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[칼럼] 20대 국회에 필요한 건 ‘지방분권 강화’

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[칼럼] 20대 국회에 필요한 건 ‘지방분권 강화’

익명 (미확인) | 월, 2016/03/14- 17:00

20대 국회의원을 뽑는 4․13총선이 한 달 앞으로 다가왔다. 거리엔 예비후보들이 출퇴근길 인사를 하고 명함을 돌리며 본인의 존재감을 알리기에 바쁘다. 누굴 뽑아야 할까? 평소에 지지하는 정당이 있거나 특별한 관심이 있지 않는 한, 후보자 공약사항이 정리된 선거공보물만 보고는 정하기가 쉽지 않다. 다들 지역발전을 위해 열심히 일하겠다며 포부를 밝히고, 그럴싸한 내용으로 공약들을 포장하기 때문이다.

그래서 희망제작소는 이번 총선에서 선택의 기준을 하나 제시하기로 했다. 바로 ‘지방분권공약 실천약속’이다. 지방자치를 제대로 실천할 수 있도록 하는 지방분권 7대 과제를 제시하고, 국회의원 후보들에게 실천약속을 받아 20대 국회에서 실현해 내자는 취지다.

지방분권은 중앙정부와 지방정부 간 권한이 배분되어 있는 상태 또는 권한을 배분하는 일을 말한다. 입법부인 국회와 행정부인 대통령 및 행정부처의 막강한 권한을 지방자치단체와 지방의회로 적절하게 배분하여 자율과 참여, 책임의 원칙에 따라 지방자치가 제대로 운영되게 하자는 것이다. 지방분권은 여러 지방정부가 권한을 나누기 때문에 혁신적인 정책들을 다양하게 추진해 볼 수 있고, 실패의 위험을 분산시킬 수 있다. 아울러, 저출산 고령화 사회로의 구조변화 속에서 지역공동체의 중요성이 커지면서 지방정부의 적극적 역할을 요구하고 있어 시대적인 과제이기도 하다.

고난의 지방자치 역사

지방자치가 제대로 운영되려면 지방분권이 적절하게 이루어져야 하는데, 우리나라 지방자치의 역사는 우여곡절이 많았다. 1948년 제헌헌법에 지방자치를 규정하고 지방자치법도 만들었지만, 당시 이승만 정권은 치안상태가 불안하다는 이유로 차일피일 미루다가 한국전쟁 중이었던 1952년 4월 25일 최초의 지방선거를 실시하였다. 그러나 몇 년 뒤 자유당의 독선으로 선거여론이 나빠지자 1958년에는 지방자치단체장을 임명제로 전환해 버렸다. 이어서 1960년엔 4·19혁명을 통해 지방자치 직선제도 도입되는가 싶더니, 또다시 5·16 군사 쿠데타로 인해 지방자치는 중단의 운명을 맞이한다.

그 뒤 30년의 암흑기를 지나 1987년 민주화 항쟁의 결과로 1991년 지방의회가 구성되었고, 1995년 지방자치단체장까지 직선으로 선출되면서 온전한 지방자치시대가 열렸다. 우리에겐 지방자치를 실시하는 것 자체가 민주화 과정이며, 중앙의 권력을 지방으로 나누는 지방분권의 과정이었던 것이다.

이렇게 고난의 과정을 거쳐 부활한 지방자치는 많은 우려와 문제들이 있었지만, 우리 사회에 적지 않은 변화를 가져다주었다.

무엇보다 주민의 손에 의해 대표가 선출되면서 통치와 계몽의 대상에 머물렀던 국민이 행정이 주인으로 거듭나게 되었다. 이제 당당하게 시장, 군수, 구청장실을 드나들며 자유롭게 자신의 의견을 말하고 필요한 것들을 요구한다.

일상적 삶과 밀착된 복지정책들이 다양하게 추진되면서 주민의 삶의 질이 조금씩 개선되고 있고, 지역에서 성과를 거둔 혁신적인 정책들은 중앙정부 정책으로 수용되어 국민복지 향상에 크게 기여하고 있다. 이는 지속적인 지방분권을 통해 지방자치를 발전시켜 나가야 하는 이유다.

지방정부의 발목에 채워진 족쇄를 풀어라

지방정부 부활 이후 질적인 내용 변화와 함께 지방정부가 담당하는 사무의 범위나 사업의 양이 크게 확대되었고, 재정규모는 국가가 거둬들이는 세금의 60%를 지출하는 수준으로 커졌다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 성년이 된 지방자치가 여전히 중앙정부가 정해놓은 틀 속에서 수많은 제약을 받으며, 어린아이 취급을 당하고 있다.

최근 메르스 사태에서 보듯이 지방정부가 지역주민의 건강을 위하여 긴급조치를 취하려 해도 국민의 기본권 제한은 법령에 의한다는 헌법조항에 막혀 할 수 있는 역할이 제한적이었다. 서울시나 성남시의 청년수당을 둘러싼 보건복지부와의 갈등은 지방자치의 고유사무인 주민의 복리증진을 위한 활동조차 중앙부처의 허락을 얻어야만 가능하다는 현실을 보여주었다.

이렇게 지방정부가 자치에 필요한 자기 결정을 하지 못하고 중앙정부의 틀 속에 갇히게 된 배경에는 지방자치가 부활할 당시 근거가 되었던 헌법과 관련 법제도 때문이다. 민주화 항쟁의 요구로 1988년 헌법이 개정되었는데, 당시에는 대통령 직선제에 초점을 두었을 뿐, 풀뿌리 민주주의를 실현할 지방자치에 대해서는 별다른 관심을 보이지 못했던 것이다.

결론적으로 우리나라의 지방정부의 자치권은 지방자치에 있어 앞서가는 나라들에 비해 매우 약한 상태에 있다. 보충성의 원칙 등 지방자치에 대한 강한 의지를 천명하고 있는 국가들과 달리 헌법규정부터 지방정부의 권한을 ‘법률’이 아닌 ‘법령’의 범위 내로 묶는 등 지방정부의 자치권을 강하게 제한할 수 있는 요소를 담고 있기 때문이다.

‘법령’에는 국회의 심사를 거치는 소위 형식적 의미의 ‘법률’ 이외에 헌법 제75조 및 제95조 등에 의거한 ‘대통령령’, ‘총리령’ 및 ‘부령’과 같은 법규명령이 포함되는 것으로 이해된다. 그런데 이외에도 헌법재판소는 “법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적인 사항을 정한 것이면 그 제정형식이 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니 하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하게 된다고 보아야 한다.”고 판시하고 있다. 즉, 지역 주민의 의해 선출되어 운영되는 지방정부가 고시, 훈령, 예규와 같은 행정규칙에 의해서도 제한을 받고 있는 실정이다.

헌법상 지방자치권을 제약하는 것은 지방자치를 직접 규정하고 있는 117조와 118조 외에도 죄형법정주의를 규정한 제12조 제1항, 기본권제한 법률주의를 규정한 제37조 제2항, 납세의무 법률주의를 규정한 제38조, 조세법률주의를 규정한 제59조 등이 있다. 이렇게 헌법과 관련 법률에 의해 지방자치권은 그 범위가 더욱 좁아지고 있어 근본적으로 지방분권형 헌법으로 개정이 필요하다.

지방정부는 하부행정기관이 아닌 중앙정부의 동반자

지방자치란 일정한 지역에서 지역 주민이 자치사무를 자신의 책임 하에 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하는 제도이다. 자치를 위해서는 스스로 재원을 마련하고, 규칙을 정하고, 조직을 운영하여 자치사무를 처리할 수 있어야 한다. 헌법과 법률은 이렇게 지방정부가 자치사무를 처리할 수 있도록 조례를 제정하고, 지방세를 부과하며, 지방행정조직을 지역특성에 맞게 운영할 수 있도록 보장하여야 한다. 이러한 질적 변화는 지방정부를 중앙정부의 하급행정기관이 아니라 국정 운영의 동반자로 인식전환을 하는 것이 우선시 되어야 한다.

바야흐로 세계는 무한경쟁에 돌입하며 다양성을 요구하고 있고, 저출산 고령화로 이어지는 사회경제적 구조 변화는 지역공동체 단위의 대응이 중요해지고 있다. 중앙에서 지방으로 권한과 재원을 나누는 지방분권은 주민의 요구에 부응한 생활복지서비스를 제공하여 효율성을 높이고, 지역별 특성에 기초한 내생적 발전전략을 통해 국가 경쟁력을 높이는 일이다.

그러나 우리의 현실은 지방자치 부활 20여 년을 맞이하였음에도 불구하고 지방분권은 큰 진전을 이루지 못하고 있다. 그 이면에는 지방자치를 부활시키며 설계한 헌법과 관련 법제도의 구조적 문제와 함께 중앙집권세력의 저항, 국민적 관심부족이 존재한다. 이제 지난 20여 년의 경험을 바탕으로 지방자치를 재설계해야 할 때이다.

지방분권을 위한 7대 과제

희망제작소는 지방자치의 질적 변화를 위하여 20대 총선에 나서는 후보들에게 7가지 지방분권과제를 제안한다. 우선, 지방정부가 중앙정부와 대응한 입장에서 지방자치와 관련된 중요 정책결정 과정에 참여할 수 있는 ‘중앙-지방 협력회의’를 설치하는 일이다. 다음으로 지방정부가 자치사무 처리에 필요한 자치법규를 제정할 수 있도록 자치입법권의 법률적 효력을 강화하고, 자치기구의 자율성을 부여하는 것이다. 국가사무를 지방정부에 위임하는 기관위임사무는 원칙적으로 폐지하고 법정수탁사무로 전환하여, 재원 이전과 지방정부의 자치권을 보장해야 한다. 또한 지방재정은 지방소비세 및 지방소득세율을 인상하여 자체세원을 확대함으로써 자율과 책임을 부여한다. 끝으로 국회 내 지방분권상설위원회를 설치하여 지방분권에 관한 법률을 상시적으로 다루도록 하며, 궁극적으로 지방분권형 헌법 개정을 통해 풀뿌리 지방자치를 혁신하고 지역주권을 실현할 수 있도록 한다.

이제 지난 20여 년의 경험을 바탕으로 지방자치를 재설계해야 할 때이다. 지속가능한 지방자치 실현을 위하여 시급해 해결해야 할 7대 과제를 제시하며, 20대 국회에서 실현될 수 있기를 희망한다. 여기엔, 유권자들의 적극적인 관심과 참여가 꼭 필요하다. 지역별로 총선후보에게 지방분권과제를 제안하고 실천할 것을 함께 제안해 보자.

글 : 송정복 | 목민관클럽팀 선임연구원 · [email protected]

시민들의 의견

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기획연재 ‘코로나19 이후를 이야기하다’에서는 신종 코로나바이러스 감염증(이하 코로나19)을 대응하고 있는 지방정부의 소식을 비롯해 전문가와 현장 활동가의 이야기를 시리즈로 전하고 있습니다. 이번 글에서는 코로나19과 관련해 재난긴급지원금과 기본소득에 관한 기고를 전합니다.

 

미국의 저널리스트이자 사회운동가인 레베카 솔닛은 재난이 고통이라는 점을 부인할 수는 없지만, 재난이 “선물이 도착하는 통로”일 수도 있다고 말한다. 다만 그럴 수 있기 위해서는 공동체에 대한 신뢰와 새로운 것을 상상할 수 있는 우리의 능력이 필요하다.

코로나19 대유행으로 인한 미증유의 사회적, 경제적 위기 속에서 모든 국민에게 주어진 긴급재난지원금과 일부 지방자치단체가 지급한 재난 기본소득이 당장의 어려움을 벗어나는 데 그치는 것이 아니라 더 나은 새로운 것을 상상할 수 있는 계기가 될 수 있는가도 마찬가지일 것이다.

코로나19 위기가 심대하기 때문에 이미 코로나19 이전과 이후는 다를 것이라는 전망이 곳곳에서 나오고 있다. 특히 코로나19 대유행이 주기화되고 장기화될 가능성이 커지면서 이런 전망이 힘을 얻고 있다. 하지만 조금만 차분히 생각해 보면 우리 사회에서 대다수는 이미 재난 상황 속에서 살고 있었다고 할 수 있다.

한국에서는 IMF 외환위기를 통해 적나라하게 드러났지만, 글로벌 자본주의는 그 이전부터 이른바 ‘신자유주의’라고 부르는 흐름 속에서 많은 사람들의 삶을 불안정하게 만들었다. 여기에 더해 최근에 더 불거지긴 했지만 기후변화로 인한 재앙에 대한 경고도 이미 오래 전부터 울리고 있었다. 최근에는 로봇화와 인공지능(AI)의 발전 속에서 더욱 불확실한 미래가 현재의 삶을 불안하게 만들고 있다.

이렇게 보면 코로나19 위기는 갑자기 우리의 삶을 바꾼 것이 아니라 이미 우리가 겪고 있는 재난의 모습을 고스란히 드러냈다고 할 수 있다. 앞서 우리의 사회적, 경제적 생활이 불안정하다고 했는데, 또 한 가지 특징을 들자면 쉬지 않고 돌아가야 한다는 것이다.

그런데 코로나19의 주기화와 장기화는 경제 활동이 주기적으로 중단되거나 축소될 수 있다는 것을 알려준다. 그렇다면 포스트코로나 시대에 필요한 것은 보건뿐만 아니라 경제적 보장, 즉 소득 보장의 문제가 될 것이다.

최근 정부가 추진하겠다고 발표한 ‘전국민고용보험’은 이런 변화에 맞추어 위기 시에 소득을 보장하기 위한 제도이다. 하지만 여기에는 두 가지 난점이 있다. 사회보험의 한 축인 고용보험(혹은 실업보험)은 다른 사회보험과 마찬가지로 안정적인 풀타임 고용을 전제로 한다. 이를 통해 정상적인 고용 시기에는 기여금을 내고, 실업이라는 비정상 시기에는 실업급여를 받으며, 필요한 경우 재교육과 훈련 등도 제공할 수 있다.

하지만 오늘날 증가하고 있는 플랫폼 노동자, 프리랜서, 계약직  등을 고용보험으로 포괄하는 것은 유인도 적고, 고용-실업을 나누는 것도 어려운 일이다. 게다가 자영업자의 경우는 어느 정도 어려워져야 실업이라고 볼 수 있는가라는 문제가 있다.

물론 적절한 가입 유인을 제공하고, 더 관대한 방식으로 실업을 판정하는 방식을 추구할 경우 아주 불가능하지는 않을 수 있다. 다른 하나의 문제는 고용보험은 경제활동인구만을 대상으로 한다는 것이다. 이럴 경우 주로 여성인 가정주부가 빠지게 되고, 앞으로 점점 일자리가 줄어들 경우 고용보험에 포괄될 기회조차 못 가지는 사람들이 늘어날 것이다.

물론 포스트 코로나 시대에도 고용은 여전히 중요할 것이며, 다른 대책이 없는 상태에서 대량 실업이 발생할 경우 그 사회는 붕괴 지경에 다다를 수 있다. 따라서 전국민고용보험과 함께 고용 유지 지원금 같은 제도도 적극적으로 도입할 필요가 있다. 하지만 그것으로는 불충분하거나 불완전할 것이다. 기본소득이 필요한 이유가 여기에 있다.

앞서 말했듯이 기본소득은 모두의 권리이며, 모두에게 경제적 보장을 하는 것을 목표로 삼는다. 그리고 이런 기본소득 아이디어가 오늘날 부상한 것은 기존의 복지국가가 잘 작동하지 않을 뿐만 아니라 가까운 장래에도 그럴 가능성이 별로 없기 때문이다. 왜냐하면 기존의 복지 체제는 여러 가지 난점을 제외하고도 근본적으로 사각지대로 존재할 수밖에 없는 구조이며, 이는 더욱 커질 가능성이 크기 때문이다. 

물론 모두에게 아무런 조건 없이 개별적으로 지급되는 기본소득은 분명 여전히 낯선 아이디어이다. 하지만 코로나19 위기라는 긴급 사태가 이런 낯선 아이디어에 기대 보편적인 긴급재난지원금의 실시를 가능케 했다. 이는 하나의 정치공동체를 구성하고 있는 전 국민이 보편적인 경제적 보장의 권리를 열망했기 때문에 가능한 일이기도 했다. 

이번 코로나19 위기를 한국이 다른 어떤 나라보다 잘 견뎌내고 있는 배경에는 ‘메르스 때의 경험’이 있다고 한다. 그런데 이 경험이 지금의 토대가 될 수 있었던 것은 무엇보다 민주주의에 대한 시민들의 열망 그리고 이를 가능케 한 연대의 정신이었을 것이다.

코로나19 위기 이후의 시대는 누구나 예측하듯이 이전과는 다를 것이며, 이는 우리에게 창조성과 연대성을 요구하고 있다. 그리고 그 바탕에 이번 긴급재난지원금 논쟁에서 바로미터 역할을 한 보편적 권리의 정당성이 있을 것이다.

* 해당 기고의 원문은 을 통해 확인하실 수 있습니다.

– 글: 안효상 기본소득한국네트워크 상임이사

수, 2020/06/03- 19:05
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희망제작소는 기획연재 ‘코로나19 이후를 이야기하다’ 시리즈와 함께 시민의 목소리를 담은 에세이 공모전 ‘코로나 19, 당신의 이야기를 들려주세요’를 진행했습니다. 시민들이 공동체, 일상, 회복, 희망의 키워드를 중심으로 편지, 칼럼, 수기 등 자유로운 형태로 일상을 전합니다. 이번에는 최소민 님의 에세이를 소개합니다.

“연준아, 자 지금부터 시작이야! 준비해!”

신발을 신고 현관문을 나가기 전, 아들은 비장한 각오로 마스크를 귀에 건다.

“오늘도 잘할 수 있지?”

물어보면 연준이는 제법 의미심장하게 고개를 끄덕인다. 그리고 함께 어린이집으로 향한다.

일을 하고 있는 나는 어쩔 수 없이 긴급보육으로 아이를 어린이집에 보낼 때가 있다. 그런데 그럴 때마다 현관 앞에서 실랑이가 벌어진다. 마스크를 벗으려는 자와 씌우려는 자의 팽팽한 신경전! 이미 하루 에너지의 절반을 다 써버렸다!

이제 갓 세 돌을 지낸 네 살 아이에게 마스크 쓰기는 답답하고, 생소하고, 험난한 사회 적응의 과정이었다. 결국 달램과 으름장으로 마스크를 걸치긴 하지만 그것은 승자 없는 상처 뿐인 영광이었다.

고민의 밤이 깊어지던 어느 날, 한 기사를 접하게 되었다. 어릴 때부터 소아병동에 살다시피 할 정도로 몸이 안 좋았던 청년의 이야기였다. 일반적으로 병원에 오래 있다 보면 우울해지고 힘이 빠지게 되는데, 이 청년은 병원에서의 시간만큼 ‘행복’했던 적이 없었다고 한다.

그 이유는 항상 엄마가 재밌는 이야기를 만들어 병원을 상상력의 공간으로 바꿔버렸기 때문이라고 한다. 그래서 항상 다음 날 일어나면 무슨 일이 펼쳐질지 설레고 기다려졌다고 한다.

그 이야기를 듣는 순간, 오래 전 보았던 한 영화가 생각났다. 전쟁으로 아들과 어린 아들이 공포의 수용소 생활을 하게 됐는데 아들에게 이 생활을 단체게임이라 돌려 말하고 1,000점을 따는 우승자에게는 진짜 탱크가 주어진다고 말한다. 순식간에 두려움의 시간은 즐거운 시간으로 바뀐다. 바로 이거다!

“연준아, 오늘부터 엄마랑 마스크 게임을 할 거야. 연준이가 좋아하는 캥거루는 항상 배에 아기 캥거루를 안고 다니지? 연준이한테도 아기 캥거루 같이 보호해줘야 되는 친구가 있어. 바로 목이야. 목은 아주 연약해서 세균이 들어가면 너무 아파해. 연준이가 마스크를 잘 쓰면 세균이 못 들어가니까 목도 안 아프고 핑크퐁 노래도 더 잘 부를 수 있어.”

마스크 하면 무조건 거부부터 하던 아이였는데 캥거루와 핑크퐁의 등장에 드디어 귀를 열었다. 그 후부터 아이는 목에게 말을 걸기 시작했다.

“목아, 내가 마스크 썼어. 안 아프지?”
“목아, 내가 마스크로 이불 덮어줄게.”
“목아, 내가 지켜줄게.”

엄마 캥거루가 아기 캥거루에서 모성애를 발휘하듯 말이다.

얼마 전에는 이런 일도 있었다. 어린이집 앞에서 한 엄마와 아이가 한 치 양보 없이 마스크 실랑이가 벌어지고 있었다. 그 순간 연준이가 빠른 걸음으로 출동해 친구에게 목을 보호해야 한다며 마스크를 권유한다. 그리고 결정적인 한방을 날린다.

“마스크 하면 핑크퐁 노래도 잘 부를 수 있어!”

그러면 그 아이는 쓱- 마스크를 걸친다. 그렇게 연준이는 마스크 전도사가 되어갔다. 캐릭터가 그려진 마스크라도 산 날이면 아이는 세상을 다 가진 표정이었다.

코로나가 바꾼 세상은 위기이자 도전이었다. 사람을 만나는 것이 제한되고, 개인과 타인의 위생을 위해 서로 힘써야 했다. 전 국민적인 노력 앞에서 네 살 아이도 예외일 수 없고 그 시간은 누구나 공평하게 견뎌야 한다.

가끔 이런 생각을 해본다. 연준이가 훌쩍 커서 지금 이 시간을 어떻게 기억할까? 바이러스가 가득했던 코로나의 시대일까 아니면 신나는 마스크 게임이었을까!

– 글: 최소민 님

화, 2020/06/09- 00:49
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기획연재 ‘코로나19 이후를 이야기하다’에서는 신종 코로나바이러스 감염증(이하 코로나19)을 대응하고 있는 지방정부의 소식을 비롯해 전문가와 현장 활동가의 이야기를 시리즈로 전하고 있습니다. 이번 글에서는 코로나19와 정책문제에 관한 기고를 전합니다.

 

코로나19 사태는 잠깐 겪고 넘어가는 감기와 같은, 단순한 ‘교란’ 차원의 위기가 아니다. 자본주의 전체가 이전에 가보지 않은 길로 들어서게 되는 변곡점이며, 그렇기 때문에 ‘포스트코로나’의 세상은 이전의 ‘하던 대로(business as usual)’의 세상과는 달라질 수밖에 없다. 이러한 ‘불확실성’의 세계에서 우리는 어떠한 사회경제 정책의 전환을 준비해야 할까? 이 글은 국가와 조세의 역할 변화, 기본소득의 중요성, 고용 보장제의 검토 등을 제안하고자 한다.

‘불확실성’: 30년대 대공황과의 비교

많은 이들이 현재의 상태를 1930년대의 대공황과 비교하고 있다. 누구도 부인할 수 없는 명백한 공통점이 있으니, 그것은 ‘불확실성uncertainty’이다. 역사적 통계적 데이터와 수리 모델을 동원하여 어느 정도 예측이 가능하고 또한 확률적인 위험 감안의 가치까지 (‘VaR’) 계산이 가능한 위험을 우리는 보통 ‘리스크’라고 부른다.

하지만 비슷한 사례를 찾아볼 수 없기에 데이터도 찾을 수가 없고 또 ‘다른 조건이 동일하다면ceteris paribus’이라는 전제가 성립할지조차 불확실하여 모델 구성도 불가능한 상태, 즉 존 메이너드 케인즈가 ‘한마디로 말해서 도저히 알 수가 없는 미래’라고 표현했던 상태를 우리는 불확실성이라고 부른다.

코로나19 사태의 가장 중요한 특징 또한 이 ‘불확실성’에 있다. 감염성은 대단히 높지만 치사율은 그다지 높다고 할 수 없으며 게다가 노인과 젊은이를 차별하는 경향까지 보이는 이 괴생명체의 출현이 경제와 사회와 세계에 어떤 충격을 가져올 것인가. 예측하고 준비하는 데에 지침이 될 데이터를 찾을 수 없다.

또 이것이 사회를 구성하는 다양한 시스템 중 어떤 것을 어떻게 건드릴지를 알 수 없으므로 ‘다른 조건이 동일하다면’이라는 가정이 성립할 수 있을지조차 불확실하다. 사람들이 지금 1930년대 대공황을 떠올리는 가장 중요한 유사점이 여기에 있다고 보인다.

하지만 이러한 30년대 대공황과의 단순한 비교는 아주 중요한 차이점을 못 보게 만들 위험이 있다. 1930년대의 대공황을 모델로 하여 정형화된 현재의 위기 대응 매뉴얼이라는 것이 이번 코로나19 사태에는 별 소용이 없다는 사실이다. 이를 이해하기 위해서는 먼저 1930년대의 대공황이 어떤 양태로 벌어졌던가를 잠깐 돌아볼 필요가 있다.

먼저 자산 시장에서 거품이 터진다. 이것이 신용경색으로 이어지면서 세계 금융 시스템 전체의 마비 심지어 붕괴를 가져온다. 이로 인해 투자가 위축되면서 불황이 시작되고 이것이 다시 실업과 과잉 생산설비로 이어진다.

만성적인 대량 실업으로 인해 사회가 붕괴하고, 이것이 다시 정치적 위기로 이어지면서 민주주의 시스템이 붕괴하는 나라들이 속출한다. 그렇게 되면 기존의 세계 질서도 ‘현상타파’ 세력의 대두로 인해 위기에 처하고 급기야 세계대전으로 비화된다.1)

20세기의 자본주의는 이러한 역사적 경험을 거치면서 우리에게 익숙한 ‘단선적인 인과관계’의 위기 대응 모델을 만들어 내게 되었다. 자산 시장에서 생겨난 불씨가 진화되지 못하고 금융 시스템, 산업, 노동시장, 사회, 정치, 국제관계 등의 장으로 확산되면서 전체 시스템을 화마에 휩싸이게 만드는 단선적인 인과율의 연쇄에 주목하는 것이다. 여기에서 우리에게 아주 익숙한 대응 매뉴얼이 생겨나게 된다.

위기가 발생하면 즉시 중앙은행과 국가 재정을 동원하여 무제한의 유동성을 금융 시스템에 제공 혹은 약속할 것이며, 주요한 기업들에 대해서도 자금을 지원하고 악성 부채를 떠안아 준다.

즉 자본주의의 위기의 진원지는 ‘거의 항상’ 자산 및 금융 시장이며, 이것이 산업과 사회와 정치로 확산되는 것이 위기의 양태라는 것이다. 따라서 그 대책 또한 그 ‘중심부’인 자산시장과 금융 및 주요 기업들에 돈을 풀어 안정성을 부여하는 것이 된다는 것이다.

하지만 이번 코로나 사태는 다르다. 불씨는 자산시장에서 시작되어 그러한 한 줄기의 인과율을 따라 차례로 퍼져나가고 있는 게 아니다. 코로나 바이러스라는 괴생명체는 2020년 3월 자산 시장, 금융 시스템, 생산 기업, 노동 시장, 사회 영역, 정치 영역을 동시에 공격하였다.

주식시장은 최근 들어 안정세 심지어 예전 수준으로의 회복세를 보이고 있지만, 미국을 위시한 주요 산업국가에서 노동 시장은 처참할 정도로 무너지고 있으며, 다양한 사회적 위기와 갈등이 터져 나오고 있는 상태이다.

지금 상황은 30년대 대공황 이후로 정형화된 위기 대응 매뉴얼로 맞설 수 있는 사태가 아니다. 유동성을 넉넉히 공급한다는 것만으로는 충분치 않다. 노동 시장과 사회 전반에서 나타나고 있는 심각한 위기를 대처할 수 있는 별개의 대책을 마련하지 않는다면 쉽게 정치적 위기 나아가 지정학적 위기로까지 비화될 수 있는 상황이다.

이미 미국을 필두로 주요 산업국의 노동 시장은 무너지기 시작하였으며, 빈곤율과 자살률이 치솟는 등 각종 사회적 위기가 나타나고 있으며, 미국과 중국의 협력에 기초했던 지난 40년간의 세계 질서는 두 나라의 적대적 대립이 격화되면서 밑둥부터 흔들리고 있다.

국가의 새로운 역할

이 부분에서 우리는 지금까지와는 다른 모습과 기능을 갖춘 국가가 나타나게 될 개연성을 얻게 된다. 따지고 보면 불확실성이란 인류가 특히 대규모 농경 생활을 시작한 이후로 매년 항상 겪어온 기본적인 존재 조건이었으며, 이에 대응하기 위해 발명한 최초의 장치가 바로 흉년이나 홍수 가뭄을 대비하여 다량의 곡물을 저장해 둔 신전과 거기에서 발전한 초기 국가였다.

모든 기존의 규범이 혼란에 빠지고 아무도 알 수 없는 불확실성이 엄습하는 순간 사람들이 사회의 안녕을 보장하고 사태를 헤쳐나가기 위해 사용하는 제도는 언제가 국가였다. 이번 사태에서도 다르지 않을 것이다.

지금 금융 시장이든 노동 시장이든 그 자체의 자기조정 메커니즘으로 사회의 필요를 충족시켜줄 수 있다고 믿는 이는 찾아보기 힘들다. 유동성과 구매력의 배분에 있어서나 구직자들의 안녕을 지키고 일자리를 창출하는 능력에 있어서나 국가가 적극적인 역할을 할 수밖에 없는 상황이다. ‘리쇼어링’을 통한 산업 재배치와 기존 도시 계획의 변화 등과 같은 부분에서의 국가의 역할은 더 말할 필요도 없다.

또한 언제 다시 새로운 물결의 감염과 맞닥뜨릴지 모르는 방역의 과제 또한 전국적 차원과 지역적 차원에서의 유기적인 보건 시스템을 국민국가가 적극적으로 나서서 건설할 것을 필요로 하고 있다.

2009년 세계 경제 위기 당시 영국의 중앙은행 총재였던 머빈 킹의 명언처럼 ‘지금 확실하게 말할 수 있는 것은 모든 것이 불확실하다는 것 뿐’이다. 한 가지 더 확실한 것이 있다면, ‘모든 것이 불확실한 상황에서는 국가 역할의 확대가 확실하다’는 점이다.

이는 세수와 지출의 운용을 둘러싼 기존의 규범에도 분명한 변화를 가져올 것이며, ‘뉴노멀’의 출현도 가능하게 할 수가 있다. 지난 40년간 경제학에서 세금은 ‘경제의 실체’라 할 시장의 생명력을 ‘흡혈귀’에(제임스 갤브레이스) 해당하는 국가가 빨아먹는 ‘필요악’과 같은 것이므로 줄이면 줄일 수록 좋다는 사고방식이 지배해왔다.

그 이전 보조금으로 주어지던 인센티브는 그래서 이제는 세금 감면으로 대체되는 일이 벌어져왔다. 지금 대한민국의 세금제도에서도 볼 수 있듯이 그래서 세제는 이런저런 크고 작은 각종의 세금 감면 조치로 덕지덕지 기워져 있다.

이러한 사고방식이 앞으로도 용납될까? ‘조세 국가’를(슘페터) ‘흡혈귀’로 보고 여기에 균형 재정의 원칙을 더하여 지출 최소화를 지향하는 ‘작은 국가’가 앞으로도 받아들여질까? 이 ‘작은 국가’라는 원칙이 무너지면 균형 재정의 원칙도 또 조세 국가는 ‘흡혈귀’라는 원칙도 연쇄적으로 흔들릴 것이다.

예를 들어 지금 전 세계적으로 각광을 받고 있는 ‘현대화폐이론MMT: modern monetary theory’의 입장에서는 세금이란 지출과의 균형을 맞추는 것이 목표가 아니라 바람직한 사회적 행동을 장려하고 그렇지 못한 행동을 억누른다는 원칙으로 편성해야 한다고 주장하고 있다.

또한 균형 재정이라는 신화를 벗어던지고 사회적 필요가 있다면 과감하게 지출을 늘리고 이를 통해 사회 전체의 생산성과 후생을 증대시켜서 중장기적으로 재정의 균형을 맞추는 관점을 취해야 한다고 주장하고 있다.

따라서 ‘세입에 세출을 맞추는’ 기존의 재정 정책fiscal policy의 관점을 벗어나서 사회적 필요가 있다면 과감하게 지출하고 거기에 필요한 재원을 조달하고 ‘융통’하는 고전적인 공공 재정public finance의 관점을 회복하도록 촉구하고 있다.2)

다시 말하지만, 지금 전 세계 자본주의 문명은 지구적 거시적 규모에서나 지역적 미시적 규모에서나 ‘지도에 나와있지 않은’ 영역으로 들어서고 있다.

이러한 ‘불확실성’에서 가장 해로운 것은 어제의 세계에서나 통용되던 상식들 – 균형재정, 규제완화, 최소국가, (금융)시장의 완전성 등등 – 에 머리와 손발이 묶이는 것이다. 지금은 과감한 상상력과 대담한 행동이 필요한 순간이다.

그리고 각급 정부를 이끄는 ‘국가 지도자들statesman’은 바로 그러한 상상력과 행동의 과감성과 대담성을 보여줄 위치에 있는 이들이며 또 그러한 의무가 있는 이들이다.

이 글에서 설명한 것 이외에도 ‘지역에서의 보건 커먼스commons’의 조직이나 마을 단위에서의 생산 활동 커먼스 – 도시 농업, 메이커 스페이스 등등 – 의 조직 등 여러 다른 제안들이 나오고 있는 상황이다. 눈과 귀를 넓게 열고 활발히 의견을 나누며 힘과 용기를 불어넣는 역할을 각급 정부의 수장들이 떠맡아 주기를 간절히 바란다.

– 글: 홍기빈 칼폴라니 사회경제연구소 소장

* 각주

1) <자본주의, 어디서 와서 어디로 가는가> 로버트 하일브로너, 홍기빈 옮김, 미지북스 참조.
2) <균형재정은 틀렸다: 화폐의 비밀과 현대화폐이론> 랜덜 레이 저, 홍기빈 옮김, 책담 출판사 참조.

목, 2020/06/11- 19:55
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한살림 온라인활동단 21기에 선정된 분들을 발표합니다.

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토, 2020/06/20- 00:53
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희망제작소는 기획연재 ‘코로나19 이후를 이야기하다’ 시리즈와 함께 시민의 목소리를 담은 에세이 공모전 ‘코로나 19, 당신의 이야기를 들려주세요’를 진행했습니다. 시민들이 공동체, 일상, 회복, 희망의 키워드를 중심으로 편지, 칼럼, 수기 등 자유로운 형태로 일상을 전합니다. 이번에 소개할 글은 한석규 님의 일상을 담은 에세이입니다.

코로나19 팬데믹이 벌써 몇 개월째인가. 사방이 고요하다. 자발적 자가 격리를 상상한다. 전화 벨소리만 가끔 울어댄다. SNS를 통해 글과 그림으로 소통해보지만 공자 왈, 맹자 왈이다. 벌써 넉 달째 모임을 건너뛰니 멤버들이 은근히 그리워지기도 한다. 소위 허깅(hugging)과 악수 등 스킨십으로 살아온 사회가 사각의 링에서 격전을 앞두고 나누던 주먹을 맞부딪혀 인사를 나누는 사회가 됐다.

사람에게 들어있는 세균이 무서울 텐데, 보이지 않는 세균이 부산행 열차의 그것처럼 사람을 무섭게 만든다. 창살 없는 감옥이다. 사회적이든, 생활 속 격리든 이러한 격리가 우리 지구촌 영장 동물인 인간에게 새로운 질서를 형성할 게 틀림없다. 이러한 갑작스러운 혼돈 속에 인간끼리 갈등이 ‘나’, ‘우리’라는 자기중심적 공동체로 더 심화하고 있는가.

세계보건기구(WHO)에서 코로나19를 새로운 팬데믹을 규정한 전 지구적 소용돌이 속에서 느닷없는 문구가 눈에 띈다. ‘부머 리무버(Boomer Remover)’이다. 코로나19의 별명이란다. 그 속뜻을 알고도 남는다. 10~20대 사이에 번진 유행어라고 한다.

‘부머 리무버’는 베이비부머를 제거한다는 뜻이다. 어쩐지 섬뜩하다. ‘제거하다’라는 말은 킬러가 등장하는 폭력 영화에서나 나올 법한 용어다. ‘베이비 부머’는 누구인가. 전쟁 직후 태어난 베이비 러쉬(rush) 세대이다. 소위 ‘구렁이에 들어간 돼지’의 형태(Pig in the python)이니 그래프 상 불룩 불거진 출산 붐 세대이다.

우리는 흔히 미국, 일본, 그리고 한국의 부머를 거론한다. 혈기 왕성한 젊은이가 종전으로 귀가해 생리 현상을 쏟아내 ‘베이비 러쉬’를 이루는 것은 인간을 자연의 한 카테고리에 넣어 당연한 삶의 순리일 것으로 생각했지만, 전문가의 의견은 사뭇 더 사회경제적 논리의 접근으로 부머를 해석한다.

미국의 부머는 ‘상대적 소득(relative income)’으로 설명한다. 미국 세대는 두 개의 광의의 집단(코호트)으로 분류한다. 1946년~1955년 사이에 태어난 집단이니, 2020년 기준으로 65세에서 74세에 이르는 전기(Leading-edge) 부머가 약 38백 만 명이요. 56세에서 64세 이른 후기(Late boomer/trailing-edge) 부머는 1956년~1964년 약 9년 동안 약 37백 만 명이 태어난 집단을 일컫지만, ‘부머’하면 흔히 ‘전기 부머’를 일컫는다.

1940년대 후반에서 1950년대의 대공황과 2차대전, 그리고 전후 경제부흥으로 인한 풍부한 일자리, 낮아진 물질 소유 욕구로 출산 붐을 설명한다. 생활이 어렵지 않았을 이 시대를 지난 다음 세대는 물질에 관해 더 큰 소유욕을 갖지만 경기 후퇴로 인한 구직이 어려워 출산율이 급락하니 부머의 의미가 상대적으로 더해진다.

이렇게 단기간에 거대한 인구가 증가했으니 사회적·경제적으로 큰 변화가 오는 것은 당연한 현상. 첫 번째 경제적 파장은 부머가 언제 나이 들고 은퇴하는 그들을 몇 %나 부양해야 하느냐. 미국 통계 당국은 2020년에는 65%로 시작해 최고 75%까지 부양할 수 있다고 추정한다.

반면에 영국의 경우 베이비 부머가 대략 80% 정도 부(富)를 점하고 있다고 하니, 부양과 독점의 양극의 칼날 위에서 춤추는 부머다. 전 국민 ‘집단 면역’이라는 신기한 코로나19 대책을 시도하는 복지국가의 대표국인 스웨덴의 의도가 어디에 있을까.

코로나19로 인구 100만 명 당 사망자가 5.4명으로 지구상 국가 중 제일 높고 미국의 3.6명보다 무려 1.7배가 높다니 혹시 세계 최고 복지국가 복지비용이 많이 드는 늙은이들을 제거하려는 음모가 숨어있진 않을까 하는 생뚱한 생각이 스친다.

그러나 부머는 경제부흥의 주역으로 인생 황금기를 헌신한 집단이다. 이제 그들을 내치려는 극소수로부터의 반란적인 용어의 등장은 그야말로 토사구팽이 될 것이요 연령차별(Ageism)이 될 수 있다고 본다. 그러나 75세 이상이 감염되는 경우 55세 이하의 경우보다 무려 14배가 사망률이 높다는 뉴스는 부머 리무버 이전에 나이든 인생 황혼기에 오는 자격지심인가보다.

– 글: 한석규 님

월, 2020/06/29- 20:45
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