'정당 지지율=의석수'가 정답인가?

선거제도 개편, 또 다른 편향 경계해야

최택용 콜리젠스정치정책연구소장

이 세상에서 제일 설득하기 힘든 사람은 '확증편향'에 빠진 사람이다. 가령 고영주 전 방송문화진흥회 이사장, 신연희 전 강남구청장이 문재인 대통령을 공산주의자라고 생각하는 것은 변화시키기 힘들다. 혹여 유사한 분들을 만나서 답답한 마음에 설득에 나섰다가는 엄청난 스트레스를 겪을 것이다. 

심리학자 레이먼드 니커슨은 "확증편향은 침투력이 매우 강하여 개인, 집단, 국가차원에서 발생하는 모든 논쟁과 오해와 갈등의 중요한 요인"이라고 지적했다. 그런데 '확증편향'이 심화되어 사회적 영향력을 발휘하는 과정을 보면 두 가지 경향성을 발견할 수 있다. 

첫째, 잘 모르는 사람보다 축적된 경험과 지식을 소유한 사람이 자신의 주장을 뒷받침할 수 있는 정보를 선별 수용하여 확증편향 논리에 포박된다. 

둘째, 동일한 이해관계나 유사한 가치관을 가지고 있는 사람들끼리 오랫동안 논의하면 확증편향이 심화될 수 있다. 

근래 선거제도만 바뀌면 한국정치가 변하고 정치개혁이 될 것처럼 강조하는 모습에서도 확증편향은 똬리를 틀고 있는 듯하다. 국회 정치개혁특위를 본격 가동해서 선거제도 개편을 논의하자는 정치권의 요구가 있다. 그 중에서도 지역구 후보에게 투표하여 지역구 의원을 1차 선출하고, 별도의 정당투표에 의한 정당 지지율에 따라서 비례의석을 배분하여 전체의석을 정당 지지율과 일치시키는 독일식 '연동형 비례대표제'를 주장하는 목소리가 높다. 그러나 이 제도를 실시 중인 대표적인 국가인 독일과 대한민국의 정치 현실을 차분하게 비교분석한 논리는 찾기 힘들다. 

선거제도 개편, 연동형 비례대표제를 도입하고자 한다면 꼭 함께 생각해야 할 몇 가지를 말할까 한다. (불필요한 오해를 피하기 위해서 말하자면, 필자는 양대 정당이 과다 대표되었던 현 소선구제 국회의원 선거제도를 개혁해야 한다고 생각한다) 

첫째, 정당 지지율과 거리가 먼 정당별 의석수는 잘못된 것이 맞다. 국민의 정치적 의사를 왜곡하는 것이다. 그렇다면 역으로 정당의 의석수를 정당의 지지율에 인위적으로 일치(일치에 가깝도록 제도 설계)시키는 것이 '국민주권'을 구현하는 것인가에 대한 고민도 필요하다. 주권자인 국민은 자신을 대의할 후보를 선택할 때 후보의 소속 정당만을 보고 판단하지 않는다. 국민 개개인의 편차가 있겠지만, 후보의 소속 정당과 후보자의 능력 등을 함께 보고 선택한다. 의석수를 정당에 대한 선호도 중심으로 협애화하여 구현하는 것은 '국민주권'에 대한 지나친 간섭이 될 수도 있다. 물론 지역구 유권자가 후보자의 자질을 제대로 파악하고 투표할 것이라는 믿음이 약할 수도 있다. 그렇다고 하더라도 그 문제는 주권자인 국민에게 바른 정보를 제공하고, 전체적인 선거관련 제도와 국민의식 수준을 더 높히는 노력과 함께 고민할 지점이다. 직접민주주의에 대한 요구가 높아지는 시대 흐름도 균형있게 고려해야 한다.

둘째, 독일은 의원내각제를 국가권력 구조로 삼고 있다. 즉, 정당 지지율이 앞선 정당이 주도적으로 내각을 구성할 수 있도록 '연동형 비례대표제'를 설계한 것이다. 우리처럼 내각 수반(대통령)을 국민투표를 통해서 별도로 선출하지 않으므로, 선호하는 지역구 후보에게 투표한 다음에 투표하는 '정당투표'는 주권자가 내각(행정부)을 선택하는 의미가 있다. '연동형 비례대표제'의 두 번째 표인 '정당투표'가 단순히 의석수를 배분하기 위한 투표만은 아니라는 것이다. 우리나라의 대통령 중심제 권력 구조와 독일식 연동형 비례대표제가 제도적으로 조화된다고 보기 어렵다. 그렇다면 정당 지지율과 정당 의석수를 가깝게 일치시키기 위한 이유만으로 연동형 비례대표제로 바꾸는 것이 과연 옳은가 하는 질문이 남는다. 

셋째, 연동형 비례대표제를 채택하면 독일처럼 1대 1 비율로 설계하지 않는다고 하더라도 비례의석을 대폭 늘리는 것은 필연적이다. 그렇지 않다면 제도의 취지가 살아나지 않는다. 비례대표 의원 후보자와 비례대표 의원 순번은 어떻게 정할까? 물론, 각 정당이 자율적으로 정할 것이다. 헌법 제8조 제2항, "정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다"를 우리 대한민국 공직 선거법은 구체화 된 조문으로 명시하지 않고 있다. 그렇다면 각 정당의 당헌당규를 통해서 민주적 상향식 공천이 구현되어야 하는데, 현재 구현하지 못하고 있다는 것이 주지의 사실이다. 즉, 비례대표의석을 늘리면 그 비례대표 의석이 고스란히 당권을 가진 세력의 몫으로 넘어 갈 수도 있다는 의심은 합리적이다. 

불합리한 국회의원 선거제도로 진보정당이 가장 큰 피해를 입어왔다. 그러므로 그들의 '연동형 비례대표제' 주장은 경청해야 할 정치적 의견이다. 그러나 그동안 현행 선거법으로 가장 이득을 본 정당이 정치 환경의 변화와 지지율 하락에 기인하여 돌변한 모습을 보이고 있는 것도 사실이다. 이 상태로 국회 정개특위가 가동된다면 진보정당과 소수 정당은 연동형 비례대표제를 주장하고, 제 1야당인 자유한국당은 오로지 '자신들에게 유리한 선거제도'를 예쁘게 포장해서 강요할 것이다. '깨끗한 선거'라는 선동으로 반대자를 압박하면서 이면으로 불공정을 제도화했던 '오세훈 선거법'의 재탕이 될 가능성도 있다. 

정부여당은 이럴수록 민주적 기본 원칙을 바로 세우고 국민과 소통하면서 본질에 접근해야 한다. 촛불시민혁명은 오작동 되고 있는 대의민주주의를 바로잡고 '시민주권'을 한 단계 질적으로 진전시키라는 주권자의 외침이었다. 촛불시민혁명 이후 우선적으로 정립해야 할 헌법적 원리에 입각하여 공직 선거법 전반을 바로잡으면서 선거제도를 함께 설계해야 한다. 선거제도 개편은 우리나라의 현실에서 답을 찾아야 한다. 나라별로 선거제도 설계가 다 다른 이유는 정치문화와 정치 환경이 상이하기 때문이 아닌가. 

우리나라 대표 정당들은 주요 선거 때만 되면 공천을 둘러싸고 이전투구를 해왔다. 전술했듯이 선거법에 정당의 민주적 운영을 명령한 '헌법 8조 2항'이 구체화되지 못했기 때문이다. 아울러 국민의 '표현의 자유'를 억압하는 규제 일변도의 선거법 조항도 반헌법적이다. 그 결과, 헌법이 보장한 국민의 자유로운 의사표현을 선거를 앞두고 있다는 이유로 과도하게 막아 기득권을 가진 쪽을 돕고 있다. 지방분권 시대에 지구당은 존재하지 않고 중앙당이 비대한 것도 시대에 역행된 모순된 상태를 보여준다. 그 결과, 원외 지역위원장들은 지구당 사무실을 빼앗기고 경쟁자인 국회의원들은 지역구 의원사무실에서 일상적 선거운동과 후원금 모금을 하고 있다. 그 외에도 공직 선거법과 정치관련 법은 많은 문제를 내포하고 있다. 

상기한 비민주적이고 불공정한 선거법 조항에 대한 개정 논의가 실종된 채로 오로지 의석수를 나누는 '선거제도 개편'에만 정치권이 매달린다면 어떻게 정당성을 확보할 수 있을까 싶다. 

공직 선거법 전반을 촛불 이후 새로운 민주주의 정신에 걸맞게 정비해야 한다. 그 속에서 '선거제도 개편'도 빛을 발할 수 있는 것이다. 비례성을 강화시켜 늘어나는 소수정당의 비례의석이 몇 배나 더 많은 거대 정당 비례의석의 비민주성을 정당화시킨다면, 주권자인 국민에게 면목이 없지 않겠나 하는 생각이다. 

비례의석의 확대를 통한 비례성을 높이는 선거제도 개편을 반대하는 것이 아니다. 선거제도의 비례성을 고민하면서도 '주권자의 직접선택권', '선거법 전반의 불공정성', '법률에서 보장되지 못하고 있는 정당민주주의'를 함께 종합적으로 균형있게 고민하고 해결해야 한다는 말이다. 선거법은 게임의 룰이기에 자주 바꿀 수 없다. 이번 국회 정개특위의 어깨가 무거운 이유다. 결국 국민주권을 어떻게 구체적으로 실현할 것인가? 이것을 중심에 두지 않은 공정은 공정에 도달하지 못할 것이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
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‘선거제도 확 바꿔야 정치가 바뀝니다’ 
전국 동시다발 2차 거리캠페인

정당득표에 따른 의석 배분! 비례대표 100석 이상으로 확대!

서울 덕수궁 대한문 앞 17:30-19:00 / 인천 주안역 앞 18:30-20:00 
광주 광천동 터미널 앞 11:00-13:00 / 울산 현대백화점 앞 17:00-18:00

1. 취지와 목적

- 선거구획정위의 획정안 제출 시한이 1달 여 앞(10/13)으로 다가 온 상황인데도 국회는 여전히 선거구획정 기준과 국회의원 정수, 비례대표 의석 비율 등에 대해 합의를 보지 못하고 있고, 시민사회 내에서 비례대표 확대에 대한 요구가 터져 나오고 있는데도 선거제도 개혁에 대한 논의를 진척시키지 못하고 있습니다. 

- 이에 <2015정치개혁시민연대>는 현행 선거제도의 현황과 문제점에 대한 객관적인 정보와 데이터를 소개하는 한편, 선거제도 개혁에 대한 유권자의 공감대를 확산시키고, 바람직한 개혁 방향에 대해 숙의할 수 있는 기회를 제공하기 위해 전국 동시다발 거리캠페인을 진행하고 있습니다.

- 이 캠페인은 지난 9월 1일 시작으로, 국회에서 선거제도 관련 논의가 마무리될 때까지 보름에 한 번씩(9월 15일, 10월 1일, 10월 15일…) 전국 주요 도시에서 추진하고, ‘선거제도 확 바꿔야 정치가 바뀝니다’라는 주제의 전시물 설치와 홍보물 배포 방식으로 진행할 계획입니다. 9/15, 2차 거리캠페인은 서울, 인천, 광주, 울산 지역에서 진행됩니다. 

2. 9/15(화), ‘선거제도 확 바꿔야 정치가 바뀝니다’ 2차 거리캠페인 개요 

- 서울 : 9/15(화) 17:30-19:00 / 덕수궁 대한문 앞
- 인천 : 9/15(화) 18:30-20:00 / 주안역 앞
- 광주 : 9/15(화) 11:00-13:00 / 광천동 터미널 앞
- 울산 : 9/15(화) 17:00-18:00 / 현대백화점 울산점 앞

연동형 비례대표제와 주권의 재구성

이관후 서강대 사회과학연구소 연구원

촛불 이후 가장 주목받는 정치개혁 과제는 선거제도의 변화다. 특히 연동형 비례대표제는 그동안 한국정치의 대표성 왜곡 문제, 곧 유권자의 투표와 실제 의석수가 일치하지 않는 문제를 해결할 수 있는 대안으로 제시되어 논의되어 왔다. 그 원리는 정당의 득표율과 국회의 의석수를 가능한 일치시킴으로써 정당에 대한 유권자의 지지를 실제 의석수에 반영하는 것이다. 즉, 소선거구 단순다수대표제에서의 높은 사표율의 발생, 투표-의석 간 낮은 비례성, 거대정당의 과다대표와 군소정당의 과소대표 현상을 해결하는데 연동형 비례대표제가 효과적이라는 것이다.

이러한 논의가 현실화될 가능성도 높아지고 있다. 자유한국당과 바른미래당 등 교섭단체를 형성한 2개의 보수적 정당을 제외한 소수정당들은 연동형 비례대표제에 합의했다. 여당인 민주당은 뚜렷한 입장을 내 놓지 않고 있으나 과거 연동형 비례대표제를 당론으로 정한 바 있다. 또한 국민의 다수가 현행 소선거구제를 연동형 비례대표제나 중대선거구제로 바꿔야 한다는 의견을 가지고 있다는 언론 보도도 나오고 있다.

그런데 연동형 비례대표제 논의에서 하나 빠져있는 것이 있다. 왜 정당의 득표율이 연동의 기준이 되어야 하는가에 대한 질문이다. 요컨대, 득표율과 의석이 '연동'된다는 원칙에서 전자와 후자간의 인과성은 '정당'을 빼면 존재하지 않는다. 연동형비례대표제가 투표율과 의석간의 비례성을 높인다는 주장은 자주 반복되어 왔지만, 그 메커니즘의 핵심을 이루는 것이 왜 정당이어야 하느냐는 질문은 그 동안 별로 없었다.

하지만 이론적으로는 다른 방식의 연동형비례대표제도 얼마든지 가능하다. 예를 들어, 독일식 연동형비례대표제가 여러 비례대표제 중에서 정당명부식 비례대표제를 통해 지역구 의석이 불균형을 보상하는 체제라면, 한국식 연동형비례대표제가 성별이나 연령을 기준으로 낙선자 중에서 당선자를 추가 보상하는 것도 불가능한 것은 아니다. 다시 말해, 다른 나라에서 그 제도를 어떻게 운영하고 있든지 간에, 이론적으로 연동형 비례대표제라는 제도 자체에 정당이 비례적으로 대표되어야 한다는 근거는 없는 것이다. 정당이 '연동'의 근거가 되어야 한다는 것은, 그 선거제도 밖에서 별도의 논리적 근거를 필요로 한다.

그래서 우리가 정당을 연동의 기준으로 삼아야 한다면, 그 이유는 유권자들의 정치적 선호나 의사표현이 지역의 이익을 대변하는 것보다는 정당을 지지한 것으로 보아야 한다는 명백한 증거, 혹은 그렇게 간주해야 한다는 당위적인 논리에서 찾아야 한다. 그리고 이는 동시에 각 정당이 비교적 일관되게 특정한 계급적, 정책적, 정치적 지향을 가지고 있으며, 유권자가 그것을 인지한 상태에서 투표의 (가장) 중요한 기준으로 삼고 있다는 가정을 필요로 한다. 여기에 더해 유권자들이 본인들의 투표 기준이 실제로 무엇이었든 간에 그것을 정당에 대한 지지로 간주하는 것에 대해 동의한다는 일종의 합의가 존재해야 한다.

가령 2018년의 한국에서는 더불어민주당, 자유한국당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당 등이 각각의 특정한 가치를 표방하고, 각 정당들은 그 가치에 동의하는 사람들을 대표하거나, 하려고 노력하거나, 적어도 노력할 의무가 있다고 다수의 국민들이 생각하고 있으며, 그것이 어느 정도 일정하게 유지된다는 전제 하에서 정당의 득표율을 기준으로 한 연동형비례대표제가 유의미한 것이다. 이러한 기준에서 볼 때, 연동형 비례대표제는 지금 우리에게 적절한 제도일까?

물론 결과적으로 사회의 큰 발전을 가져왔던 모든 제도가 높은 수준의 사회적 합의를 통해서만 만들어지는 것은 아니다. 또한 모든 일반 국민이 새로운 제도에 대해 사전에 완전히 이해하고 특정한 제도를 도입한다는 것은 넌센스에 가깝다. 가령, 사람에 한 표, 정당에 한 표를 찍는 현행 1인 2표제라는 정당명부비례대표제만 하더라도 고(故) 노회찬 의원의 헌법소원 청구의 결과였지 국민적 합의에 의한 것은 아니었다. 그렇다고 하더라도, 선거제도 개혁에 대한 논의는 중요하다. 개혁의 과정에서 필요한 질문들을 분별하고, 그것을 통해 개혁의 방향성을 분명히 하고 그 논의의 순서를 잘 정립해 놓는 것은, 정치개혁이 정치적 기만이나 타협의 산물이 되는 것을 막는데 어느 정도 도움을 준다.

그렇다면 지금 우리가 논의해야 할 가장 중요한 선행 질문은 무엇일까? 그것은 300개의 지역구 선거구로 나뉘어 뽑힌 정치적 대표들이 주권(입법권)을 구성하는 방식이 지금 우리 사회의 여러 문제를 해결할 수 있느냐의 문제다. 지역구에서 한 명을 뽑는 소선거구제라는 선거제도는 근대적 보통선거권이 발현되는 가장 기본적인 시스템이다. 사실 같은 곳에 거주하는 것만으로 누구에게나 동등한 정치적 권리가 부여된다는 것은 실로 혁명적인 평등주의적 발상이었는데, 이는 고대 아테네에서 클레이스테네스가 유권자의 개념을 각각의 부족구성원에서 도시의 거주자, 곧 시민으로 바꾼 것이 그 시초다. 그 이후 같은 곳에 거주하고 있다는 사실을 평등한 정치적 권리의 전제조건으로 다시 간주하게 된 것은 2000년 뒤 근대 혁명과정이었다. 

그러나 20세기 후반에 들면서 지역적 이익보다는 사회경제적 계층을 중심으로 한 이익과 가치들이 충돌하면서, 지역적 대표성보다는 가치를 중심으로 대표 개념의 재조직화가 필요하다는 인식이 높아지고 있다. 동시에 젠더, 종교, 종족, 민족, 환경 등 가치 지향이 정치적 대표를 통해 반영해야 한다는 요구가 커지고 일부는 실제로 반영되기 시작했다.

지역구에서 선출되는 대표가 계층의 이익을 대변하는 대표의 역할을 해 달라는 것은 '사실상의 대표(virtual representation)'가 '실제의 대표(actual representation)'의 역할을 해 달라는 요청이다. 직접 그 유권자에게 뽑히지 않은 대표들이 그 유권자들을 위해 일 할리 만무하다. 요컨대, 선거제도의 개혁은 정당의 비례성을 높이기 위해서 하는 것은 아니다. 그것은 선거제도 개혁으로 예상되는 '결과'다. 선거제도 개혁의 '이유'는, 지금 대한민국의 입법권이, 주권이 지역구의 대표들을 통해 구성되도록 하는 것을 놔두어도 될지, 아니면 다양한 사회경제적 이익을 반영하는 방식으로 변경해야하는지의 필요성에 있다. 중대선거구제와 연동형비례대표제가 결코 동일 선상에서 대안으로 논의될 수 없는 이유도 여기에 있다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)

 

* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

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비례대표 공천제도, 어떻게 달라져야 하나

비례대표 공천제도 개혁방안 모색 토론회

일시: 2019년 10월 24일 목요일, 오후 2시~5시 30분

장소: 국회의원회관 제9간담회실

공동주최: 국회시민정치포럼, 한국선거학회, 국회의원 권미혁·남인순·이철희

주관: 참여연대

현재의 비례대표 공천은 깜깜이 공천이라는 말이 있을 정도로 과정의 투명성이 결여되어 있습니다.

공천헌금과 자천 등 비례대표 후보공천이 부정부패의 온상으로 인식되는 이유이기도 합니다.

직능과 부문, 사회적 약자 및 소수자의 대표성을 보장한다는 비례대표의 취지에 맞는 공천이 이루어져야 할 때입니다.

각 정당의 비례대표 후보공천 제도를 민주적이고 공정하게 변화시킬 대안을 해외사례와 함께 논의해보는 시간을 가집니다.

*참석을 원하시는 분은 국회의원회관 출입을 위해 신분증을 지참해주세요

 

[1부 - 해외사례]

사회

• 조성대 (한국선거학회)

발제

• 정당 명부식 비례대표제와 정당공천 - 덴마크와 스웨덴 사례(장선화, 한국외대)


• 연동형 비례대표제와 정당 민주화(김한나, 서울대)


• 일본 비례대표제도와 중복 입후보의 정치적 효과(고선규, 와세다대)

토론

• 조성복 (독일정치연구소)


• 서현수 (서울대학교)


• 정혜윤 (한국노총)

 

[2부 - 한국사례]

사회

• 정강자 (참여연대)

발제

• 한국사회의 비례의원 공천제도 (서복경, 서강대)

토론

• 박철한 (정의정책연구소)


• 박정경수 (녹색당)


• 장하나 (전 국회의원)

* 위 사항은 변동될 수 있습니다.