<박상필 엮음, 금홍섭, 라미경, 민병기, 박미경, 오수길, 이경희>

<한국NGO학회, 충남연구원>

<대영문화사>

 

<머리말>

 

현대 사회에서 민주주의의 발전을 향한 도정은 일종의 딜레마에 처해 있다고 볼 수 있다. 대의민주주의의 대리인체제는 민주주의의 본령인 인민주권론을 실현하기 어렵고, 직접민주주의는 다양한 전자 메커니즘의 발달에도 불구하고 현실적으로 적용하기가 간단하지 않기 때문이다. 이러한 현실은 2016~2017년 동안 박근혜 대통령의 탄핵 촛불집회와 같은 정치적 격변을 겪은 한국에서도 예외가 아니다. 광장민주주의를 통해 자신의 권리를 체감한 국민들은 주권을 확장할 것을 요구한다. 앞으로 시민의 지식수준이 높아지고 정보통신기술이 발달함에 따라 직접민주주의의 다양한 정치기획이 운용될 수도 있을 것이다. 그럼에도 복잡다단한 현대 사회에서 직접민주주의를 하나의 정치제도로 도입하는 것은 간단하지 않고, 실제로 도입한다고 하더라도 대의민주주의를 보완하는 형태로 활용될 것이다.

이러한 상황에서 정부의 각 영역과 정책 과정에서 거버넌스 시스템을 도입하는 것은 필요하고도 가능하다. 거버넌스는 시민참여와 권한분산을 추구한다는 점에서 민주주의의 질적 발전을 위해 매우 필요하고, 일정한 기구의 설치와 행정절차를 통해 운영할 수 있다는 점에서 현실적으로 실현이 가능하다. 따라서 거버넌스는 현재로서는 대의민주주의의 한계를 보완할 수 있는 중요한 제도라고 할 수 있다. 요즈음 시민사회에서는 참여민주주의의 실현을 주창하고 있다. 거버넌스는 이러한 참여민주주의의 실질적인 메커니즘으로 작용할 수 있다는 점에서 현존하는 민주주의의 딜레마를 해결하는 하나의 방책이 될 수 있다.

거버넌스(governance)는 1990년대 후반에 기존의 통치(government)에 상대적인 의미로서 등장하여 세계적인 반향을 불러일으키며, 이에 대한 연구가 활성화되었다. 한국에서는 2000년대 초반에 들어와서 연구가 활성화되기 시작하였는데, 오늘날 사회과학의 전 영역에서 핵심 개념이 되었다. 이렇게 거버넌스가 사회과학의 중요한 개념으로 자리매김하고 연구가 활성화되자, 행정의 일선현장에서도 다양한 방식으로 거버넌스 시스템을 실험하고 운영하고 있다. 공무원 교육에서도 거버넌스는 중요한 과목으로 채택되어 교육이 이루어지고 있다.

그러나 거버넌스에 대한 담론과 연구가 활성화되고 있는 것과는 반대로, 실제로 현장에서 거버넌스 시스템을 운영하려고 할 때, 도대체 거버넌스를 어떻게 운영해야 하는가에 대한 의문을 갖게 된다. 이러한 의문은 사실 거버넌스를 설계하는 학자뿐만 아니라, 이를 운영하는 공무원들도 가져왔던 의문들이다. 이러한 의문은 거버넌스 시스템의 중요한 행위자로 참여하는 시민운동가로부터도 제기되었다. 이러한 요구에 응답하여 한국NGO학회는 2017년 충남도청의 지원으로 ‘거버넌스 성공사례’에 대한 기획학술대회를 개최하였다. 그리고 학술대회가 끝나고 충남연구원의 지원을 받아 충청남도 외의 성공사례도 발굴하여 책으로 엮는 프로젝트를 추진하였다.

성공모델의 효과는 비단 거버넌스 영역뿐만 아니다. 시민사회의 연구영역만 해도 시민운동, 사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 모금, 자원봉사, 기업의 사회공헌활동, 국제협력 등의 영역에서 성공모델의 개발은 각 분야의 사업을 성공으로 이끄는 지름길이라고 할 수 있다. 한 영역에서 성공모델을 살펴봄으로써 성공하기 위한 사업의 설계와 운영을 어떻게 하는가를 구체적으로 학습할 수 있기 때문이다. 이 책은 바로 거버넌스 영역에서 그러한 성공모델을 개발하여 앞으로 행정현장에서 실제로 운영하고자 하는 정책전문가와 시민운동가들에게 제시하기 위한 것이다. 또한 대학의 고위학부와 대학원에서 거버넌스 관련 강의의 부교재로도 활용하기 위한 것이다.

한국에서 거버넌스는 서고동저(西高東低) 현상을 보이고 있다. 대체로 호남지역이 활발하고 영남지역이 빈약한 편이다. 그래서 부산과 대구를 비롯한 영남지역의 성공사례를 찾는 것이 쉽지 않아 빠지게 되었다. 그리고 지방정부에서 활발하고 중앙정부에서 빈약한 편이다. 실제로 국가 거버넌스의 사례를 찾아내기란 쉽지 않다. 따라서 여기서는 로컬 거버넌스에 초점을 두어 서울부터 광주에 이르기까지 5개 광역시도에서 6개의 성공모델을 찾아내 책으로 엮게 되었다. 충청남도는 이 프로젝트의 지원처로서 두 개의 사례를 포함하게 되었다.

이번 로컬 거버넌스 성공모델의 개발에 참여한 저자들은 대체로 행정학, 정책학, 정치학 전공자들이다. 이것은 거버넌스에 대한 연구가 이 분과학문에서 가장 활발하게 이루어지고 있기 때문이다. 그리고 거버넌스에서 공공영역인 시민사회의 각종 행위자가 주로 참여한다는 점에서 시민사회론에서도 활발하게 연구가 이루어지고 있다. 저자로 저술에 참여한 학자들은 평소 다양한 영역에서 시민운동에 참여하고 있으면서 거버넌스를 연구하는 전문가들이다.

전국의 다양한 영역에서 발굴한 로컬 거버넌스의 성공모델이 행정현장에서 거버넌스를 설계하고 운영하는 정책가들에게 성공적인 거버넌스 운영으로 나아가는 데 실질적인 도움이 되기를 바란다. 그리고 대학에서 거버넌스 강의의 성공사례 교재로 적극적으로 활용되기를 기대한다.

끝으로 이 프로젝트에 참여해 준 저자들, 그리고 책으로 출판되도록 지원해준 충남연구원, 나아가 출판을 맡아준 대영문화사 관계자들에게 감사드린다.

 

2018년 6월 편집자 박상필

 

<차 례>

 

<머리말>/3

 

<서울시 사례>

제1장 서울시 도봉구 대전차방호시설 공간재생 사업

제1절 머리말 11

제2절 이론적 배경: 협력적 거버넌스 13

1. 협력적 거버넌스의 개념과 의의/13

2. 협력적 거버넌스의 특징과 기능/16

3. 협력적 거버넌스의 맥락/19

제3절 평화문화진지 추진 과정 22

1. 사례의 개요/22

2. 사례의 특징과 과정/25

제4절 공간재생 사업의 성과와 성공 요인 27

1. 사업의 성과/27

2. 성공 요인/28

제5절 맺음말 32

 

<경기도 사례>

제2장 이천시 쓰레기소각장 건설: NIMBY 현상의 갈등해결

제1절 머리말 35

제2절 거버넌스의 이론적 배경 38

1. 거버넌스의 등장/38

2. 거버넌스의 정의/40

3. 거버넌스의 구조와 가치/42

4. 거버넌스의 NGO/44

제3절 쓰레기소각장 건설계획의 추진 과정 45

1. 후보지 선정과 주민의 반대/45

2. 건설계획 유보 이후 새로운 시도와 후보지의 선정/47

3. 후보지 확정 이후 정책의 변화 및 주민의견의 수용/49

제4절 쓰레기소각장 건설사업의 성공 요인 52

1. 거버넌스 시스템의 적용/52

2. 정부(시청)의 노력/55

제5절 맺음말 59

 

<충청남도 사례1>

제3장 천안시 민관합동워크숍: 정책형성 과정에서 협력과 역량강화

제1절 서 론 63

제2절 이론적 배경 66

1. 선행연구 검토/66

2. 대의민주주의 위기의 보완으로서 심의민주주의/69

3. 분석의 기준/72

제3절 사례의 현황과 특성 73

1. 사례의 개요와 선정 이유/73

2. 거버넌스 도입의 배경/75

제4절 천안시 민관합동워크숍 거버넌스 분석 78

1. 진행경과와 성과/78

2. 거버넌스 특성 분석/83

제5절 결 론 88

 

<충청남도 사례2>

제4장 ‘아산시 인권조례’ 제정: 민관협력을 통한 문제해결

제1절 서 론 93

제2절 이론적 배경 97

1. 협력적 거버넌스의 개념과 배경/97

2. 협력적 거버넌스의 구성 요건과 과정/100

3. 연구방법과 분석틀/103

제3절 사례 소개-‘아산시 인권조례’ 제정운동의 개요 및 배경 104

제4절 협력적 거버넌스 분석 107

1. ‘아산시 인권조례’ 제정 과정의 주요 행위자 분석/107

2. 협력의 시작조건/110

3. 협력의 과정/113

4. 최종 결과물/119

5. 사례분석 종합/120

제5절 결 론 122

 

<충청북도 사례>

제5장 청주시 화장장 건립의 갈등관리

제1절 서 론 127

제2절 거버넌스와 NGO의 이론적 배경 130

1. 거버넌스의 개념과 특징/130

2. 거버넌스와 NGO/131

3. NGO와 자치단체의 협력 모델/133

제3절 화장장 건립의 갈등과 해결 과정 135

1. 청주시 화장장 건립의 배경 및 전개단계/135

2. 행위자의 범주와 이해관계/139

3. 행위자의 상호작용/143

제4절 화장장 건립사업의 성공 요인 146

1. 거버넌스 메커니즘의 작동/146

2. 원활한 로컬 거버넌스 작동을 위한 과제/150

제5절 결 론 152

 

<광주시 사례>

제6장 광주시 푸른길공원 조성: 시민참여를 통한 의사결정

제1절 머리말 156

제2절 거버넌스와 도시공원 159

1. 거버넌스의 정의/159

2. 참여로 시작되는 로컬 거버넌스/161

3. 실천의 방법, 협력적 거버넌스/162

4. 도시공원과 거버넌스/163

제3절 푸른길 거버넌스 164

1. 폐선부지의 푸른길로의 활용 요구/164

2. 푸른길공원 설계의 갈등/166

3. 시민참여 푸른길가꾸기 실현/168

4. 시민참여 관리/170

제4절 푸른길 거버넌스의 특징과 성공 요인 171

1. 사회적 갈등을 줄이기 위한 전략적 선택/171

2. 자원의 상호의존을 통한 협력적 거버넌스/172

3. 신뢰의 형성 요인/177

4. 푸른길 거버넌스/179

제5절 결 론 180

 

<찾아보기>/185

 

본 연구의 목적은 지방정부와 지역NGO 간 협력적 거버넌스의 성공 사례에 대한 분석을 통하여 협력적 로컬 거버넌스의 성공요인과 과정을 분석하는 것이다. 지역NGO와 아산시-아산시의회와의 협력적 거버넌스 구축의 성공요인 및 과정을 분석하기 위해 Ansell & Gash 모형을 통해, ‘아산시 인권조례’ 제정 과정에 대해 살펴보았다. 연구결과 지방자치시대에 분출하는 지역현안을 해결하기 위해 다양한 이해당사자들이 참여하는 협력적 거버넌스가 필요하며, 성공적인 협력적인 거버넌스가 구축되고 운영되는데 필요한 요인들을 입증할 수 있었다. 협력적 거버넌스가 성공하기 위해서는 이해당사자들 간에 신뢰가 형성되어 있어야 하며, 문제에 대한 인식을 명확히 공유하고 참여할 수 있는 장이 마련되어야 한다. 아울러 협력적 거버넌스 구축 과정에서 촉진자 역할을 하는 지방자치단체장의 역할이 크다는 점도 이번 연구에서 확인 할 수 있었다. 따라서 협력적 거버넌스의 역량구축을 위해 지역사회의 다양한 분야에서의 노력이 이루어져야 하며, 지역사회 차원의 시민교육 등의 다각적인 노력도 선행되어야 할 것이다. 본 연구는 지방의 중소도시 지역에서 지방자치단체와 지역NGO 간 협력체계를 강화하고 협력적 거버넌스를 구축하는데 시사점을 제공할 것으로 기대된다.

 

* 본 글은 한국NGO에서 발간하고 있는 NGO연구 제12권 제3호에 실린 본인이 쓴 글입니다.

* 자세한 자료는 별첨 파일을 활용해 주세요.

20171231 NGO학회지 12권(수정 완성본).hwp

 

평생교육 전달체계란? “평생교육의 조직적 환경인 평생교육기관 및 시설과 중앙에서 지방 일선에 이르는 모든 조직 등 일체의 공적 ․ 사적 평생교육기관과 이들 기관의 서비스 전달망”이라 할 수 있다. 이를테면 평생교육 전달체계는 평생교육 서비스가 전달되는데 관련되는 조직적인 체계를 말하는 것으로, 평생교육 제도 운영의 효율성을 높이기 위해 반드시 필요한 체계라 할 수 있다.

 

따라서 평생교육 대상자에게 필요한 서비스를 마련함에 있어서 기본적으로 고려해야 할 요소로써 ‘평생교육 관련 법과 제도’, ‘관련예산과 전문인력’, 그리고 ‘정부-지방-평생교육 기관으로 이어지는 서비스의 전달체계’를 말하는데, 이는 결국 평생교육서비스를 전달함에 있어 ‘어떤 사람을 대상’으로 ‘어떤 종류의 서비스를 공급’하며, ‘재원은 어떻게 마련’하고, ‘어떠한 조직체계를 가지고 서비스를 전달’하는가에 관한 것이다.

 

그러나 평생교육에 대한 욕구와 문제가 정확하게 파악되고 이것을 해결하기 위해 정부영역과 비정부영역간에 유기적인 서비스 전달체계가 마련되어야 함에도 불구하고 ‘법과 제도’, ‘예산’,‘전문인력’ 그리고 ‘서비스 전달체계’가 제대로 구축되어 있다고 보기엔 한계가 너무나 크다. 특히 국가 등 정부영역의 책임이 막중함에도 불구하고 법과 제도의 미비로 말미암아, 지방자치 영역의 평생교육 전달체계는 지역마다 역량차이가 클 뿐만 아니라 평생교육 인력 및 예산확보가 이루어지지 않아 공공기관을 통한 평생교육 전달 통로는 왜곡되어 있는 실정이다.

 

평생교육 정책은 일반적으로 공공기관을 통한 평생교육 서비스 전달이 이루어지게 된다. 정부는 사회에서 필요로 하는 만큼의 공공재로써의 평생교육 정보와 서비스를 제공할 수 있으며, 대량 공급으로 인한 규모의 경제라는 이점이 있다. 그러나 아직까지도 평생교육 정책을 통합 관장하는 독립부서를 운영하지 못하고 있다. 이를테면 평생교육 정책은 행정자치부와 교육부, 보건복지부 등 분할 집행되고 있는 실정이다.

 

더욱이 지방자치단체의 경우 평생교육 법과 제도의 미흡으로 말미암아 17개 광역시도와 기초자치단체의 평생교육 전달체계는 커다란 편차가 있을 뿐만 아니라, 관련 전문인력과 재원이 뒷받침되지 않아 서비스의 체계성과 효율성을 담보할 수 없는 문제를 드러내고 있다. 문제는 평생교육의 중요성이 강조되고 있는 오늘날에 이르기까지도 평생교육 행정체계에 변화가 이루어지지 않고 있는 실정이다.

 

결국 우리나라의 평생교육 제도는 시대적인 필요성에 의해 단편적으로 도입되어 실시되고 있기 때문에 관련 제도간의 연계가 부족하고 체계적이지 못하다는 문제점을 안고 있다. 특히 평생교육 전달체계가 분립적, 개별적으로 운영됨으로써 전국을 통일적으로 포괄, 관장하는 평생교육 지향적 체계를 확립하지 못하였을 뿐 아니라 결과적으로 인력과 재원의 낭비를 초래하고 평생교육 서비스의 전문화와 능률화를 기대하기 어렵게 하고 있다.

 

따라서 평생교육 정책이 합리적이고 효율적으로 수행되도록 하기 위해서는 이의 전반적인 기획, 조정기능이 필요하며, 이것은 부처간의 이해관계를 국가적 차원에서 기획, 관리할 수 있는 위치에서 행해져야 한다.

 

또한 지방화시대에 부응하기 위한 중앙과 지방간의 행정기능에 있어 합리적인 기능배분과 긴밀한 관리, 연계체계가 확립되기 위해서는 관련 법과 제도가 정비되어야 하며, 아울러 전문인력과 재원의 확보가 그 무엇보다 중요하다. 특히 지방화에 대비한 기능의 배분에 있어서는 당분간은 원칙적으로 위임사무의 비중을 낮추고 자치사무의 비중을 높이는 등의 평생교육 서비스에 대한 수요급증에 능동적으로 대비할 수 있도록 해야 할 것이다.

 

뿐만아니라 평생교육 정책에서 전문성이 고려되어야 하는 이유는 평생교육 수혜자들의 특성에 대한 지식을 갖추고, 또한 그들의 욕구를 정확히 파악함으로써 필요한 평생교육 서비스의 종류와 범위를 결정할 수 있다. 그런점에서 정부와 지방정부 영역에 평생교육 직렬의 공무원을 배치해야 하며, 취약계층 및 취약지역을 비롯 생애주기별 평생교육 서비서의 제공을 위해서는 민간부문의 평생교육 서비스 전달체계에도 평생교육사 등의 관련 전문가들을 투입해야 한다.

 

어쩌면 장기적으로 지방의 평생교육 행정을 일반 행정 체계와 구분하여 전문가 중심의 행정체계로 전환할 필요성이 있는바, 서울특별시가 평생교육국을 신설하여 운영하고 있는 사례에서도 확인되고 있듯이, 우선적으로 중앙정부와 지방정부에 난립되어 있는 평생교육 행정의 기능과 역할을 조정하여 일원화할 수 있는 기구의 신설 및 체계화가 절실하다.

 

궁극적으로는 국민들의 삶의 질 향상이라는 목표를 가진 평생교육의 경우 국민의 욕구가 다양해지고 질적인 향상을 요구하고 있음에도 현재의 평생교육 행정조직 체계로서는 제공할 수 가 없기 때문이다. 이것을 해결하기 위한 방법은 국민들의 평생교육 욕구에 부응하면서 국가와 지방자치단체간의 평생교육자원(정책, 예산 등)을 배분하여 주는 전달체계 개혁을 통해 가능할 것이다.

 

정부가 막대한 국민 혈세가 들어가는 정책결정을 하는데 있어서 가장중요한것은 합리적 근거가 제시되어야 합니다.

 

총리가 참여하는 정부의 공식적인 회의석상에서 비행기안 흡연이 많다고해서, 공항보안관리를 제대로 못해서 생긴 문제가 태려방지법을 조속히 통과시켜야하는 근거로 둔갑하고 있는 실정입니다.

 

정부가 현재 대테러방지를 위한 법안을 내 놓은것은 그것 때문은 분명 아닐 것입니다. 물론, 부족한게 있다면 보완하고 법도 만들어야겠지만, 국무총리가 주관하는 정부의 공식회의석상에서 테러방지법이 필요하다면서 내 놓은 근거가 너무 빈약해 보입니다.

 

근거있는 법안내용을 가지고 국민을 설득하고 야당의 협조를 구해야 할 정부가 이것조차도 누리과정 처럼 또다시 여론몰이하려 하는 것은 문제라 생각됩니다.

 

현재 테러방지법의 문제점으로 가장 크게 지적받고 있는 것이, 국정원의 해외정보 수집능력 확대가 아니라, 국내 정보수집능력만 강화하는데 초점이 맞추어져 있다는 것입니다. 실제로 이들 법안은 무늬만 테러방지법일 뿐 사실상 국정원이 그 본령인 해외정보수집기능을 강화하기보다 국내 정보수집, 조사와 수사, 정책 조정, 작전 기능, 그 밖의 시민 사찰과 정치 개입을 더욱 강화하도록 고안된 법안이라는 것입니다.

 

한마디로 여당 의원들이 국회에 제출한 테러방지법안들은 법률적으로 모호한 '테러' 행위를 예방한다는 명분으로 국정원 등 국가기관에 과도하고 포괄적인 권한을 부여하고 있다. 4개의 테러방지법안은 국정원에게 테러 및 사이버 테러 정보를 수집·분석할 뿐만 아니라, 정부 부처의 행동계획을 수립하고 나아가 대응을 직접 지휘하면서 필요시 군을 동원하는 등 집행기능까지 수행하는 광범위한 권한을 부여하고 있습니다.

 

지난 2003년 이라크 파병 당시 국정원은 석유자원 확보와 안전 등을 고려할 때 이라크 북부가 파병지로 바람직하다는 의견을 내 놓았습니다. 실상은 그 지역은 엄청 위험한 지역이었고, 유일하게 민간인 교수와 참여연대만이 모술은 위험한 파병지라는 의견을 내 놓았습니다. 다행스럽게도 파병지는 모슬이 아니라 이라크 북부 아르빌에 부대를 설치키로 했었습니다. 이후 정부가 아랍어 통역병을 모집 파견했는데, 막상 현지에 도착해보니 그 지역은 아랍어가 아닌 쿠르드어를 사용하더라는 것입니다. 당시 국정원의 해외정보능력을 보여주는 대표적인 사례입니다.

 

최근 몇 년동안 국정원이 국민들에게 어떤 모습으로 비추어졌습니까? 국정원의 민간인사찰사건, 대선개입사건, 불법해킹사건, 중국 동포 간첩조작사건 등은 국정원 일탈행위의 일각을 보여준 사례입니다. 심지어 북한에 대한 정보수집능력도 턱없이 떨어지고 있음은 이미 여러차례 확인이 되고 있습니다.

 

그런데도, 박근혜 정부가 테러방지법 제정을 통해 국정원의 해외정보수집 능력 강화가 아닌 국내정보수집과 관련한 무한한 권한을 국정원에 부여하는 것은 한마디로 국가 안보보다 정권 안보를 중시하겠다는 것이나 다름 없는 것입니다. 

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