복지국가, 시민사회, 그리고 민주주의: 순환적 역동 1)

한동우 l 강남대학교 사회복지대학원 교수

복지국가의 언어체계

시장자본주의체제 내에서 모든 국가는 복지국가이다. 복지국가는 시장자본주의의 반(反)명제로 등장한 것이기 때문에, 자본주의체제에 포섭되어 있는 한 그 국가는 복지국가이다. 시장과 가족의 상대적 존재로서 국가의 존재양식은 시장과 가족에 대한 국가의 개입정도와 범위, 그리고 국가-시장-가족의 역학관계에 따라 결정된다. 복지국가 레짐(regime) 역시 이러한 국가의 존재양식을 복제한다. 그렇기 때문에 ‘이상적’ 복지국가란 이론적으로는 존재하지 않으며, 복지국가의 다양한 이념형들이 존재할 뿐이다. 복지국가의 이념형은 그 국가의 역사적, 문화적, 사회적, 정치적 경험과 역동에 의해 결정된다. 

복지국가는 복지문제에 관한 국가주도(state-initiative)를 제도화한 체제이다. 국가주도성은 법률과 제도를 통해 문제를 해결한다는 것을 의미한다. 복지국가의 모든 제도는 법률에 의해 정치적 정당성을 획득하고, 공공재정을 통해 실행을 보장받는다. 흔히 복지국가의 수준을 평가하는 지표로서 특정 제도의 도입여부 혹은 정부 지출 중에서 사회지출이 차지하는 비중을 따지는 것은 복지에 관한 국가주도성 정도를 따지기 위해서이다. 종종 이것이 복지국가에 대한 착시를 일으킨다. 복지제도의 다양성이 클수록, 그리고 정부의 지출 중에서 복지 관련 지출이 많을수록 그 국가를 적극적인 복지국가(국가주도성이 높은 국가로)로 평가할 수는 있지만, 그렇다고 해서 적극적인 복지국가가 반드시 복지수준이 높다고 단정할 논리적 근거는  없다. 국가의 복지수준은 경제활동의 세 주체 - 국가, 시장, 가족 -가 각기 다른 영역에서 서로 다른 방식으로 작동한 결과로 결정되기 때문이다.  

국가의 제도들은 특정한 언어체계(Bourdieu, 2004)를 통해 사회규범과 합의에 위배되지 않도록 정치적으로 조율된 범주 내에서 인간의 문제들을 파악한다. 이는 일종의 문화자본 독점을 통한 권력행위이다. 제도의 범주 내에서 인간의 문제는 제도가 사용하는 언어 속에 유폐된다. 국가는 본질적으로 언어에 적대적이다. 인간의 다양한 문제와 욕구를 보편적인 제도를 통해 해결하려는 국가의 입장에서 볼 때, 시민사회의 언어는 복잡하고 난해하기 때문에 국가는 언어와 법률담론의 표준화를 통해 사회에 대한 가독성(readability)을 높이려 한다(Scott, 1999). 복지국가에서 시민은 ‘국민’으로 호명된다. 모든 국민은 제도의 대상으로의 지위를 갖는다. 복지국가의 국민은 ‘국민연금가입자,’ ‘기초생활수급권자,’ ‘장기요양 3등급,’ 등으로 불린다. 시민사회에는 이러한 언어가 없다. 국가의 언어체계는 시민사회의 복잡한 생활을 무질서로 간주하고, 질서의 완성을 통해 무질서를 제거하려는 실현불가능한 꿈을 꾼다. 제도에 의해 자신의 정체성을 구성해야 하는 개인은 사회 내에서 자신의 생존과 복지를 위해 타인과의 관계에 의존하기 보다는 제도에 의존하게 된다. 제도의존은 개인의 삶과 복지의 상당부분이 제도에 의해 보장되는 것을 의미하지만, 역설적으로 제도의 대상으로서 자신의 일대기를 구성해야 한다는 점에서 전적으로 스스로에게 책임을 져야 한다는 것을 의미한다. 이러한 여건 하에서 개인의 삶은 매우 모순적으로 구성되며, 그것을 해결해야 할 책임은 온전히 개인에게 돌아간다. 

복지국가는 일종의 기술결정론을 추종한다. 인간의 문제는 과학과 기술의 진보, 정보와 데이터 관리를 통한 합리적 제도설계를 통해 개선될 수 있다고 믿는다. 한 사회가 동원할 수 있는 과학적 지식과 관료제적 제도화의 정도에 따라 그 사회의 복지수준이 결정된다고 믿는 것이다. 이렇게 되면, 사회문제와 인간의 문제와 욕구는 언제나 구체적인 서비스에 대한 수요로 치환되고, 제도는 이러한 서비스를 생산하는데 주력하게 된다. 결국 제도는 문제의 본질을 획일적이고 보편적인 것으로 만드는 일종의 '프로그램'이 된다. 제도는 다양한 프로그램 요소들을 포함하고 있을 것이므로, 사회문제의 다양한 측면을 건드리게 된다. 그러나 그것 역시 제도라는 시스템 내부에서 일어나는 일이다. 마치 장기판 위에서 말들이 움직일 수 있는 경우의 수는 무한히 많지만, 어떤 경우에도 말이 장기판을 벗어나는 경우는 없는 것과 마찬가지인 것이다. 

최악의 시나리오는 권위주의적 국가와 허약한 시민사회의 조합에서 나타난다. 권위주의적 국가는 인간과 지역의 다양성을 간과하고 시민사회의 전통적이고 토착적이며 구체적인 지식을 무시하는 경향이 있다. 인간의 문제를 해결하기 위해 인간보다 표준화된 시스템을 더욱 신뢰하는 것이다. 허약한 시민사회는 자신의 문제를 표현할 수 있는 언어를 상실할 뿐 아니라, 문제 해결을 위한 역량이 자신의 내부에 존재하고 있다는 사실 조차 인식하지 못한다. 제도와 시스템에 의존하는 사회는 결코 건강하거나 행복한 사회가 아니다.

상호의존의 시민사회

인간 사회가 하나의 시스템이라면, 거기서 발생하는 문제는 그 시스템에 적합한 방식으로 해결되어야 하며, 시스템이 가진 기능과 역량을 유지하고 회복하는 방식이라야 한다. 최근 사회복지 뿐 아니라 정치철학에서 중요한 이념적 토대를 구성하고 있는 생태담론은 바로 이런 점을 강조한다. 인간이 구성하는 사회는 다분히 자연발생적이다. 생태계 내에서 생명체들이 공동체를 형성하는 방식과 모양은 일종의 프랙탈(fractal)이다. 사적 영역에서 가족의 형성 원리는 작은 공동체가 형성되는 원리와 방법으로 복제되며, 지역공동체 등 더 큰 공동체의 원리와 방법으로 반복 복제된다. 그래서 모든 인류 문명에서, 국가 이전에 공동체가 존재하는 것이고, 여전히 지구상에는 아직 미처 근대 국가의 모양을 갖추지 못한 지역도 있으나, 공동체는 어디에나 존재한다. 

시민사회는 시장과 국가에 포함되지 않으면서, 동시에 가족의 외부에 존재한다. 시민사회는 단순히 배타적 경계를 갖는 생활공간으로서의 의미만을 갖는 것이 아니라, 그 안에서 주민들이 공동의 이익을 증진하려고 한다는 특징을 갖는다. 세계 여러 지역에서 공유재(commons)을 두고 발생하는 개인 간의 갈등과 그 해결과정을 연구해 온 오스트롬(Ostrom, 1990)에 따르면, 정부나 시장보다 시민사회의 자발적 조직과 규범이 훌륭한 해결책이 될 수 있으며, 시민사회의 축적된 역량을 중심으로 갈등을 해결하는 방식은 국가나 시장의 역사보다도 훨씬 더 오래 지속될 수 있다.    

복지는 인간이 가족과 사회를 형성하는 원리에 충실한 방향으로 달성되어야 한다. 이를 위해서는 반드시 일정 수준의 제도를 필요로 한다는 점이 서구의 복지국가 경험에서 얻은 교훈이며, 복지와 관련한 매우 중요한 유산이다. 그러나 그 제도 역시 인간 사회 구성의 기본 원리를 재확인하고 이를 회복하는 방식으로 구축되어야 한다. 스웨덴의 복지국가 형성과정을 사민주의 정치이념의 역사적 성과물이라는 것을 강조한 버먼(Berman, 2006)의 지적은 의미가 크다. 버먼에 따르면, 스웨덴이 사회민주주의 정치철학이 제도적으로 구현되고, 그 결과로 가장 진보적인 복지국가를 형성할 수 있었던 것은 “시장에 대한 국가의 통제와 공동체주의적 호소에 기반을 둔 좌파의 전략” 때문이었다. 시장에 대한 국가의 개입이 가장 적극적으로 전제되는 스웨덴의 복지국가도 그 바탕에는 공동체주의에 기반한 시민사회가 있다는 것이다.

상호의존(interdependence)은 인간사회의 구성 원리를 함축하는 개념이다. 상호의존은 공동체의 어떤 구성원이 다른 구성원과 떨어져서는 생존할 수 없는 일방적 의존 관계와는 다르다. 상호의존 관계에서 참여자들은 정서적, 경제적, 생태적으로 서로 의지하며, 서로에게 책임을 갖는다. 따라서 상호의존 관계는 협력적이고 자율적인 참여자들 사이에서 발생한다.  정치철학 개념으로서 상호의존의 사회구성 원리는, 근대 국가 이후에는 국가와 시장의 존재를 정당화하는 정치 논리와 빈번히 대치해 왔다. 복지국가 역시 국가의 역량과 주도를 비교 우선의 위치에 부여한 복지체제이다. 복지국가의 성장을 설명하는 이론은, 그래서, 하나같이 국가 주도의 제도주의를 확인한다. 국가 중심의 제도화는 사회복지 제도와 서비스에 대한 인간의 욕구를 확대 재생산한다. 그것이 제도의 기초가 되기 때문이다.

상호의존 패러다임에서의 복지체제는 제도와 서비스에 대한 인간의 욕구에 초점을 맞추기 보다는 인간의 능력과 보살핌의 의지를 강조한다. 국가주도의 제도가 의학적 은유를 사용하여 문제 해결 중심의 접근을 하고 있는 것과는 달리, 상호의존 패러다임은 문제에 대항할 수 있는 능력이 이미 가족과 지역사회에 담보되어 있다는 점을 전제한다. 정치철학자들과 사회학자들은 이러한 역량을 사회자본으로 규정하기도 한다. 사회자본은 공동체의 문제를 해결하기 위한 제도를 만드는데 핵심적인 구성요소이다. 물론 특정한 제도를 통해 사회자본의 양이 더 많이 축적될 수도 있다. 요컨대, 사회자본과 제도는 상보적인 관계를 갖는다고 할 수 있다. 무엇보다 중요한 것은, 사회자본이 모든 상품과 서비스가 화폐를 매개로 거래되는 시장을 중심으로 형성되지는 않는다는 것이다. ‘복지’가 시민사회의 주체인 개인의 문제임에도 이를 둘러싼 무대의 주연들은 언제나 국가 또는 시장이었다는 점은 의아하다. 복지국가 논쟁을 둘러싼 담론들은 복지라는 공유재가 마치 국가와 시장 사이에서 선택적으로 소유되어야 한다고 말하는 것 같다. 복지국가는 복지라는 공유재를 정부라는 통치체로 실현되는 국가의 관리와 규제 하에 두는 것이 유일한 대안인 것처럼 가정한다. 이것은 이념적으로 자본주의와 사회주의 사이의 양자택일에 상응한다. 공유재와 관련해서 시장과 국가가 우리에게 주어진 유일한 선택지가 아니라는 것이 명백함에도 불구하고 말이다. 게다가 국가와 시장은 모두 그 역동성을 공동체적 형태에 의존하고 있음에도 불구하고, 동시에 그 공동체를 파괴하고 있다는 점에서 아이러니컬하다(Giddens, 1998). 

상호의존 패러다임은 비화폐적 교환(non-cash trade)의 중요성을 강조한다. 사적 영역에서 호혜적 관계를 통해 교환되던 서비스가 화폐경제 속에 편입되면 개인과 개인의 관계는 더 이상 상호의존적이 아니다. 화폐는 임금노동에 의해서 획득되며, 그러한 서비스를 구매하기 위해 다시 노동시장으로 내몰려야 한다면 상호의존 패러다임은 성립할 수 없다. 이러한 관점에서 지역사회 내의 자원활동, 지역화폐, 조합운동 등은 매우 중요한 실험이라고 할 수 있다. 물론 이러한 활동 역시 제도권 내에 편입되어 있다는 점은 다시 극복해야 할 문제이기도 하다.

복지국가의 탈정치화와 민주주의

과학적 지식과 기술에 의존하는 제도공학적 사회에서 시민들이 정치에 무관심해지거나, 정치공간에서 주변화될 가능성이 크다. 형식적으로 제도화된 민주주의 사회에서 선거의 규칙과 장치들로 부터 경쟁자들 사이에서 안정적인 협력구조를 제공받는 정치 엘리트들은 이러한 제도들을 통해 발생한 이익을 배타적으로 공유할 수 있기 때문에, 내부 정치공간에서 자신들의 권력을 유지하고 재생산하기 위해 제도를 유지하려고 한다. 한편 제도의 대상자들은 정치공간의 주변부에서 제도의 수급권을 획득하거나 유지하기 위한 권력게임에 몰두한다. 기술적으로 세분화된 사회문제와 인구집단을 대상으로 확장되어 가는 복지제도에 기인하는 이익집단정치는 반복지정치(anti-welfare politics)로 귀결될 가능성이 높다. 

생활세계 주체로서 개인의 정체성과 제도와 법률의 언어로 호명된 개인의 정체성 사이의 간극에서 혼란을 경험하는 개인들은 역설적으로 공동체를 찾아 헤맨다. 최근 한국사회에 불어닥친 공동체 열풍은 신자유주의에 대한 시민사회의 반동적 행동으로 이해될 수도 있지만, 제도화된 국가 공동체로부터 타자화된 개인의 정체성을 확인하기 위한 성찰적 행동으로 이해할 수 있다. 근대국가를 탄생시킨 계급으로서의 시민이 주체가 되는 정치공간은 복지국가의 태동과 성장으로 이어졌지만, 제도의 대상으로 파편화된 개인들이 구성하는 정치공간은 다분히 폐쇄적인 집단적 결속과 이해를 중심으로 한다. 신자유주의적 질서가 개인을 폐쇄적인 가족 내부로 후퇴시키고 경력개발에만 몰두하게 했다면, 복지국가의 제도들은 개인들을 정치공론장의 외부에 주변화시켰다. 이것은 매우 아이러니컬한 문제다. 복지국가의 형성과 팽창의 토대가 되어 왔던 정치적 역동이, 복지국가의 사회정책들이 정교한 제도들로 구축되어 갈수록 약화될 수 있다는 점을 시사하기 때문이다. 

제도의 대상으로서의 개인은 대상으로서의 자격을 유지 혹은 확대하기 위한 권력게임에 참여한다. 이 권력게임은 제도와 개인 사이의 일대일 관계를 구성한다. 이렇게 구성된 관계는 대부분의 민주주의 국가들에서 조차 개인 차원의 정치적 발언권이 극도로 제한되어 있다는 점에서, 다분히 일방적이다. 따라서 개인들은 제도의 개선 혹은 서비스 확대를 위해 정치적으로 연대할 가능성이 높고, 이러한 정치적 연대는 제도의 수급권을 둘러싼 길거리 권력을 형성하게 된다. 

복지국가 정치공간의 분절화는 시장의 분절화와 닮았다. 분절된 공간 안에서 교환의 규범과 방식은 별개로 존재하며 작동한다. 내부 정치공간은 정치 엘리트들의 지위 투쟁의 공간이며, 주변부 정치공간은 제도 수급자들의 투쟁 공간이 된다. 적어도 두 개로 분절된 정치공간 사이에는 소통이나 교환이 거의 일어나지 않으며, 투표에 의한 선거방식으로만 구현되는 대의민주주의의 형식적 합의에 의해 유지될 뿐이다. 개인과 가족의 복지 수준은 정치엘리트들의 이익과 제도에 의해 일시적으로 집단화한 수급 권력자들의 이익 사이에서 균형을 이룬다.

복지를 둘러싼 국가-시민사회-민주주의의 관계는 변증법적으로 순환한다. 복지국가의 제도는 시민사회의 참여와 합의를 통해서 수립되고, 시민사회의 역량은 제도화된 민주주의에 의해 조직된다. 그러나 한편으로 복지국가의 제도들은 시민사회의 정치적 역량을 형해화하고, 민주주의를 형식적 수준에서만 작동하도록 만들기도 한다. 국가-시민사회-민주주의의 순환은 한 쪽이 다른 한 쪽을 지배하거나 식민화하려 할 때 대립적이 되며, 결과적으로 서로가 서로를 약화시킨다. 복지국가 체제를 통해 충분히 강화된 국가의 권력은 시민사회 역량의 조직화와 동원을 통해 합목적적으로 작동할 수 있으며, 이를 위해서는 민주주의가 형식적 수준에서 뿐 아니라 실질적으로 작동할 수 있도록 해야 한다. 복지가 더 나은 삶과 더 나은 세계에 대한 열망을 구현하는 것이라면, 실질적 민주주의의 토대 위에 국가와 시민사회가 협력하는 체제를 구축하는 것이 답이다.

1) 이 글의 일부는 다음 논문들의 내용을 요약적으로 발췌했음: 한동우(2012) “복지국가와 시민사회: 제도의존을 넘어서,” 한국사회복지조사연구, 30: 57-77; 한동우, 최혜지(2015) “복지국가는 사적영역을 어떻게 식민화하는가,” 한국사회복지학, 67(2): 161-181.

[참고문헌]

한동우(2012). “복지국가와 시민사회: 제도의존을 넘어서,”『한국사회복지조사연구』, 30: 57-77.
한동우, 최혜지(2015). “복지국가는 사적영역을 어떻게 식민화하는가,”『한국사회복지학』, 67(2): 161-181.
Berman, S.(2006). The Primacy of Politics, 김유진(역)(2010).『정치가 우선한다』후마니타스.
Boudieu, P. 최종철(역)(2004). 『구별짓기: 문화와 취향의 사회학』, 새물결.
Giddens, A.(1998). The Third Way: The Renewal of Social Democracy, 한상진, 박찬욱 (역)『제 3의 길』, 생각의 나무
Ostrom, E.(1990). Governing the Commons: The evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press.
Scott, J.(2009). Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. Yale University Press.

2017년도 보건복지 예산안 분석 총론

민생안정보다는 공공성의 훼손과 시장화의 촉진을 위한 예산

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

전반적인 평가

현 정부는 2017년도 예산안 편성의 기본방향으로 ① 일자리 중심의 국정운영 뒷받침, ② 경제활력 회복과 미래성장동력 확충, ③ 민생안정과 국민안심 국가 구현의 세 가지를 제시하였다. 이 중 보건복지부 예산을 포함한 사회부문 예산과 밀접한 관련을 갖는 것은 민생안정으로 관련된 투자중점 사항으로는 ① 결혼, 임신·출산, 양육, 일가정 양립 등 저출산 극복 ② 생애주기별 맞춤형 복지의 확대를 내세우고 있다.

예산안 편성의 기본방향으로서 정부가 내세운 민생안정이 저출산 극복과 생애주기별 맞춤형 복지의 확대로 달성될 수 있는지는 논자에 따라 견해가 달라질 수 있다. 일단 그것으로 민생안정이 달성될 수 있다고 하더라도 현재 정부가 편성한 2017년도 예산안이 민생안정의 실현에 효과적일 것인지는 회의적이다.

정부가 편성한 내년도 지출예산의 증가율은 3.7%로 2016년 지출예산의 증가율 2.8%보다는 높지만 2010년부터 2015년 예산의 연평균 증가율 5.7%에 비하면 상당히 낮은 편이다. 더욱이 민생안정에 밀접히 연관된 사회부문 예산의 증가율은 5.3%로 2013년도 5.2%의 증가율을 제외하면 2010년 이래 가장 낮은 증가율이다. 또한 2017년도 보건복지부 소관 예산은 57.7조 원으로 전년도 56.2조 원 대비 2.6% 증가하여 작년도 예산안에 이어 이례적으로 낮은 증가율을 계속 보이고 있다.

세부적인 평가

정부가 편성한 2017년도 보건복지부 소관 예산안을 살펴보면, 2016년도 보건복지부 소관 예산안 편성에도 일부 나타났던 경향으로 사업대상자의 규모를 축소 계상하여 예산안을 감소 편성하고 있다.

기초생활보장사업의 경우, 사업에 포함되는 많은 급여에서 지원대상자 규모를 축소 계상한 것을 알 수 있다. 또한 지원대상자를 축소 계상하면서도 그 근거가 명확히 적시되지 않은 경우도 많다. 예컨대 교육급여는 최근 학생 수 감소를 반영했다 하더라도 나머지 급여에서는 구체적으로 어떤 근거에서 지원대상자를 축소 계상한 것인지가 분명치 않디. 게다가 생계급여는 수급자 수는 축소 계상하였지만 수급가구는 1인가구의 증가를 근거로 증가할 것으로 계상하였고 주거급여는 수급가구를 무려 5만 가구나 축소 계상하여 일관성도 결여되었다. 최근 빈곤이 계속 악화되고 있다는 점에서 기초생활보장사업의 수급자 규모를 축소 계상한 것은 대단히 이례적이라고 할 것이다.

대상자 축소는 노인분야사업의 일부사업과 장애인분야사업에도 나타난다. 노인분야의 경우 노인을 대상으로 하는 단기가사서비스와 노인돌봄종합서비스의 대상자가 축소되었고, 장애인분야사업의 경우에는 지극히 일부 사업(차상위층 장애수당)을 제외하면 상당수 사업의 대상자가 축소 계상되었다. 노인인구가 지속적으로 증가하고 있고 장애인 빈곤율이 매우 높다는 점에서 노인분야의 일부사업과 장애인분야의 지원대상자를 축소시킨 것 역시 납득하기가 쉽지는 않다.

이처럼 지원대상자 규모를 축소시킨 사업들은 지원단가를 동결했다. 지원단가의 동결은 사실상 지원수준의 삭감이지만 지원대상자 자체가 줄어드는 상황에서 일부 사람들에 대해 전년도와 동일한 수준의 지원을 받게끔 해줌으로써 지원대상에서 탈락된 사람들과 이들을 분리시키는 효과를 낳게 된다. 이는 수급조건을 까다롭게 하여 혜택과 손실이 사람에 따라 달리 나타나게 함으로써 급여축소의 효과를 집단별로 각기 다르게 하는 분할전략(division)의 일종이라 할 수 있다. 이것은 장애인분야사업에서 잘 드러난다. 기초수급자 대상의 장애수당 예산에서 지원대상자를 축소한 것은 장애등급 재판정, 신규신청자 재검사 등을 근거로 한 것으로 이와 같은 재판정이나 재검사는 수급조건을 엄격히 하는 전통적인 수단이다. 이러한 분할전략은 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

그리고 지원대상자를 예상하기 어려운 사업에 대해서는 이용량 축소 편성(예: 시간차등형 보육지원), 사업량 축소(예: 국공립어린이집 확충), 민간기관종사자들의 인건비 동결(예: 노인보호전문기관), 지방자치단체에 대한 보조금 삭감(예: 자립생활센터 지원) 등 다양한 방법이 동원된다. 이러한 방법은 급여축소의 원인을 파악하기 어렵게 만드는 것과 동시에 급여축소가 민간기관종사자들의 사기저하나 지방자치단체의 지원축소에서 온 것처럼 보이게 함으로써 급여축소의 책임소재를 모호하게 만드는 경향이 있다. 이 전략은 모호화전략(obfuscation)이라 불리며, 이 또한 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

최근 정부는 재정건전화법의 발의 등을 통한 재정안정화에 주력하고 있는데 이는 2017년 예산편성지침에도 재정개혁의 일환으로 명시된 바 있다. 내년도 예산편성지침에 명시된 재정개혁에는 「재정건전화법」 발의 외에 재량지출의 구조조정과 유사·중복 통폐합도 포함되어 있다. 정부는 민생안정을 예산안 편성의 기본방향이라고 말하지만, 실제로는 재정개혁이라는 목표에 민생안정이 희생되는 것이 아닌지 의심스럽다. 이런 점에서 위에서 말한 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’이 이미 2016년도 예산안 편성 때부터 정부에 의해 복지축소의 전략으로 동원되어왔고, 2017년도 예산안 편성에는 보다 본격적으로 동원되고 있는 것이라고 의심된다. ‘분할전략’과 ‘모호화전략’은 혜택을 축소하고자 하는 경우에는 일반적으로 동원되는 전략이다. 특히 취약계층에게 적용되는 경향이 있으므로 향후에도 이와 같은 전략의 활용에 대해 주의를 기울일 필요가 있을 것이다.

이 외에 국공립어린이집 확충예산은 삭감하면서도 공공형어린이집 확충 예산은 확대 편성한 데서 볼 수 있듯이 민간전달체계의 확충에 주력하고 있다. 나아가 바이오헬스신산업 인프라 구축, R&D 확대, 해외진출 촉진 등 한의약산업 육성과 한의약선도기술개발지원, 의료IT융합산업육성 인프라 구축사업, 원격의료제도화 등을 위한 예산 확대에 적극성을 드러내 ‘의료영리화’를 촉진하는 데 주력하는 모습을 보인다.

게다가 보건사업은 시민감시는 고사하고 시민과의 기본적인 소통조차 외면한 불투명한 정책결정과정에 의해 정부가 일방적으로 강행하는 형태로 추진되고 있다. 이로 인해 시민들의 보건의료관련정보가 정부의 비식별화 조치라는 결코 안전하지 않은 방패막이를 근거로 영리사업자들에게 허용될 위험에 처해 있다.

전체적으로 현 정부의 예산안은 민생안정이라는 기본방향의 공식적 천명에도 실제로는 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’ 등에 의한 취약계층예산의 삭감, 정부의 일방적인 강행에 의한 보건의료산업화 추진, 민간전달체계의 확충 추진 등 공공성의 훼손과 시장화의 촉진이라는 방향을 지향하는 것이라고 할 수 있다.

우리는 복지국가로 가고 있는가

이은주 | 공적연금강화국민행동 정책위원

증발된 복지 이슈? 가까워진 복지!

정권교체 이후 순탄한 듯 보이는 100일이 지나갔다. 정책을 추진해야 할 사람들이 결정되고 정책의 상세한 윤곽들이 잇달아 등장하고 있다. 일자리에 대한 정책이 제일 먼저였고, 이를 뒷받침할 수 있는 복지제도로는 건강보험 보장성 강화를 선언한 ‘문재인 케어’와 ‘기초생활보장 종합계획’이 8월 10일 전후로 보도되었다. 필요로 했던 내용들 그리고 급히 개선, 추진되어야 했던 정책들이기에 한편으로는 다행이면서도 뭔가 아쉬움이 남는다.

안심이 되는 부분은 우리 사회가 복지정책을 받아들이는 패턴에 조금이나마 변화가 보인다는 것이다. 복지는 늘 가난한 사람에 대한 대책, 선별주의에서 머물러왔지만 점차 사회안전망의 역할로 전환되는 중이다. 대표적으로 노동시장과 복지와의 관계 설정에서 복지는 일자리에서의 탈락을 보완하는 역할에 무게가 실린다. 문재인정부의 일자리 창출, 비정규직 감축 및 처우개선, 노동존중사회의 실현이라는 3대 핵심 정책은 고용-노동-복지의 소위 ‘황금트라이앵글’의 작동을 전제로 하고 있다.

예를 들면 모든 불리한 상황이 중첩된 근로빈곤층만 해도 복지시스템이 제대로 갖춰졌다면 사회구성원으로서 빠른 복귀를 기대할 수 있어야 한다. 자활과 자립의 종착점은 노동시장으로의 재진입이다. 여기서 알 수 있듯이 ‘복지’는 안전망으로서 노동시장에서의 탈락한 사람을 다시 회복시킬 수 있는, 즉 노동자로서 노동시장에 재진입할 수 있는 도약판(springboard)이다. 1차적으로 노동시장에 진입한 사람이 불안정한 사회구조에 의해 탈락한 이후 사회구성원들의 합의와 재분배를 통해 작동하는 시스템 내에서 회복을 돕는 것이 복지정책이다. 황금 트라이앵글은 이런 상황이 잘 작동하는 것을 의미한다. 정부가 덴마크에서 20년도 더 된 황금트라이앵글을 국정과제에 명시한 것은 어디든 펼쳐져 있고, 곳곳에 구멍이 나지 않은 안전망에 대한 기대를 갖게 한다.

우려도 있다. 제도가 잘 만들어지고 시대 변화에 맞게 수정 보완해 가는 과정은 필요하지만 제도나 정책에 가려서 ‘사람 중심’이라는 가치가 공허한 외침으로 남지 않을까라는 기우이다. 정책이 사람을 무시하고 제도가 사람을 간과하게 될까봐 걱정이다. 시스템이 절로 만들어지는 것이 아니다. 정책을 만드는 것도 사람이며, 사람이 정책과 제도의 도구가 되어서는 안 된다. 이 정부는 사람을 앞에 내세우지만 여전히 촘촘하게 ‘사람 먼저’가 다가오지는 않는다. 국민인수위원회 보고대회는 이러한 우려를 충분히 보여주었다. 현장의 얘기를 듣는 것은 지난 불통의 시대에는 상상할 수도 없었지만, 소통이 되니까 이제 변화도 보고 싶고 그 변화를 체감하고 싶다. 100건의 정책제안이 1차적으로 국정과제에 반영된 이후 광화문 1번가를 통해 들어온 정책은 총 18만여 건, 그 중에 17,000여건의 정책들이 추가적으로 논의 중이라는 보도만 되었다. 이미 대국민보고대회가 끝났으니 공중분해 되지 않을까 걱정이다.

새로운 세상을 꿈꾸는 것은 일상의 복지정책과 밀접한 관계가 있는데, 정권교체 이후 정권교체라는 현상 자체가 가져온 근거 없는 믿음과 안심 때문인지 복지국가의 그림이 잘 보이지 않는다. 제도들의 세팅은 비어 있는 부분이 많지만, 아예 없는 것은 아니거나, 혹은 너무 과도한 부분도 많다. 그래서 오죽하면 박근혜 정부는 중복사업을 없애는데 주력했을까. 복지비용이 낭비라는 전형적인 보수의 프레임이 이명박 정부 때부터 꾸준하고 철저하게 진행되어 온 결과, 제도는 넘쳐나는데 정작 시민들은 체감하지 못하고, 복지욕구는 늘어나지만 수용되는 요구는 찾아볼 수 없는, ‘정책과 국민과의 분열 상태’가 지속되고 있다. 혹은 정책 사이의 균열상태도 보인다. 그러나 이는 심각한 문제가 아닐 수도 있다고 판단하는 것 같다. 수정과 보완은 언제든지 가능하고, 새로운 길을 만드는 것이 어려운 것이지, 길을 갈고 닦는 것은 어려운 일이 아니라고 생각한다.

ⓒ 참여연대

지켜보는 복지에서 만들어가는 복지로

IMF 이후 급격히 확대된 복지제도를 되돌아 보건데, 노동 기반으로, 노동을 근거로 한 복지제공이 합리적이고 타당한 분배였다. 하지만 그런 노동기반이 불안정해지는 지금 상황에서 어떤 복지가 제공되어야 하는지에 대한 논쟁은 분산되어 있거나 논외로 빠져있다. 대표적인 사례인 사각지대 문제는 이제는 사각지대라고 부르기에는 너무 큰 부분을 차지하고 있다. 이런 현상은 최근에 나타난 문제가 아니라 장기간 고착화된 결과이다. 복지체감을 해야 하는 현장은 분산되어 있는데 이를 연결하는 안전망은 실핏줄처럼 퍼지는 것이 아니라 듬성듬성 큰 줄기만 강조되어 있는 것이다.

국가의 역할이 강화된다고 하니 복지는 다 실현될 것만 같다. 하지만 그동안은 국가의 책임을 강조하느라 바빴다면 이제는 시민들이 또 다시 질문을 해야 할 시점이다. 국가가 알아서 한다니 잘 하는지 지켜보는 일은 여전히 중요하다. 그리고 더 중요한 것은 여기서 우리가 그동안 해왔던 방식처럼 누굴 먼저 보호하고 누굴 먼저 챙겨야 하는가를 따지고 알려주는 일이 아니다. 지금까지의 사회적 위험은 누구에게나 발생하는 것이었다면 이제는 사회적 위험도 양극화된 계급에 따라 달리 적용된다. 노동시장의 뒷받침도 약해졌고, 따라서 사회보장의 개념도 변화되어야 한다. 적극적인 복지국가의 역할만 기대할 것이 아니라 사람이 먼저인 제도와 정책으로 패러다임을 전환해야 한다. 사람을 먼저 생각하는 건 쉬운 일이 아니다. 국가와 국민, 정책과 나 사이의 거리를 좁히는 일이다. 이런 길은 아주 멀고 돌아가는 길일 수 있다. 뫼비우스의 띠처럼 돌고 돌 수도 있다.

정부의 신뢰회복을 원한다면 우리가 그 정부를 뽑는 것이 중요하다. 하지만 ‘뽑는 것’과 ‘신뢰’ 사이의 연결성은 분명하지만, 막상 투표행위를 할 때는 다시 ‘사람 먼저’ 보다는 전문성과 똑똑함에 기대곤 한다. 전문가라는 사람들도 무거운 책임감도 가져야 한다. 실용성, 실현가능성이라는 목표수준, 즉 현실적인 수치가 가지고 있는, 혹은 감추고 있는 비겁함도 솔직하게 드러내고 요구해야 한다. 복지국가가 실현되려면 시민들이 할 일이 너무 많다.

평화주민사랑방_

전북 장애인의 인권보장을 위해

ⓒ평화주민사랑방

전북장애인인권보장공동투쟁본부(이하, ‘공투본’으로 표기)는 지난 10월 31일 오후 2시 전북도청 도민광장에서 25개 단체 소속원 100여 명이 참석한 가운데 '2016 전북장애인 인권보장! 투쟁결의대회'를 가졌다.

ⓒ전북장애인인권보장공동투쟁본부

이날 공투본는 2007년부터 2016년 최근까지 전북 지역 법인 및 거주시설에서 발생했던 장애인 인권 침해 사건과 각 사건별 미해결 문제, 7대 정책 요구안을 발표한 후 현재까지 전라북도청사 앞에서 천막농성을 이어가고 있다.

공투본은 “장애인의 인권을 침해하는 사회복지법인과 단체 및 복지시설들이 반성도 없고, 처벌마저 미흡하다”며 전북도에 △장애인 탈시설·자립생활 권리 보장 △장애인 인권침해예방 대책 수립 △상설 민관합동 감사팀 운영 △발달장애인 권리보장 △장애여성 지원체계 수립 △장애인가족 지원 확대 등 7대 요구안을 전북도에 제출 한 후, 요구사항이 관철될 때까지 도청 앞에서 무기한 천막농성 투쟁하고 있다.

행동하는복지연합_

청주복지재단 진단과 평가 토론회 개최 결과

『청주복지재단의 건강한 운영을 바란다! 』

청주복지재단은 민선 5기 청주시가 야심차게 준비하고 출범한 기초지방정부 단위로 가장 규모가 있는 활동으로 평가를 하였다. 하지만 출범하고 4년이 지나고 있는 시점에서 초기 그토록 우려하고 걱정했던 내용들이 현실화 되어 가고 있다. 이런 우려와 기대를 종합하여 행동하는복지연합(이하 행복연)에서는 청주복지재단 출범후 최초로 진단과 평가 토론회를 지난 11월 29일 행복까페에서 개최하였다.

ⓒ행동하는복지연합

토론회는 설립초기 설립타당성 연구용역을 수행한 이태수 꽃동네대학교 교수께서 “청주복지재단 이대로 좋은가?”라는 주제로 발제를 하였다. 발제는 연구용역 당시의 내용을 기반으로 설계된 사업모형과 현재의 사업결과를 중심으로 비교하여 청주복지재단의 기능과 역할을 점검하였다. 더불어 지역내 사회복지실무자 200여명이 응답한 구글 설문조사 결과를 함께 분석하여 발표 하였다.

발제에 이어 토론자로 참석한 변창수 청주시의회 의원은 청주복지재단 운영의 문제점들을 근거자료를 토대로 꼼꼼히 문제 제기 하였다. 청주대학교 김헌진 사회복지학과 교수 역시 초기 연구용역의 멤버로서 참여한 과거를 상기하면서 좋은 모델이 될 거라는 기대를 져버리고 그저 또하나의 기관으로 전락한 모습에 대한 우려를 하였다. 마지막 참여자로 행동하는복지연합 사무국장은 구글설문지에서 주관식으로 응답한 80여명의 답변을 유형별로 분석하고 참여하지 못한 전현직 이사진들의 인터뷰 내용을 기반으로 토론에 임하였다.

[진단과 평가]

문제 1: 정치적 독립성의 훼손

가장 먼저 우려하고 현실적인 고려를 많이 했던 내용은 시 출연기관으로서 낙하산 공무원들의 퇴임 자리가 되지 않게 함으로서 정치적 독립성을 기반으로 민간 중심의 씽크탱크 기능이었다. 1대 상임이사에 이어 2대 상임이사가 취임하면서 이런 틀은 산산조각이 났다. 퇴임한 공무원이 2대 이사장으로 슬그머니 자리를 차지 하고 있다. 함께 활동했던 이사들 조차 왜 이런 결과가 나왔는지 의문이라고들 한다. 최근에는 현 상임이사가 직제 개편을 통해 사무처장제를 신설하고 공무원을 사무처장에 앉히려 하다 이사들의 반발로 무산되었다. 이런 결과와 내용들로 인해 설문결과와 인터뷰 결과, 그리고 지역내 분위기는 청주복지재단의 위상이 민간중심의 씽크탱크 기능이 아니라 청주시의 이중대라는 부정적인 평가가 곳곳에서 터져 나오고 있다.

문제 2: 재단을 위한 재단으로 고립된 기관화

심하게 재단에 대해 자기들만을 위한 기관, 또하나의 복지관이라는 존재성을 훼손하는 평가들이 나타나고 있다. 이는 위상과 기능이 상실된 평가로 받아 들여질 것이다. 왜 존재해야 하는지, 어떤 활동을 모색해야 하는지에 대한 심각한 고민지점이다.

문제 3: 정체성의 모호성

‘어떤 일을 하는지 몰라서 평가할 내용이 없음’ ‘재단이 해야 할 지역사회에서의 가치와 역할을 정립하시기 바랍니다’ ‘1.지역의 특정법인의 산하기관이 아니다.' '2.청주시 복지정책과의 대변인 역할을 한 곳이 아니다.' '3.선거용으로 이용되어서도 안된다.’  이는 구글설문에 응답한 일부 내용이다. 위와 같은 의견들은 지역 내에서 일반화되어 있다. 씽크탱크 기능이라고 하지만 특별한 연구결과도 없다. 명확한 사업도 없다. 결국 옥상옥이라고 평가 절하되는 모양들을 보인다. 출범시 100만 도시를 앞둔 청주시의 복지비전을 만들 거라는 기대를 갖고 있었던 재단의 민낯을 본다. 통합청주시 사회복지 예산이 40%를 넘어 50%가 목전에 있고 이에 대한 예산과 정책 효율성이 강화되는 요구에 대한 응답을 과연 재단이 할 수 있을 것인가. 해야 한다는 지역의 목소리를 수용하기 위해서는 정체성을 명확히 해야 할 것이다.

문제 4: 조직운영의 불합리성

지난 시기 지역 언론을 통해 상임이사가 자신의 생일 선물로 의자를 사달라고 직원들에게 갑질을 했다는 보도 기사가 있었다. 자신의 의견에 반하는 이들에 대한 차별도 존재했다고 한다. 특히 신규 채용되는 이들과 조직운영이 특정 법인 출신들로 장악되고 있음도 조직운영의 사조직화 문제를 야기하고 있다. 청주복지재단인지 모 특정법인의 다른 지부인가라는 비아냥거림도 설득력이 있는 현실이다. 사무처장제에 있어서도 공무원이 그 자리에 앉아야 시와 업무 협조가 잘 될 거라는 상임이사의 조직관 역시 설립시 정체성을 훼손하는 조직 발상이다. 이에 대해 모 이사는 전문성도 없는 순환보직 공무원이 관리직으로 온다고 함은 민간의 전문성과 순발력을 훼손하고 관의 이중대를 가속화 할 것이라고 지적하고 있지만 여전히 기회만 남겨둔 허술함을 보이고 있다. 또한 현재 조직운영의 가장 큰 문제는 이상한 조직운영 시스템이라는 거다. 예로 2015 이사회는 7회 개최하였고 아래 조직인 운영위는 2회 회의가 진행되었다. 이사회 결과를 하급단위인 운영위에 보고하는 모양이라고 폄하는 의견도 있다. 내부 감시적 기능을 위한 ‘시민위원회’는 구성조차 되어 있지 않다. 조직에도 없는 복지전문위원진은 원칙을 찾기 힘든 분야별 인력들로 채워져 있다. 이처럼 조직운영이 가장 기초적인 운영틀을 벗어나 작위적으로 운영되는 불합리성을 보여주고 있다.

ⓒ행동하는복지연합 

문제 5: 평가가 없는 운영이 과연 건강할까

2012년 7월 출범 후 지금까지 내외부적으로 공식적 청주복지재단에 대한 평가는 진행된 적이 없다. 초기 출연금 50억이라는 세금이 투자되어졌고 매년 10억 원이 넘는 예산을 집행하는 기관이 평가가 이루어지지 않았다 함은 현재의 재단운영의 미흡을 대변하고 있다. (2015년부터 청주시는 시 산하 출연기관에 대해 경영진단평가를 하고 있음. 공적기관에 의한 형식적인 평가이기에 본질적인 평가체계에서 제외하고자함) 특히나 지역사회와 함께 건강성을 담보하기 위한 노력들을 하지 않았음에 심히 우려한다.

이에 행복연은 2014년 공식적인 토론회를 준비하였으나 괜한 오해를 살 우려가 있다는 주장에 따라 내부 자체적으로 평가를 진행하도록 요구하는 비공식적 접촉만을 했다. 이 조차 내부에서 무산되어 현재 행복연의 토론회가 최초의 토론회가 되었다.

[마무리와 대안정리]

이런 내용들은 지역사회내에서 공공연히 이야기 되어 지는 내용들을 집중 분석을 통한 공식적인 분석에 의미를 두고 있다. 이는 단순히 문제점만을 이야기 하기 보다 향후 청주복지재단이 지역복지계를 넘어 지역사회 전체의 안전망으로서 복지정책과 연계기능을 충실히 하기 위해 반드시 설립시의 기능과 역할을 담보 되어야 한다.

청주복지재단의 건강한 운영을 위한 제안을 정리하며 아래와 같다. 이는 최종적인 결과라기보다 이를 기반으로 각 분야와 영역별로 논의 하고 점검하고 정리하는 작업이 꾸준히 전개 될 때 그 완성적 의미를 맛볼 수 있을 것이다.

1) 위상: 최초 설립 이유와 목적을 상기함. 민관거버넌스로서의 사회복지 씽크탱크 기능

2) 사업: 연구기능을 중심으로 사업 재편

3) 인력: 특정 인맥 중심인 인력 구조를 개편하여 중간조직에 걸맞는 인재로 역량중심 업무 재배치

4) 조직: 기존 조직인 이사회, 운영위를 충분하고 합리적으로 운영할 분야별 인사들로 전면 재편하고 안정적이고 유기적인 운영의 내실화를 기함. 내부적 건강한 비판자로서의 시민위원회 등을 충실히 가동함으로서 상시적 모니터링 체계 구축 (최초 연구보고서 대로 복원 필요)

5) 사업개발방식: 현장과의 충분한 논의장 마련을 통한 욕구 파악, 관과의 민관협력체계를 통한 현실적인 대안들을 만들어 가는 모양 갖추기

    예) 복지인수다를 통해 아젠더 개발, 유관기관장과의 상시적 토론 모임등. 어플 활용(서울시 엠보팅) / 구글 설문도 역시

6) 공간이동: 접근성과 활발한 논의를 위해 현 사무실을 구연초제조창과 같은 접근성이 좋고 문화등 유기적으로 연계 되어 지는 공간으로 이전

7) 점검체계: 이를 완성하기 위해 재단, 의회, 복지계, 시민단체, 청주시 등과 정상화를 위한 TF를 구성하여 단계적 이행과제 설정과 이행을 위한 체크리스트화 하여 매년 평가 진행

인천평화복지연대_

제13대 인천사회복지협의회장 선거, 정족수 부족으로 두 차례나 무산

제13대 인천사회복지협의회장 선출을 위한 임시총회가 정족수 부족으로 두 차례나 무산되었다. 인천사회복지협의회(이하 협의회)는 지난 12월 7일 임시총회를 개최하여 회장을 선출할 계획이었다. 후보에는 이윤성 전 국회의원이 단독 출마하였다. 하지만 재적회원 179명 중 78명만이 참가하여 과반을 넘기지 못해 무산되었다. 이와 관련하여 협의회는 <정족수 미달로 인해 회장선출 안건이 유예가 되어 16일에 임시총회를 재소집한다. 만약에 재소집에도 불구하고 또다시 선거가 이루어지 않을 경우 회장선거를 재공고 한다. 단, 이윤성후보는 후보를 등록한 것으로 간주한다>라고 결정하고 회장 선출을 하려 했지만, 이번에는 63명만이 참석하여 결국 선거가 또 다시 무산되었다. 협의회 회장 선거가 정족수 미달로 무산된 것은 13번째 회장을 선출하는 동안 처음 있는 일이다.

이번에 단독 출마한 이윤성 전 국회의원은 3개월 전에 협의회 회원으로 등록하여 겨우 후보추천 자격을 득하였다. 그간에 어떤 사회복지 경력도 전문성도 없었던 이윤성 후보는 자격을 얻자마자 협의회 회장후보로 출마한 것이다. 더불어 이번 선거에서 회장 후보로 거론되던 인사들은 이 후보 출마 이후 일제히 후보 등록을 포기했다. 이번 선거 무산은 이러한 졸속출마에 대한 회원들의 거부감이 반영된 결과로 볼 수 있다. 또한 협의회장의 자격은 사회복지의 발전을 위한 노력의 결과로 주어지는 것이라는 것과 사회복지 현장의 회원들과의 소통과 공감이 없는 상태에서 협의회장에 출마한 것은 적절한 처사가 아니라는 민심이 반영된 결과인 것이다. 1차로 선거가 무산되었을 때 차라리 재공고를 통해 이윤성후보와 더불어 새로운 후보가 입후보 할 수 있도록 충분히 시간을 더 주라는 현장의 목소리가 있었건만, 이를 무시하고 재소집을 강행한 결과, 더욱 많은 수의 회원들이 선거를 거부한 것으로 보인다. 이에 지역 시민사회는 이 전 의원의 자진사퇴를 요구하고 나섰다.

회원과 소통하는 민주적 경쟁을 통해 보다 인천사회복지에 대한 비전과 검증된 인물이 신입 협의회장이 되어야 한다는 목소리가 크다.

우리복지시민연합_

박근혜 게이트 사태와 별다를 바 없는 대구시립희망원

복지동향 11월호을 통해 대구시립희망원 직원들의 생활인 폭행, 사망사건 은폐, 인사채용비리 의혹, 이중장부 작성으로 생활인 주부식비 년 13억여 원 횡령, 생활인 노동착취 등 광범위한 비리들이 알려지고, 10월 8일 방송된 SBS ‘그것이 알고 싶다’ 『가려진 죽음, 대구희망원, 129명 사망의 진실』편이 방영되어 전국적으로 파장을 일으킨 내용을 소개했었다. 천주교대구대교구는 10월 13일 사과문을 발표하고 ‘교구쇄신위원회(이하 ‘쇄신위’로 표기함)’를 구성했고, 쇄신위는 시민사회단체로 구성된 ‘대구희망원대책위’의 비리진상규명과 관련자 처벌, 희망원장 · 간부 · 사건관계자 직무정지, 운영권 반납 3가지 요구안을 수용한다고 밝혔었다.

하지만 두 달여가 지난 현재 교구쇄신위는 유야무야되었고, 천주교대구대교구와 희망원은 증거인멸과 모르쇠로 일관해오고 있다. 우선 지난 11월 28일 국가인권위원회는 대구시립희망원 사건에 대한 결과를 발표했다. 4월부터 제기한 인권유린과 비리의혹에 대해 부당한 사망사건 처리, 장애인·노숙인에 대한 폭행·학대, 급식비 횡령, 거주인 부당 작업 등을 확인하고 관련 가해자들은 검찰고발 및 수사의뢰하였고, 보건복지부 장관에게는 노숙인 수용정책 개선을, 대구광역시장에게는 위탁 취소와 관련자 징계, 업무개선 등을 권고하였다. 하지만 8개월이나 걸린 국가인권위원회의 늑장대응과 의혹수준의 내용을 재확인 것 외에 큰 의미가 없는 결과발표로 검찰로 넘어간 수사결과를 기다릴 수밖에 없게 되었다.

국가인권위원회는 조사결과에서 ‘외인사 8건’, ‘병사 21건’과 관련된 시설관계자, 의료인의 관리 소홀과 사망진단서 허위작성을 확인하고 관련자들에 대해 수사의뢰를 했다. 이 사망사건과 관련하여 외인사로 사망한 시설생활인을 경찰에 신고도 하지 않고 몰래 화장한 사실도 확인되어 의료인, 시설직원 그리고 화장을 승인한 주민센터가 조직적으로 공모한 가능성도 있다는 기사가 12월 16일 지역일간지에 보도되었다. 이에 대해 대구시립희망원 측은 행정미숙이라고 변명했다.

ⓒ우리복지시민연합

그리고 국가인권위위원회 조사결과가 발표된 11월 같은 날, 검찰은 2014년 7월 대구시립희망원의 비자금내역을 폭로한다고 공갈협박해서 대구시립희망원 前원장신부에게 1억 원의 돈을 갈취한 前회계과 직원 이모씨를 구속했다. 그 동안 천주교 대구대교구측과 대구시립희망원은 비자금 조성 의혹에 대해서는 그런 사실이 없다고 주장해왔지만 비자금 폭로를 협박한 前회계과 직원에게 돈으로 입막음 한 사실이 드러난 것이다. 그 1억 원이 대구시립희망원 前원장신부 개인의 것이라고 생각하는 사람이 있을까?

대구시립희망원의 운영법인인 대구천주교회유지재단측은 지금까지 사망사건 은폐, 비리의혹 등 모두 부인해왔다. 그리고 이미 11월 8일 대구시에 ‘언론과 시민사회단체의 잇따른 의혹제기로 인해 시설의 정상적인 운영 및 생활인 보호가 어려워 위탁을 반납하게 되었다’며 황당한 주장을 했다. 그리고 현재, 확인되어 지는 사망사건 은폐, 비리사건들에 대한 말 바꾸기와 재판과정에서의 알게 모르게 행해지는 뒷수습을 보고 있자니 현재 박근혜 게이트와 별반 다를 바 없는 상황이다. 지금까지 ‘모른다’, ‘그런 적 없다’라고 일관한 대구시립희망원측과 비리관련의혹 직원들의 행태, 그리고 하나하나 사실들이 밝혀지자 변명을 해대는 행태는 현재 벌어지고 있는 청문회 풍경과 다를 바 없다.

‘제2의 형제복지원 사태’라고 알려진 ‘대구시립희망원 사태’, 검찰은 성역 없는 수사를 해야 한다. 그리고 중간수사결과도 발표해야 한다. 인권침해, 비자금조성 등 수 많은 비리와 관계된 자들에 대해 엄정한 법 집행이 있어야 한다. 종교라고 예외가 없어야 한다.

2018년도 보건복지 예산안 분석-보건의료 분야

김윤 | 서울대학교 의과대학 의료관리학과 교수

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

전체적인 평가

보건복지분야 총예산은 작년 대비 5.5%(본예산 대비, 추경 대비 5.1%) 증가하였다. 보건 분야 예산은 보건복지 총 예산의 16.3%(약 10.4조 원)이며 2017년에 비해 약 5.5%(5,414억 원)가 증가한 것으로 나타났다. 이는 보건의료 빅데이터 플랫폼 구축, 국가치매극복 기술개발(R&D), 라이프케어융합 서비스 개발사업 등 신규 사업 예산이 대폭 증액 편성된 것이 영향을 미친 것으로 판단된다. 

예산 증가율을 살펴보면 한의약정책관 소관사업(34%), 질병관리본부 소관사업(6%), 건강보험정책관 소관사업(6%)이 증가하였고, 건강정책관 소관사업(△4%), 보건산업정책관 소관사업(△1%), 공공보건정책관 소관사업(△1%)은 감소하였다. 

 

2018년 건강보험 총 보험료 수입예상액은 53조 3,209억 원으로 예상되며, 보험료 수입의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금은 7조 4,649억 원이다. 그러나 정부는 2조 539억 원을 감액한 5조 4,201억 원을 편성하였고, 이는 국민건강보험법 제108조 제1항의 규정을 위반한 것이다. 

세부사업 평가

보건산업정책관 

보건산업정책과 소관 예산은 16년 대비 1.1%감액된 4,563억 원이 편성되었다. 보건산업정책은 보건의료 기술의 연구개발과 보건산업 육성을 목적으로 두고 있으며 이는 국민의 건강과 관련된 결과로 귀결되어야 한다. 그러나 보건의료 빅데이터, 해외환자 유치 사업 등 의료를 영리화하는 정책에 예산을 편성하거나 글로벌 화장품 육성 인프라 구축 등과 같이 보건의료와 관련이 명확하지 않은 사업에 예산을 편성하고 있다. 또한 지속적으로 사업에 대한 성과 측정이 이루어지지 않고 있음이 지적되고 있다.

보건의료 빅데이터 플랫폼 구축은 올해 새롭게 시도하는 사업으로 115억 원의 예산이 편성되었다. 보건의료 빅데이터 사업은 개인정보 중 민감정보에 속하는 건강정보를 활용하겠다는 것이다. 그러나 개인정보가 빈번하게 유출되고 있음에도 불구하고 이에 대한 대안 마련 없이 건강정보를 활용하는 정책을 정부가 비공개로 추진하고 있는 것은 문제이다. 실제로 영국 Care. data의 경우, 개인의 건강정보 활용에 대한 국가의 불투명한 운영으로 시민들의 신뢰를 잃어 2016년 폐쇄한바 있다. 따라서 보건의료 빅데이터 사업에 대한 사회적 논의 전제하에 예산이 배정되는 것이 바람직하다. 

 

글로벌화장품육성인프라구축 사업에 지난 3년간 약 100억 원 정도의 예산이 편성되었으나 올해 16년 대비 32억 원 삭감된 68억 원의 예산을 배정하였다. 그러나 글로벌화장품육성인프라구축 사업은 보건의료산업 정책 소관 목적에 부합성이 떨어지는 사업으로 보이며, 국정감사 시 민간대기업화장품 업체를 지원하는 것으로 드러났다. 2018년 예산은 감액 되었지만 여전히 막대한 예산이 편성되고 있어 사업에 대한 정당성, 합리성에 대한 설명이 요구된다. 

 

해외환자유치사업은 작년 대비 64억 원 삭감된 132억 원이 편성되었다. 해외환자유치사업은 외국인 환자에게 치료를 제공한다는 점에서 의미가 있을 수 있으나, 한국의 의료관광사업은 대부분 피부성형, 미용, 건강검진 등 영리목적이 주를 이루고 있다. 결국 질병의 개선, 공공성과는 무관한 피부성형외과, 대형병원 등의 수익창출로 나타나고 있는 것이다. 작년과 비교하여 예산은 삭감되었으나 사업을 계속해서 추진하기 위한 합당한 근거가 제시되어야 한다. 

 

국가치매관리 정책과 연계하여 치매극복기술개발사업(R&D)에 98억 원의 예산이 편성되었다. 치매를 예방하고 조기발견하여 돌보는 등 종합적인 R&D 추진을 목적으로 두고 있으나 치매 치료 연구를 집행하기 위한 예산 편성이라 볼 수 있다. 치매에 대한 국가책임은 긍정적으로 볼 수 있으나 노인성질환을 치매로 한정하여 예산을 개별적으로 책정한 부분에 대한 평가가 필요하다. 또한 치매를 보건의료적 관점에 의해 조망하기보다 치매노인, 가족, 사회 등 사회적 환경을 고려한 돌봄의 관점에서 대안이 마련되어야 할 필요가 있다. 따라서 관련 예산에 편성에 대해 다각적인 평가가 수반되어야 할 것이다. 

 

보건의료정책관

의료기관안전및질관리 사업 예산을 전년대비 17.8% 증액 편성하였다. 그 중 의료기관평가인증 사업은 2017년 28억 원에서 18년 39억 원으로 책정되었다. 병원급 중 의료기관평가인증을 자발적으로 인증 받은 기관이 11%에 불과하고, 인증을 받은 기관에서 C형 간염 감염사고, 요양병원 화재사고 등 반복적으로 발생하고 있다. 이처럼 의료기관평가인증 사업이 의료의 질과 환자안전보장에 효과적이라는 근거가 부족함에도 불구하고 별다른 개선책이 마련되지 않은 상태로 예산이 증액되었다. 

 

의료인력 양성 및 적정수급 관리 사업은 2017년 104억 원에서 18년 132억 원, 26.7% 증액 편성되었다. 그러나 일차 진료의사와 간호사는 부족하고 전문의는 과잉 공급되어 있는 등 의료인력 수급 불균형의 이유로 일차의료와 만성질환관리 강화, 간호간병통합서비스 확대와 중요한 의료정책이 진전되지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 의료인력 양성 및 적정수급 관련 정책과 예산은 증액 되었으나 기존 수준을 답습하는 데 그치고 있다고 평가할 수 있겠다.

 

공공보건정책

지역거점병원 공공성강화는 지방의료원 등에 대한 지원을 하여 지역 주민에게 충분한 의료제공을 위한 목적으로 운영되는 사업이다. 2017년 576억 원에서 2018년 623억 원으로 8.1% 증액 편성하였으나 2016년 예산에 비해 적은 규모이다. 또한 지역거점병원 공공성강화 예산의 대부분은 시설 및 장비 개선을 위한 기능보강사업 예산이어서 공공성을 강화하기 위해 필요한 양질의 의료인력을 확보하거나 운영체계를 개선하기 위한 예산을 별도로 확보할 필요가 있다. 

의료 및 분만 취약지 지원사업은 133억 원에서 98억 원으로 26.1% 감소하였으며, 34개 분만취약지 중 2개소와 59개 의료취약지 중 1개소에 대한 지원을 늘리는 데 그치고 있다. 응급의료 취약지인 시군구가 99개에 달함에도 불구하고 취약지응급의료기관육성 예산은 2017년 280억 원에서 2018년 257억 원으로 감소하였다. 분만 및 의료 취약지와 응급의료취약지를 이번 정부 임기 내에 해소하는 것을 목표로 단계적으로 취약지에 대한 지원예산을 증액해나가야 한다. 

 

중증질환에서 보장성을 강화하는 암환자 지원사업에 배정된 228억 원은 문재인 케어의 보편적 보장성 강화정책 기조에 맞게 재난적 의료비 지원사업과 통합하는 것이 바람직하다. 반면 연명의료법 제정으로 수요가 늘어날 것으로 예산되는 호스피스 전문기관에 대한 지원을 늘리는 것이 필요하다. 

 

외국인근로자 등 의료지원 사업은 의료혜택의 사각지대에 있는 외국인근로자와 여성 결혼이민자, 난민 및 그 자녀 등을 지원하기 위함이다. 그러나 예산 집행률이 높은 편임에도 불구하고 지난 몇 년 동안 예산의 증액 없이 편성되고 있다. 외국인 근로자, 난민 등 신청자가 많아 각 지자체에 미지급금이 지속적으로 증가하고 있는 상황을 고려하면 관련 예산은 증액될 필요가 있다. 

 

응급의료기금 사업 중 우선순위가 낮거나 기금 사업에 성격에 맞지 않는 사업예산은 대폭 축소하는 대신 응급환자 진료비 대지금과 같이 필수적인 예산은 증액해야 한다. 기금 사업에 성격에 맞지 않는 사업의 예로는 응급의료기관 지원발전프로그램을 들 수 있는데, 이는 응급의료기관의 인력, 장비, 시설, 운영 성과를 평가한 결과에 따라 지원금 차등지급하는 사업이다. 응급의료체계 구축 초기에는 응급의료기관의 인프라를 확충하고 운영체계를 개선하는 효과가 있는 사업이었으나, 응급의료기관의 인프라와 운영체계가 안정화된 현 단계에서는 기금을 재원으로 하는 것은 적절하지 않은 사업이다. 건강보험을 재원으로 한 유사한 성격의 사업인 의료질평가지원금과 통합하는 것이 바람직하다. 2018년 응급의료지원발전프로그램 예산은 289억 원은 기금사업의 성격에 맞고 우선순위가 높은 다른 사업예산으로 사용하는 것이 필요하다. 

 

응급환자 진료비 대지급 사업은 의료비 부담능력이 없는 빈곤층 응급환자의 진료비를 응급의료기금에서 대신 지급함으로써 돈이 없어 생명을 위협받는 응급환자가 발생하지 않도록 하기 위한 것이다. 2015년 이후 매년 8천 건 이상의 응급환자 진료비 대지급이 지속적으로 발생하고 있고 집행률이 계속 100%를 기록하고 있다. 이는 책정된 진료비 대지급 예산에 비해 대지급 수요가 더 많다는 것을 의미한다. 하지만 대지급 예산은 2017년 23억 원에서 2018년 14억 원으로 36.8%를 삭감하였다. 빈곤층 응급환자의 생명을 보호하기 위한 예산을 증액해야 하는 상황에서 이를 삭감한 것은 매우 납득하기 어렵다. 대지금 예산을 증액하여 돈 없는 응급환자들이 진료를 받지 못하는 일이 일어나지 않도록 해야 한다. 

 

우리나라 중증외상환자의 예방가능한 사망률은 30.5%로 선진국의 약 5%에 비해 크게 높은 수준이다. 중증외상환자의 예방가능한 사망률은 응급의료와 외상진료에 대한 지속적인 투자에도 불구하고 지난 10여 년 간 거의 개선되지 않고 있다. 중증외상전문진료체계 구축 사업은 중증외상환자에 응급수술 등 제대로 된 치료를 할 수 있도록 시설, 장비, 인력 등을 지원하여 예방 가능한 사망률 감소를 위해 시행하는 것이다. 중증외상전문진료체계 사업은 지속적인 불용액이 발생하고 기획재정부 기금평가에서 하위 등급을 받아 기금이 삭감되는 등 정부가 사업을 체계적 기획 및 집행하지 못해 왔다. 2017년 서부 경남지역에 권역외상센터를 선정하지 못해 102억 원의 불용액이 발생한 바 있으며, 기금평가 결과를 반영하여 전년 대비 예산이 8.9%(39억 원) 삭감되었다. 향후 예방가능한 사망률를 감소시킬 수 있는 효과적인 정책을 마련하고 체계적인 예산을 수립하고 집행하기 위해 노력해야 한다. 

  

고위험 산모‧신생아 지원 사업은 권역별로 의료시설을 균등하게 배치함으로써 고위험의 산모와 신생아에 대한 치료에 대한 접근성의 지역 간 격차를 해소하기 위한 것이다. 2017년 대비 14.7% 삭감된 119억 원의 예산이 편성되었다. 제3차 저출산 고령화 기본계획의 일환으로 진행되어 사업의 확대가 필요함에도 예산을 삭감한 것은 적절치 않다.

  

건강보험정책

건강보험법은 일반회계에서 건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 금액을 지원하도록 규정하고 있다. 2007년부터 2016년까지 정부는 건강보험에 지원해야 할 법정 지원금을 약 5조 원이나 덜 지원했다. 일반회계 지원금은 2017년 대비 증가하였으나 건강보험료 예상 수입의 14%인 7조 4,649억 원에 크게 미치지 못하는 5조 4,201억 원만 편성하였다. 이는 관련법을 위반한 것이며, 문재인 케어를 위한 재원조달에 대한 의구심이 지속되고 있는 상황을 고려할 때 법정 지원금 수준으로 지원 규모를 늘리는 것이 바람직하다. 

 

국민건강증진기금

담배값에 포함된 서민세수 국민건강증진기금은 본래의 목적이 아닌 일반회계 성격 자금으로 전용되고 있다. 2018년도 국민건강증진기금 4조 365억 원 중 국가금연지원서비스사업은 1,334억 원만 편성되고 나머지는 보건의료분야 전 영역에 사용되고 있다. 의료기기기술개발 291억 원, 질병관리본부 시험연구인력지원 207억 원, 의료기관 진료정보교류 기반 구축 58억 원, 국립병원 정보화 20억 원 등이 대표적인 예이다. 

 

 

자살예방과 지역정신보건사업 강화는 문재인 정부 주요 국정과제임에도 불구하고 예산은 2017년 502억 원에서 2018년 546억 원으로 8.7% 증가하는 데 그친다. 암과 같은 신체질환에 비해 정신건강에 대한 재정투자가 미미했던 점을 고려하면 자살예방과 지역정신보건사업 예산을 대폭 확대할 필요가 있다. 

 

보험료 수입예상액의 6%는 3조 2,003억 원 상당인데 국민건강증진기금 역시 법 부칙 단서 조항에 따른 당해 연도 부담금 예상수입액의 100분의 65를 기준으로 한 1조 8,848억 원 상당을 편성하였다. 

 

결론

 

보건산업정책관 소관 예산은 절대적 규모에서 소폭 삭감되었으나 여전히 이전 정부가 추진하던 의료 영리화 사업 등에 예산이 편성되고 있다. 대표적으로 보건의료 빅데이터 사업은 민감정보에 속하는 건강정보를 이용하는 것으로 사회적 합의를 바탕으로 추진되어야 하나 현재 비공개로 추진되고 있는 등의 문제가 있어 예산 편성에 신중을 기해야 한다. 또한 해외환자유치사업, 글로벌화장품육성인프라 구축 등은 예산이 삭감되었으나 예산 편성의 정당성이 결여되어 추가적인 예산 삭감 등의 조정이 필요하다. 

 

공공보건정책 관련 사업 예산은 전년 대비 10% 이상 증액편성 되었다. 그러나 지역거점병원 공공성 강화, 외국인근로자 등 의료지원, 의료 및 분만취약지 지원 등의 사업은 예산이 소극적으로 편성되거나 감액되었다. 또한 응급의료기금 사업 중 응급환자미수금대지급, 중증외상전문진료체계구축, 고위험 산모‧신생아 지원 사업 등 취약 계층 및 의료취약지역에 꼭 필요한 사업임에도 예산이 삭감되었다. 의료의 공공성 강화를 위해 공공보건 정책 예산이 합리적으로 편성될 필요가 있다. 

 

국민건강보험법 제108조 제1항에 의거해 건강보험료 예상수입액 53조 3391억 원의 14%에 해당하는 일반회계 지원금 7조 4,649억 원을 지원해야 하나 2조 448억 원 감액 편성하였다. 이는 관련 법 조항을 위반한 것으로 시정되어야 한다. 또한 예상수입액의 6%는 3조 2,003억 원 상당인데 국민건강증진기금 역시 법 부칙 단서 조항에 따라 당해 연도 부담금 예상수입액의 100분의 65를 기준으로 하여 1조 3,155억 원이 부족하게 편성하였다. 결과적으로 법정 국고지원율 20%를 기준으로 하여 일반회계 국민건강증진기금 합계 3조 3,604억 원 상당을 부족하게 편성한 것이다. 문재인 케어 소요재정 조달에 대한 의구심을 해소하기 위해 정부는 법이 지정한대로 국고지원의 책임을 질 수 있도록 예산심의과정에서 시정되어야 한다. 

 

또한 국민건강보험법 제108조 제1항과 국민건강증진법 부칙에 따라 국고지원을 2022년 12월 31일까지 한시적으로 규정하고 있다. 고령화에 따른 건강보험 보장성 확대 및 재정 확충의 필요, 경제활동인구의 지속적인 감소로 건강보험료 수입 인상의 한계를 보충하는 공공재정의 역할을 위해서 국고지원은 상설화되어야 한다. 따라서 건강보험 국고지원의 상설화를 위해 국회의 입법조치가 적극적으로 요구된다. 

 

국민건강증진기금에서 보건산업예산을 제외하고 이를 의료 및 분만 취약지 해소, 자살예방 및 지역정신보건사업 강화 등 공공의료를 강화하고 건강불평등을 해소하기 위한 사업에 우선적으로 배정해야 한다.