 정부지원금으로 추진하는 것이 효율적으로 작동할 것인지에 대해서도 평가와 점검이 필요함. 따라서 지방의료원 등 육성에 76.6% 증액된 예산임에도 예산 집행과정에 대한 거버넌스 이후의 면밀한 평가가 필요한 사안임.

2019년부터 일반회계로 분류되는 공공보건의료정보화 사업은 공공의료기관의 효율적 운영을 위한 인프라 구축이라는 점에서는 환영할 만한 일임. 하지만 내용을 살펴보면, 지나치게 보건의료 정보시스템을 집적화, 표준화하는 시도로 읽힘. 이는 보건의료산업정책 핵심인 보건의료 빅데이터 사업에 공공병원의 개인건강정보까지 표준화해서 직접하려는 시도로 보이며, 따라서 공공보건의료 발전을 위한 예산이라기보다는 보건의료 빅데이터사업 활성화에 ‘공공의료’라는 이름을 붙이려는 불순한 의도로 보이며, 순수한공공의료강화 예산으로 보기 어려움.

더구나 공공보건의료정보화의 내용이 불분명하고 개인건강정보를 비식별화하여 집적화하고 이를 산업화하려는 시도와 연결된다면 공공의료에 대한 대중적 인식마저 더욱 나빠질 우려도 있기에, 본 사업은 그 내용과 개인건강정보 관리와 관련된 여러 장치들이 함께 면밀히 검토되어야 할 것임.

결론적으로 2019년 예산안에서 공공의료와 관련된 보건의료 자원배분은 실질적인 공공병원 설립계획을 위한 예산이 전혀 배정되지 않았고, 의료산업화과제(빅데이터)와 민간병원에 공공보건의료사업 위탁(민간병원에 지역거점병원지위를 부여하고 공공병원의 역할을 수행토록 함)을 위한 예산이 주로 책정되어 있음. 이는 보건복지부가 공공의료를 사실상 포기하는 것이 아닌지 의심할 수밖에 없는 예산안임. 기존 지방의료원등에 대한 ‘착한’ 적자 및 인력지원 계획이 획기적으로 증가하는 것이 아니라면, 정부의 ‘공공보건의료기본계획’이 제대로 시행될 것으로 보기 어려움.

보건산업육성

이번 예산안의 특징은 다시 한 번 강조하지만, 보건의료산업에 역대 가장 많은 예산을 배정했다는 점임. 보건의료연구개발 예산은 일반회계와 기금을 합할 경우 전년대비 3.1% 감소했으나 3,128억 원의 막대한 규모로 배정되었고, 보건산업정책 예산은 206억 원으로 전년대비 무려 145.5% 증가하였음. 여기에 전년대비 27.9% 증액된 보건산업진흥 예산 351억 원도 배정함. 이는 공공의료 예산이나 재난적의료비 지원 예산 등에 비추어 지나치게 높은 비중임.

문제는 이러한 예산 증액 편중 뿐 아니라 사업의 내용에서도 발견됨. 주로 순증하거나 증가한 사업들을 보면 보건의료연구개발에서도 의료데이터 보호·활용 기술개발, 스마트 임상시험 플랫폼 기반 구축사업, CDM 기반 정밀의료 데이터 통합 플랫폼 기술개발, 인공지능 신약개발 플랫폼 구축 등 보건의료 개인건강정보를 집적화 하여 제약, 의료기기, IT산업에 연계할 플랫폼 개발에 주로 집중하고 있음. 이들 사업은 현재 개인정보보호법상 공익적 목적의 사용에도 제한사항이 크며, 개인건강정보는 민감정보이기 때문에 어디까지 빅데이터에 사용할 수 있을지에 대한 사회적 논의가 진행 중으로 산업화 계획은 시기상조임.

복지부가 2018년부터 빅데이터 플랫폼 구축 사업에 90억 원 남짓을 배정한 바 있으나, 여러 법리적 문제 등으로 예산을 제대로 집행하지 못한 경험으로도 그 문제가 드러남. 이러한 이유로 보건의료 빅데이터 플랫폼 구축사업은 전년대비 25.3% 감소된 예산이 편성되었으며, 기획재정부의 조정과정에서 추가로 14억 원이 삭감됨.

또한 복지부는 글로벌헬스케어를 육성하겠다는 명목으로 해외환자 유치 지원 사업에 2018년 131억 원을 책정했으나, 올해는 100억 원으로 감액하였음. 이는 작년에 본지에서 논했듯이 글로벌헬스케어에 대한 장밋빛 환상에서 비롯한 것으로, 앞으로 의료관광유치와 같은 구시대적인 산업화 과제는 쇠퇴한다는 것을 방증한 것임.

보건산업진흥 예산에서는 제약산업 육성 지원에 126억 원을 배정하여 전년대비 27.9%의 증액을 하였음. 제약산업 육성 지원은 보건복지부 예산이 아니라 산업통상자원부 등의 예산에서 책정하는 것이 타당하며, 공익적 제약산업과 신약개발에 한해서만 보건의료예산으로 편성될 필요가 있음. 따라서 제약산업 육성에 대한 27.9%의 증액도 과도해 보임.

보건산업진흥 예산 중 바이오헬스 기술비즈니스 생태계 조성에 무려 98억 원을 배정해 전년대비 97.3%를 증액하였음. 이는 전년대비 예산을 거의 2배가량 부풀린 것인데, 여기에 주로 보건의료 빅데이터, 재생의료 등 차세대 보건의료산업발전 과제들이 들어있음. 문제는 이들 보건의료산업과제들이 기초과학연구부터 내실 있는 투자와 연구지원이 아니라, 보건산업측면에서 최종산물개발에 매년 막대한 증액이 이루어지고 있어 돈벌이 수단으로 악용할 세력을 불러 모으고 있다는 점임. 실제로 최근 줄기세포 업체 상당수가 거짓된 최종의약품 과다 광고, 주가조작으로 사회적 물의를 일으키고 있는데, 이런 사업들에 대한 생태계 조성에 악용되지 않도록 할 장치가 필요함.

무엇보다 보건의료산업에 대한 막대한 예산 배정은 이런 공적자금지원이 공익적으로 어떻게 국민건강과 생활에 도움을 주는지 밝혀내는 것임. 그런데 2019년 예산안의 보건의료 산업정책 분야는 처음부터 끝까지 산업발전측면과 고용측면만을 강조하고 있고, 이를 통해 국민의 건강과 생활에 어떠한 공익적 이로움이 발생할지에 대한 고려가 없음. 그렇다면 과연 보건의료 예산으로 민간산업체의 발전과 영리적 이익을 위해 투자하는 것이 맞는지에 대해 반문하게 됨.

건강보험

2019년 건강보험 지원 예산 중 정부의 건강보험 국고지원액은 전년대비 14.8% 증액되었으나, 법정의무조항인 내년도 건강보험의 예상수입의 14%에 비교해 2조 1,352억 원 가량이 부족함(과징금 수익예상금 반영). 더욱 놀라운 것은 보건복지부가 6조 1,669억 원을 요구하였으나 기획재정부는 1,949억 원을 삭감해, 일반회계에서 5조 9,721억 원을 지원하기로 했다는 점임. 건강보험에 대한 국고지원 미납은 건강보험재정에 대한 악재일 뿐 아니라 공적책임 유기 행위로 시급히 시정되어야 함.

또한 신규로 예정된 재난적의료비 지원사업에 39억만 배정한 것은 정부의 재난적의료비 해결의지에 대한 의구심을 불러일으킴. 향후 정부는 이를 재고하여, 재난적의료비에 대한 예산을 획기적으로 증액하려는 시도가 필요함.

기타

한의약 세계화 및 홍보, 한의약산업지원, 한의약연구 및 기술개발등은 대부분 예산이 줄어들었음. 특히 한의약산업지원은 23.7% 감소됨. 이는 정부가 한의약발전을 통해 공익적 이익을 나누는 것이 아니고, 산업발전을 통해 경제성장에 도움이 될 것이란 전망하에 전년 투입한 예산이 실패했기 때문으로, 향후 보건산업에 대한 무분별한 예산배정의 경종을 울리는 실례로 볼 수 있음.

의료인력 양성은 283억 원으로 전년대비 20.5% 증액되었고, 의료기관 질관리 및 정책지원도 150억 원으로 전년대비 30.5% 증액됨. 의료인력 양성과 의료기관 질관리에 투입되는 예산의 증액은 매우 중요한데 2019년 예산안을 투입한 결과, 즉 어느 정도의 질관리 및 인력관리, 그리고 의료의 질 향상이 있는지에 대한 피드백이 필요하며 향후 그에 따른 예산의 지속적인 확장이 요구됨.

1차의료 활성화 예산으로는 혁신형 건강플랫폼 구축 지원이 11억 원으로 상대적으로 매우 작은 규모이지만 전년대비 167.2% 증액되었음. 이 사업도 1차의료가 지역사회에서 제대로 작동할 수 있는 모델개발에 대한 것으로 성과평가가 제대로 이루어져, 점차 확대되어야 할 사업으로 평가됨.

결론

여전히 박근혜 정부가 추진하던 의료영리화 사업 등에 예산이 과다 편성되고 있음. 대표적으로 보건의료 빅데이터 사업은 민감정보에 속하는 건강정보를 이용하겠다는 것으로, 충분한 사회적 합의를 바탕으로 추진되어야 할 사안임. 때문에 이를 전년도 플랫폼 예산만 축소하고, 여타 연구개발 및 플랫폼 사업으로 확대한 것은 비판받아 마땅함. 또한 보건 분야 신규예산의 대부분이 보건의료산업개발에 치우쳐 있는데, 이들 사업이 공익적으로 어떤 기여를 할 수 있는지에 대한 평가가 선행될 필요가 있음.

공공보건정책 관련 사업 예산은 전년 대비 지역의료원 지원 등의 명목으로 일부 증액되었음. 그러나 지역거점병원 공공성 강화 사업 예산의 민간의료기관에도 투입될 수 있는 경로가 마련된 만큼, 거버넌스 확보 및 공공의료사업 전반에 대한 면밀한 조정이 필요해 보임. 또한 공공병원 설립 등을 위한 공공보건 정책 예산이 합리적으로 증액되고, 최소한 의료취약지에 대한 공공병원 설립을 위한 예산이 획기적으로 증액되어야 공공의료 예산으로써의 지표가 될 수 있을 것임.

국민건강보험법 제108조 제1항에 의거해 건강보험료 예상수입액 57조 8,100억 원 보험료 수입의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금은 8조 934억 원을 지원해야 하나, 2018년에 이어 2019년 예산안에도 2조 1,352억 원을 감액 편성하였음. 이는 관련 법 조항을 위반한 것으로 시급히 시정되어야 함. 문재인 케어 소요재정 조달을 전적으로 국민들이 내는 보험료 인상으로만 해결하려 한다는 의구심을 해소하기 위해, 정부는 법이 지정한대로 국고지원의 책임을 질 수 있도록 국회는 예산심의과정에서 반드시 이를 시정해야 함. 또한 국민건강증진기금법을 개정하여 국고지원을 이행할 수 있게 만들 필요가 있음. 

이러한 국고지원이 제대로 될 경우 OECD 국가 중 미국, 스위스, 한국만이 시행하지 않은 상병수당 도입을 위한 재원이 마련될 수 있으며, 정부는 그 불명예를 더 이상 가져서는 안 됨. 이를 통해 일시적인 재난적의료비 지원이 아니라, 실질적인 건강보장 체계를 갖춰나갈 수 있을 것임. 향후 보건의료산업발전을 명목으로 한 각종 R&D사업에 신규예산을 배정할 게 아니라, 건강보험의 상병수당 도입을 위한 연구 및 시범사업 등에 예산을 우선적으로 배정하는 것이 필요함.

2019년도 보건복지 예산안 분석 - 노인복지 분야

최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

들어가며

예산은 거짓이 없음. 개념으로 구성되는 정책의 목표와 내용이 미사여구에 의존한 과장과 허상에 관대한 반면 예산은 0.01의 오차도 허용하지 않음. 숫자를 도구로 예산은 조직이 실행할 일의 규모와 궤를 현상(現像)하듯 드러냄. 포장되고 치장되었던 정책적 수사는 예산을 통해 여과 없이 실체화 되고, 조직의 의지는 숫자로 치환됨. 누구도 아닌 예산만의 미덕임. 이처럼 노인복지예산 분석은 문재인 정부의 노인복지 구상을 날 것처럼 투명하게 드러낼 수 있을 것임.

전체적인 평가

2019년 노인복지 예산은 13조 9,133억 원으로 보건복지부 총지출 72조 3,758억 원의 19.2%, 보건복지부 사회복지분야 예산 60조 7,895억 원의 22.9%를 차지함.

2019년 노인복지 예산은 2018년 11조 610억 원보다 2조 8,526억 원 증가해, 전년 대비 25.8%의 증가율을 보임. 이는 2018년의 전년 대비 노인복지 예산 증가율 12.5%와 비교해 13.3%p 높은 수치임.

2019년 전년 대비 노인복지 예산 증가율은 같은 기간 사회복지 총지출 증가율인 15.4%의 약 1.7배에 이르는 것으로 사회복지 예산 중 가장 높은 증가율에 해당함.

2019년 노인 1인당 노인복지 예산은 1,808,331원(노인인구 7,694천 명 기준)으로 2018년 노인 1인당 노인복지 예산 1,498,537원(노인인구 7,381천 명 기준)보다 20.7% 증가됨.

살펴본 바와 같이, 2019년 노인복지 예산은 전년과 비교해 절대 규모가 확대 되었을 뿐만 아니라, 노인복지 총 예산 증가율과 노인 1인당 예산 증가율 모두 2018년의 전년 대비 증가율 보다 높아, 예산 증가 정도가 종적 비교 차원에서 확대되고 있는 것으로 확인됨. 

또한 2019년 노인복지 예산 증가율은 같은 기간 보건복지부 총 지출 증가율 및 사회복지 총 지출 증가율 보다 높게 나타나 횡적 비교 차원에서도 증가 정도가 상대적으로 높은 것으로 평가됨.

세부사업 평가

절대 규모 및 증감 수준별 노인복지사업 예산 분석

2019년도 보건복지 예산안 분석 - 아동ㆍ청소년복지 분야

최영 중앙대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

아동·청소년복지 관련 예산은 보건복지부, 교육부, 여성가족부 등으로 분산되어 있는 상황을 고려해야하나, 본고에서는 2018년과 마찬가지로 보건복지부의 예산을 중심으로 분석을 진행함.

예산분석에 있어 아동분야 뿐 아니라 보건의료(모자보건사업, 영유아사전예방적 건강관리, 국가예방접종실시) 등의 분야에서 아동과 관련되어 있는 예산을 일부 포함하여 작성하였고, 추가적으로 보건복지부 소관 사업과 기획재정부의 복권기금, 법무부의 범죄피해자보호기금 등에서 예산이 지출되는 사업을 참고함. 

보육 관련 예산을 제외한 2019년 보건복지부 소관 예산 중 일반회계로 운용되는 아동·청소년복지 예산(2조 1,865억 원)과 국민건강증진기금에서 운용되는 아동·청소년 보건의료 예산(2,618억 원)의 합은 전체 사회복지예산 60조 7,895억 원 대비 4.1%에 해당함. 여기에 기타 타부처 기금 예산(686억 원) 등을 포함하면 아동·청소년복지 예산의 총합은 2조 5,170억 원으로 늘어남.

이는 0-5세 모든 아동을 대상으로 한 보편적 아동수당제도의 본격시행(1조 9,271억 원), 보호종료아동 자립수당 지급(99억 원), 다함께 돌봄 사업 시행(138억 원) 등에 따른 것으로 보편적 서비스와 요보호아동에 대한 지원, 그리고 방과후돌봄지원 등 저출산 고령화 대비 및 아동의 생존권 보장 등을 포괄하는 것으로 증가하는 아동․청소년 욕구를 반영한 것으로 긍정적으로 평가됨.

세부사업 평가

아동복지 및 복지 강화

아동자립지원 관련 사업은 2018년 10억 원에서 2019년 약 131억 원으로 1,180.7% 증가하여 아동복지관련 예산 중 큰 증가율을 보임. 특히, 보호대상아동을 대상으로 시범사업으로 자립수당이 도입되어 아동양육시설이나 공동생활가정 및 가정위탁 등 국가의 보호가 종료된 후 아동이 안정적으로 자립할 수 있는 최소한의 경제적 지원이 국가차원에서 이루어진 점에서 긍정적으로 평가할 수 있음. 또한 실종아동 등 보호와 지원, 실종아동 가족지원 사업 등에 전년대비 44.3%의 예산 증액이 이루어져 아동안전에 대한 여론을 반영했다는 평가도 있음. 그러나 법률 개정을 통해 아동의 지문 등에 대한 사전등록제를 선택제에서 의무제로 변경한 것은 정보주체의 자기결정권을 침해할 우려가 상당하므로, 신상정보 및 유전자검사 DB 등 정보시스템 관리 예산을 전년 대비 350.0% 증액시킨 것은 조정될 여지가 있는 것으로 판단됨.

가정위탁 지원·운영 사업관련 예산은 2018년 13억 원에서 15억 원으로 소폭 상승하였으며, 중앙정부 예산은 주로 중앙가정위탁지원센터 운영과 위탁아동 상해보험료 및 심리치료비 지원에 한정되고 있음. 요보호아동에 대한 보호가 지역사회 중심의 보호로 전환되기 위해서는 지방정부로 이양된 가정위탁업무에 대한 중앙정부의 대폭적인 지원이 필요하며, 궁극적으로 국고보조사업으로의 전환을 통해 요보호아동에 대한 중앙정부의 책임성을 강화할 필요성이 있음. 더불어, 지방정부사업으로 이양되어 중앙정부예산에 반영되지 않은 아동시설보호 사업의 경우도 지역 간에 보호아동에 대한 서비스의 차이가 발생할 가능성이 높아, 국고보조사업으로의 환원을 통해 중앙정부의 책임성을 강화할 필요성이 있음. 한편, 중앙입양원 운영지원 사업 등에 대한 예산은 2018년 58억 원에서 약 62억 원으로 7.4% 증액되어, 헤이그 아동입양 협약 가입에 따른 입양인의 권익보호와 사후관리를 위한 노력을 일정 부분 기울이고 있는 것으로 평가됨.

아동발달지원계좌 사업은 2018년 196억 원에서 2019년 209억원으로 6.9% 증액되었음. 이는 기초수급가정 아동의 가입 연령 확대(만12~17세 이하) 및 신규가입 증가를 반영한 것으로, 18세 미만의 요보호 아동 및 저소득층 아동을 포괄하는 사회투자 대책으로서의 모습을 일정부분 갖추었다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있음. 

아동안전사고 예방사업은 2018년 3억 원에서 2019년 5억 원으로 59.2% 증편되었고, 주로 아동안전 체험 컨텐츠개발 및 인프라활용에 사용되고 있음. 아동정책조정 및 인권증진 관련 사업예산은 2018년  22억 원에서 2019년 20억 원으로 8.6% 소폭 감소함. 여러 부처로 산재해 있는 아동․청소년 정책의 조정기능과 아동정책의 시행 및 영향 등에 대한 평가가 당면한 저출산 문제 해결과 더불어 유엔아동권리협약의 준수를 통한 아동․청소년의 복리증진에 핵심적이라는 점에서 예산감액은 재고의 여지가 있음. 

방과후 돌봄과 관련하여 지역아동센터지원 사업의 경우 2018년 1,587억 원에서 2019년 1,731억 원으로 9.1% 증액됨. 저소득층 아동을 대상으로 한 지역사회 돌봄기관으로서 지역아동센터는 지역사회보호의 중추적 역할을 담당하고 있어 이에 대한 종사자 처우개선이나 환경개선 등에 예산 증액이 이루어진 것은 다행스러운 일임. 허나, 증가하는 방과후 돌봄서비스 체계의 핵심적 역할을 수행하기 위해서는 공공성 강화를 위한 적극적인 예산 편성이 요구됨. 

저출산 대응 및 인구정책 지원

저출산 대응 및 인구정책 관련 예산 중 인구교육추진지원, 인구개발국제부담금, 저소득층 기저귀․조제분유지원 등의 사업의 예산이 2018년 190억 원에서 2019년 186억 원으로 2.1% 삭감됨. 특히, 저소득층 기저귀·조제분유지원 예산은 2018년 178억 원에서 2018년 174억 원으로 2.0% 감액되었음. 이는 출산율 감소와 더불어 대상자 중 실제 수혜자의 감소로 인해 발생한 측면이 있는 만큼, 대상자 판정 방식 개선 및 홍보 강화 등을 통해 사업의 수혜율을 높이기 위한 노력이 필요함. 

저출산고령사회 정책개발 및 관리체계구축 해당 사업들에는 아동뿐 아니라 노후보장과 관련된 예산이 포함되어 있는데 국민인식개선, 저출산고령화위원회 사무처지원, 다함께 돌봄 사업 등에 2018년 90억 원에서 2019년 222억 원으로 147.3% 증액 편성됨. 이는 가파르게 증액된 다함께 돌봄 사업 예산에 따른 것으로, 2018년 시범사업에 이어 2019년 본격적으로 사업이 시행됨에 따라 1,390.6%의 예산증액이 이루어짐. 다함께 돌봄 사업은 급격히 증가하고 있는 저소득층 및 맞벌이 가정의 6-12세 아동에 대한 방과후돌봄 수요에 적극적으로 대응하여 이들 가정의 육아부담을 경감한다는 측면에서 긍정적인 예산편성으로 평가됨. 

하지만 이를 통하여 창출되는 일자리가 센터장 1인의 인건비가 214만원, 돌봄교사 1인의 인건비가 103만원으로 책정되는 등 저임금, 시간제 일자리이기 때문에, 이 정책으로 창출되는 일자리의 질이나 이용자에 제공되는 서비스의 질은 우려됨. 기존 교육부나 여성가족부, 그리고 복지부 내의 아동돌봄 인프라와의 연계 및 역할분담에 대한 고려와 더불어, 이를 통해 만들어지는 돌봄일자리의 질과 공공성 확보를 위한 추가적인 예산편성이 요구됨.

0~5세 아동을 대상으로 아동수당 지급을 위해 2019년 1조 9,271억 원의 예산이 편성됨. 그간 보편적 아동권리 보장 및 저출산·고령화 대비를 위해 지속적으로 그 필요성에 대한 논의가 진행되어져 왔던 아동수당제도가 본격적으로 실시된다는 점에서 긍정적인 측면이 큼. 다만 상위 10%의 아동을 제외한 선별적 형태로 아동수당이 도입됨에 따라, 모든 아동의 생존권 보장이라는 제도의 근본취지에 부합하지 못하고 선별과정에 과도한 행정비용 및 시민불편을 야기하고 있어 보편적 제도로의 과감한 전환이 필요함. 더불어 장기적으로 18세(또는 16세)이하 모든 연령의 아동으로 점진적으로 대상을 확대하여, 모든 아동의 기본적 권리를 보장하기 위한 제도로 기능할 수 있도록 정책방향을 설정하고 예산확보에 노력을 기울일 필요성이 있음.

아동·청소년 보건의료 부분

모자보건사업은 2018년 139억 원에서 2019년 100억 원으로 27.6% 감소함. 이는 대부분 난임부부 지원사업에 건강보험을 적용하게 되어 예산이 축소된 것으로 보임. 다만, 추후 공공산후조리원 설치나 예비산모에 사전 예방적 건강관리 등의 사업 등에 대한 예산확보에 노력을 기울일 필요성이 있음. 

영유아 사전예방적 건강관리 예산이 2018년 125억 원에서 2019년 101억 원으로 18.8% 감소하였고, 어린이 대상 국가예방접종 예산 또한 2018년 2,596억 원에서 2019년 2,417억 원으로 6.9%로 감소함. 이는 출생아수 감소에 따른 대상 아동수의 감소로 인한 것으로 보임. 

기타 기금사업

아동복지시설 아동치료·재활지원사업, 요보호아동 그룹홈 운영지원, 입양아동 가족지원, 아동복지시설 기능보강 사업 등은 기획재정부의 복권기금에서, 아동학대 피해자 보호 및 지원사업은 법무부의 범죄피해자보호기금에서 예산이 책정되고 있음. 사업의 성격상 소관부서인 보건복지부 일반회계 예산이 아니라 타부서의 기금으로부터 예산이 집행됨으로 인해 안정적인 예산의 확보가 쉽지 않음. 실제 이와 같은 기금으로부터 지원되는 예산은 2018년 648억 원에서 2019년 686억 원으로 단 5.9% 증가하여, 지속적으로 증가하고 있는 아동·청소년 욕구를 충족시키기에는 부족함. 따라서 근본적으로 사업의 효과적인 운영과 이를 위한 안정적인 예산의 확보를 위해서는 이들 사업의 예산이 보건복지부의 일반회계 예산으로 편성되어 운용될 필요성이 있음.

결론

아동·청소년복지 예산은 아동수당제도의 본격적인 시행과 함께 예산이 큰 폭으로 증액된 것은 바람직하다고 평가할 수 있음. 다만, 여전히 요보호아동에 대한 예산이 지방정부나 타 부처의 기금 등을 통해 운영되고 있어, 중앙정부의 책임성을 강화하는 방향으로의 예산 편성이 요구됨.

정치적 논란으로 보편적 아동수당이 상위 10%의 아동을 제외한 선별적 형태로 운영됨에 따라 모든 아동의 기본적 권리를 확보하기 위한 제도의 취지가 훼손됐을 뿐만 아니라, 선별과정에 과도한 행정비용과 시민들의 불편을 초래하고 있어 본래 정부가 추진하고자 했던 보편적 형태로 지급하도록 국회는 시급히 법개정을 추진할 필요가 있음.

2019년도 보건복지 예산안 분석 - 기초생활보장 분야

김성욱 호서대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

2019년 기초생활보장예산은 기초생활급여(3조 7,846억 원), 주거급여 지원(1조 6,729억 원), 의료급여경상보조(6조 3,915억 원), 긴급복지(1,422억 원), 자활지원(5,817억 원) 등 총 12조 7,046억 원으로 편성되었으며, 전년 예산 대비 14.7% 증가함.

다만 2018년도 예산안에서 기초생활보장으로 편제되었던 복지급여사후관리, 취약계층 의료비지원(장애인의료비, 외국인근로자등의료비, 차상위계층지원)이 2019년 예산총괄표 상에서 각각 유관사업 부문 및 프로그램으로 이관되면서 ‘기초생활보장예산’ 분석에서는 제외하였음. 

기초생활보장예산은 2018년 대비 증가하고 급여수준도 소폭 향상되었음. 주거급여의 경우, 대통령 공약 사업인 부양의무자기준 폐지 이행을 위해 가장 많은 예산이 편성되었음. 그러나 세부항목별로 살펴보면, 소극적이고 수세적인 예산편성이라고 평가할 수 있음.

2019년도 보건복지 예산안 분석 – 총론

남찬섭 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

정부의 2019년 예산안은 전년도 428.8조 원에 비해 41.7조 원 증가한 470.5조 원으로 편성됨. 이는 증가율로는 9.7% 증가한 것으로, 금융위기가 있었던 2009년 당시 10.6%의 증가율을 제외하면 2000년 이래 가장 높은 증가율임(기획재정부, 2018). 실제로 정부총지출예산의 연평균증가율은 이명박 정부 기간에 5.2%였으며 박근혜 정부 기간에는 4.0%였다는 점을 감안할 때, 내년도 예산의 증가율 9.7%는 상당히 높은 것이라 할 수 있음.

분야별로는 보건‧복지‧고용지출(이하 ‘사회복지지출’)(12.2%)과 교육지출(10.4%), 산업분야지출(14.1%), 일반‧지방행정지출(12.9%)이 정부총지출 증가율보다 높은 증가율을 보였음. 산업분야지출을 제외하면 대체로 국민생활에 보다 직접적으로 관련된 분야의 지출증가율이 높다고 볼 수 있음. 

이러한 정부예산편성은 다소간의 논란은 있지만, 현 정부가 추진하고 있는 소득주도성장 및 포용복지국가 기조에 근거한 것이라 볼 수 있음. 그간 소득주도성장과 관련해서는 논란도 많이 되었고 그에 따라 정부의 정책기조 천명도 몇 차례 있었지만 포용복지국가론에 있어서는 별 다른 움직임이 없었음. 그러다가 올해 9월 열린 사회정책전략회의에서 사회정책의 비전으로 ‘포용과 혁신의 사회정책’을 발표하여 포용국가론의 기조를 밝힌 바 있음(대통령자문 정책기획위원회‧관계부처합동, 2018)(명칭이 ‘포용복지국가’에서 ‘포용국가’로 변경됨). 

2019년 예산안 편성의 기본방향으로는 ① 구조적 문제해결을 위한 재정의 역할 강화, ② 일자리, 혁신성장, 경제 살리기에 중점 투자, ③ 소득재분배, 국민의 삶의 질 개선을 위한 지원도 대폭 확대의 세 가지가 강조되었고, 투자중점으로는 ① 일자리 창출, ② 경제활력 제고, ③ 사회안전망 확충, ④ 삶의 질 개선, ⑤ 안심사회 구현의 다섯 가지가 강조되었음. 그리고 2018년 예산에 이어 재정개혁과 관련하여 국민참여예산이 포함된 것이 주목할 만함.

2019년 정부예산안의 기조가 예년에 비해 소득재분배나 삶의 질 개선을 좀 더 강조하는듯하여 다소간의 변화가 있다고 할 수도 있음. 그럼에도 불구하고 과거부터의 예산안 편성기조를 보면 아주 큰 변화가 있다고 보기는 쉽지 않다는 사실도 알 수 있음. 즉 경제의 구조개혁을 위한 재정역할은 문구만 조금씩 달리할 뿐 거의 매년 예산안 편성기조에 포함되고 있으며, 재정건전성 확보 내지 지출구조조정, 그리고 경제활성화 역시 거의 매년 포함되고 있음. 

최근 포용국가비전의 발표와 크게 상관없이 2019년 예산안 편성에서도 전반적인 기조는 경제성장에 맞추어져 있다는 의심을 지울 수 없음. 즉, 기본방향에서 소득재분배와 삶의 질 개선을 포함하고 있기는 하지만 실제 문구를 자세히 보면, 소득재분배와 삶의 질 개선을 위한 재정의 역할은 그 앞의 구조개혁을 위한 재정의 역할 강화와 일자리‧혁신성장‧경제살리기에 대한 투자가 우선된 후에 추진될 수 있다는 의미를 강하게 내포한 것으로 보임.

또한 투자중점에서 1997년 외환위기 이후 한국사회에서 유행처럼 사용되었던 ‘사회안전망 확충’을 언급하고 있는데, 이 사회안전망이 외환위기 당시 삶의 급격한 추락을 경험하던 한국의 사회구성원들에게 나름의 의미가 있었다는 점은 분명하지만, 포용국가를 주창하는 현 정부의 정책기조에도 사회안전망이 여전히 유효한 것인지는 보다 진지한 검토가 필요함. 

외환위기 이후 사회안전망이라는 용어가 보편화되었던 데에는 당시 한국사회에서 삶의 추락을 경험하던 국민들에게 안전판이 필요했다는 것도 한 원인이 되었지만, 그 때가 한국에서 복지국가가 비로소 태동하였고 그에 따라 권리로서의 복지가 강조되던 시기였기 때문이었음. 그런 배경에서 사회안전망은 국가에게는 안전망 제공의 책임을 부여하고 국민에게는 그것을 권리로 누릴 수 있다는 인식을 낳았음. 

포용국가론 역시 극심한 양극화로 사회적으로 배제되고 소외되는 서민들에 대해 국가가 정책적으로 포용한다는 의미여서 나름대로 현재 한국사회의 시대적 배경에 기초한 것이라는 점은 사실임. 하지만 지난 촛불혁명을 통해 국민주권과 국민참여가 국민들의 인식 속에 보편화되었고, 나아가 미투운동에서 보듯이 차별문제의 해결이 화두가 된 점 등도 감안한다면 포용국가론이 과연 이러한 주권과 참여, 차별해소 등의 흐름을 포괄할 수 있는 것인지 재검토할 필요가 있음.

더욱이 올해 9월 사회정책전략회의에서 포용국가비전은 ‘포용과 혁신의 사회정책’이라 하여 분배와 혁신의 양대 축이 강조된 소득주도성장론과 유사하게, 사회정책에서도 포용과 혁신의 양대 축이 강조되는 것으로 보임. 자본주의 경제라는 것이 경쟁을 본질로 함에 따라 끊임없이 새로운 흐름을 만들고 그에 따라 새로운 요구와 문제를 낳으므로 사회정책 역시 항구적인 혁신요구에 노출된 것이지만, 중요한 것은 그 혁신이 어떤 방향으로 그리고 어떤 성격으로 추구되는가임. 구조개혁을 위한 재정의 역할이나 일자리‧혁신성장‧경제살리기에 뒤이어 추진될 수 있는 사회정책이라면 그 사회정책에 요구되는 혁신이 긍정적인 것일지 진지한 재검토가 필요함.

세부적인 평가

2019년도 보건복지부 소관 총지출예산은 72.4조 원으로 전년도 63.2조 원 대비 9.2조 원(14.6%) 증가하였음. 이는 정부총지출예산의 증가율보다 높은 것이며, 사회복지지출(보건‧복지‧고용지출의 증가율: 12.1%)보다 높은 것임. 복지부 총지출예산의 증가규모(9.2조 원)는 정부총지출예산 증가규모(41.7조 원)의 22.1%에 해당함. 2019년도 보건복지부의 총지출예산 72.4조 원은 정부총지출예산의 15.4%에 달하고 사회복지지출예산 162.2조 원의 44.6%에 달하는 규모임. 

2019년도 복지부 총지출예산 72.4조원을 정책의 하위분야별로 보면 노인 예산(26.1%)과 취약계층지원 예산(22.4%), 아동‧보육 예산(21.6%)이 매우 큰 폭으로 증가한 것으로 나타남. 노인예산이 증가한 것은 기초연금 인상(2019년 4월부터 소득하위 20%에 대해 현행 월 25만원→30만원 인상 등으로 2.4조원 증액)이 주된 원인이며, 취약계층지원예산이 증가한 것은 장애인복지 예산의 증가(5,113억 원)가 주된 원인이고, 아동‧보육 예산의 증가는 아동수당 예산의 증가(1.2조 원)가 주된 원인임. 

이와 더불어 일자리 예산도 크게 증가하였음. 앞에서 분야별 재원배분에서 본 것처럼 정부총지출예산에서도 일자리예산은 23.5조원으로 2018년의 19.2조원에 비해 22.4%(4.3조원) 증가하여 가장 큰 폭으로 늘어났음. 이러한 일자리예산은 ①민간일자리창출지원과 ②재정지원일자리 확대, ③공공부문 일자리 확대, ④직업훈련 강화로 나누어지는데 복지부문의 일자리는 주로 재정지원일자리와 공공부문일자리에 집중되어 있음.

재정지원일자리에 해당하는 것으로는 아이돌봄이나 노인돌봄 등에서의 여성일자리 확대(1,653억 원 증액)와 노인일자리 및 장애인일자리 확충(2,125억 원 증액) 등이 있음. 공공부문일자리에 해당하는 것으로는 커뮤니티케어 제공인력, 간호간병통합서비스 인력, 산모신생아 건강관리사, 노인돌봄기본서비스 인력, 장애인 활동보조인 등의 사회서비스 일자리 확충(6만 9천명, 6,309억 원 증액), 사회서비스원 설립 지원예산(68억 원 신규 편성), 어린이집 보육교직원 확충(보조교사 1.5만 명, 대체교사 700명, 9,219억 원 증액) 등이 있음.

그러나 정부가 2019년 예산안에서 증액한 사회서비스 일자리의 대부분은 아이돌보미 시간당 수당 7,800원, 어린이집 보조교사 인건비 월 97만3천원, 다함께 돌봄센터 돌봄교사 월급여 100만 원 이하 등 대개 월급여가 100만 원 수준이거나 또는 그 이하로, 최저임금에 겨우 도달한 수준임. 정부의 예산안은 단지 사회서비스 일자리의 양적 확대에 치중한 나머지 현재도 열악한 환경에 놓인 사회서비스 노동자들의 처우 개선 등 일자리의 질을 개선하는 데에는 소홀한 것으로 보임. 공공부문 일자리의 질 개선을 위해서는 국정과제로 설정한 사회서비스공단의 설립 등 전향적인 조치가 필요하나 내년도 예산안에서 사회서비스원의 시범사업 예산이 지역별 12명의 인건비인 14억 원을 지원하는 것에 그쳐 일자리의 질을 개선하기에는 크게 부족할 것으로 판단됨.

2019년 예산안에서 일반회계로 편성된 사업 중 2018년 예산에 비해 절대적 증액규모가 큰 사업으로는 의료급여 예산 1조 449억 원 증가(19.5%), 건강보험 지원 예산 8,032억 원 증가(14.7%), 주거급여 예산 5,477억 원 증가(48.7%) 등을 꼽을 수 있으며, 상대적 증액 비율이 높은 사업 중에서는 아동자립지원 예산 131억 원(1,180.7%) 증가, 1차의료 활성화 예산 71억 원 증가(167.2%), 저출산고령사회정책개발관리 예산 132억 원 증가(147.3%), 보건산업정책 예산 122억 원 증가(145.5%)를 꼽을 수 있음.

하지만 기초생활보장에 대한 예산의 증액에도 불구하고, 이미 2018년 예산부터 반영한 주거급여의 부양의무자기준 폐지를 제외하면, 광범위한 비수급 빈곤층을 양산하고 있는 문제를 개선하기 위한 방안은 없다고 평가할 수 있음. 건강보험 지원 예산이 늘어난 면도 자세히 살펴보면, 국민건강보험법에 따라 건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금보다 낮게 편성한 것으로 나타나, 국회의 예산심의과정에서 반드시 시정되어야 할 필요가 있음. 보건의료 빅데이터 관련 사업 등 신규사업이 대거 편성된 보건산업정책 예산은 시민의 건강권 확보라는 공공성을 달성하기 위한 목적이라기보다 보건의료 관련 산업발전을 위해 추진될 우려가 높으므로, 해당 사업들의 예산 증액은 보다 면밀히 검토되어야 할 필요가 있음.

복지동향 제241호: 2018년 11월 발간

편집인의 글

복지동향 제241호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 2019년도 보건복지 예산안 분석

[기획1] 2019년도 보건복지 예산안 분석 – 총론 | 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수

[기획2] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 기초생활보장 분야 | 김성욱 호서대학교 사회복지학과 교수

[기획3] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 보육 분야 | 김형용 동국대학교 사회학과 교수

[기획4] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 아동ㆍ청소년복지 분야 | 최영 중앙대학교 사회복지학과 교수

[기획5] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 노인복지 분야 | 최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

[기획6] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 보건의료 분야 | 정형준 녹색병원 재활의학과장

[기획7] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 장애인복지 분야 | 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수

[기획8] 2019년도 보건복지 예산안 분석 - 사회서비스 전달체계 분야 | 김보영 영남대학교 교수

동향

[동향] 가난한 사람의 현실에 맞는 제도개선을 위해: 2018년 기초법공동행동 거리상담을 마치며 | 정성철 빈곤사회연대 활동가

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[복지칼럼] 복지는 “이름짓기”가 아니라 성찰과 실천이 중요하다 | 윤찬영 전주대학교 사회복지학과 교수

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[생생복지] 부동산 불평등 해소를 위한 '보유세강화시민행동' 발족하다! | 남기업 토지+자유연구소 소장

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[특집] 기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전 | 정리 김경희 참여연대 사회복지위원회 간사