2016년도 보건복지 분야 결산

 

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

 

 

2016년도 보건복지부 소관 예산은 56조 2,419억 원으로 책정되었으나 총지출 결산액은 54조 4,468억 원으로 예산 대비 96.5%의 집행률을 보였다(이는 2015년도 결산에서의 복지부 소관 총예산 집행률과 동일한 수준임). 일반회계와 특별회계를 포함한 예산은 높은 집행률을 보였지만 기금은 1조 5,709억 원, 예산의 6.9%의 금액이 불용처리 되었다. 국민연금기금에서 1조 5천억 원 이상 불용처리된 것은 작년과 마찬가지로 물가변동률 및 A값의 전망치와 실적의 차이가 원인이다. 정부는 물가변동률을 1.8%로 예측하였으나 실제 0.7%밖에 되지 않았으며, 국민연금 전체 가입자의 3년간 평균소득인 A값은 2,110,475원으로 전망하였지만 실제는 2,105,482원이었다. 

 

 

보건복지부 소관 일반회계 지출을 살펴보면, 집행률이 99.1%로 높은 편이라 할 수 있다. 그러나 불용액은 2,700억 원이 넘고, 전년도에 비해 더 많은 금액이 불용처리 되었다. 특히 노인‧청소년 분야가 2,059억 원으로 제일 높고 특히 기초연금의 불용액이 대부분을 차지하고 있다. 

 

 

보건복지분야 사업 간 예산의 이‧전용이 일부 발생한 것을 확인할 수 있었다. 국가재정법에 의거해 예산 간 이‧전용을 할 수 있도록 되어있으나 불가피한 상황에 이루어져야 한다. 따라서 사전 예산 측정 시, 사업계획 등을 면밀히 분석하여 예산이 적절히 책정되고 사업에 충실히 사용될 수 있도록 해야 하다. 

 

대규모 불용액의 상당 부분이 국가 보조사업 중 국공립어린이집, 공공노인요양시설 및 국공립병원 확충 등에서 발생하고 있다. 이는 중앙정부와 지방정부의 대응지방비 비율을 50:50으로 편성하여 재정능력이 없는 대부분의 지방자치단체가 국공립어린이집, 공공노인요양시설 및 국공립병원 확충 등 공공성 강화사업을 할 수 없는데 기인한다. 따라서 이와 같은 공공성 강화 분야의 보조비율을 대폭 인상하여 대응지방비의 비율을 최소화하는 방향으로 2018년도 예산안을 편성해야 할 것이다. 

 

기초보장 분야

 

평가

생계급여는 예산 부족으로 자활사업 예산 중 12,070백만 원이 생계급여 사업으로 전용되었다. 전체 수급자수 및 가구수는 증가하고 있음에도 불구하고 예산 편성 시 수급자 수를 제대로 추계하지 않아 실제 집행액이 부족한 상황이 발생하였다.

교육부로 이관된 교육급여는 145,073백만 원의 예산이 편성되었으나 학생 수의 감소로 81.5%의 낮은 집행률을 보였고, 국토교통부로 이관된 주거급여는 99%의 집행률을 보였다.

 

자활사업은 계속해서 불용액이 발생하고 있으며 2016년도에는 13,570백만 원이 생계급여 및 해산장제급여로 전용되었다. 자활사업은 일정 연령대의 수급자 및 차상위 등을 근로능력이 있다고 보고 자립, 자활을 지원하고 있지만 수급자들의 대부분은 여러 가지 이유로 노동시장에서 배제되어 자발적인 자활사업 참여를 기대하기 어렵다. 또한 자활사업 참여로 발생하는 소득은 소득인정액으로 대부분 산입되기 때문에 대상자들의 적극적인 참여가 어려운 정책적 한계가 있다. 

 

노숙인 복지지원 사업은 적은 액수지만 192백만 원의 불용액이 발생하였고, 노숙인 시설 기능보강비 일부는 지방비 매칭에 대한 어려움으로 추가지원 신청이 없는데 원인이 있다. 노숙인 지원사업의 일부는 중앙정부와 지방정부의 매칭으로 운영하고 있는데 지방은 상대적으로 노숙인 사업에 대한 정책적 실현의지가 크지 않고 예산부족의 어려움이 있어 노숙인 복지지원이 적극적으로 이루어지기 힘들다. 

 

양곡할인지원은 2016년 정부양곡 고시 가격이 예상보다 낮게 측정되어 불용이 예상됨에 따라 국고보조금 교부를 하지 않아 18,012백만 원의 불용액이 발생하였다. 

 

결론

취약계층에 대한 예산은 증가하고 있으나 이는 의무지출 자연증가분에 기인한 것이다. 생계급여는 자활사업에서 전용하여 사업비 부족분을 충당하였는데, 전체 수급자수 및 수급가구의 추계를 제대로 실시하여 이‧전용의 발생을 최소화해야 한다. 그리고 자활사업의 정책적 문제점으로 불용액이 발생하고 있어 이에 대한 대안 마련이 필요하다. 

 

보육 분야

 

평가

2016년 국공립어린이집 신축을 135개소 목표로 하였으나 실제 119개소 확충하지 못한 것으로 확인되었다. 정부는 국공립어린이집을 매년 150개소 확충하겠다고 하였으나 2016년 이 중 신축목표를 135개소로 하여 예산을 편성하였고, 실제 신축은 목표에 크게 미달한 실적을 도출하였다. 정부는 국공립어린이집 확충 예산 중 5,351백만 원을 보육교직원 인건비 부족으로 전용하였고, 98백만 원을 불용처리 하였다.

 

또한 공동주택리모델링으로 19개 소 수준으로 계획했던 것을 지자체의 재정부담으로 신축 보다는 리모델링 신청 수요가 증가했다는 이유로 82개 소로 대폭 확대 추진하였다. 공동주택리모델링은 예산이 절감되는 효과가 있다는 점은 일부 긍정적으로 볼 수 있으나, 공동주택리모델링의 성격상 0-2세 보육에 집중되는 소규모 가정어린이집 확충에 집중되는 결과를 낳게 되고, 다른 한 편 전체 국공립어린이집 이용아동의 비율 개선 측면에서도 국공립어린이집의 신축을 단순 대체할 수 없다. 정부는 아동연령별 국공립보육시설의 수요를 고려한 종합적인 계획에 근거하여 국공립어린이집을 확충할 것을 제안한다. 

 

가정양육수당은 어린이집이나 유치원 등을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 만 84개월 미만 전 계층 아동에게 양육수당을 지원하는 사업이다. 그러나 38,923백만 원의 집행잔액이 발생하여 예산을 영유아보육료지원 사업으로 전용하였다. 점차 여성의 사회참여가 증가하고 있는 상황을 고려하여 예산을 적정하게 편성할 필요가 있으며, 아동의 보편적 권리 확보와 여성지위향상 등을 위해 보편적 아동수당의 도입이 필요하며, 장기적으로 가정양육을 전제로 한 양육수당을 보편적 아동수당으로 전환할 필요가 있다. 

 

결론

양질의 보육서비스를 제공하기 위해 국공립어린이집 확충은 적극적으로 추진되어야 함에도 어린이집 확충 예산을 전용하고, 불용 처리하여 신축 실적이 크게 부진한 것은 아쉬운 부분이다. 또한 국공립어린이집 신축은 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하고 있는데, 지방정부의 어려운 재정난을 고려하여 중앙정부의 책임을 강화하는 방안을 마련할 필요가 있다. 

 

아동·청소년 분야

 

평가

저소득층 기저귀‧조제분유 지원 사업은 2,876백만 원의 불용액과 175백만 원의 이‧전용이 발생하여 3,051백만 원의 예산이 관련 사업에 지출되지 못하였다. 사업의 목적은 0~12개월의 영아가 있는 저소득층 가정에 기저귀 및 조제분유를 지원하여 임신·출산에 따른 경제적 부담을 경감하기 위함이다. 그러나 실제 수혜자는 기준 중위소득 40% 이하의 가정에만 지원을 하고, 조제분유는 산모의 사망, 항암치료, HIV(인체 면역 결핍 바이러스) 등으로 모유수유가 불가능한 경우로 한정하여 제한적으로 지원하였으며, 이에 따라 거액의 불용액이 발생한 것이다. 정책 대상이 저소득층 영아임을 고려했을 때, 적극적인 사업집행이 요구됨에도 지나치게 제한적으로 사업을 추진한 것은 아쉬운 부분이다. 

 

국민건강증진기금으로 운영되는 모자보건사업은 점차 사업의 중요성이 커짐에 따라 예산이 증가하고 있음에도 불구하고 난임부부지원, 고위험임산부진료비지원에서 실집행률이 낮았으며, 56백만 원의 집행잔액 등이 발생하였다. 

 

결론

아동‧청소년 예산은 보건복지부 소관 0.6%밖에 되지 않으며, 다른 분야에 비해서도 상대적으로 낮은 수준이다. 아동‧청소년의 욕구에 부합하는 사업을 수행하고 아동친화적인 환경을 조성할 수 있도록 예산을 증액 편성할 필요가 있으며, 불용액 발생을 최소화하여 사업에 충실하도록 책임을 명확히 해야 한다. 

 

아동학대 관련 사업 등은 복권기금 범죄피해보호기금 등으로 이관되어 보건복지부 예산항목에서 제외되었다. 그러나 아동학대 예방 및 대처와 같은 사업의 중요성을 고려했을 때 예측가능성과 책무성에 한계가 있는 기금으로 운영되는 것은 사업의 불안정을 초래하기 때문에 사업을 안정적으로 수행할 수 있도록 국고보조사업으로 시행할 필요가 있다. 

 

노인 분야

 

평가

기초연금은 97.4%의 집행률을 보였는데 지난해와 비슷한 수준이나, 199,946백만 원의 불용액이 발생하였다. 원인으로는 예산편성 대비 전국소비자물가변동률이 1.3%에서 0.7%로 감소하여 기준연금액 인상분 감소, 생계급여 수급자의 경우 기초연금만큼 수급액이 감액되어 수급을 포기하는 경우 등을 꼽을 수 있다. 

 

노인빈곤율이 심각한 상황에서 정부는 소득인정액 기준을 완화하는 등 예산에 맞게 집행해야 함에도 불구하고 거액의 불용액이 발생한 것은 생계급여 수급자에 기초연금 수급액을 감액하는 제도에 기인한 것으로 보인다. 그리고 기초연금 예산에서 9,278백만 원의 막대한 예산을 질병관리본부 조직개편에 따른 인건비, 해외감염병(지카바이러스) 유입 사전 차단 대응, 감염병(C형 간염) 감시·조사, 메르스 환자 치료비 지원 등에 사용하기 위해 보건의료소관으로 이용한 것은 예산을 소관 사업에 맞게 사용하지 않고 타 소관 사업으로 이용한 것에 대한 책임 소재를 명확히 할 필요가 있다. 

 

양로시설 입소자수가 당초 4,034명으로 계획하였으나 실제 3,937명만 입소하여 양로시설 운영지원 예산이 599백만 원 불용되었다. 그러나 저소득 취약계층의 노인이 지속적으로 증가하고 있음에도 입소자수가 줄어들고 있다는 것은 현 거주지를 떠나 시설에 입소하기를 희망하는 노인이 많지 않다는 현실을 반영하고 있으며, ‘지역에서 살기’(Aging in Community)의 정책적 방향도 고려할 필요가 있다. 따라서 양로시설 입소 대상임에도 자가에 거주하기를 희망하는 저소득 노인의 주거 안전에 대한 지원 등을 다음연도 예산에 반영할 수 있도록 해야한다. 

 

노인요양시설 확충은 5,030백만 원의 불용액이 발생했는데, 이는 예산대비 18.6%로 막대한 금액이다. 보조금관리에관한법률 시행령 제4조에 의해 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하여 노인요양시설을 확충하도록 되어있다. 그러나 지자체의 재정 확보 어려움으로 불용액이 발생하였고, 노인요양시설 확충 2017년 예산은 2016년 대비 21.2%가 삭감되어 편성되었다. 노인인구가 증가하고 국공립 노인요양시설에 대한 수요도 증가하고 있음에도 지자체 재정문제로 불용액이 거액 발생한 것은 문제라고 보이며, 이를 해결하기 위하여 중앙정부의 재정책임을 강화하는 방안이 필요하다고 보인다. 

 

노인 중 독거노인의 비율이 점차 증가할 것으로 전망된다. 2015년 노인 중 독거노인의 비율이 9.1%였던 것이 2015년에는 13.1%로 나타났고, 2035년에는 23.2%로 예측됨에 따라 독거노인의 응급안전망 구축사업의 중요성은 더욱 커질 것으로 보인다. 작년과 대비해 불용액이 감소하였으나 2017년 예산이 삭감되었다. 사업의 중요도를 고려하여 예산의 미집행이 발생하지 않을 수 있도록 적절한 조치가 이루어져야 하며, 충분한 예산이 편성되어야 한다. 

 

결론

기초연금법 제3조에 기초연금 수급자가 노인의 70% 수준이 되도록 규정하고 있음에도 불구하고 2016년 기초연금 수급자수가 457만 명으로(보건복지부, 2016년 9월 기준) 65세 이상 노인수의 65.9%에 불과하다. 이처럼 목표수급률에 매년 미치지 못하고 점점 비율이 감소하고 있어 매년 거액의 불용액이 발생하고 있어 이를 개선하기 위한 정부의 적극적인 집행 노력이 요구된다. 

 

저소득층 노인이 계속해서 증가하고 있음에도 양로시설 운영지원 예산에 불용액이 발생한 것에 대한 책임소재를 명확히 하고 양로시설이 노인의 욕구에 적절히 대응할 수 있는 시스템으로 전환하는 등 저소득 노인들이 안정된 곳에서 생활할 수 있도록 정부가 적극적인 대안을 모색해야 한다. 

 

국공립요양시설은 상대적으로 시설과 인프라 구축이 잘되어 있어 선호도가 높다. 그러나 현재 우리나라 국공립요양시설은 약 2%도 안되는 상황이다. 시설확충에 대한 사회적 요구가 있음에도 불구하고 지방재정의 열악한 구조의 해결의지 없이 예산을 삭감한 것은 납득할 수 없다. 이는 앞서 국공립어린이집 확충과도 같은 문제로 정부는 중앙정부와 지방정부의 재정분담 문제 해결방안을 마련해야 한다. 

 

보건의료 분야

 

평가

국민건강증진기금은 국민의 건강 증진을 목적으로 사용해야 함에도 불구하고, 일반회계 자금의 성격으로 전용되고 있다. 특히 의료IT융합 산업육성 인프라 구축에 1,099백만 원의 예산이 편성되었고 36백만 원의 불용액이 발생하였다. 그러나 사업의 성과가 명확하지 않고 불용액이 발생했음에도 2017년 예산을 전년도에 비해 205% 증액한 것은 시정되어야 할 부분이다. 또한 현재 우리나라는 의료법상 의사-환자간 원격진료가 금지되어 있는데 오진과 개인질병정보 유출의 위험성이 크기 때문이다. 지출의 타당성이 없는데도 국민증진기금으로 원격의료제도화기반구축사업의 예산을 증액 책정하는 것은 납득하기 어렵다. 따라서 사업에 대한 검증절차를 명확히 하여 2018년 예산에 반영하도록 해야 한다. 

 

공공보건정책 소관 일반회계 결산내역을 살펴보면, 717백만 원의 불용액이 발생하였다. 지역거점공공병원 공공성 강화 사업은 지방의료원 등에 지원함으로써 지방 지역주민에게 충분한 의료서비스를 제공하는데 목적을 두고 있다. 그러나 329백만 원의 불용액이 발생하였고 2017년 예산은 전년도에 비해 12.6% 삭감된 57,628백만 원이 편성되었다. 지역별 의료불균형이 심각한 상황임에도 지역거점공공병원 공공성 강화에 대한 예산 미집행 및 예산 삭감에 대한 충분한 설명이 요구된다. 

 

의료 및 분만 취약지역 지원사업은 2015년에 이어 불용액이 발생하였다. 2015년 539백만 원 보다는 적은 액수인 75백만 원의 불용액이 발생하였지만 신규 지역에 대한 운영비를 제대로 집행하지 않은 것으로 드러나 이에 대한 설명이 필요하다. 

응급의료에 관한 법률 제19조에 의거하여 응급의료를 효율적으로 수행하기 위하여 응급의료 기금을 설치할 수 있도록 하고 있다. 그러나 응급의료에 충분한 지원이 필요함에도 응급의료기금 14,241백만 원의 막대한 불용액이 발생하였다. 특히 중증외상전문진료체계 구축 사업, 해양원격응급의료체계 지원, 응급의료전용헬기 운영지원, 응급의료기관 지원발전 프로그램, 취약지역 응급의료기관 육성, 응급의료 조사연구, 응급의료 정보망 구축 등의 항목에서 불용액이 발생하였다. 그리고 불용액 발생과 함께 2017년 예산이 삭감되었다. 

 

특히 중증외상전문진료체계 구축 사업은 10,152백만 원이라는 큰 금액의 불용액이 발생하였다. 중증외상정문진료체계사업은 중증외상환자에 응급수술 등 제대로 된 치료를 할 수 있도록 시설, 장비, 인력 등을 지원하여 예방 가능한 사망률 감소를 위해 시행하는 것이다. 그럼에도 불구하고 불용 사유를 외상센터의 전문 인력 부족만을 언급하고 있고 이에 대한 대안을 제시하지 않고 있다. 응급의료는 시설, 인력 등 지원을 안정적으로 지원하여 촌각을 다투는 상황에서 환자에게 적절한 치료를 할 수 있도록 해야 한다. 그러나 지속적인 불용액 발생, 예산 삭감 등을 보면 정부가 응급의료에 대해 정책적 고려를 충분히 하고 있지 않다고 보인다. 

 

결론

국민건강증진기금은 국민건강증진법에 의거해 국민의 건강 증진을 목적으로 사용해야 한다. 그러나 의료IT융합 산업육성 인프라 구축, 원격의료 제도화 기반 구축사업 등 기금의 목적과 상관없고 일반회계로 편성해야 하는 사업 등에 예산을 편성하고 있다. 반면 국가금연서비스, 구강건강관리, 건강증진조사연구 등 목적에 부합하는 사업은 책정된 예산이 적을 뿐 아니라 불용액이 발생하였다. 따라서 건강증진기금이 법에 명시된 목적에 맞게 지출될 수 있도록 정책적 대안마련이 필요한다. 

 

공공보건정책 소관 사업 예산의 불용액이 발생하는 원인을 규명하고, 재발방지를 위한 정책적 대안을 제시해야 한다. 또한 의료의 공공성 확보를 위해 예산이 대폭 증액될 필요가 있다. 

 

응급의료기금은 국민들이 응급상황에서 신속하고 적절한 응급의료를 받을 수 있도록 하는데 목적을 두고 있는 만큼 지속적으로 예산이 미집행된 원인을 규명할 필요가 있다. 또한 응급의료기금에 적절한 예산이 편성될 수 있도록 해야 한다. 

 

장애인 분야

 

평가

장애인 정책 소관 사업은 5,781백만 원의 불용액이 발생하였다. 장애인활동지원사업은 예산편성과정에서 예산이 부족하게 반영되었다는 비판이 있었음에도 불구하고 2015년도에 이어 2016년도 결산에서도 불용액이 103백만 원 발생하였을 뿐만 아니라 장애인정책홍보의 통합운영을 통해 홍보효과 제고 및 예산집행 효율성 도모를 위해 680백만 원을 장애인지원관리 사업으로 전용하였다. 장애인사업의 사업별 홍보를 일원화하려는 취지가 있는 것으로 보이나 예산의 부족이라는 비판이 있다는 점을 감안한다면 보다 명확한 근거가 제시될 필요가 있는 것으로 보인다. 

 

장애인차별금지 모니터링 및 인식개선 사업을 통해 장애인의 권익보호, 장애인차별개선 등을 목표로 하고 있다. 그러나 2015년에 이어 2016년 결산도 불용액이 발생하였고, 장애인정책국 통합홍보예산, 국제회의(국외출장)를 위한 국외여비 부족분, 장애체험센터 행정보조원 연금지급금 부족분 등 해당사업과 관련 없는 사업에 예산을 지출한 것에 대한 책임 소재를 명확히 할 필요가 있다. 또한 장애인단체지원사업의 경우 불용액의 액수가 크지는 않지만 항목이 장애등급제 개편을 위한 장애인단체 의견수렴사업이었음에도 사업이 미집행 되지 않은 점은 아쉬운 대목이다. 

 

국민건강증진기금으로 재활병원을 2개 권역에 설립하도록 계획하였으나 충남에서 선정취소 요구를 하여 불용액이 발생하였는데 이는 2015년도에 이어 올해도 같은 이유로 취소되었다.  

 

결론

장애인정책소관은 사업의 예산이 다른 사업으로의 이‧전용이 많이 발생하였다. 장애인활동지원 사업 등 대상자의 욕구가 꾸준히 있고 예산을 확대 편성해야 함에도 불구하고 예산을 전용한데에 대한 명확한 설명과 재발방지대책이 요구된다. 그리고 충남 지역의 재활병원 건립이 2015년도에 이어 2016년에도 설립이 취소되어 불용액이 발생하였는데 이에 대한 명확한 설명과 대안이 제시되어야 한다. 

 

국립병원

 

국립소록도병원을 포함한 8개의 국립병원의 인건비가 4,688백만 원의 막대한 불용액이 발생하였고, 원인은 정원 및 기준호봉 미달이 대부분 공통적인 이유이다. 그러나 국립병원의 불용액은 같은 이유로 지속적으로 발생하고 있고 여전히 시정되지 않고 있다. 

 

따라서 국립병원의 안정적 운영을 위해 지속적으로 발생하고 있는 정원 및 기준호봉 미달 문제의 개선이 시급히 이루어져야 한다. 
 

2017년도 보건복지 예산안 분석 : 기초보장분야

 

김성욱 l 건양대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가

2017년 보건복지부 소관 기초생활보장 예산은 10조 3,433억 원으로 전년 예산 대비 0.31% 감소하였다.
예산증가는 금액기준으로 생계급여에서 두드러지며, 비율상으로 근로능력 수급자의 탈수급 지원이 상대적으로 높은 편이다. 반면 예산감소는 금액기준으로 의료급여, 자활사업, 양곡지원, 주거급여에서, 비율상으로는 생업자금이차 및 손실보전금, 장애인의료비, 양곡할인에서 두드러진다.

 

세부사업 평가

생계급여

생계급여 예산 3조 6,191억 원 중 현금성 생계급여 지원은 3조 6,172억 원이며, 전년도 3조 3,386억 원 대비 6.8% 인상. 나머지 19억 원은 기초생활보장관리(임차료, 여비, 연구용역비, 포상금 등)비용이다.
이러한 인상은 생계급여 수준의 인상(기준 중위소득 기준 29%→ 30%로 1%p 인상; 4인 가구 기준 최대 7만 원)과 수급자 가구의 증가(81만 가구→82만 가구) 및 국고보조율의 인상(80.75%→82.02%)으로 설명할 수 있겠다.
그러나 2017년 생계급여 예산에는 약 8만 명(6%)의 수급자 수 감소(‘16년 135만 명→’17년 127만 명)가 반영되어 있다. 보건복지부는 1인 가구 증가 추세를 반영한 것이라고 하나, 1년 사이에 수급자 수가 8만 명이나 줄어든다는 결과를 납득하기 어려우며, 공공부조 사각지대를 적극적으로 발굴하려는 정부 계획의 실효성이 의심된다.

 

주거급여

국토부로 이관된 주거급여 예산은 중위소득의 상승과 평균국고보조율의 인상, 기준임대료의 인상(4~9천 원)에도 불구하고 약 1조 원으로 전년 대비 8.7%(89,987백만 원) 감소 해당 주거급여 예산에는 맞춤형 급여체계로 전환되기 전(복지부 소관) 포함되지 않은 국토부 고유사업 예산인 주택조사, 자가개량부대비, 정보시스템 유지보수, 연구용역비 등 약 283억 원이 포함되어 있으므로 해석에 유의할 필요
했다. 국토교통부는 이러한 예산 감소가 약 7만 가구의 수급가구 감소에 기인하는 것으로 설명(LH 자료로 추정)하고 있으나 가구감소의 근거에 대해 명확하지 제시하지 않고 있다.

 

의료급여

의료급여는 3대 비급여(선택진료, 간병비, 상급병실료) 예산 증가(415억 원에서 445억 원으로 7.2% 증가), 틀니 및 임플란트 지원 인상, 작년에 반영되지 않은 중기보장성 강화예산 194억 원이 포함되었다. 그럼에도 전년 대비 1.5%(725억 원)가 감소한 4조 7,468억 원으로 편성되었다(일반수용비, 임차료, 여비, 연구비, 포상금 등 약 5억 원 포함). 이러한 감소에는 의료급여 1종 진료비 지원 대상 규모의 감소, 현 정부 역점 과제 중 하나인 4대 중증 보장성 예산 대폭 감소(738억 원에서 329억 원으로 55.5%), 이행급여 지원대상의 감소(7,392명↓) 등이 영향을 준 것으로 보인다. 그러나 예산삭감의 가장 큰 비중을 차지하는 국비보조율 인하(77.0%→75.7%)에 대해 보건복지부는 ‘최근 5년간 국고보조비율 평균’을 적용함에 따라 국비보조율이 1.3%p 인하되었다고 주장하고 있으나 이에 대한 법적 근거는 명확하게 밝히지 않고 있다.

 

긴급복지지원

‘송파 세모녀 자살’ 사건 이후, 특별한 관심의 대상이 되고 있는 긴급복지의 경우 전년 대비 16.5%(약 200억 원) 감소한 1,013억 원으로 편성했다. 이에 대해 보건복지부는 4대 중증질환 등 의료보장성 강화와 에너지바우처 사업으로 인한 수요 감소를 원인으로 설명했다. 그러나 내년 4대 중증질환 보장은 절반 이상 삭감되어 긴급복지 예산감소의 근거가 될 수 없다. 또한 큰 폭의 예산삭감으로 인해 예측과 대응이 상대적으로 어려운 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계가 심각하게 훼손될 것으로 우려된다.

 

자활지원사업

자활급여 예산은 큰 폭으로 감소(392억 원)했다. 2016년 이후 미소금융으로 통합되면서 신규대출 부재로 인한 손실보전금 미발생하여 ‘생업자금 이차 및 손실보전금’의 예산감소(약 6억 원)  전년 대비 5.4% 삭감된 4,348억 원이 편성된 것이다. 이는 자활급여의 단가 인상(3%)과 근로능력 있는 수급자의 탈수급을 지원하기 위한 근로소득장려금이 전년 대비 18.5% 증가 등에도 불구하고 자활급여 지원대상의 대규모 감축(5천 명)에 따른 결과로 해석된다.

취약계층의료비지원

장애인, 외국인 근로자, 차상위계층의 의료비를 지원하기 위한 취약계층 의료비 지원 예산은 전년 대비 1.9%(56억 원) 감소한 2,916억 원으로 편성했다. 특히 장애인의료비지원과 외국인근로자 등의 의료지원 예산은 각각 39.7%와 19.5% 감소하는 큰 폭의 삭감이 단행되었다. 장애인의료비는 2016년 추경을 통해 반영된 118억 원의 과년도 미지급금을 제외하더라도 전년에 비해 22억 원(9.4%) 삭감된 예산이며, 지원대상은 6,300여명 증가하였으나 1인당 지원단가가 63,000원 감소한 데 따른 결과로 해석된다. 장애인의 의료사각지대를 확대할 소지가 크며, 매년 예산과소편성에 따른 미지급금 문제가 국회에서 지적되고 있음을 상기할 때 동일한 문제가 내년에도 발생할 것으로 우려된다. 또한 외국인근로자 의료지원의 경우에도 의료지원 수행기관은 2개소 증가하였으나 개소 당 지원금은 21.3% 감소한 2,460만 원으로 책정했다. 외국인 근로자 증가와 다문화 사회의 경향과 상반되는 예산편성으로 판단된다.
마지막으로 차상위계층의료비 지원은 전년 대비 3.5% 증가한 2,684억 원으로 편성했다. 희귀중증질환, 만성질환, 18세 미만 아동의 1인당 진료비는 대체로 상승하였으나 지원대상이 6만 5천 명 감소하는 등 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속되고 증대 되는 점을 고려할 때 자칫 광범위한 의료사각지대를 양산할 가능성을 배제할 수 없다.

 

양곡할인지원

기초수급가구와 차상위가구에 정부양곡을 50% 할인 지원하는 양곡할인제도는 전년대비 판매가와 택배비 인상(3%)에도 생계·의료급여 수급자 지원 36.5%, 차상위수급자 지원 37.6%가 감소한 예산을 편성하였다. 이는 전년 대비 36.7% 감소한 589억 원이다. 그러나 보건복지부는 소득수준과 상관없이 탄력성이 낮은 양곡소비가 이처럼 급격하게 감소할 것으로 예측한 객관적인 자료는 아직 제시하지 않은 상태이다.

 

복지급여사후관리

부정수급을 줄이고 적정급여를 실현할 목적으로 운영되는 복지급여사후관리 사업은 2억 7천만 원에 불과한 예산규모인데 이마저도 2017년에는 약 1억 원(22%) 감소되었다. 그간 대중에게 알려진 복지시설비리에 따른 재정누수의 심각성에 비하면 상당히 낮은 예산규모라 하겠다. 이는 대통령과 정치권, 언론에서 지속적으로 제기되었던 부정수급 및 재정낭비에 정부가 제대로 대처하지 못하고 있거나 정치적 레토릭에 그친 수사일 뿐이라는 점을 말해준다.

 

결론

보건복지부는 예산 세부내역별로 다양한 인상·인하요인을 검토하였으나 2016년 기초생활보장예산과 비교할 때 특이할 사항은 거의 없다. 즉 2015년 사각지대 감소와 재정효율성 증진 등의 목적으로 출범한 맞춤형 급여체계로 우리나라 기초생활보장의 혁신이 기대되었으나 기존 복지예산 편성방식에서 진일보한 점을 발견할 수는 없었다. 오히려 0.31% 감소한 예산 편성은 심각한 복지후퇴라고 평가할 수 있겠다.
또한 핵심 기초보장 급여예산에 상당한 규모의 수급자 수 감소가 반영되어 있어 향후 광범위한 사각지대가 발생할 가능성이 증가한 점도 우려되는 바다.

복지동향 2017년 8월호

기획주제1. 국민기초생활보장법상의 부양의무자 기준

기획주제2. 부양의무자기준으로 인한 수급 사각지대

기획주제3. 부양의무자기준 폐지 방안

 

 

부양의무자 기준 폐지 방안

류만희 | 상지대학교 사회복지학과 교수

 

국민기초생활보장법(이하 기초법)은 생활보호법과 비교할 때 여러 측면에서 긍정적 평가를 받는 제도이다. 그 중 가장 꼽히는 것은 생활보호법은 시혜성 급여의 성격을 갖는다면 기초법은 권리성 급여라는 것이다. 헌법상의 생존권적 기본권의 보장, 전국민의 최저생활을 보장하는 실천적인 정책수단으로 기초법이 작동하는 것이다. 때문에 대한민국 국민이라면 누구든지 급여를 받을 수 있는 자격을 가진 사람이고, 이를 수급권자라 한다. 그런데 수급자 즉, 급여를 받는 사람이 되기 위해서는 소득인정액이 기준 중위소득의 일정비율 이하여야 하고, 동시에 부양의무자 기준을 충족해야 한다. 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있다 하더라도 부양능력이 없거나 부양받을 수 없는 자여야 한다. 

 

달리 표현하면, 아무리 가난해도 급여를 받을 수 있는 수급권자의 1촌 이내 직계혈족과 배우자가 부양능력이 있으면 수급자가 될 수 없다는 말이다. 그리고 이들을 우리는 비수급 빈곤층, (보호의)사각지대라 칭하는데, 그 규모가 2015년 기준 93만 명(63만 가구)이나 된다. 비수급 빈곤층의 존재가 기초법의 한계, 전 국민의 최저생활을 보장하는 최후의 사회안전망으로서 기능을 충실히 담당하고 있지 못하다는 비판의 출발점이 된다. 그 심각성을 더하는 것은 비수급 빈곤층의 80%가 노인이 포함된 가구라는 점이다. 따라서 ‘비수급 빈곤층 = 노인빈곤가구’라 할 수 있다. 

 

부양의무자 기준은 생활보호법 제정시부터(1962.1.1) “부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양할 능력이 없는 경우(제3조제1항)”로 적용되고 있었고, 같은 해 7월 시행령에서 부양능력이 없는 경우를 1. 남자로서 연령 65세 이상인 때 2. 부녀자로서 50세 이상인 때 3. 심신장애로 인하여 근로능력이 없을 때 등으로 한정하는 것을 시작으로 현재에 이르고 있으니, 우리나라 빈곤정책 역사와 같이 했다고 볼 수 있다. 이렇게 오랜 역사적 전통(?)을 갖고 있어서 일까? 부양의무자 기준은 그 동안 17회의 개정(완화)과정을 거쳤지만 그때마다 완화 반대에 부딪혀 상당한 진통을 겪어왔고, 다른 한편으로는 보호의 사각지대를 방치한다는 비판을 받아왔다. 

 

지난 대선 국면에서 부양의무자 기준은 ‘완화’가 아니라 ‘폐지’의 문제로 공론화되기 시작했다. 예상하지 못했던 보수진영의 후보를 시작으로 모든 후보들이 부양의무자 기준의 ‘폐지’를 공약하였다(홍준표 제외). 뿐만 아니라 시민사회단체에서도 부양의무자 기준 폐지를 강력히 촉구하고 있다. 이에 문재인 정부도 후보시절 공약한 부양의무자 기준 폐지에 대한 이행전략을 수립하고 있는 것으로 알려져 있고, 보건복지부 장관 후보자는 청문회에서 부양의무자 기준을 최대한 빠른 시일 내에 폐지하겠다고 밝히고 있어 조만간 가시적인 정책 성과가 기대된다. 이제 문제는 어떻게 폐지하는 가이다. 관련하여 여러 가지 폐지방안 조합이 가능하다. 앞서 언급한 것처럼 비수급 빈곤층은 사실상 노인빈곤가구이고, 가구주가 비경제활동 인구라는 점을 감안할 때 폐지시점과 폐지 방법이 중요한 문제가 아닐 수 없다. 뿐만 아니라 상당한 재원이 소요되는 사업이니 만큼 폐지 방안에 지혜를 모아야 할 것이다. 

 

폐지방안으로는 단계적 폐지방안으로 인구 특성별(대상별) 폐지방안과 급여별 폐지방안이 있고, 이와 다르게 전면적 폐지방안이 있다. 후자의 방법은 예산문제와 더불어 예상치 못한 정책 효과 등을 우려하여 실현가능성이 높지 않다. 대상별 폐지방안은 “수급자 및 부양의무자가 노인·중증 장애인인 경우 부양의무를 면제”하겠다는 것이다(보건복지부, 2017). <노-노>, <노-장>, <장-노>, <장-장> 부양에 대한 부양의무 면제와 부양의무자가구에 노인 또는 중증장애인이 포함된 가구일 경우 부양의무를 면제하겠다는 것이다. 빈곤층 및 비수급 빈곤층은 노인과 장애인가구로 이루어진 취약계층 가구가 대부분이기에 부양의무자 기준을 우선 폐지하는 것이다. 그러나 복지부(안)는 예산제약과 더불어 도덕적 해이를 전제하는 방안을 모색하고 있다. 따라서 부양의무자 기준 폐지 취지가 비수급 빈곤층의 최저생활보장에 있다는 점에서 볼 때 복지부 안은 예산 맞춤형 폐지방안이라 할 수 있다. 복지부(안)는 고액 소득・자산 부양의무자로 인한 형평성 문제 때문에 부양의무 면제 대상을 기초연금, 장애인 연금 수급자로 한정하는 것을 제안하고 있다. 제안배경은 부양의무자 기준을 폐지하면 재산의 부당한 사전증여, 가구 분리 등 도덕적 해이 현상이 발생한 것이라는 우려 때문이다. 

 

이 같은 주장은 부양의무자 기준의 완화나 폐지를 논의할 때면 어김없이 등장하는 복지부의 소위 타워팰리스 논리이다.1)
. 그러나 이 주장의 약점은 실제 사례가 아니라 ‘가정’에 근거하고 있다는 점이다. 물론 새로운 정책을 시행하기에 앞서 발생 가능한 모든 경우를 가정해보고 검토 후 정책을 수립할 필요가 있다. 그러나 극단적 가정을 전제로 정책을 수립하거나 또는 시행을 반대하는 것은 설득력이 없다.2) 실제 수급권자나 부양의무자가 보유하고 있던 일반(주거)·금융·자동차 재산을 증여 및 처분(매매, 금융재산 감소)한 경우가 발생할 수 있다. 그러나 이 경우에도 2003년부터 지침으로 그리고 2016년부터는 시행령에 근거를 마련하여 <기타 산정되는 재산>으로 적용하고 있다. 즉 부정한 의도로 고소득·고액자산가가 사전증여를 한다손 치더라도 수급자로 선정되는 것은 불가능하다. 따라서 취약계층가구에 우선으로 부양의무 면제조항을 적용한다면 부양의무자의 인구학적 기준은 없애고 취약한 수급권 가구로 재검토할 필요가 있다. 

 

한편 장애인 단체 등 일부 시민단체에서는 노인과 장애인만 우선으로 부양의무 면제를 적용하는 것에 반대한다. 기초생활보장제도는 과거 생활보호법에서 포괄하지 못했던 근로능력자 등 전 국민을 포괄하는 취지(인구학적 기준의 폐지)로 도입되었는데, 부양의무자 기준에 다시 인구학적 기준을 적용하는 것은 제도를 역행·후퇴시킨다는 것이다. 또한, 노인·장애인으로 대상을 한정시킬 경우 부양의무자 기준으로 고통받고 있는 그 외 대상자와 형평성에 어긋난다는 점을 강조한다. 따라서 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지해야 한다면 인구학적 기준보다는 급여별 폐지 기준을 우선하여 검토하는 것이 필요하다는 견해다.

 

국정기획자문위원회 앞, 부양의무자 기준 폐지 공약이행 촉구 기자회견(2017.7.5.) ⓒ참여연대

 

급여별 폐지방안으로는, 대개의 경우 주거급여를 우선 폐지하고, 의료, 생계급여 순으로 폐지하자는 입장이다. 공공임대주택 부족 등 사회적 취약계층의 주거권 보장과 개별급여의 취지에 따라 주거급여는 별도로 운영 가능하다는 점에서 부양의무자 기준을 먼저 폐지할 수 있다는 주장이다(배진수, 2016). 빈곤층의 주거욕구가 높은 점을 반영한 것이다. 주거급여를 우선 폐지 방안은 적은 예산으로 폐지 효과를 얻을 수 있다는 현실적 이유가 있으며, 폐지논의의 물꼬를 틀 수 있다는 점에서 설득력 있는 단계설정인데, 국정기획자문위원회의 내부 논의에 따르면 주거급여부터 폐지하는 순으로 확정된 것으로 알려져 있다.

 

둘째, 의료급여부터 폐지하는 방안이다. 의료급여는 기초보장제도 수급 대상자와 비수급 빈곤층에게 욕구가 큰 급여이다. 기존 통합급여체계 시 수급에서 벗어나지 않으려 했던 이유 중 하나가 의료급여였다는 점에서 빈곤층에게 의료급여는 없어서는 안 될 매우 중요한 급여이므로 부양의무자 기준을 의료급여에 먼저 적용하자는 접근도 가능하다. 그러나 의료급여는 기초보장제도에서 가장 많은 예산이 집중되어 있고, 부양의무자 기준을 폐지할 때에도 많은 비용이 수반된다는 점에서 우선 폐지가 쉽지 않다. 또한 건강보험과의 제도적 정합성을 고려하는 등의 조치가 필요하다. 4) 

 

셋째, 생계급여부터 폐지하는 방안이다. 소득수준이 가장 열악한 대상자들의 현실 문제를 우선하여 고려하자는 뜻이다. 하지만 생계급여 역시 의료급여와 마찬가지로 많은 예산이 소요된다는 점에서 쉽게 논의되지 못하고 있다. 2017년 현재 생계급여 기준액은 약 49.5만 원이다. 문재인정부에서 기초연금을 30만 원으로 인상하면 1인 가구에 지원되는 생계급여는 기초연금 등 공적 이전소득이 제외된 약 20만 원 남짓이다. 즉 기존보다 기초연금을 10만 원 인상할수록 생계급여에 수반될 소요예산은 그만큼 적어진다는 점에서 생계급여의 우선적 폐지가 검토될 수 있다.

 

단계적 폐지방안의 순서는 주거급여→의료급여→생계급여 순으로 폐지하거나 반대로 가장 열악한 집단부터 부양의무자 기준을 폐지하자는 견해로 생계급여→의료급여→주거급여 순으로 적용하는 안도 가능하다. 한편 현물성 급여를 먼저 적용하자는 견해는 의료급여를 먼저 폐지하고 나머지 현금성 급여(생계·주거급여)를 동시에 폐지하자는 안(의료급여→생계·주거급여)으로 도출되고, 반면에 의료급여는 가장 예산이 많이 필요하기에 현금성 급여부터 먼저 폐지하자는 안은 생계·주거급여→의료급여 순으로 폐지하자는 안 등 여러 가지 조합이 가능하다. 급여별 폐지 순서 및 방향에 대한 의견이 전문가와 대상자 내에서도 서로 다르고, 어떤 급여를 우선으로 폐지하더라도 그에 따른 형평성 논란은 발생할 여지가 있다. 따라서 이러한 급여별 폐지방안은 부양의무자 기준 폐지를 단계적으로 진척시키려는 초기 의도와 달리 오히려 발목을 잡거나 진통으로 남겨질 가능성도 있다. 

 

부양의무자 기준 폐지의 제도적 안착을 위해 정밀한 검토와 조사가 필요하지만, 생존권 위협에 직면하고 있는 비수급 빈곤층의 삶을 정책결정의 최우선으로 고려한다면 전면폐지라는 획기적인 정책결정도 우리 사회에서 불가능하지 않다. 부양의무자 기준 폐지 문제는 빈곤층에게 떡 하나 더 얹어 주는 시혜가 아니다. 그것은 그 동안 소홀히 했고, 애써 외면했을지 모를 빈곤층의 권리를 회복시키는 과정이다. 참이 많이 지연된 오늘에서 말이다. 그러니 부양의무자 기준 폐지를 논의하면서 다른 제도들과 달리 유독 과도한 예산 공포를 유발할 필요도 없고, 비용지불자와 수급자 간의 불필요한 갈등에 기대어 제도시행을 지연시키지 않아야 할 것이다. 부양의무자 기준 폐지 문제는 복지에 대한 공적분담과 사적분담 간의 균형적 분담 혹은 새로운 분담유형 혹은 분담 조합을 만들어가는 과정이고, 우리게 맞는 새로운 복지국가를 만들어 가는 과정이다. 

 

 

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1) <타워팰리스에 사는 65세 아들이 부양하지 않는 경우>라는 복지부의 예시문이 있는데, 부양의무자 기준 폐지 반대논리로 파급력이 상당하다. 
2) 신청탈락 가구의 부양의무자 가구의 월평균 소득은 185만원, 재산총액은 1억6천만원, 부채총액은 2천7백만원으로 조사되었다(박경하 외, 2013).
3) 2015년 서울복지실태조사 분석결과를 보면, 노인가구주가 다른 가족원을 부양하고 있는 경우가 24.8%이고 이들은 상대적으로 경제상태가 양호한 노인(부양의무자)이다. 반면에 수급권자가 노인이면 부양의무자는 노인의 부모라기보다는 자녀인 중장년층인 경우가 많다(김경혜·장동열, 2016). 부양의무자 기준의 문제는 소득은 빈곤한 가구(가령 노인과 장애인 가구 등)가 자녀의 실질적인 부양이 없어도 부양을 간주하여 수급조건에 배제되는 것이라 할 수 있다. 즉 부양의무자 논의에 있어 핵심 정책적 대상집단은 수급권자에 해당하는 빈곤계층이라 할 수 있다.
4) 예컨대, 건강보험 피보험자로 있던 경우와 폐지 후 수급자로 부담해야 할 급여비용, 보험비용에는 현격한 차이가 있을 수 있는 점을 고려해야 할 것이다.

 

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<참고문헌>
김경혜·장동열(2016), 2015년 서울복지실태조사 심층분석 리포트, 서울연구원.
국회예산정책처(2017), 국민기초생활보장법 일부개정법률안 비용추계서.
배진수(2016), 맞춤형 개별급여 1년, 국민기초생활보장제도 평가와 개선과제, 국회토론회 자료집.
보건복지부(2017), 부양의무자 기준 완화 관련 내부자료.  
장동열·류만희(2017), 부양의무자 기준 폐지 방안: 비수급 빈곤층, 사각지대 해소. 2017 비판복지학회 춘계학술대회 자료집.

2017년도 보건복지 예산안 분석 : 아동・청소년 분야

 

최영 ㅣ 중앙대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가

아동·청소년복지 관련 예산분석을 할 때에는 아동과 청소년에 대한 예산의 편성이 보건복지부, 교육부, 여성가족부 등으로 분산되어 있는 상황을 고려하여 진행되어야하며 본 분석에는 보건복지부의 예산만을 포함하였다. 예산분석에 있어 아동분야 뿐 아니라 장애인(장애아동가족지원), 보건의료(국가예방접종실시) 등의 분야에서 아동과 관련되어 있는 예산을 일부 포함하여 작성했다.

 

2017년 보건복지부 일반회계 예산에서 운용되는 보육 관련 예산을 제외한¹⁾ 아동·청소년분야예산(3,151억 원)과 아동·청소년 보건의료부분 예산(3,228억 원)을 포함한 아동·청소년분야 예산의 총합은 약 6,379억 원이다. 전체 보건복지예산 57조 6,798억 원(일반회계 예산 33조 919억 원) 대비 1.10%에 해당한다.

 

아동보건의료 관련 예산을 제외한 아동복지 관련 복지예산은 약 3,151억 원으로 전체 보건복지예산 57조 6,798억 원의 0.55%에 불과하며, 보건복지 일반회계 예산 33조 919억 원 대비 0.95%에 해당한다.

 

이번 보건복지부 예산안에서 아동·청소년분야 예산은 전년 대비 약 4.9% 증가한 편성으로 보건복지부 소관 전체 사회복지예산 증가율 3.3%(본예산 대비, 추경예산 대비 2.6%)에 비해 상대적으로 높은 증가율을 보이고 있다. 하지만 이는 아동관련 보건의료 예산 중 모자보건사업과 어린이예방접종 관련 예산의 증가에 기인한 것으로 이를 제외한 아동복지예산은 지난해에 비해 오히려 2.7% 감소한 것으로 나타난다.

 

세부사업 평가

요보호아동보호육성 사업

아동학대 및 방임을 예방하기 위한 국민인식개선 사업 및 생애주기별 아동학대예방체계 구축 사업, 체계적인 학대피해아동 및 요보호아동 관리를 위한 아동보호체계 개선 사업, 그리고 그동안 지방정부에 맡겨져 있던 피해아동의 보호 치료를 위한 아동보호치료시설의 국고보조사업 전환을 위한 예산 등 아동학대예방 및 피해아동보호를 위한 예산이 전혀 반영되지 않았다.

아동학대²⁾는 점차 증가하는 추세인데 2013년에는 13,076건이었으나 2014년에는 17,792건, 2015년에는 19,214건으로 아동학대 사례가 증가하는 만큼 대책 마련이 시급함에도 이에 대한 예산을 보건복지부가 편성하지 않은 것에 대한 설명이 필요하다. 또한 2005년 지방분권이후 지방정부사업으로 이양된 아동일시보호시설, 아동양육시설 등의 사업이 아동복지서비스의 지역간 격차 문제를 야기하고 있다. 국고보조사업으로의 환원에 대한 관련 단체들의 지속적인 요구가 있었음에도 여전히 예산에 반영되지 않았는데 아동보호와 관련된 중앙정부의 책임을 여전히 방기하고 있는 것이다.
아동발달지원계좌 사업은 13,054백만 원 예산이 편성되었으며 상대적으로 높은 증가율을 보였으나 이는 자연증가분만을 고려한 것으로 사회적 투자를 위한 증가라고 평가할 수 없다.
중앙입양원 운영지원 사업 등에 대한 예산이 일정부분 증액되어 헤이그 아동입양 협약 가입에 따른 입양인의 권익보호와 사후관리를 위한 노력을 기울이는 것으로 보인다.
요보호아동자립지원 사업은 작년 대비 1.2% 미비한 수준으로 증가하였는데 최근 몇 년 동안 지원 변화가 없는 것으로 나타났으며 지방자치단체에 전가하는 방식으로 이루어지고 있다. 요보호아동이 자립할 수 있도록 시도별 자립정착금 지원이 있지만 최대 500만 원 정도 밖에 되지 않아 현실적으로 자립할 수 없는 한계가 있고 다른 여타 지원들도 제한적으로 이루어지는 문제가 있다. 
아동학대관련 사업, 요보호아동그룹홈 운영 등의 사업은 2014년부터 복권기금 등 기금으로 운영할 수 있도록 하여 보건복지부 예산 항목에서 제외되었다. 그러나 지속적인 관리 감독과 대안 마련을 위해서는 국고보조사업으로 시행할 필요성이 있음에도 기금으로 전환한 것은 비판의 소지가 있다.

 

아동복지지원

지역아동센터 지원은 2.0% 증가하여 145,659백만 원의 예산이 편성되었다. 이는 사회투자적 효과를 거두기 위한 보편적 프로그램으로의 전환을 목표로 한 증액이라기보다는 빈곤아동이나 요보호아동 등 기존 취약계층아동의 경기침체로 인한 자연증가분만을 고려한 예산편성으로 볼 수 있다.
취약계층아동 등 사례관리는 전년대비 10.0% 감소한 60,151백만 원 편성되었으며 취약계층 아동을 대상으로 한 지원예산이 매년 상대적으로 큰 폭으로 감소하고 있다. 정부의 취약계층 아동 보호를 위한 노력의 약화가 우려된다.
저소득층 기저귀·조제분유지원 사업은 예산이 2016년 23,010백만 원에서 2017년 10,000백만 원으로 56.5% 삭감되었다. 국정과제에서는 최저생계비 150% 이하의 가구 영아에게 기저귀 및 조제분유(취업, 질병 등 모유수유 어려운 경우에 한정)를 지원하는 것이었다. 그러나 실제 사업의 수혜자는 기준 중위소득 40% 이하의 가정에만 지원을 하고, 조제분유의 경우 요건을 산모의 사망, 항암치료, HIV(인체 면역 결핍 바이러스) 등 모유수유가 불가능한 경우에만 지원하는 등 제한적으로 적용하고 있었다. 결국 실제 혜택을 본 수혜자가 적어 불용액이 발생하여 2017년 예산은 조제분유 지원을 기저귀의 0.7% 수준으로 조정하여 예산을 대폭 삭감한 것이다. 또한 2016년 추경에서 3,010백만 원이 증액된 것은 저소득층 청소년 생리대 지원을 위한 것이었으나 이는 2017년 예산에 전액 삭감되었다.

 

아동청소년정책

아동정책조정 및 인권증진과 관련된 예산은 큰 폭으로 늘어나 유엔아동권리협약의 이행 및 이를 통한 아동권리보호에 일정부분 노력을 기울이고 있는 것으로 보인다.

 

결론

첫째, 보육을 제외한 아동·청소년분야 예산 비중은 총량 차원에서나 전체 사회복지예산에서 차지하는 비중의 측면에서나 매우 미미한 수준으로 요보호아동, 취약계층아동 중심의 제한된 예산 편성을 하고 있다. 아동과 청소년의 보편적 욕구 및 권리를 증진시키기에는 절대적으로 부족한 액수이다.

 

둘째, 아동·청소년분야 예산은 그 증가율에 있어서 전체 보건복지 예산이나 노인분야, 장애인분야 등 사회복지분야 내 타 분야에 비해 상대적으로 매우 낮은 수준을 지속하고 있다. 특히 2017년의 경우 아동과 관련된 보건의료 부문의 예산을 제외한 아동·청소년분야 예산은 오히려 감소한 것으로 나타났다. 허울뿐인 구호나 실체 없는 계획수립이 아니라 아동·청소년 복지향상을 위한 정부의 실질적인 의지와 노력의 표명이 필요할 것으로 보인다.

 

셋째, 2005년 이후 지방분권으로 지방정부에 이양된 사업 중 2015년부터 국고보조사업으로 환원된 장애인, 노인양로시설 운영사업과 달리 아동복지 관련 시설 운영 예산은 여전히 국고보조사업 환원에서 배제되어 예산에 반영되지 않았다. 보육, 노인분야 등에 대한 재정 부담으로 인한 지방자치단체의 전반적 예산부족, 지역 간 재정 상황의 편차 등을 고려했을 때 아동보호전문기관 등 아동복지 관련시설 운영 책임을 중앙정부로 환원하기 위한 대책이 요구된다.

 

넷째, 최근 가족이나 교사 등에 의해 발생한 아동학대사건으로 인해 아동보호에 대한 시민들의 관심과 욕구가 증가하고 있다. 이를 반영하여 아동학대예방 및 피해아동 지원을 위해 체계적인 아동보호시스템을 구축할 필요성이 있고 이와 관련된 예산 확보가 요구된다.

 

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1) 보육관련 예산은 본 보고서의 ‘2. 보육’에서 다루고 있음

2) 중앙아동보호전문기관

지역사회복지와 마을공동체: 내가 변하고 지역이 변해야 복지국가가 완성된다.

 

홍영준 l 상명대학교 가족복지학과 교수

 

들어가며

 

일반적으로 알려진 복지국가란 국민전체의 안녕과 행복을 위한 국가의 적극적인 역할이 강조되는 사회를 의미하며 보편적인 시민의 권리(사회권)가 보장되는 사회를 목표로 하는 것으로 알려져 있다. 많은 복지국가의 담론 중에 국가의 역할을 강조하다 보니 민간 혹은 시민의 역할에 대한 논의가 너무 일방적으로 기술 혹은 묘사되어 복지국가 내 시민의 역할에 대한 왜곡된 시선이 일부 존재하는 것도 사실이다. 그러나 필자는 복지국가란 그 누구도 아닌 시민이 만들어가는 이상적인 사회의 형태라고 믿고 있으며 시민 주도하에 이루어지는 복지국가만이 진정한 복지국가의 이상을 이룰 수 있다는 전제하에 복지국가내의 새로운 지역사회복지실천에 관한 원리를 제시하고자 한다.  

 

지역사회복지의 배경과 개념화

 

일반적으로 사회복지실천은 대부분 지역을 기반으로 이루어지기 때문에 지역사회복지라는 개념은 어찌 보면 모든 사회복지실천를 의미한다고 할 수 있다. 하지만 여기서는 지역사회복지의 대표적인 기능 중 복지국가성립과 가장 밀접한 연관을 가지며 최근 논의가 급증되고 있는 지역조직화에 한해 논하고자 한다. 지역조직화를 관의 측면에서 볼 때는 지방분권화 강화로 인하여 지역중심의 복지서비스 전달체계 구축과 지역욕구를 기반으로 하는 복지체계에 대한 필요성의 증대로 이해할 수 있고, 민의 입장에서는 지역주민 스스로 지역의 문제를 규정하고 해결하려는 주민 욕구를 기반으로 복지서비스를 재편하려는 요구로 설명가능하다. 즉, 복지수요에 비해 한정된 복지공급의 문제 해결을 위해 지역사회의 역량을 강화하여 지역사회 내에서 스스로 문제를 해결하고 주민들이 더불어 살아가는 지역사회를 구축하고자 하는 시도들이 새롭게 증가하고 있다는 뜻이다. 그 대표적인 예가 최근 서울시에서 추진되고 있는 이웃만들기 지원사업, 마을공동체 만들기 사업, 사회적 협동조합, 마을기업과 같은 것이다.

 

지역조직화기능은 사회복지사업법에 근거하여 사례관리기능, 서비스제공기능과 함께 사회복지관 3대 주요 기능으로서 자리 잡고 있다. 지역조직화의 기능은 복지네트워크 구축, 자원개발 및 관리, 주민조직화로 크게 나눌 수 있는데, 복지국가의 설립을 위해서 가장 중요한 개념은 주민조직화일 것이다. 주민조직화란 주민이 지역사회 문제에 스스로 참여하고 공동체 의식을 갖도록 주민조직의 육성을 지원하고 이러한 주민협력강화에 필요한 주민의식을 높이기 위한 교육을 실시하는 사업으로 정의된다(이찬희, 문영주, 2012). 하지만 일반적으로 많은 사람들이 인식하는 주민조직화란 지역 내의 사회문제를 발굴하고 그 문제를 해결해 나아가기 위하여 전문적인 역량을 가진 전문가(professional leadership)가 주민을 조직하여 그 문제에 공동으로 대응 및 해결해 나아가는 과정으로 인식하고 있다. 특히 지역조직화는 지역사회 조직화, 주민조직화, 주민참여, 주민 임파워먼트 등 유사 용어들이 혼용되어 사용되고 있다.  

 

이와 같이 다양한 개념들 중에서 지역조직화 기능에 대한 국내외 선행연구 및 지역사회기반참여연구 결과를 종합하면, 지역조직화는 대부분 주민조직화와 가장 유사한 의미로 사용되고 있어 이 글에서 나타나는 지역조직화 논의 또한 주민조직화를 기본으로 형성되고 있음을 밝힌다.  

 

지역조직화기능은 사회복지관의 3대 주요 기능임에도 불구하고 그 실천경험과 사례는 부족하다. 대부분의 지역조직화 사업들은 동네주민들의 동호회 설립과 같은 단기적이며, 소규모로, 가시적성과를 위한 사업으로 이루어져있다. 이는 한국의 독특한 복지환경에 기인한다. 한국의 사회복지사는 서구사회와 다르게 조직에 속함으로서 그 역할과 지위가 부여된다는 점이다. 다르게 말하면 개인자격의 실천(independent practice)이 불가능하기 때문에 복지분야에서의 지역조직화 실천은 기관을 중심으로 이루어지고 있으며 이는 이미 규격화 혹은 공식화 되어 있는 조직화 실천을 의미한다. 따라서 지역조직화실천은 사회복지사가 복지관을 기반으로 정부 예산을 통해 진행하고 있는 실정이며, 정부예산 사용은 곧 정부의 평가로부터 자유로울 수 없다는 의미이다. 현재 복지관의 평가시스템은 국내 지역조직화 사업에 많은 제약과 한계를 불러일으켰다. 예를 들어, 단기성과를 기대하기 어려운 지역조직화사업의 고유한 성질은 현재의 양적평가기준에 부합하지 않으며 이는 많은 복지기관들이 지역조직화사업을 협의의 의미에서 해석하고, 가시적 성과가 높은 의제의 선택과 실행을 반복함으로서 지역사회의 실질적인 영향 및 변화를 가져올 수 있는 사업을 추구하게 하였다. 또한 복지현장의 지역조직화기능의 교육기회 및 정보 부족과 복지관의 정부 재정의존도 또한 지역조직화의 장기적이며 사회개혁적 기능을 이행하는데 어려움으로 작용하고 있다. 따라서 현재 수준의 지역조직화사업은 이상향으로 자리 잡은 복지국가를 이룩하는데 도움이 될 수 없다고 판단된다. 복지국가를 이룩하기 위해 새로운 지역조직화의 실천 원리를 다음과 같이 제시해본다.      

 

 

시민이 주도하는 복지국가를 위한 새로운 지역조직화 원리

 

첫째, 과정중심적 접근(process-oriented approach)이다.  현재 사회복지 실천모델의 경우 결과중심 원칙이 대부분 실천에 적용되고 있으며, 특히 성과위주 평가시스템의 고착으로 인해 실천과정 중에 파생되는 긍정적 효과 및 그 영향력을 등한시 혹은 인정하지 않는 문화가 복지 분야에 팽배하다. 지역조직화사업의 경우 사업특성 상 단기간의 성과(short-term outcome)를 기대하기 어려운 분야이고 따라서 단순히 결과중심의 사업평가는 새로운 지역조직화 사업의 계획 및 진출을 가로 막는 대표적인 진입 장애물로 인식되고 있다. 평가시스템의 변화가 선 전제되어야 하지만, 앞으로의 지역조직화사업은 결과중심(지역사회의 유형적이며 가시적인 변화)적인 접근과 더불어 과정중심(과정 자체의 무형의 의미를 인지함)적 접근을 추구해야 할 것이다. 즉, 과정중심의 접근은 가시적인 지역사회의 변화를 추구함과 동시에 지역사회를 조직하고 변화시켜나가는 과정에서 파생되는 비가시적이며 무형적인 지역사회의 자본을 하나의 목표로 삼는 것이다. 또한 이러한 지역조직화 과정의 참여를 배움의 과정(learning process)으로 인식해야 하고 조직화과정 참여만으로도 배움의 결과를 가질 수 있다는 믿음으로 사업을 진행해야 할 것이다.  

 

과정 중에 얻을 수 있는 것은 비가시적이며 무형적이지만 인간관계 내 파생되며 존재하는 사회적자본(social capital)으로 인식되며 이는 지역사회 구성원들에게 공유된 행동 규범과 공통적인 정체성을 형성하는데 도움을 주고 결국 지역사회의 모든 종류의 생산 활동에 도움을 주게 된다. 이는 결국 결과중심의 접근이 추구하는 가시적이며 유형의 변화 또한 일종의 지역 생산 활동의 산출물이라는 점을 고려할 때 양쪽의 가치는 동일한 것으로 이해할 수 있다. 결론적으로, 지역조직화의 최종 결과가 그 지역사회의 변화를 추구하는 것 이라면 지역조직화 과정의 결과는 참여자들의 개인적 변화(성장)를 추구하는 것으로 이해 할 수 있다.  

 

둘째, 가치 중심적 접근(value-centered approach)이다. 복지국가를 이룩하기 위한 지역조직화사업은 사회복지의 가장 기본이 되는 철학적 근본 및 가치(philosophical foundation and value)를 기반으로 해야 한다. 사회복지의 다양한 기본적 가치 중 사회권, 시민권, 강점관점, 사회정의와 같은 가치들이 적용될 수 있다.  

 

사회권의 경우, 지역조직 실천과정은 지역사회의 주민들이 인간다운 생활을 영위하는데 필요한 조건을 국가에 요구할 수 있는 적법한 절차를 찾아가는 일련의 활동으로 인식해야하며 시민권의 경우 지역조직화 실천과정을 시민으로서의 권리와 책임을 동시에 다하는 과정으로 인식하며 동시에 내가 살고 있는 지역의 구성원으로서 “완전한 참여”를 한다는 의미로서 해석이 가능하다. 강점관점의 경우 지역사회내의 환경(구조 및 제도 포함) 및 구성원이 현 지역사회의 문제를 스스로 해결 할 수 있는 충분한 강점을 지니고 있다는 믿음을 기반으로 지역사회의 강점을 우선적으로 발굴하고 그 강점을 기반으로 드러난 결핍(deficit) 혹은 단점을 상쇄 및 극복하려는 접근을 해야 한다. 마지막으로 사회정의는 지역사회의 조직화 과정은 지역사회 내 드러나 있거나 혹은 숨어있는 불평등에 항거하는 과정이다.

 

셋째, 선 순환적 접근 (virtuously circular approach)이다. 지역조직화의 과정은 끊임없는 선순환과정을 겪어야 한다. 즉, 선순환이란 우선 지역사회에서 해결해야하는 지역사회문제 혹은 의제를 선정해 나아가는 과정으로부터 시작된다. 발굴된 다양한 의제 중에서 가장 시의성이 있고 주민의 삶에 영향을 미치는 의제를 선택하는 것이 그 다음 단계일 것이다. 문제를 해결하고 그 해결방법 및 결과가 다른 지역사회에 확산되는 것을 끝으로 지역조직화 전체의 과정이 이루어진다. 한 번의 조직화 과정을 통해 문제 해결이 되고 나면 자연스럽게 첫 단계로 돌아가 다른 의제로 새롭게 시작하는 과정을 거쳐 끊임없는 지역사회발전에 이바지해야한다. 즉, 지역조직화과정은 상시체계로 이루어져야한다.

 

넷째, 상호 성장 중심적(reciprocal growth approach)이여야 한다. 지역조직화의 가장 기본적인 목적으로서 지역사회의 문제 해결을 우선적으로 꼽을 수 있으나, 동시에 지역조직화에 참여하는 구성원들의 개인적 성장 또한 매우 중요하다. 즉, 지역조직화의 문제 해결은 지역사회의 성장을 담보할 수 있었으나, 참여자 혹은 구성원들의 개인적인 성장은 상대적으로 강조되지 않았었다. 따라서 이 원칙은 과정중심적인 접근과 맥락을 같이하는 것으로서 지역조직화의 과정을 구성원이 하나의 배움의 과정으로 인식하고 지역구성원들 간의 상호작용을 통한 동반 성장을 목표로 해야 한다. 또 하나의 특징은 전통적으로 사회복지사와 주민과의 관계를 도움을 주는 사람(helper)과 도움을 받는 사람(beneficiary)으로 정의하는 사회복지 전통과 다르게 지역사회조직 실천과정을 통해 복지사와 주민간의 긍정적, 호의적, 교육적인 상호 작용을 통한 지역주민의 성장과 동시에 사회복지사의 개인적 성장도 목표로 해야 한다는 점이다.

 

마지막으로, 다양성 강조 접근(diversity emphasis approach)이다. 다양성의 강조는 오래전부터 사회복지의 근간을 이루는 전통적 원리이다. 다양성의 강조는 두 형태로 이해가능하다. 첫째는 지역조직화 활동 주체(player)의 다양화이다. 기존 지역조직화 사업이 사회복지관의 주도로 이루어지는 사업에 한정되었다면 미래의 지역조직화 사업은 전통적 복지영역의 틀을 깨고 다양한 주체, 예를 들면 시민사회와 협동조합(사회적경제)과 같은 새로운 주체와의 적극적인 협력 혹은 경쟁을 통해 지역 복리 증진을 위한 최상의 성과 도출을 위해 노력해야한다. 현재 서울시의 찾아가는 동주민센터의 마을 사업과 같이 일부 지역사업이 관주도 이루어지고 있는 상황에서, 지역조직화의 가장 이상적인 발전 방향은 ①관주도에서 민주도로 또한 ②복지기관에서 민간 자조 집단(self-help group)으로 발전일 것이다. 두 번째로, 의제의 다양화이다. 기존 많은 지역조직화 사업의 경우 지역 내의 자신들의 이익 혹은 편의를 추구하는 위주의 의제였다면 앞으로는 이기(利己)에서 이타(利他)로, 즉 자신의 이익이 아닌 지역 내·외의 취약계층을 포함한 사람들의 이익을 대변할 수 있는 의제로 더욱 발전 되어야 할 것이다.  

 

복지국가를 이루기 위하여 지역복지운동의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이러한 지역조직화사업을 위해 몇 가지의 새로운 접근 원리를 논의해보았다. 위와 같은 원리들이 지역조직화의 모든 원리는 다 설명할 수는 없으나 새로운 논의의 시발점은 될 수 있다고 생각한다. 이와 같은 원리들을 통한 지역조직화, 즉 나를 변화시키고 결국엔 지역을 변화시키는 지역조직화 사업이 더욱 많아지길 기대한다.  

 

 

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