[참여사회포럼] 20대 총선, 전망과 시민사회 대응전략
- 일시: 2016년 1월 18일(월) 오후 3~6시
- 장소: 참여연대 2층 아름드리홀
- 사회: 윤홍식 참여사회연구소 소장(인하대 교수)
- 발제:
1) 한국사회 불평등, 선거, 시민사회의 대응 / 신진욱 중앙대 사회학과 교수(참여사회연구소 연구위원)
2) 20대 총선 전망과 시민사회운동의 대응 방향 / 김윤철 참여사회연구소 부소장(경희대 후마니타스칼리지 교수)
- 자유토론: 참석 간사, 참여연대 실행위원 및 연구소 연구위원
※ 2016년 1월 <참여사회포럼>은 내부 포럼으로 진행되어, 자료는 홈페이지상에서 제공하지 않습니다.
이번 20대 총선에 나선 정당은 모두 몇 개일까? 모두 21개였다. 유권자 가운데 정확히 아는 사람은 많지 않을 것이고, 정당 이름을 제대로 아는 사람은 극히 드물 것이다. 아래 그래프는 민언련이 총선 동안 주요 언론들의 각 정당별 보도양을 분석한 것이다. 기성 언론들은 주로 거대 정당에만 관심을 뒀다.
▲ 3월 25일부터 4월 2일 사이 민언련이 분석한 주요언론(신문6개, 지상파3개, 종편4개)의 정당별 보도량, 새누리당이 압도적이다. 원내 정당인 정의당 조차 2.%대에 머물렀고, 녹색당은 0.2%였다.
기성 언론들이 거대 정당에만 관심을 두는 사이, 뉴스타파 <목격자들>은 기성언론이 주목하지 않은 정당의 후보들, 그 중에서도 청년 후보 2명과 이번 총선을 같이했다. 노동당 비례대표 1번 용혜인(25살) 씨와 경기도 수원을에 민중연합당 후보로 출마한 박승하(33살) 씨다.
▲ 지역을 돌며 선거운동을 하는 박승하 씨, 이번 총선 동안 하루 평균 300명을 만났다고 한다. 승하 씨가 속한 민중연합당은 올해 2월 창당한 연합정당이다
▲ 노동당 비례대표 1번으로 나온 용혜인 씨, 25살로 최연소 비례 후보였다. 노동당은 진보신당의 후신이다.
승하 씨는 고등학생 시절부터 지금까지 16년 동안 알바와 비정규직을 해왔다. 스스로 ‘흙수저’를 자칭한다. 기성 정치가 대변하지 못하는 사람들, 가난에 시달리는 사람들을 위해 총선에 나섰다고 한다. 승하 씨의 선거 전략은 대화다. 총선 동안 하루 평균 300명을 만났다고 한다. 그러나 낯선 정치인 승하 씨를 바라보는 유권자들의 반응은 그리 신통치 않았다.
▲ 박승하 씨는 선관위의 양해를 얻어 고가도로 밑에 천막을 설치해 선거운동기간 임시 사무소로 사용했다.
승하 씨는 경기도 수원시 장안구에 15평 남짓 다세대 주택에서 어머니와 함께 살고 있다. 보증금 800만 원에 월세 40만 원이다. 어머니는 횟집에서 주방 일을 한다. 승하 씨는 어린 시절, 아버지의 사업이 실패하면서 생활이 어려워지기 시작했다. 승하 씨는 고등학생 때부터 지금까지 학비와 생활비를 보태기 위해 알바와 비정규직 일을 해왔다. 공사장, 대형마트, 주유소, 식당, 산림청 간벌 작업까지. 그의 명함 뒷면에는 16년 동안 어디에서 얼마를 받고 일했는지, 이력이 빼곡히 적혀 있었다.
▲ 승하 씨의 후보 공식 명함 뒷면, 지금까지 일했던 알바와 비정규직 일자리가 빼곡하다.
승하 씨의 어머니는 아들의 총선 출마가 마뜩치 않았다고 말했다. 아들의 출마가 무모해 보였고, 가진 것도 없이 거대한 기성 정치의 벽에 도전하며 몸부림 치는 모습이 안쓰러워 차마 볼 수 없었다고 했다. 어머니는 선거 운동 초기에는 아들의 선거 운동을 일부러 외면했고, 선거 사무소에도 들르지 않았다. 그런데 선거 중반 이후 아들과 함께 선거운동을 시작했다. 난생 처음 선거운동이었다. 명함을 건네는 어머니의 모습이 몹시 어색했다. 어머니는 아들이 제발 무사히 선거를 마쳤으면 하는 바람이라고 했다.
▲ 승하 씨의 어머니가 거리에서 유권자들에게 아들의 명함을 건네고 있다.
이번 총선에서 최연소 후보인 혜인 씨는 2년 전 세월호 참사 당시 ‘가만히 있으라’는 침묵 시위를 제안했다. 세월호 참사는 혜인 씨가 정치에 뛰어들게 한 시발점이다. 세월호 참사의 진상규명은 ‘총선 후보’인 혜인 씨가 가장 해결하고 싶은 현안이다. 혜인씨는 SNS를 중심으로 소통하며 선거운동을 했다.
▲ 4월 9일 세월호 2주기 행사에 참여한 용혜인 씨가 거리 행진을 하고 있다. 그는 SNS를 통해 소통하며 선거운동을 했다.
승하 씨와 혜인 씨, 이 두 청년의 총선 성적표는? 물론 예상대로다. 혜인 씨가 속한 노동당은 전국 정당투표에서 0.38%(득표수 91,795)를 얻었고, 승하 씨는 지역구에서 1.98%(득표수 2,145)을 얻어, 꼴찌였다.
현행 선거 체제가 1등이 모든 것을 다 차지하는 승자 독식 구조라고 하지만 2, 3등은 물론 꼴찌라도 의미가 아예 없는 것은 아니다. 때로는 승자보다 더 아름다운 패자를 볼 수 있는 것도 선거의 묘미다. 선거를 민주주의 꽃이라고 불리는 이유일 것이다.
취재작가 : 박은현
글 구성 : 정재홍
연출 : 김한구
노후빈곤해소 및 공적연금강화를 목표로 306개 시민사회노동단체로 구성된 공적연금강화 국민행동(이하 연금행동)은 이번 20대 총선에서 각 정당별 국민노후에 대한 공약을 비교 평가하는 보고서를 발표했다.
이번 총선에서 새누리당은 “1인 1연금체계”, 더불어민주당은 “사회통합을 위한 한국형 복지국가”, 국민의당은 “어르신 빈곤제로시대”, 정의당은 “OECD평균 수준의 노후소득 보장”이라는 기조 하에 노후 공약을 제시했다.
새누리당을 제외한 더불어민주당, 국민의당, 정의당 모두, 국민연금 가입기간에 따라 차별 지급하는 현행 기초연금을 개선해, 균등하게 20만원 지급하는 것을 공약으로 채택했다. 더 나아가, 더불어민주당은 2018년 30만원(A값의 15%)까지 확대하겠다고 했으며, 정의당 역시 국민연금 급여상향 여부를 고려하여 30만원까지 기초연금 급여를 확대하는 내용을 포함하고 있다. 또한 매년 0.5%씩 자동 삭감돼 2028년 40%까지 낮아지는 국민연금 급여에 대해서도 새누리당과 국민의당은 아무런 언급도 없는 반면, 더불어민주당은 “국민연금 급여삭감을 중단해 최소 45%로 유지”해 최저생계비 이상의 노후소득을 보장하겠다는 공약이 포함돼 있으며, 정의당 역시 “OECD 평균 수준의 적정노후소득 보장”을 위해 국민연금을 50%로 상향하겠다고 밝혔다.
더불어민주당과 정의당은 국민연금기금의 사회투자를 공약으로 제시한 것도 새누리당과 차별적이다. 현재 국내 주식시장은 이미 포화상태이며, 해외투자나 대체투자 등 위험자산에 대한 투자 비중을 점차 높이고 있으나 그만큼 위험성도 증가할 수밖에 없다. 국민연금기금의 공공인프라에 대한 대안적 투자는 기본적인 수익성을 담보하면서도, 국공립 보육시설확충을 통해 믿고 맡길 수 있는 어린이집 확대해 보육문제 해결에 기여하고, 공공임대주택을 통해 청년, 학생이나 저소득·중산층의 주택문제를 해결하는 사회적 편익을 높일 수 있을 것이다. 특히 이는 민간중심의 사회서비스 공급구조를 개선해 좋은 일자리와 질 높은 서비스를 제공하는데 기여할 수 있을 것이다.
각 정당의 공약에 대해 정용건 연금행동 집행위원장은 “새누리당은 현재 심각한 노인빈곤문제나 향후 더욱 심화될 노후불안 문제에 대해 너무 안일하게 생각하고 있다”며 부실한 공약을 비판하고, “국민의당 역시 노후는 전 세대에 걸친 문제인데, 현세대 노인문제로 국한하고 있다”며 종합적인 제도적 대안이 부족하다고 지적했다. 반면 더불어민주당과 정의당의 경우, 상대적으로 “노후문제가 국가가 해결해야 할 중요한 과제이고, 이를 위한 제도적 대안을 다양하게 제시하고 있다”고 긍정적으로 평가하며 “다만 공약을 실현가능하게 만들 수 있도록 보다 구체성을 담보해야 할 것”이라고 제언했다.
1. 정당별 공약 약평
1) 새누리당
- 현재의 심각한 노인빈곤 문제해결뿐 아니라, 빠른 고령화 속도와 함께 더욱 커질 노후불안 문제를 예방하기 위한 깊이 있는 고민이나, 방향성, 제도적 대책이 전혀 보이지 않음.
- 국민연금 사각지대 문제 역시, 사각지대가 발생하는 근본적인 원인과 실태에 대한 진단과 해법 없이 지엽적 수준의 제도개선만 제시하고 있는데, 이조차 많은 한계를 지니고 있음.
2) 더불어민주당
- 전반적으로 국민노후에 대한 국가책임이라는 관점이 분명하며, 기초연금과 국민연금을 통해 국민의 노후소득을 적정수준으로 보장하기 위한 제도적 방안이 구체적으로 제시돼 있음.
- 또한 공공주택 및 보육 등 공공서비스 인프라에 국민연금기금을 투자하는 공약은 기존 금융수익 편향적인 기금운용에서 벗어난 것으로, 일정 수익은 담보하면서도 사회적 편익까지 고려한 긍정적 공약이라 평가할 수 있음. 기존 사회서비스가 민간중심의 공급구조를 지니면서 많은 문제점이 노출돼 왔는데, 이 또한 해소할 수 있을 것으로 기대함.
3) 국민의당
현행 기초연금제도의 기초법 및 국민연금과의 연계폐지, 국민연금기금을 활용한 청년희망임대주택 공급, 양육크레딧 도입 등 긍정적인 공약이 제시돼 있으며, 300인 이상 사업장의 비정규직 사회보험료의 사용자 전액부담 역시 참신함. 그러나 전체적으로 노후소득 보장에 대한 총괄적인 비전제시보다, 단편적인 현안 제도개선 수준에 국한돼 있음.
4) 정의당
- 전반적으로 노후문제를 공적으로 해결해야한다는 관점과 비전이 분명함. 기초연금과 국민연금 등 공적연금을 통해 선진국 수준의 노후소득을 보장한다는 정책적 비전과 함께, 그동안 제기된 다양한 문제를 해결하기 위한 정책대안들을 종합적, 구체적으로 설계·제시하고 있음.
- 특히 다른 정당과는 달리, 국민연금에 대한 불신을 해소하기 위해 국가의 국민연금 지급보장을 법으로 보장하는 공약이 제시됐다는 점에서 긍정적임. 국민연금 사각지대 해소문제 역시, 기초연금 확대와 함께 ‘두루누리 사회보험 2’를 통해 저소득 지역가입자로 확대하겠다는 공약 역시 의미 있다고 평가함.
2. 노후소득보장제도 관련 주용 정당 공약 유무 비교표
신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수
1700만 시민의 수개월에 걸친 촛불집회와 박근혜 대통령의 탄핵에 이어 탄생한 문재인 정부는 대통령 개헌안의 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가할 것을 제안하면서 오늘날 국가대개혁의 핵심을 ‘지방분권국가’로 압축했다. 지방분권을 지지하느냐의 문제와 전혀 별개로, 지방분권이 한국사회의 최상위의 법규범과 국가정체성을 표현하는 헌법 1조의 반열에 오를 만큼 절대적 가치를 지니고 있는가 라는 질문을 던지게 된다.
엄밀한 의미의 지방분권, 즉 입법․행정․재정의 측면에서 중앙과 지역의 권력불균형을 완화하는 과제가 긴급하다는 것은 분명하다. 현재 한국의 헌법, 지방자치법, 사회보장법 등은 지자체 조례 제정을 법령의 허용 범위 내로 묶어두고 있고, 중앙정부가 지역 입법에 개입하여 통제할 수 있으며, 세입 면에서 지방세 비율이 여타 선진국의 절반에도 못 미치면서도 세출의 절반 이상을 지자체에 떠맡김으로써 지역의 부담을 초래하고 있다. 이런 상황에서 지역의 권한과 독립성을 확대하고 중앙-지역 간 관계를 명료히 하는 것은 중요한 과제다(문병효, 2015; 최봉기, 2010).
그러나 한 사회의 문제와 과제는 다차원적이다. 국가기관 내의 권력분립, 시민적 자유의 보호, 평등과 연대를 위한 국가능력의 증대, 경제권력으로부터 국가의 자율성, 지역 간의 균형 있는 부와 삶의 질, 주민의 필요와 요구에 부응하는 지역정치 등 제각기 중요한 여러 목표가 있다. 이 모든 것을 ‘지방분권’의 이름하에 뒤섞는 것은 정확한 현실인식과 대안모색을 가로막을 뿐더러, 지역을 좋은 방향으로 발전시키는 데에도 도움이 되지 않는다. 이 글은 지방분권으로 통칭되고 있는 여러 문제와 과제를 분별하고, 국가와 지역을 함께 개혁하기 위해 고려할 쟁점들을 고찰한다.
출발점은 1987년이다. 독재종식과 더불어 일련의 민주적 기본권과 정치제도가 도입되었지만, 권위주의 시대에 형성된 극도의 중앙집중적 권력구조의 유산을 개혁하는 과제가 남았다. 여기서 두 갈래의 문제틀이 생겨났다. 그 하나의 축은 국가개혁이다. 대통령․청와대 권력의 분산, 정당정치의 실질화, 선거제도 개혁, 참여민주주의 확대 등이다. 이것은 이른바 ‘87년 체제’의 중대한 문제점을 해결해야 하는 과제였다. 다른 하나의 축은 지역개혁이다. 1991년 지방자치 개시와 1995년의 제1회 동시지방선거 실시 이후 ‘지역’의 정치적 중요성이 커졌다. 1990년대 내내 시민단체들은 지방자치, 지방분권 운동을 벌였고, 1990년대 후반부터 대선 후보들은 지방분권을 공약으로 내걸었다. 여기에 서울․수도권 집중 경향이 심해지면서 지역 간 격차를 완화시켜야 할 숙제가 더해졌다. 여기서 지방분권과 민주화의 문제틀을 동일시하는 경향이 생겨났다.
그러나 지역 수준의 권위주의와 권력집중도 가능하며 지방권력이 지역 경제권력에 종속되어 사회경제적 집중을 심화시킬 수도 있다. 그런 의미에서 지방자치와 지방분권이 곧 민주화와 권력분산은 아니다. 그럼에도 불구하고 지방분권을 모든 좋은 것의 대명사로 간주하는 믿음이 고착됐다. 그것이 분명해진 계기가 2003년의 ‘지방분권 3대 특별법’ 제정이다. ｢신행정수도건설특별법｣, ｢국가균형발전특별법｣, ｢지방분권특별법｣은 수도권 집중 완화, 중앙사무의 지역 이양, 지방정치의 책임성 강화, 주민참여 촉진 등 다양한 목표를 담고 있었는데 모두 ‘지방분권’으로 간주됐다. 이어 2005년에 노무현 정부는 복지사업을 중심으로 중앙사무의 많은 부분을 지방으로 이양했다. 이 과정은 ‘지역’에 관해 많은 혼란을 안고 있었지만 이를 봉합한 채 성급하게 진행됐다(김태일, 2007).
2018년의 대통령 개헌안은 이제 지역발전에 관련된 제반 목표 뿐 아니라, 박근혜 대통령 탄핵 이후 핵심 과제가 된 국가 권력구조의 개혁까지 ‘지방분권국가’라는 지향으로 압축하면서 혼돈에 정점을 찍었다. 이로써 국가 권력구조의 개선, ‘촛불’이 상징하는 시민권력의 구현, 지역균형발전, 지방권력 강화, 지방정부의 책임성과 주민참여 확대 등 모든 과제를 ‘지방분권’이라는 하나의 개념이 대표하게 됐다. 이것은 규범적 구속력보다는 상징적 의미를 갖고 있다. 개헌안에서 지역 권한 강화에 관한 세부 조항은 ‘지방분권국가’라는 엄청난 선언에 비하면 온건한 내용이다. 그러므로 여기서 문제는 지역의 강화를 위한 제도개선안이 과도하다는 것이 아니라, ‘지방분권’이 현 시대의 여러 개혁과제를 상징할 수 있다고 믿는 인식의 혼란이다. 이 혼란을 교정해야 지방분권과 지역정치, 지역의 복지와 균형발전을 제대로 이룰 수 있다.
먼저 그동안 ‘지방분권’이라는 이름으로 혼동되어 온 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 상이한 문제와 과제를 분별해야 한다. <표 1-1>은 세 측면에서 일차적으로 문제시되는 현실과 그로부터 도출된 즉각적 과제를 정리한 것이다.
⒜ 지방자치의 일차적 문제는 중앙정치가 지역정치를 좌우하는 현실이다. 권위주의 시기 동안 독재권력은 단체장을 중앙에서 임명하고 통제했다. 그런 만큼 지방자치 시대의 최대 의의는 지방정치를 활성화시키고 대표성을 높이는 것이다. 2006년과 2010년의 지방선거를 앞두고 투표참여와 정당정치를 확대하는 일련의 법 개정으로 지방정치는 크게 활성화됐다. ⒝ 지방분권의 강화를 요구하는 문제는 지자체의 자율성과 입법적, 재정적, 행정적 역량이 약하다는 점이다. 이에 대한 대안은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것인데, 양자는 같은 것이 아니다. 자율과 책임이 주어졌을 때 그것이 지역 경제와 재정의 자립성으로 이어질 수 있는 가능성은 지역에 따라 다르다. 따라서 ⒞ 지역 간 균형발전이라는 문제를 별도로 고려해야 한다. 이 문제의 핵심은 두말할 나위 없이 수도권과 지방 간의 격차다. 중앙에 대한 ‘지역’의 강화와 수도권에 대한 ‘지방’의 강화는 분명히 다르다.
여기서 중요한 점은 위의 셋 중 하나의 문제해결 노력이 자동적으로 다른 쪽의 문제해결로 이어진다는 보장이 없다는 것이다. 지방자치 20여 년 동안 지방분권이 진전되지 않았듯이, 지방자치와 지방분권이 지역균형발전을 가져다주지 않는다. 지역의 자율성을 높이는 것은 지역 간의, 특히 수도권과 지방 간의 격차를 늘이는 결과를 낳을 수도 있고, 그 반대일 수도 있다. 지역분권이 지역 간 격차 완화와 함께 가려면, 지역권력의 강화에 준하는 강도로 지역균형을 위한 중앙의 개입능력을 확보하고 지역 상호간 연대책임을 부과해야 한다.
여기서 말하고자 하는 바는 분권이 이런 문제를 심화시킨다는 것이 아니라, 분권의 과제와 정치경제적 균형발전의 과제는 같지 않으며 자동적으로 상호강화하는 관계에 있지 않다는 것이다. 우리는 지역의 지방자치, 지방분권, 지역균형발전이라는 과제를 ‘따로 또 함께’ 고민해야 한다.
다음으로 우리는 중앙과 지역 수준을 아우르는 범위로 시야를 넓혀서, 촛불과 탄핵 이후의 국가개혁과제를 ‘지방분권국가’로 집약하게 만든 혼란을 풀어야 한다. 이명박․박근혜 정권을 겪으면서 제기된 핵심 개혁과제는 두 가지였다. 하나는 중앙집중적 권력구조를 분산시켜 국가기구 내의 권력분립과 상호책임성을 강화하는 것이다. 다른 하나는 시민에 대한 국가의 공적 책임을 강화하고 정치․사회적 기본권을 보호하며 참여민주주의를 확대하는 것이다. 둘은 각각 행정부/입법부 간의 수평적 관계와 정부․정당/시민 간의 수직적 관계에 관련된다. 한편 지역에 관련되는 개혁과제는 일차적으로 중앙-지역 관계에서 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것이다. 하지만 중앙정부와 국회에 요구하는 개혁을 지역 수준에 적용시켜 보면 다른 많은 개혁과제가 분명히 보인다.
<표 1-2>는 정치제도 내의 수평적 관계와 정부․정당과 시민 간 수직적 관계에 관련된 개혁과제를 중앙-지역 관계, 중앙 수준, 지역 수준에서 함께 고찰하기 위한 메타도식이다.
먼저 ⒜와 ⒝에서 출발해보자. ⒜는 박근혜 대통령의 권력남용으로 명백히 드러난 권력구조의 과잉집중 문제를 해결하기 위해 행정부와 입법부 간의 권력분립과 상호책임성을 강화해야 할 필요성이 긴급해졌다. 이와 달리 ⒝는 국가기구 내의 문제가 아니라 국가와 시민의 관계에 관련된다. 2000년대에 여러 차례 일어난 촛불집회에서 표출된 시민들의 의지는 대통령제를 못 믿겠으니 국회에 힘을 실어줘야 한다는 것이 아니었다. 시민들은 정부․의회․정당 등 ‘모든’ 정치제도를 시민의 감시와 참여, 압력 하에 두길 원했고, 또한 정치계급에 의해 사유화된 국가가 아니라 시민공동체를 위해 존재하는 공적 국가를 갖길 원했다. 중앙정치 개혁은 ⒜와 ⒝를 함께 담아야 한다.
그럼 이 관점에서 지역의 문제를 보자. ⒞와 ⒟는 중앙과 지역의 관계에 관한 것이다. 이 관계를 대하는 이제까지의 지배적 프레임은 지역의 자율성과 자립성을 핵심어로 했다. 그러나 정치제도와 정치-시민 관계의 개혁이라는 문제틀과 중앙-지역 관계의 문제틀을 교차해보면 빈 칸에 물음표가 생긴다. 양자의 연관이 명백하려면 지역이 중앙보다 더 나은 민주주의와 분배정의를 보여주고 있어야 한다. 그러나 지금 한국은 그렇지 않다. 그러므로 ⒠ 어떻게 하면 지방정부와 의회가 서로 건설적으로 견제하고 협력하면서, ⒡ 주민들의 감시와 참여를 보장하고 모든 계층의 고른 행복을 위한 복지 노력을 적극적으로 기울이게끔 할 수 있느냐라는 문제가 중요해진다.
그렇다면 바람직한 ‘지방자치’와 ‘지방분권’을 위한 과제는 무엇인가? <표 1-3>의 왼쪽 열이 중앙과의 관계에서 지방자치와 지방분권의 과제라면, 오른쪽 열은 중앙뿐 아니라 지역 수준에서도 실현되어야 할 몇 가지 실질적 과제를 열거하고 있다.
⒜에서 지방정치의 형식적 대표성과 선거경쟁의 활성화는 분명 지방정치 발전의 한 측면이지만, 선거정당성만으로 민주주의가 달성되지 않는다는 것을 이명박․박근혜 정권이 보여줬다. 지방정치 민주화를 위해서는 추가적 과제가 달성되어야 한다. 지방선거가 각 지역의 의제와 주민들의 요구를 반영해야 하고, 단체장과 의회 간의 권력분립과 상호책임성이 실현되어야 하며, 선출된 권력의 정책이 주민들의 필요와 욕구에 반응해야 하고, 지자체와 지방의회의 과오에 대해 주민들이 책임을 물을 수 있어야 하고, 정치권력이 지역의 경제권력으로부터 독립적이어야 한다.
⒝에서 현재 극도로 낮은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것은 시급한 과제이되, 강화된 지역권력이 어떤 정부, 어떤 정치를 실현할지는 또 다른 문제다. 지방정부가 토건․성장주의 정책으로 재정을 확충하려는 경향, 지역 간 입지경쟁 속에서 감세와 각종 탈규제 등의 유인을 사용하는 것을 제어할 수 있어야 하며, 지자체의 자율적 복지 노력을 강제할 수 있는 아래로부터의 압력이 존재해야 한다. 더불어 중앙정부의 정치개혁이나 복지확대 노력에 대해 일부 지방정부가 비토를 행사하여 개혁을 저지할 수 있는 가능성, 그리고 정치·경제·복지 등 여러 면에서 지방분권이 지역 간의 불균등 발전을 심화시킬 수 있는 가능성을 고려하여 제도 개혁을 설계해야 한다.
이처럼 ‘좋은 분권’은 ‘좋은 국가’ 만큼이나 많은 문턱을 가진 길이다. 일단 지방분권이 먼저라고 생각한다면 사회변화에서 ‘시점과 순서’의 중요성을 간과하는 것이다(신진욱·서준상, 2016). 지역정치를 민주화하고 친복지세력을 강화하는 과제는 지방분권 못지않게 긴급하다. 이것 없는 지역권력의 강화는 곧 지역의 정치엘리트와 경제권력의 강화를 뜻한다.
끝으로 국가적 수준에서 분권과 복지의 관계를 보자. 그 핵심 질문은 “지방분권국가는 복지국가를 촉진하는가?”, “선진적 복지국가들은 지방분권국가인가?”가 될 것이다. 여기서 지방분권국가는 모호한 개념이다. 지역분권적 국가는 반드시 국가형태상 연방국가를 의미하지 않는다. 연방제 국가도 중앙-지역 관계가 위계적일 수 있고, 단일형 국가도 분권적일 수 있다.
먼저 연방국가 체제는 복지국가 발전을 촉진하는가? 이에 관해 그동안 찬반이 있었지만 오늘날 다수의 견해는 양자가 직접적 관계가 없다는 것이다. 독일, 오스트리아와 같은 유럽의 연방제 나라들은 발전된 복지국가를 갖고 있지만, 미국에선 연방제 국가형태와 복지국가 저발전이 서로 연관되어 있다. 미국에서 연방제 체제는 자본이동을 용이하게 하여 주정부들은 종종 재원확보를 위한 입지경쟁을 하면서 감세, 탈규제 정책을 펼쳤다. 연방제는 또한 대법원을 통해 연방의 권한을 제약하고 제도개혁을 비토하는 헌법적 기초이기도 했다. 흥미롭게도 미국의 국가체제를 설계하던 시기에 부르주아 세력은 바로 이런 효과를 내다보며 연방제를 강력히 주장했고 관철했다(알레시나·글레이저, 2012).
다음으로 강조할 것은 모든 연방제 국가에서 지역이 강력한 권한을 갖는 것은 아니라는 사실이다. 미국은 연방과 주의 권한 및 책임이 분명히 분리된 이중적 연방제 모델이며, 주는 입법과 재정 면에서 강한 자율성을 갖고 있다. 이에 반해 독일은 연방제지만 연방이 포괄적 입법권과 감독권을 갖고 있고 주정부는 주로 집행을 담당하여, 연방과 주 사이에 위계적 관계가 강하다. 그 대신 독일은 연방상원(Bundesrat)이 각 주의 현직 대표자로 구성되는 유일한 국가다. 상원은 주에 관련된 입법에 참여하며 헌법재판소에 대해 강력한 선출권과 제소권을 갖는다. 독일은 이러한 결합형 연방제(Verflechtungsföderalismus) 혹은 협력형 연방제(kooperativer Föderalismus)를 통해 권력구조의 구심력과 원심력의 균형 추구해왔다.
한편 단일국가 체제인 복지국가에서 지역정부의 역량과 역할이 연방제 국가에 비해 더 작은가 하면 전혀 그렇지 않다(남찬섭, 2016). 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등 북구 나라들은 단일형 국가체제지만, 영미권 연방제 국가보다 훨씬 강한 지역정부의 복지행정 능력과 복지정치 기반을 갖고 있다. 북구에서 전체 공공지출․세입 중 지역의 비중은 30%~40%대로 10%~20%대인 미국, 캐나다, 호주 등 연방제 국가보다 상당히 높고, 전체 공공부문 고용 중 지역정부의 고용 비중 역시 북구에선 70% 내외로 10%대~50%대에 걸쳐 다양한 영미권 연방제 국가보다 훨씬 높다. 이에 반해 미국에선 일찍부터 지역 수준까지 선거정치의 힘이 커져서 공공기관의 독립성과 지속성이 약했고, 정치-사회 간에 후원주의 관계가 발전하여 사회정책의 미발달을 초래했다.
끝으로 지방분권의 강화 또는 약화가 복지국가의 발전과 후퇴에 미치는 영향 역시 맥락에 따라 다르다. 예를 들어 독일에선 다층적, 분권적 권력구조가 1980~90년대에 급격한 신자유주의 개혁을 막는 방어벽 역할을 했지만, 2000년대 하르츠 개혁에 포함된 지방분권 조처들은 복지국가 축소로 가는 수단의 하나였다. 일본에서 지역정치의 양가성은 더 극적이다. 1970년대 일본 복지국가의 도약은 혁신지자체가 자민당 지배의 중앙정부를 압박하고 이끌어가는 경로였다. 그러나 1990년대 이후엔 중앙 역할을 지역으로 이양하고 국고보조를 축소하는 것이 복지국가 축소의 수단이 되었다(타다, 2008; 미야모토, 2010). 나아가 지금은 아베 자민당의 기반이 바로 지역이다. 대도시의 강한 반(反)아베 여론에도 불구하고 자민당의 선거승리를 가능케 한 것은 지역의 견고한 보수권력이었다. ‘지역권력’의 정치적 의미는 근본적으로 양가적이고 불확정적이다.
전체를 관장하는 힘을 부분으로 분산시켜 각각에 자유를 주면 모든 부분이 행복한 전체가 생겨나리라는 믿음은 아주 오래된 자유주의의 근거 없는 믿음이다. 중앙-지역 관계에서의 분권은 계급적 관점에서 봤을 때 결코 그 자체로 더 많은 평등과 정의, 복지를 의미하지 않는다. 지방분권국가로 접근해가는 것이 복지국가라는 또 다른 국가이상의 실현을 선도하거나 촉진할 것이라고 믿을 수 있는 근거는 없다. 지방분권과 복지국가 발전 간의 관계는 불확정적이며, 따라서 양자의 상생적 발전을 위한다면 두 문제틀이 교차하는 지점에서 더 많은 고민과 노력이 필요하다. 분권주의자가 지방분권의 대안을 마련하고, 복지전문가가 복지국가의 대안을 마련하는 식의 단순한 분업은 양쪽 모두에 나쁜 결과를 초래할 것이다.
이상적으로 지방분권은 복지국가의 기초를 지역에서부터 탄탄히 쌓기 위한 첫 걸음이 될 수 있지만 그건 어디까지나 희망이고 당위일 뿐, 단지 의지와 노력으로 실현할 수 있으리라 낙관할 수 없다. 역사적으로 산업발전, 선거정치, 시민권력, 복지국가 등 다양한 사회변동의 시점과 순서, 그들 간의 특정한 결합관계는 이후 사회 전체의 발전궤적에 큰 영향을 미쳤다. 복지국가 발전의 초창기에 있는 한국에서는 모든 지역에서 복지정치 기반의 성장을 골고루 이뤄갈 수 있게끔 중앙과 지역의 관계가 설정되어야 하며, 특히 중앙 권력의 단순 이양이 아니라 지역복지의 임파워먼트를 위한 중앙-지역 협력 모델을 모색해야 한다.
지방분권을 절대선으로 숭앙하는 관념이 탄생한 계보를 비판적으로 성찰해야 한다. 지난 십여 년 동안 ‘지역’의 정치적, 계급적 의미는 역동적으로 변했다. 2004년에 총선에서 열린우리당이 과반수 의석을 획득한 후에 정권의 지지율은 다시 추락했고, 2006년 지방선거에서 한나라당은 모든 지자체장을 석권했다. ‘풀뿌리 지역보수’에 관해 많은 얘기가 오갔다. 이후 2007년 대선과 2008년 총선 패배로 중앙과 지역의 행정·입법부를 모두 보수에 장악당한 진보적 유권자층은 2010년 지방선거에서 지역에 권력을 부여함으로써 지배구조에 균열을 냈다. 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에게 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이것이 지방분권지상주의의 얕은 뿌리다. 그러나 뿌리가 얕은 현재는 영속되지 않는다. 한국에서 지역의 민주적, 진보적 역량은 북구나 대륙유럽의 몇몇 나라처럼 두터운 토대를 갖고 있지 않다. 한국의 지역정치는 많은 부분 중앙정치의 확장이며, 중앙정치의 급변은 지역의 판도를 쉽게 바꿔놓을 수 있다. 진보주의자의 지향은 강력한 지역권력이 아니라 평등한 지역사회다. 오는 지방선거의 모토는 ‘지역에게 분권을!’이 아니라 ‘지역부터 복지국가를!’이어야 한다.
<참고문헌>
김태일(2007), ｢‘지방분권’의 정치 동학｣, 고려대학교 아세아문제연구소, 한일공동연구총서, pp. 127-147.
남찬섭(2016), ｢지방자치와 복지국가 간의 관계와 복지분권에의 함의｣, 한국사회정책 23(4): 3-33.
문병효(2015), ｢사회복지재정의 부담주체에 관한 소고｣, 사회보장법학 49(1): 55-92.
미야모토 타로(2011), 복지정치: 일본의 생활보장과 민주주의, 임성근 옮김, 서울: 논형.
신진욱·서준상(2016). ｢복지국가, 지방분권, 지방정치: 역사·비교론적 관점에서 본 한국의 복지 분권화의 특성｣, 한국사회정책 23(4): 61~89.
알레시나, 알베르토, & 에드워드 글레이저(2012). 복지국가의 정치학 - 누가 왜 복지국가에 반대하는가?, 전용범 옮김, 파주: 생각의 힘.
최봉기(2010). ｢한국지방자치발전을 위한 지방정부의 역할과제｣, 한국행정논집 22(2): 427-456.
타다 히데노리(2008), 일본의 사회보장: 이론과 분석, 정재철‧나인숙‧김성원 옮김. 서울: 인간과복지.
오늘의 출연자
참팟 호외 15 / "박근혜, 단 하루도 안된다!" 국회-시민-청년, 무엇을 할 것인가?
박근혜-최순실 게이트 관련한 연일 터져나오는 폭로, 의혹으로 시민 모두가 정신이 없습니다. 더구나 오늘(2일) 박근혜 대통령은 여야, 시민사회 등 어느곳과도 협의하지 않고 국무총리와 일부부처 개각을 진행함으로써 국민적 공분을 사고 있습니다.
참팟 호외 15회는 서복경, 김윤철 정치학 교수 두분과 90여일의 본관시위 끝에 총장 사퇴를 이끌어낸 최은혜 이화여대 총학생회장을 초대해 지금 국면에서 국회, 시민사회, 그리고 청년들이 할 일은 무엇인지 토론했습니다.
팟캐스트 중반에 있는 '청년들의 한줄 시국선언'도 함께 들어보세요.
* 플레이어가 보이지 않는 경우 : https://goo.gl/RvWmLj
* 아이튠즈로 듣기 : https://goo.gl/HfwwQY
같이보기
봇물처럼 터져나오는 국민들의 퇴진 요구에도 박근혜 대통령은 요지부동이다. 새누리당 김진태 의원은 “촛불은 바람이 불면 꺼진다”고 말한다. 헌정수호 등을 운운하며 임기를 다 채우겠다는 속셈도 드러내기 시작했다. 대통령은 이미 대국민 사과에서 약속한 검찰 수사마저 납득하기 힘든 이유를 들어 시간을 끌며 응하지 않고 있다.
국민들은 이제 어떻게 해야 하는가? 뉴스타파는 사상 최악의 국정농단의 핵심인 박 대통령의 퇴진에 대한 해법을 찾기 위한 토론을 마련했다. 최승호 앵커의 사회로 진행된 이번 토론에는 오지원 변호사(민변 박근혜 정권 퇴진 특위 위원)와 김윤철 경희대 후마니타스칼리지 교수, 하승수 비례민주주의연대 공동대표가 참여했다.
▲ 왼쪽부터 김윤철 경희대 후마니타스칼리지 교수, 오지원 변호사, 하승수 비례민주주의연대 공동대표
1시간 동안 이어진 이번 토론에서 패널들은 ‘촛불민심의 인내심’을 강조했다. 퇴진 등 거취를 이야기하지 않는 대통령에 맞서기 위해서는 ‘흔들림 없는 촛불민심’이 절대적으로 필요하다는 것이다.
또 이른바 ‘질서있는 퇴진’이 얼마나 유효한 전략인지, 대통령이 검찰 조사에 시간끌기로 버티는 데 어떤 꼼수가 있는지, 특검과 국정조사는 제대로 될 것인지, 탄핵의 가능성과 걸림돌은 없는지 등에 대해 솔직한 의견을 나눴다. 또한 야당이 퇴진을 요구하는 시민사회와 함께 가기 위해서는 어떻게 해야할지, 앞으로 촛불민심은 어떤 역할을 할지 논의했다.
이제 박근혜 퇴진이 선택이 아닌 필수가 되고 있는 상황에서, <‘퇴진! 박근혜’ 어떻게 할 것인가> 방송의 주제별 세부 내용을 보려면, 아래 주제를 클릭하면 된다.
– 박근혜 대통령 범죄 혐의는?
– ‘질서있는 퇴진’은 현실적인가?
– 현재 탄핵 사유 충분한가?
– 새누리당 비박계도 ‘탄핵’, 그 의도는?
– 황교안 총리 교체, 어떻게 되나?
– 촛불민심 유지될까?
– 다음주 정국 전망은?
– “우왕좌왕 야당” 야권 대응 평가는?
– 특검은 어떤 영향을 미칠 것인가?
연출 : 박중석, 김경래, 송원근, 이유정, 김새봄
촬영 : 김기철, 김남범, 김수영
기술 : 정대웅
이른바 ‘SNS기동대’ 사건의 책임자로 공직선거법 위반 판결을 받았던 한 인사가 더불어민주당 문재인 전 대표의 경선캠프(이하 ‘문재인캠프’)에서 다시 SNS 업무를 맡고 있다는 사실이 확인됐다. SNS기동대는 지난 18대 대선 당시 민주통합당 소속 국회의원들의 보좌진이 모여 만든 사조직으로, 대선 기간동안 조직적 SNS 활동을 벌이다 적발됐다.
뉴스타파는 대선 후보자 검증 취재의 일환으로, 후보자 또는 캠프 인사가 연루된 공직선거법, 정치자금법 위반 사건의 재판자료를 모아 분석했다. 이 과정에서 18대 대선 당시 문재인 캠프의 SNS 관련 업무를 담당했던 조한기 전 뉴미디어지원단장과 보좌관 차 모 씨가 공직선거법 위반 혐의로 각각 90만 원의 벌금형을 선고받았다는 사실을 확인했다.
이 사건의 항소심 판결문에는 18대 대선 당시 문재인캠프의 SNS 활동 내용이 상세히 기록돼 있다. 판결문에 따르면, 선거 2달 전인 11월 초 차 씨를 비롯한 민주통합당 보좌진 20여 명은 △전략기획팀, △메시지팀, △실무지원팀 3개 팀으로 구성된 SNS 기동대를 결성했다.
이들은 트위터와 페이스북 등 SNS에서 문재인 후보의 당선을 위한 메시지를 기획, 생산, 유포하는 업무를 수행했다. 오전 9시 오프라인 회의를 시작으로 오전 10시와 오후 1시반 집중 유포, 오후 1시 온라인 회의, 오후 3시 반응 모니터링 등 시간대에 맞춰 조직적인 활동을 펼쳤다.
같은 해 12월 3일, SNS기동대는 10개 팀, 70여 명 규모의 SNS지원단으로 확대·개편됐다. 조한기 전 단장은 이 SNS지원단의 책임자였다.
이를 위해 당시 민주통합당은 여의도 신동해빌딩 6층에 새 정당 사무실을 냈다. 이때 들여온 컴퓨터의 수는 90대가 넘었다. SNS기동대는 포털사이트와 인터넷 커뮤니티를 각각 담당하는 ‘대응2팀’과 ‘대응3팀’과 함께 ‘대응1팀’으로 편입돼 기존의 SNS 활동을 이어나갔다. 국정원 오피스텔 사건(12월 11일)과 십알단’ 사건(12월 13일)이 연이어 발생하고, 새누리당의 제보를 받은 선관위가 현장조사에 나섰지만 이들의 활동은 선거 당일까지 계속됐다.
판결문에 등장한 SNS기동대 소속 보좌진의 트위터 계정을 분석해보니 차 씨의 경우 하루 100건이 넘는 트위터 글을 작성하기도 했다. 이들이 남긴 글 가운데는 일반적인 홍보활동으로 보기 힘든 상대 후보에 대한 원색적인 비판도 포함돼 있었다.
18대 대선을 닷새 앞둔 12월 14일, 새누리당의 제보를 받은 선관위 직원들이 SNS지원단의 사무실이 있던 신동해빌딩에 대한 현장조사를 시도했다. 당직자들의 저지로 이날 선관위의 현장조사는 무산됐지만, 결국 검찰 기소로 이어졌다. 당시 민주통합당은 이에 대해 국정원 선거개입사건과 십알단 사건에 대한 ‘물타기’이자 정치적 탄압이라고 주장했다.
하지만 판결문에 나타난 문재인캠프 내부의 사정은 달랐다. 재판부는 수사과정에서 입수한 ‘SNS기동대 백서’ 등의 자료를 근거로 SNS기동대와 SNS지원단이 위법성을 인지하고 있는 상태에서도 활동을 지속했다고 봤다. 또 차 씨를 비롯한 SNS기동대는 자신의 활동이 언론 등에 유출되지 않도록 내부 단속을 하는 한편, 문제가 불거진 이후에는 활동의 흔적을 없애도록 지시한 것으로 나타난다.
‘조직적 대응 뉘앙스가 풍기지 않도록 엄중 경계해야한다’
– 2012.12.7 SNS기동대 백서
‘언론에 유출되면 심각해질 수 있으므로 보안에 신경쓰라’
– 2012.12.24 차00 보좌관의 이메일
‘조직적 SNS 대응 활동이 알려지면 문제가 생기니 노출되지 않게 주의하라고 했다’
– 차00 보좌관의 검찰 진술
‘검찰이 수사할수 있어 최소인력만 남겼으며 카카오톡 단체창도 폭파시켜 버렸다’
– 2012.12.14 선관위 현장조사 직후 발송한 메시지
항소심 재판부는 이같은 증거들을 종합해 SNS기동대가 현행 선거법이 금지하고 있는 선거운동 목적의 ‘사조직’에 해당한다고 판단했다. 공직선거법(87조 2항)은 누구든지 특정 후보의 선거운동을 위해 연구소·동우회·향우회·산악회·조기축구회, 정당의 외곽단체 등 목적 여하를 불문하고 사조직을 설립하지 못하도록 하고 있다.
SNS지원단 활동의 경우, 유사시설 설립 금지 조항(신·구법 89조 1항)이 적용됐다. 선거사무소로 신고되지 않은 신동해빌딩 6층 사무실에서 선거 운동을 해 신고된 선거사무소, 선거연락소, 선거대책기구 외에서는 유사 시설을 설치해서는 안된다는 현행법을 어겼다는 것이다.
재판부는 양형 사유를 밝히며 이 사건의 성격이 단순한 법리 오인으로 인해 발생한 것이 아니라고 강조했다. 다만 허위나 노골적인 비방은 없어 벌금형을 선고한다고 판시했다.
선거 관계인 신분으로서 선거 승리에만 집착해 그 위법성을 인지하고도 범행에 나아갔다. 또 단순한 온라인상에서 개인의 정치적 의견을 표현한 정도의 것이 아니라 위법한 유사기관을 기반으로 특정 후보에 대한 유리한 자료 등을 조직적으로 취한한 후 트위터나 페이스북 등 파급효과가 큰 SNS 매체를 이용하여 선거일 전날까지 집중 전파시킨 것으로서 선거에 미친 영향력이 작다고 볼 수 없다.
뉴스타파는 당시 SNS기동대 사건으로 선거법 위반 선고를 받았던 조한기 전 단장이 지난달 초 문재인캠프에 정식 합류한 사실을 확인했다. 19대 대선에서도 캠프의 SNS 팀을 맡았다. ‘SNS 생산과 대응팀'(가칭)으로 불리는 이 SNS팀은 국회 전현직 보좌관 2명과 일반 전문가 4명으로 구성됐다.
조 전 단장은 취재진과 만나 이같은 사실을 인정했다. 그는 당시 판결이 정치적 의도를 갖고 이뤄졌다고 말했다. 조직적 SNS 활동은 여당이 국정원, 십알단을 동원해 불법 SNS 활동을 벌이는 상황에서 불가피 했다고 말했다.
국정원과 사이버 사령부, 십알단 때문에 ‘울며 겨자먹기’로 당한 것이라 생각한다. 여야의 균형 맞추려 한 것으로 보인다. 불법사무소 차린 것도 아니고 아르바이트생을 구해 트위터 활동을 하라고 한 것 아닌데 억울하게 당한 것이다. 여당이 SNS 상에서 물량 공세를 하는 상황에서 보좌진들의 조직적인 SNS 활동은 불가피했다. 최소한의 방어는 해야할 상황이었다.
조한기 전 18대 대선 뉴미디어지원단장
취재진은 선거법 위반 전력을 갖고 있는 조 전 단장이 캠프에 합류하게 된 경위를 문재인캠프에 공식 질의했다. 이에 대해 캠프 측은 “선거법상 문제점이 드러나 별도의 입법 조치가 이뤄진 사안”이라며 “내부적으로 SNS 팀장으로 활동하는데 결격사유가 되지 않는 것으로 판단해 합류하게 된 것”이라고 답했다.
취재 : 오대양, 박중석, 신동윤
촬영 : 김기철, 최형석
편집 : 박서영
CG : 정동우
시민들의 의견
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