벼룩 간 빼 먹는 과두정치

이태호 참여연대 사무처장

20대 총선에 적용될 선거법 개정의 법정 시한은 총선 6개월 전(2015년 11월13일)이었지만 한참 지났다. 올해 1월1일부터 현행 선거구가 무효화된 상태다. 새누리당과 더불어민주당 원내지도부는 2월23일 본회의를 사실상의 처리 마지노선으로 보고 있는 것 같다. 만약 2월23일에도 선거법 개정안을 처리하지 못하면 총선을 연기해야 하는 극단적인 상황이 발생할 수도 있다고 한다. 걱정스러운 일이긴 하다.

하지만, 대통령의 행보나 두 원내교섭단체들의 행보를 보면 긴박감은커녕 한가로움마저 느껴진다. 국회나 대통령의 요즘 관심사는 선거구 획정안 처리와 대통령 관심 법안의 연계 여부이지, 선거구 획정 자체는 아닌 것처럼 보인다.

사실 대통령과 집권여당은 대통령 관심 법안 처리를 연계하는 방법으로 선거구 획정안 처리를 한 달 가까이 지연시켜왔다. 나는 집권여당이 밀고 있는 대통령 관심 법안들이 백해무익한 법안이라고 생각하고, 따라서 선거구 획정과 연계해서는 안된다는 입장이지만 그걸 구구절절 얘기하고자 펜을 든 것이 아니다. 집권여당과 제1 야당의 행보로 미루어볼 때 선거법 개정과 관련된 주된 뒷거래는 이미 오래전에 끝났는데, 그 거래 내용이 유권자의 권리를 도둑질하는 후안무치한 것이었다는 점을 기록으로라도 남겨둬야겠다고 생각하기 때문이다.

새누리당과 구 새정치민주연합(현 더불어민주당) 원내지도부는 지난 1월24일 “현행대로 국회의원 정수를 300명으로 유지하되, 지역구를 253석으로 현재보다 7석 늘리고 대신 비례대표를 54석에서 47석으로 줄이기로 합의”했다. ‘1등 뽑기 승자독식’ 방식으로 선출하는 지역구를 늘리고 정당득표율에 비례해 의석을 배분하는 비례대표 수를 줄임으로써 선거제도 전반을 더욱더 승자독식구조로 개악한 셈이다.

이 과정에서 지역구 의석과 비례대표 비율을 200명 대 100명으로 하고, 각 당에 배분하는 의석수를 정당득표율과 연동하자는 중앙선거관리위원회의 선거법 개혁안은 최근 보기 드문 혁신적인 것이었으나 오간 데 없이 사라지고 말았다. 중앙선관위 안대로 연동형 비례대표제가 전면화될 경우 현 의석 분포는 크게 달라질 것이 명확하다. 예를 들어 19대 총선에서 각 당이 얻은 득표수를 기준으로 시뮬레이션을 해보자. 19대 총선에서 집권여당과 제1 야당은 자신들이 얻은 득표율 총 79.3%(새누리 42.8%+민주 36.5%)는 총 300석 중 238석의 가치가 있는 것이지만 두 정당은 총선 결과 41석이나 더 많은 279석(152석+127석)을 확보했다. 만약 선관위의 개혁안이 적용되었다면 신생정당이나 소수정당은 현재보다 41석을 추가로 얻을 수 있었던 셈이다.

집권여당과 제1 야당이 연동형 비례대표제로의 개혁안을 거부하는 데 담합함으로써 20대 총선에서 소수정당이 원내에 진출할 가능성은 더 희박해졌고, 두 거대정당을 지지하지 않는 20.7%의 유권자들은 더 큰 손해를 보게 되었다. 벼룩의 간을 빼먹는 과두정치가 더 강화되었는데 어떻게 새 정치를 기대할 수 있겠는가!

물론, 핑계는 있다. 2015년 헌재 판결에 따라 지역구별 인구편차를 최대 3 대 1에서 2 대 1로 줄이면 농어촌 지역구 수가 줄어 지역 대표성 보장을 위해 부득이 지역구 수를 늘리지 않을 수 없었다는 것이다. 하지만, 근본적인 정치개혁 방안을 외면한 것을 정당화하기엔 군색하다. 농어촌 지역 대표성을 보장하려면 농민이나 어민 혹은 특정 지역 출신의 비례대표를 공천하는 것이 더 나을지도 모른다.

한마디만 덧붙이자. 기왕 선거법 개혁이 물 건너간 것이라면, 개악된 현재 합의안만이라도 빨리 처리해주길 바란다. 선거구 획정이 늦게 결정될수록 현직 정치인들에게만 유리하지 않은가!

* 이 글은, 2016년 2월 19일자 경향신문에 실린 기고문입니다.

원문 보기 >> http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201602182045165…

'2015정치개혁시민연대'는 민의를 제대로 반영하지 못하고, 거대 정당들의 정치독점을 공고히 하는 선거제도를 바꾸기 위해 250여 개 시민단체가 모인 연대기구입니다. 서울, 인천, 울산, 충북, 광주, 부산 등 지역 단체들과 여성, 청년 등 부문 단체들이 함께하고 있습니다. 정당득표에 따른 의석 배분과 비례대표 확대를 위한 캠페인을, 국회를 상대로 거리와 지면에서 펼치고 있습니다. 시민들의 삶에 큰 영향을 미치는 정치개혁 논의가 국회 안에 좁게 갇혀서는 안 됩니다. 전문가, 학계, 시민운동가, 이해당사자 등 시민들의 생생한 목소리를 모아 연재합니다. 
 
※ 이 칼럼은 오마이뉴스에서도 보실 수 있습니다 
[선거제도만 바꿔도 달라진다①] 국회의원 수 늘리는 것, 그것이 개혁이다 - 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수
[선거제도만 바꿔도 달라진다②] 전셋값 걱정, 이렇게 해결하세요 - 박창수 목사·주거권기독연대 공동대표

여성의원수 190개국 중 111위, 부끄럽다

[선거제도만 바꿔도 달라진다③] 박진경 인천대 객원교수·여성연합 성평등연구소장

구제불능의 정치는 무관심을 넘어 혐오의 대상이 되었다.

이러한 가운데 작년 헌법재판소가 국회의원 선거구 획정 인구수 편차인 3대1이 국민의 평등권 침해로 보고 2대1로 조정하도록 판결함에 따라 선거구 조정이 불가피한 상황이다. 그러나 현재 통폐합 대상이 될 선거구 국회의원의 입김에 동조하는 새누리당은 비례대표 의석수를 줄여, 선거구 조정에서 지역구 의원들이 피해(?)를 보지 않게 하려는 입장이다. 이는 헌재 판결에 역행하는 것이며, 정치개혁과도 동떨어진 입장이다.  

헌재 판결의 의미는 '평등선거'의 원칙을 명백히 한 것이다. '평등선거'는 민주주의의 첫 번째 원칙임에도 불구하고 한국의 정치에서 지켜지지 않았다. 이런 불완전한 민주주의로 인해 혐오의 대상이 되어 버린 정치를 바꾸기 위해 이제라도 평등선거의 원칙을 바로세우는 선거법 개정이 이루어져야 한다.

평등선거는 투표의 수적 평등인 '1인1표'라는 형식적 원칙 외에도 1표의 투표 가치가 대표자 선정에 기여한 '성과 가치의 평등'을 의미한다. 헌재의 판결은 유권자마다 같은 1표를 행사할지라도 인구가 많은 선거구의 유권자는 인구가 적은 유권자의 표에 비해 국회의원 선거 결과로 3분의 1의 성과 가치만 갖게 되기에 이를 우선 2대1로 줄이고 점차 조정해나가라는 의미다.

한편 현행 소선거구제는 후보가 많은 경우 30% 안팎의 지지를 받은 후보가 당선되고 나머지 70%는 '사표'가 되는 불합리성을 내포하고 있다. 민주주의가 발달한 선진국들은 대부분 중대선거구제와 비례대표제를 운영하고 있다. 독일의 경우 지역과 비례를 결합한 정당명부식 비례대표제를 운영하면서 유권자의 사표를 최소화하고 대표성을 통해 대의 민주주의의 효과를 살려나가고 있다.

우리 역시 2004년 총선에서 처음으로 정당명부식 비례대표제를 도입하였으나 현재 300석 중 54석(18%)에 불과하여 소선거구제의 유권자 사표를 보완하기에는 역부족이며 유권자간 표의 성과 가치평등을 심각하게 침해하는 상황이다. 특히 이러한 평등 원칙과 대표성이 지켜지지 않는 선거제도하에서 가장 큰 피해자는 여성이다. 현재 국회 여성의원은 300명 가운데 49명으로 16.3%에 불과하다. 절반의 인구를 대표해야 하는 여성의원수라는 점에서 부끄러운 수준이다.

최근 국제의회연맹(IPU)의 집계에 따르면, 이는 190개국 중 111위로 세계 평균 22.3%에도 못 미치는 숫자이다. 2000년에 5.9%였던 것이 2004년 정당명부식 비례대표제가 도입되면서 겨우 10%대에 진입할 수 있었다. 그러나 현재 전체 비례의석이 18%에 불과하여 이대로라면 후진국 수준의 여성의원 비율을 넘어서길 기대하긴 어렵다. 

여성의원 비율 40%를 넘긴 국가의 특성을 보면 대부분 대선거구제와 정당명부식 비례대표제를 실시하고 있다. 비례대표 의석 역시 지역구의석에 비해 1대1이거나 적어도 1대2 수준을 유지하고 있어 이를 통한 여성의 진출이 40%를 가능하게 한 것이다. 또한 프랑스는 남녀동수법의 원칙을 헌법에 명시하고 남녀 비례성에 기반하여 남녀동수 원칙을 구현해 나가고 있다. 이런 제도에 힘입어 여성의원의 비율이 높은 국가들의 공통된 특성을 보면 부정부패 지수가 낮을 뿐만 아니라 높은 경제적 수준을 보이고 있다는 연구결과들이 여성정치참여 확대의 필요성을 오래전부터 뒷받침하고 있다. 

부정부패로 인해 혐오의 대상이 되어버린 정치를 제대로 살리기 위한 정치개혁 논의에 있어 대의민주주의와 평등의 원칙을 실현할 수 있는 비례대표제의 확대야말로 가장 효과적인 대안일 수밖에 없고, 정치개혁을 이룰 수 있는 지름길이 될 것이 자명하다. 그럼에도 비례대표제 확대는커녕 이를 줄이겠다는 새누리당의 발상은 헌재의 판결도 제대로 이해 못한 무지의 소치이거나, 부끄러운 줄 모르는 제 식구 감싸기라고 밖에 볼 수 없다.

따라서 새누리당은 비례대표를 축소하겠다는 입장을 철회하고 헌재 판결에 따라 중앙선관위가 이미 제시한 지역구와 비례대표 2대1의 기준을 받아들이는 것이, 그나마 혐오 대상인 정치를 구할 수 있는 방안임을 명심해야할 것이다.

국회 정개특위는 ‘비례의석 비율 확대’ 획정위에 제시하라

18%에 불과한 현재 비례의석 더 축소하는 것은 정치개악
다양한 민의 반영하는 선거제도 개편이 정개특위의 책무

선거구획정위원회가 국회에 획정기준과 의원 정수 등을 내일(10일)까지 확정해달라고 다시 한 번 요청했다. 2015정치개혁시민연대는 국회 정개특위가 ‘비례대표 의석 비율 대폭 확대’를 획정위원회에 제시할 것을 촉구한다. 또한 세비와 정당보조금 축소를 전제로 의원정수를 약 360석 확대하는 안을 획정위에 제시하기 바란다. 

현재 300석 중 54석, 18%에 불과한 비례대표 의석 규모로는 유권자의 표심을 제대로 반영하기 어렵다. 소선거구제 하에서 생기는 천 만 표의 사표(死票)를 되살리고, 지역구 대표만으로 제대로 대표할 수 없는 다양한 계층의 사회갈등을 조율하기 위해 비례대표 확대가 절실하다. 이는 오랫동안 학계와 시민사회, 정치권 등이 강조해온 바다. 지난 7월 참여연대가 진행한 선거·정당 전공 정치학자 설문조사 결과, 응답자 71.2%가 비례대표제를 강화해야 한다고 답한 것에서도 확인할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 새누리당은 총 의석수 300석을 고정해둔 채 지역구 의석 증가에 따라 비례대표 의석을 줄이자는 입장이다. 지금보다 비례의석을 더 축소하는 것은 정치개혁이 아니라 개악이다. 거대 정당의 정치적 기득권을 깨고, 다양한 민의를 고르게 대변할 수 있도록 비례의석 비율을 확대하는 것이 바람직한 선거제도 개편의 방향이며, 이것이 국회 정개특위의 책무다. 

안행위원에게 선관위의 선거구획정위 개선안에 대한 반대의견 보내

획정위 구성시 선관위 의결권 보장 및 의결정족수 요건 완화 등 모두 반대
선거구획정위 상설화 및 획정위원 대폭 확대, 회의록 모두 공개해야

오늘(6/27), 참여연대 의정감시센터는 국회 안전행정위원회 소속 위원 22명에게 선관위가 최근 제출한 선거구획정위원회 관련 제도개선안에 대한 반대의견을 제출했다. 

선관위는 지난 23일, △선거구획정위원회 위원을 9명으로 유지하되 여야 정당 추천을 교섭단체 구성 정당이 각 1명씩 추천하고, 6명은 각계가 추천한 사람 가운데 선관위 의결로 위촉하는 방안을 제안했다. 이에 대해 참여연대는 획정위원 9명 가운데 6명을 선관위 의결로 구성하는 것은 선관위에 과도한 권한을 부여하는 것이라고 비판하며, 근본적 해결방안은 선관위 권한 확대가 아니라 지역구 의석 및 획정기준을 법제화하고 선거구획정위원회를 상설화하는 것임을 지적했다. 

참여연대는 △의결정족수 요건을 현행 3분의 2에서 과반으로 낮추는 선관위 개정의견에 대해서도 반대했다. 참여연대는 선거구 획정은 정치적 대표를 선출하는 것과 직결되는데 이를 오직 다수의 논리로 추진하려는 것은 바람직하지 않다고 비판하며, 9명의 획정위원과 3분의 2 의결정족수로 인한 교착 상태는 획정위원 수를 대폭 확대하는 것으로 해소할 것을 제안했다. 

참여연대는 무엇보다 선거구 획정 과정이 투명하게 공개되어야 한다고 주장하며, ‘선거구획정위의 공정한 업무수행’을 근거로 선관위가 지난 선거구획정위 회의록을 사실상 모두 비공개한 것은 납득하기 어렵다고 비판했다. 덧붙여, 논의 과정의 투명한 공개와 검증이 이루어지지 않는다면 어떠한 방안으로도 선거구 획정의 공정성과 과정에 대한 신뢰는 기대하기 어려울 것이라고 지적했다. 

선관위의 선거구획정위원회 개정의견에 대한 참여연대 의견 제출

1. 안녕하십니까?

2. 지난 23일, 선관위는 국회의원선거구획정위원회 관련 제도개선 등 공직선거법 개정의견을 제출한 바 있습니다. 선관위는 선거구획정과 관련하여, △획정위 위원 구성을 교섭단체를 구성한 정당이 각 1명씩 추천하고, 학계·법조계·언론계·시민단체 등이 추천한 자 중 공정하고 중립적인 자 6명을 중앙선관위의 의결을 거쳐 위원장이 위촉하도록 하는 방안을 제시했습니다. 또한, △획정안 의결정족수 요건을 재적위원 3분의 2에서 과반으로 낮추는 방안도 제시했습니다. 이에 대한 참여연대 의견은 다음과 같습니다. 

- 다 음 - 

첫째, 선거구획정위원 9명 중 6명을 선관위 의결로 구성하는 것은 선관위에 과도한 권한을 부여하는 것이며, 선관위의 정치적 중립성에 대한 사회적 의심과 견제가 끊이지 않는 현실을 고려할 때 공정한 획정에 대한 불신이 높아질 우려도 있다고 판단하여 반대합니다. 

선관위는 정당이 위원을 선정함으로써 선거구획정위가 각 정당의 대리전으로 변질되었다는 비판을 근거로, 정당 의결 대신 ‘선관위 의결권 보장’을 주장하고 있으나 이것이 선관위의 권한을 강화하는 근거가 될 수 없습니다. 또한 지난 선거구 획정 과정에서 드러난 문제를 해결하는 방안도 아닙니다. 획정이 지연되고 이로 인한 사회적 갈등이 커졌던 근본적 원인은 대대적인 선거구 경계 조정이 예상된 상황에서 국회가 지역구 의석수와 획정기준을 합의하지 못한 채, 선거구획정위에 그 권한을 위임했기 때문입니다. 이를 해결하기 위한 방안은 선관위 권한 확대가 아니라 지역구 의석 및 획정기준 등을 법률에 명시하고, 선거구획정위를 상설화하는 것입니다. 

둘째, 참여연대는 의결정족수 요건을 3분의 2에서 과반으로 완화하는 것에도 반대합니다. 선관위가 설명한 것과 같이, 선거구 획정안을 의결할 때 더 높은 수준의 찬성을 요건으로 둔 것은 선거구 획정이 정치에 미치는 영향이 지대하기 때문인데, 이를 섣불리 과반 의결로 낮추는 것은 정치관계법 합의정신을 무시하고 오직 다수의 논리로 선거구 획정안을 마련하겠다는 것입니다. 

재적위원 9명과 의결 정족수 3분의 2 조건으로 인한 교착 상태는 획정위원 수를 대폭 확대하는 것으로 해소해야 합니다. 위원이 대폭 늘면 정당의 영향력도 줄어들 수 있으며, 비밀투표는 정치적 이해관계를 고려하지 않는 자유로운 투표를 가능하게 할 것입니다. 

셋째, 무엇보다 선거구획정위 논의 과정은 투명하게 공개되고 검증되어야 합니다. 참여연대는 획정이 모두 끝난 3월 24일, 선거구획정위 회의자료와 속기록 형태의 회의록 등을 정보공개청구 했지만 선관위는 이미 종료된 ‘획정위원회의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 받을 우려가 있다’는 납득하기 어려운 이유로 공청회를 제외한 회의록 전부를 비공개했습니다. 실제 경북 군위·의성·청송과 합구된 상주시, 충남 천안과 서울 강서 등 분구 지역에서는 생활권과 행정구역 등을 고려하지 않은 획정이라는 비판 여론이 제기되었는데, 선거구 획정 과정이 투명하게 공개되고 제대로 검증되지 않는다면 위원구성이나 의결 요건 변경 등 어떠한 방안으로도 선거구 획정의 공정성과 과정에 대한 신뢰는 기대하기 어려울 것입니다.