제4차 재정추계의 의미와 기금고갈론의 문제점¹⁾

 

구창우 공적연금강화국민행동 사무국장

 

최근 국민연금 4차 재정추계 결과가 발표되면서 국민연금을 둘러싼 사회적 논의가 뜨겁다. 국민연금 재정추계는 국민연금의 장기적 재정안정성 평가와 제도발전 방향 제시를 목적으로 1998년에 도입된 이후 처음 2003년에 실시됐고, 매 5년 마다 진행돼 이번이 네 번째다. 70년 추계기간에 걸친 인구변화, 경제변수, 제도변수 등을 고려하여 국민연금의 장기 재정전망을 평가하고, 이에 대응한 제도와 기금운용 정책을 수립하여 국민연금의 지속가능성을 높이자는 게 본래 취지다. 사람으로 치면 더 오래 살기 위한 주기적 건강진단이라 할 수 있는데, 취지와 달리 국민연금은 추계결과가 발표될 때마다 큰 홍역을 치른다. 바로 기금고갈론 때문이다. 추계결과가 나올 때마다 언론과 국민의 관심은 온통 국민연금기금이 언제 고갈되는지에 쏠린다. 이른바 기금고갈론 광풍이라고 할 수 있는데, ‘기금고갈=국민연금 파산’이라는 오해 속에 제도에 대한 불신과 가입 거부가 팽배해진다.

 

국민연금의 천형(天刑), 기금고갈론 광풍

아니나 다를까, 이번 4차 재정계산에서도 기금고갈론 광풍은 다시 한 번 몰아치고 있다. 특히 이번 재정계산에서는 기금소진 시점이 지난 추계 때보다 3년 빠른 2057년으로 발표되고, 재정안정을 위해 ‘더 많이, 더 오래 내고, 더 늦게 받는’ 방안이 공개되면서 그 위력이 한층 더 세다. 청와대 국민청원 게시판은 ‘국민연금을 폐지하라’는 청원으로 도배되고, 기사 클릭 수를 조금이라도 높이기 위해 언론들은 온갖 선정적인 기사 제목을 달면서 혼란스럽고 분노한 국민들을 자극하고 있다.

어쩌면 이러한 기금고갈론 광풍은 국민연금의 천형(天刑)이라 할 수 있다. 제도신뢰 확보 이전에 재정안정에 철저히 치우친 결과다. 2003년 처음 재정추계가 발표될 때 국민연금은 40년 후쯤인 2047년에 기금이 소진될 것으로 전망됐다. 1988년 국민연금이 사업장에 처음 도입되고, 1998년에 전 국민으로 확대한 지 얼마 안 돼, 당시는 일반 국민들이 국민연금에 대한 인식이 거의 없을 때였다. 정부는 기금이 고갈되면 지금 당장 큰일 날 것 처럼 호들갑을 떨었다. 언론은 정부의 그런 행태를 무비판적으로 받아 적었고, 개인연금을 팔아야 하는 많은 사람들이 확대재생산에 나섰다. 요지는 하나였다. 기금이 고갈되면 국민연금은 못 받을 수 있다고. 잘 모르지만 늙으면 준다니까 긴가민가하면서도 열심히 일하고 장사해서 힘들게 보험료를 꼬박꼬박 내고 있던 국민들은 분노했다. 그때부터 국민연금은 천덕꾸러기가 됐고, 화풀이 동네북이 됐다. 국가가 국민 노후를 위해 책임지고 운영하는 제도인데, 이윤을 추구하는 보험회사의 연금 상품보다 신뢰는 더 낮아졌다.

 

결과적으로 기금고갈론의 위력은 셌다. 분노한 국민들이 보험료를 더 낼 리는 없으니 급여를 대폭 삭감하는 방향으로 2007년에 재정안정화 개혁이 이뤄졌다. 당시 추계로 기금소진 시점은 2060년으로 고작 13년 뒤로 미뤄졌지만, 낮아진 연금액

에 따른 노후불안과 제도에 대한 국민들의 불신이라는 대가는 훨씬 컸다. 제도가 조금씩 성숙해감에 따라 국민연금 가입자와 수급자는 꾸준히 증가해도 한번 심어진 국민들의 불신은 좀처럼 가시지 않는다. 이후 재정추계가 발표되고 기금고갈론이 불거질 때마다 국민연금을 아예 없애거나 탈퇴하자는 주장이 반복적으로 고개를 드는 이유다.

 

기금고갈론 광풍은 연금 제도가 미성숙하고, 제도에 대한 국민들의 이해가 부족한 상황에서 성급한 재정안정화 개혁이 얼마나 치명적인지 잘 보여준다. 극심한 노후불안과 제도에 대한 국민들의 불신이라는 막대한 후유증을 남겼다. 주위에 국민연금을 받는 사람이 별로 없고 노후생활에 도움이 될지도 미심쩍은데, 수십 년 후의 고갈을 막기 위해 지금부터 기금 규모를 훨씬 키우고 유지해야한다는 논리가 과연 합당하고 국민들이 받아들일 수 있을까? 그러나 이제 우리가 경험했듯이 제도가 성숙하기 전에 더 이상 재정안정화 개혁은 바람직하지 않다. 그리고 생각보다 국민연금 재정은 불안하지 않으며 더 큰 문제는 다른 곳에 있을 수 있다.

 

국민연금 재정 정말 불안할까?

국민연금 재정안정화론자들은 말한다. 2057년 기금이 소진되면, 그때 급여를 지급하기 위한 필요보험료율이 20%가 넘고 그러면 후세대에 큰 죄를 짓는 거라고 말이다. 그래서 70년 추계기간 말인 2088년까지 기금을 유지하기 위해서는 지금 9%

보험료율이 적어도 13%가 넘어야 하고, 그래도 안 된다면 수급연령을 뒤로 늦추거나 급여를 더 줄여야 한다는 것이다.

 

그러나 기금의 규모를 키우거나 유지하는 것만이 재정안정이라는 것은 정치적인 의도가 있거나 아니면 편협한 판단에서 비롯된 주장이다. 현재 국민연금기금이 쌓이고 있는 것은 제도가 성숙해가는 과정에서 수급자보다 가입자 수가 아직 훨씬 많기 때문이다. 수급자 수가 많아지고, 제도가 성숙하면 기금의 규모는 줄거나 자연스레 소진된다. 공적 연금을 운영하고 있는 해외 대부분의 나라들은 그런 과정을 거쳤고 현재는 기금이 없거나 있어도 단지 몇 개월 치 급여 준비금을 두는 정도다. 대부분이 그해 마련한 재원을 가지고 그해 급여를 지급한다. 이를 부과방식이라고 하는데, 우리나라의 경우 건강보험이 대표적인 예이다. 하지만 기금이 없다고 재정이 불안하다고 하지 않는다. 중요한 것은 그 재원을 국가가 충분히 감당할 수 있는지를 본다. <그림 4-1>을 보면 2015년 기준 유럽연합의 노인인구 평균비율은 18.9%인데, GDP 대비 공적 연금 평균지출은 11.3%다. 물론 유럽은 계속 늘어나는 노인인구를 감안해 재정이 불안하다는 비판을 받았다. 그래서 많은 나라들이 90년대 말 2000년대 초 연금개혁을 통해 향후 지출을 축소했고, 그 결과 2050년에 노인인구가 28.7%까지 증가하지만 지출은 현재와 비슷한 수준을 유지함으로써 어느 정도 재정안정을 이뤘다는 평가를 받는다.

 

 

이에 비해 우리나라는 2050년에 노인인구비율이 37.4%로 급증하지만 지출은 GDP 대비 6.3%에 지나지 않는다. 기초연금을 포함한다 해도 9%를 넘지 않고, 기금이 소진되는 2057년에도 전체 10%를 넘지 않는다. 그런데도 우리는 재정이 불

안하다고 난리다. 노인인구가 유럽 국가들보다 훨씬 많아지는데, 지출이 적다는 것은 두 가지를 의미한다. 우리나라 노인은 앞으로도 가난할 것이고, 재정 지출은 노인인구에 비해 매우 안정적이라는 것이다. 실제로 기금이 소진되는 2057년까지 보험료를 한 푼도 올리지 않아도 될 만큼 국민연금 재정은 매우 튼튼(?)하다.

 

물론 국민연금 보험료율은 장기적으로 올라갈 수밖에 없다. 노인인구가 많아지고 오래 살수록, 또 연금 제도가 성숙하고 사회적 부양이 정착될수록 자연스러운 현상이다. 사적 부양의 책임이 적어지는 만큼(부모님께 용돈을 드려야 하는 부담이 적어지는 만큼), 또 경제성장에 따라 소득이 올라가는 만큼 보험료 인상에 대한 여력이 생긴다. 현재 OECD 국가들의 공적 연금에 대한 노동자와 사용자의 보험료율은 평균 18% 수준이고, 퇴직연금까지 포함할 경우 평균 24%에 이른다(OECD, “Pension at a Glance 2015”). 이에 비해 우리나라 국민연금 보험료는 9%에 지나지 않고, 퇴직연금에 해당하는 8.3%를 감안해도 18%를 넘지 않는다. 그럼에도 국민연금은 2030년까지 여전히 보험료 수입이 급여지출보다 많고 기금수익 수입까지 합하면 2042년까지 적자가 발생하지 않는다. 기금이 소진되는 2057년까지 천천히 보험료를 인상할 시간적 여력이 충분하다.

 

다만 국민연금의 보험료 수입기반이 지속적으로 악화하고 있는 것에 대한 대비는 필요하다. 보험료 인상 시기와 폭이 가팔라질 수 있기 때문이다. 현재의 추계라면 우리나라 인구는 2030년 5,300만에서 2060년에 4,500만, 2080년에 3,600만으로 급속히 줄어든다. 그리고 2060년 이후에는 성인 둘 중의 약 하나가 노인이 된다. 현재 재정추계에서 그때까지 기금을 유지하기 위해 보험료를 지금 대폭 올려야 한다는 것은 그런 사회를 가정한 데서 나오는 얘기들이다. 그런데 정말 그런 사회가 올까? 아니 그냥 오도록 방치할 수 있을까? 총 인구가 40% 가까이, 특히 근로세대 인구가 절반 이상 감소한다면 아무리 생산성을 높여도 경제 자체가 유지될 수 있을까? 선진국의 사례를 보듯 우리도 그 기간 동안 언젠가 출산율이 다시 회복하고, 경제활동참가율이 늘고, 노인에 대한 개념도 바뀌지 않을까? 또 요즘 남북관계 변화에 대한 기대를 추가하면 통일 한국은 완전히 다른 사회이지 않을까? 단지 희망사항을 말하는 것이 아니라 그러한 정책적 개입과 변화는 반드시 있을 수밖에 없다는 것이다. 우리나라가 망해가는 과정을 가정에 두고 국민연금 재정안정을 도모하는 것이 더 비합리적인 가설이다.

 

국민연금의 재정불안은 기금고갈에 있는 것이 아니다. 국민연금의 근본적 지속가능성은 안정된 인구구조를 만들어 가는 것, 후세대에 바람직한 미래를 물려주는 것에 달려 있다. 출산율이 회복되고, 경제와 소득이 지속적으로 성장한다면 장기적으로 국민연금 보험료율은 현재 유럽의 국가보다 낮은 수준을 유지할 수 있다. 물론 막연한 낙관이라고 비판할 수도 있지만, 현재 국민연금 제도가 충분히 성숙하지 않았고 제도에 대한 불신이 심한 상황을 감안하면 과도한 비관에서 성급한 정책을 설계하는 오류보다 낫다. 70년 재정추계는 1948년 정부수립 시점에서 지금을 보는 것과 같다. 그 기간 동안 우리는 상상할 수 없을 정도의 격동적인 변화를 겪었다. 우리가 보다 더 정확한 정책적 판단을 하기 위한 시간적 여유는 넉넉하고, 국민연금의 재정 역시 아직 충분히 불안하지 않다.

 

기금고갈보다 더 심각한 건 노후빈곤

국민연금이 성숙하기 전에 급격한 재정안정화 개혁으로 국민들의 노후불안은 매우 심해졌다. 잘 알다시피 우리나라는 수년째 OECD 국가 중에서 압도적으로 노인빈곤율 1위를 지키고 있다. 물론 현재 빈곤한 노인들의 다수는 애초 국민연금에 가입하지 못했거나 가입기간이 짧은 게 주요 원인이다. 문제는 국민연금이 성숙해도 노인빈곤율이 획기적으로 개선될 여지가 별로 없어 보인다는 점이다. 2050년 이후에는 65세 노인인구의 80~90%가 국민연금 수급자가 되지만, 이들 대부분이 받는 급여는 가입자 평균소득(A값, 2018년 기준 약 227만 원)의 30%에도 훨씬 미치지 못할 것으로 전망되고 있다(주은선 외, “국민연금의 발전적 재구성”, 2017). 향후 제도가 성숙해도 대부분이 현재 가치로 70만 원을 넘기 어렵다는 뜻이다. 재정추계에서도 장기적으로 국민연금의 실질 소득대체율은 평균 20% 초반에 머물 것으로 본다. 이는 무엇보다도 국민연금 소득대체율(40년 가입기준, 40%)이 낮고, 고용과 소득의 불안정으로 가입기간이 짧기 때문이다.

 

물론 현재 기초연금의 역할을 보다 강화함으로써 노인빈곤을 완화하고, 국민연금을 보완해 갈 수 있다. 기초연금은 2007년 처음 도입 당시 10만 원에서, 2014년에 20만 원, 올해 25만 원으로 인상되고, 2021년에 30만 원으로 증액될 예정이다. 그

러나 할 수만 있다면 좋겠지만 기초연금은 그 막대한 재원부담으로 인해 무한정 늘리기 어렵다. 특히 노인 인구가 급증하는 우리나라의 경우 기초연금의 확대는 어느 시점에 가면 한계에 부딪칠 수밖에 없다. 지속적인 증세나 사회복지세 신설 등을 통해 재원을 마련할 수도 있지만, 아동, 장애, 의료 등 사회 여러 영역에서 복지확대 요구 역시 증가하고 있다는 점에서 늘어난 재원을 기초연금에만 집중하기는 쉽지 않다.

 

또 기초연금은 안정적인 노후소득을 보장하기 어려운 측면이 있다. 근로자의 임금상승을 제대로 반영하지 못하기 때문이다. 우리나라를 포함해 기초연금을 운용하고 있는 OECD 대부분 국가들은 물가에 연동하고 있는데, 통상 임금이 물가보다 더 빠르게 상승하기 때문에 시간이 지남에 따라 임금대비 그 가치가 지속적으로 하락한다. OECD는 기초연금을 물가에만 연동했을 경우 45년 후에는 처음 임금 대비 그 가치가 56%로 감소할 것으로 예측하고 있다. 즉 2021년 기초연금 30만 원이 2066년에는 약 17만 원밖에 되지 않는다는 얘기다. 2014년 기초연금이 20만 원으로 확대되면서 노인빈곤율이 2013년 48.1%에서 2014년 47.4%, 2015년 44.8%로 감소하였다가 2016년 다시 46.5%로 증가한 것도 근로세대의 임금인상 속도가 더 빠르다는 것을 반증한다. 결국 기초연금의 하락하는 가치를 방어하기 위해서는 주기적으로 금액을 올려야 하는데, 이는 선거마다 정치적 쟁점이 반복될 것을 의미한다. 이에 비해 국민연금은 수급 이후에는 연금액을 물가에 연동하고 있지만 적어도 최초 연금산정에는 소득에 연동하고 있고 이미 납부한 금액에 대해서는 수급권을 보장받기 때문에 노후소득보장 측면에서는 훨씬 안정적이다. 결국 소득비례 성격을 가진 국민연금이 제 역할을 하지 못한다면 우리나라 노인빈곤을 해결하기 어렵다.

 

2015년 기준 OECD 국가의 노인빈곤율은 평균 12.6%로 우리보다 훨씬 낮다. 공적 연금이 최소한의 생활수준 이상을 보장해 주고 있기 때문이다. OECD 국가 대부분의 노인들은 은퇴 전 소득의 약 80%를 확보하고 있는데, 그중 70% 이상이 공적 연금에서 나온다. 즉 노인들이 은퇴 전 소득의 평균 50~60%를 공적 연금으로 확보하고 있다는 뜻이다. 반면 현재 우리나라 노인들의 소득은 은퇴 전 소득의 60%도 채 안되며, 기초연금과 국민연금 등 공적연금이 평균적으로 제공하는 수준이 20%도 채 되지 않는다. 이러니 우리나라 노인빈곤율이 높을 수밖에 없으며, 먹고 살기 위해서는 정말 몸이 아파 일할 수 없을 때까지 노동시장에서 빠져 나올 수 없다. OECD 국가 중 우리나라가 실질 은퇴연령이 72세로 가장 늦다. 물론 기초연금이 낮고, 국민연금 수급자가 아직 많지 않아서 그럴 수도 있지만, 현재의 추세라면 앞으로도 기초연금과 국민연금은 잘해야 은퇴 전 소득의 30% 초반을 유지하는 정도에 머물 가능성이 크다.

 

국민연금 적정성 제고와 신뢰회복을 위한 개혁이 필요

노인빈곤을 방지하고, 최소한의 생활수준 이상을 유지하기 위해서는 OECD의 다른 나라들처럼 공적연금이 은퇴 전 소득의 50% 이상을 제공할 수 있어야 한다. 올해 국민연금 가입자 평균소득 227만 원을 기준으로 하면 노인들이 받는 기초연금과

국민연금이 114만 원 이상이어야 한다는 뜻이다. 2017년 국민연금연구원이 발표한 최소 노후생활비도 114만 원, 적정 생활비는 158만 원이었다. 그러기 위해서는 앞으로 기초연금을 OECD 평균인 15~20%까지 최대한 끌어올린다 해도 국민연

금이 30% 이상 은퇴 전 소득을 담보해 줄 수 있어야 한다.

 

물론 국민연금이 40년 가입기준으로 40%의 소득을 보장하기 때문에 이미 충분할 수도 있다. 그러나 질 낮은 일자리, 입직연령 지연, 경력단절, 실업, 조기퇴출 등 불안정한 노동시장을 감안하면 40년 가입은 비현실적이다. 여러 연구보고서에서도 국민연금 실제 가입기간은 제도가 성숙해도 평균 23~24년에 지나지 않을 것으로 예측하고 있다. 크레딧(가입기간 인정)과 보험료 지원 확대 등으로 적극적으로 가입기간을 늘린다 해도 소득대체율을 좀 더 올리지 않으면 그 효과는 제한적이다. 다시 말해 소득대체율 상향과 가입기간 확대 노력이 병행되어야 국민연금을 통해 안정적인 노후소득을 확보할 수 있다.

 

그런데도 국민연금의 급여를 올리는 것에 대해 재정안정화론자들은 기금의 고갈을 앞당기고 재정부담을 가중하는 것이라고 비난한다. 국민연금을 복지가 아닌 ‘돈’의 관점으로 보면 맞다. 그러나 안할 수는 없지 않은가? 분명한 것은 노인들이 늘고, 그들에 대한 적정한 지출은 있을 수밖에 없다는 사실이다. 노인인구가 40%가 넘는 상황에서, 또 그들 대부분이 빈곤에 허덕인다면 더 큰 재앙이지 않을까? 국민연금이 제 역할을 하지 못하면 어떤 식으로든 다른 대안을 강구할 수밖에 없다. 국민연금이 너무 늦게 도입되어 기초연금이 추가로 도입됐고, 이를 위해 세금이 들어가고 있듯이 말이다. 그러나 언제나 그렇듯 치료보다 예방이 낫다. 국민연금은 서구의 복지국가 사례에서 본 바와 같이 안정적인 노후소득보장을 위한 가장 효과적인 수단이다. 가입자가 미리미리 기여를 통해 노후를 준비하고, 일정정도 소득에 비례해 수급권을 보장받을 수 있기 때문이다.

 

제도가 채 성숙하기 전에 이뤄진 1998년, 2007년 두 차례 재정안정화 개혁은 국민연금의 적정성을 크게 훼손했고, 제도에 대한 국민들의 불신을 가중시켰다. 그 결과 국민들은 극심한 노후불안에 내몰리고 있다. 그런데도 여전히 국민연금 재정안

정화론자들은 안정적인 노후소득보장에는 관심이 없고, 지금 보험료를 대폭 올려 기금을 더 키우고 계속 유지해야 한다고만 주장한다. 그러나 여전히 제도가 성숙하지 않았고, 제도에 대한 신뢰가 형성되지 않은 현재 재정안정만을 위한 보험료 인

상에 다시 국민들이 동의할 수 있을까? 그런 주장들은 오히려 국민들의 불신만 부채질하는 것이 아닐까? 정말 보험료를 올려야한다기보다 이전 재정안정화 개혁처럼 다시 급여를 깎으려는 데 목적이 있는 게 아닐까? 지출을 줄여도 기금은 유지할 수

있으니까 말이다.

 

앞으로 국민연금 보험료를 올리기 위해서라도 먼저 국민연금의 적정성을 제고하고 신뢰를 회복하려는 노력이 필요하다. 제도가 조금씩 성숙하면서 국민연금 수급자는 빠르게 늘고 있다. 재정추계에 따르면 2035년이 되면 수급자는 천만 명을 돌파

한다. 그 때쯤 되면 사회적 부양이 정착되고 연금사회로 전환된다. 근로세대의 부모 대부분이 국민연금을 받는다. 그들이 제대로 국민연금을 받아 노후를 생활하는 모습을 보여준다면 근로세대들의 보험료 인상에 대한 저항도 줄어들지 않을까? 또 자신들의 노후도 국민연금에 맡길 수 있겠다는 제도에 대한 신뢰를 형성할 수 있지 않을까?

 

지금 국민연금에 필요한 것은 기금을 유지하고 더 키우기 위한 재정안정화 개혁이 아니라 제도에 대한 국민신뢰를 회복하고 노후소득보장으로서 국민연금이 제 역할을 자리매김할 수 있도록 하는 것이다. 노인은 계속 가난한데 기금을 더 키우고 유지해야 한다는 식의 주장은 솔직히 이제 더 이상 그만 나왔으면 좋겠다. 이솝 우화에서 양치기 소년도 두세 번 재미 보다가 결국 늑대에게 양떼를 다 잡아 먹히지 않았는가? 국민들은 바보가 아니다. 자꾸 그러면 기금소진 이전에 국민연금이 소멸될 수 있다. 정말로 국민연금의 재정안정이 걱정된다면 고용을 안정시키고 아이 낳고 잘 키울 수 있는 사회를 만들어야 하고, 보험료를 올려야 한다면 먼저 제도에 대한 국민신뢰를 회복하려는 노력이 선행돼야 한다.

 

외국의 공적연금 보험료율이 국민연금의 두 배 이상 유지할 수 있는 것도, 건강보험료를 지난 10년 동안 50% 가까이 올릴 수 있었던 것도 모두 제도에 대한 강한 신뢰가 바탕이 되었기에 가능한 일이다. 해법은 명료한데, 안타깝게도 항상 국민연금

만 산으로 갔다. 시끄러운 사공들만 많았던 까닭이다. 2018년은 국민연금 제도가 도입된 지 30년, 전 국민으로 확대된 지 20년이 되는 해다. 이제 청년이 됐다. 지금부터라도 국민연금이 어디로 가야할지 제대로 방향을 잘 잡히기를 기대한다.

 

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_{1) 이 글은 필자가 2018.5.29. 프레시안에 기고한 ‘국민연금 기금고갈론 광퐁, 또다시 몰아치나?’를 일부 수정, 보완한 것이다.}

국민연금제도 시행·국민연금노조 창립 30주년 국제 심포지엄

노후소득보장을 위한 국민연금 개혁방향과 해법

 

"국민연금 급여 적절성과 재정 지속성 조화 필요"

기존 연금개혁은 재정안정에만 치중해 연금 목적 훼손

급여 적절성과 사각지대 해소 통해 국민신뢰 회복 위한 사회적 논의 필요

 

3월 21일 국회에서 <노후소득보장을 위한 국민연금 개혁방향과 해법> 국제심포지엄이 개최됐다. 국민연금 제도시행 30주년과 국민연금노동조합 창립 30주년을 기념해 열린 이번 국제심포지엄은 국회의원 남인순, 권미혁, 윤소하, 공적연금강화국민행동, 한국노총, 민주노총, 사회공공연구원,‘공공기관을 서민의 벗으로’의정포럼, 저출산극복연구포럼(공동대표 양승조, 윤소하 의원, 책임연구원 김정우 의원) 공동 주최로 마련됐다. 

 

<2018년 3월 21일, 국회의원회관 제2소회의실에서 "노후소득보장을 위한 국민연금의 개혁방향과 해법"을 주제로 토론회를 진행하고 있다. 사진=공적연금강화국민행동>

 

이날 발제를 맡은 독일 본라인지크 대학의 하게메이어(Hagemejer) 교수는“노후빈곤과 적절한 소득보장 역할을 수행하지 못하는 낮은 연금은 신뢰를 얻지 못하며, 결국 사회적으로나 재정적으로도 지속가능하지 않다”고 강조했다. 특히 “급여 적절성과 재정 지속성의 균형을 위한 통합적 접근이 필요”하다고 말하면서 이를 위해“민주적이고 참여적인 방법을 통해 모든 이해관계자가 참여해 논의할 수 있는 구조를 만드는 것이 중요하다”고 제안했다. 

 

ILO 연금전문가인 누노 쿠냐(Nuno Cunha)는 한국의 연금재정 상황은 전혀 심각하지도, 위기상황도 아니며, 오히려 2060년경 기금이 고갈난다면서 “국민을 패닉 상태로 몰고 가서는 안 된다”고 이야기했다. 특히 ILO 협약 102조와 권고 202조 국제기준을 근거로, “한국의 국민연금은 적절성은 국제기준의 적절성 기준에 미흡한 수준”이며 “GDP대비 공적연금 지출 비중은 2.3%에 불과할 정도로 낮다”고 지적했다. ILO는 30년 가입기준 최소 40~45%의 소득대체율을 보장을 권고하고 있는데(40년 기준 환산, 53.3%~60%), 우리나라는 40년 가입기준 40%수준이라 이에 못미치는 수준이다. 이에 누노 쿠차는 심각한 노인빈곤 해소와 노후 소득 적절성이라는 목표를 달성하기 위해 기초연금을 강화하는 한편, 급여적절성과 국고 및 보험료 등 재정적 노력과 함께, 이를 위한 사회적 대화가 중요하다고 권고했다. 

 

토론자들 역시 국민연금 급여적절성을 전제로 당사자가 참여하는 사회적 논의기구를 구성하는 것이 필요하다는 데 의견을 같이 했다. 권문일 덕성여대 교수는“국민연금 재정불안을 과도하게 생각하는 경향이 크다”면서 오히려 “급여적절성 차원의 문제가 심각하며 사회경제환경 변화에 따라 점진적으로 대응해나가야 한다”고 말했다. 남찬섭 참여연대 사회복지위원장은 소득대체율 향상과 사각지대 해소 등 개혁과제를 제시하며, 재정건전성만을 우선에 두려는 논리는 국민연금의 노후보장적 측면과 사회투자적 관점 배제로 이어질 수 있다고 지적했다. 또한 유재길 민주노총 부위원장, 정광호 한국노총 사무처장, 장해식 한국보건사회연구원 사회통합연구센터장 역시 낮은 국민연금의 급여와 사각지대 문제를 지적하면서 이를 해소할 재원방안을 포함해 사회적 논의와 합의가 필요하다고 강조했다. 

 

이날 심포지엄을 축하하기 위해 참여한 김성주 국민연금공단 이사장은 축사를 통해“국민연금이 누구나 안정된 노후생활을 영위할 수 있도록 기본 노후소득을 보장하는 제도로 나아가게끔 노력하겠다”고 말했으며, 최경진 위원장(공공운수노조 국민연금지부)은 “지난 일방적인 연금개악의 오류와 한계를 극복하는 것이 국민연금 신뢰회복의 첫걸음”이라고 강조하면서 “올해 국민연금 4차 재정추계를 계기로 국민의 노후를 보장하기 위한 제대로 된 사회적 논의가 필요하다”고 말했다.

 

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국민연금기금 사회투자논쟁의 재조명

 

주은선 ㅣ 경기대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

요약

국민연금기금의 일부를 공공사회서비스 인프라 구축에 투자하는 사회투자 방안을 모색해 볼 시점이다. 한국 국민연금기금은 오랫동안 수익성 위주로 투자되었고, 당분간 이는 지속될 것으로 보인다. 국민연금기금이 가지는 사회보장기금으로서의 성격과 운용원칙으로 가지는 공공성 실현은 계속 미뤄져 왔으나, 이제 적어도 연기금의 일부는 국민연금기금이 국민들의 삶의 질을 높이고, 제도의 사회적 지속성을 높이도록 투자될 필요가 있음을 주장하고자 한다.

이러한 원칙에 부합하는 국민연금기금의 대표적인 투자 대상이 공공사회서비스인프라이다. 한국 사회서비스의 문제점 상당 부분은  공공사회서비스의 취약성, 즉 지나치게 시장 위주로 구성된 공급구조에서 비롯된다. 이 글에서는 적절한 복지혼합 구조를 구성하기 위해서는 노인장기요양시설서비스, 보육, 재활 부문의 사회서비스 중 공공부문 비중이 대략 전체 공급의 20~30% 수준이 되도록 해야 한다는 목표 하에서, 필요한 연기금 투자 규모를 살펴보았다. 사회서비스 공급구조 개선을 위한 국민연금기금의 투자는, 조세를 통한 공공사회서비스 재정투입은 여전히 미비한 한편, 사회보장기금인 국민연금기금과 금융부문 투자 스케일은 하루가 다르게 커지고 있다는 것에서 착안한 것이다. 이러한 투자는 저출산, 저고용, 사회서비스 인프라 미비로 인한 돌봄 공백과 방임 등 사회의 지속성 위기 심화에 대응하는 방안으로 의미가 있다. 공공사회서비스 인프라 투자는 우리 사회에 광범위한 사회적 편익을 발생시키며, 아동, 노동세대 등 여러 세대와 국민연금 비수급 노인들도 국민연금으로 인한 편익을 함께 누리도록 만든다. 이런 투자는 국가의 일을 국민연금이 대신하는 것이라는 반론이 있지만, 국민연금기금의 공공사회서비스 투자 수익을 실현하고, 만들어진 공공사회서비스 인프라를 운영하는 등 국가는 더 많은 책무를 갖게 된다. 또한 연기금 운용의 재무적 수익률 하락에 대한 우려가 있으나, 이는 투자 방식의 문제이다. 더욱이 이러한 투자가 가지는 사회적 수익은 출산율과 경제활동참여율 제고를 통해 국민연금제도 재정에도 더욱 근본적이고 장기적인 이점을 준다. 마지막으로 사회투자에 대한 정치적 위험의 우려는 사회투자만의 것이 아니라 금융투자에서도 존재하는 것으로 민주주의적 지배구조를 통해 넘어설 필요가 있음을 강조하였다. 그러나 국민연금기금에 요구되는 공공사회서비스투자 규모는 국민연금기금운용의 전체 방향을 전환시킬만한 규모는 아니어서 국민연금기금의 정체성에 대한 모색은 계속 과제로 남아있을 것이다.

 

들어가며: 국민연금기금투자의 공공성 실종, 그리고 사회서비스투자 제안

국민연금기금의 사회투자, 특히 공공사회서비스인프라에 대한 투자를 적극적으로 고려할 시점이다. 이번 총선에서 더불어민주당이 제시한 국민연금기금 사회투자 공약은 사회적 논의의 계기를 제공한다. 국민연금기금의 사회투자 주장의 배경과 정당성, 그리고 논쟁을 살펴보자.

2016년 현재 국민연금기금은 500조를 넘어서서 GDP의 1/3에 이르고 있다. 2043년까지 더욱 큰 규모로 증가할 국민연금기금의 운용정책 기조는 최대 운용수익을 목표로 금융시장에 투자하는 것이다. 국민연금기금운용위원회에서 승인된 중장기 계획에 따르면 주식투자 비중과 사모펀드나 인프라투자와 같은 대체상품투자 비중을 늘리고, 민간 자산운용기관에 대한 위탁투자와 해외투자 역시 늘려나갈 예정이다. 국민연금기금 운용은 99.9% 이상 운용수익을 목적으로 금융상품에 투자되고 있어, 공적연기금 운용의 여러 원칙 중 수익성만이 고려되고 있다고 해도 과언이 아니다. 수익성과 대척점에서 국민연금기금 운용 방향에 균형을 잡아줄 수 있는 공공성 원칙은 그 의미가 더욱 모호해지고 있다.¹⁾ 현재의 투자 행위만 놓고 보면, 국민연금기금을 다른 민간 투자자와 구분 짓는 것은 그 거대한 규모일 뿐이다.

공적연금기금을 이렇게 수익성 중심으로 투자하는 것에 대한 비판이 제기되기 이전인 1990년대 후반부터 국민연금기금의 사회적 역할을 강화해야 한다는 주장, 특히 국민연금기금의 사회투자 주장이 여러 차례 제기된 바 있다. 국민연금기금 일부를 보육, 노인요양, 재활, 공공의료 부문의 공공사회서비스 인프라 구축에 투자하는 방안에 대한 모색과 주장이 있었던 것이다. 이번 총선에서 국민연금기금 사회투자 주장이 일부 공약으로 제시된 것도 갑작스러운 일은 아니다.

 

국민연금기금 공공사회서비스투자 제안의 배경과 효과

이런 제안의 배경은 여러 가지이다. 가장 단순하게는 저출산, 저고용, 사회서비스 인프라 미비로 인한 돌봄 공백과 방임 등 사회의 지속성 위기가 심화되는 가운데²⁾, 조세를 통한 공공사회서비스인프라에 대한 재정투입은 여전히 미미한 한편, 사회보장기금인 국민연금기금과 금융부문 투자 스케일은 하루가 다르게 커지고 있다는 점이다. 이는 국민연금기금의 투자 규모에서도 드러나는데 2009년 11월 국민연금기금은 런던 HSBC건물을 1조4천860억 원에, 2010년 호주에서는 오로라 플레이스를 7천570억 원에 사들였고, 석유제품 수송 업체인 컬러니얼 파이프라인에 1조2천300억 원을 투자한 바 있다. 국민연금기금 규모가 워낙 크기 때문에 이런 대규모 투자 사례는 종종 찾아볼 수 있다. 그렇다면 같은 규모의 기금을 한국사회에 요구되는 공공사회서비스인프라 확충에 투자한다면 어떨까? 증가하는 대체투자의 일부만이라도 공공사회서비스인프라 확충에 돌린다면 어떤 사회적 결과가 발생할까? 예를 들면 노인장기요양시설 중 국공립시설 비중은 2014년 말 기준 2.2%에 불과하다. 150인 규모의 국공립노인장기요양시설을 335개 짓기 위해서는 1조 6,750억 원이, 559개 짓는 데는 2조 7,950억 원, 894개를 짓는 데는 총 4조 4,700억 원이 소요된다. 2~5개의 대규모 대체투자에 해당되는 금액이다.

국민연금기금 금융부문 투자는 일정한 위험을 수반한 금전적 수익 가능성이 있는 반면, 비슷한 규모의 사회적 투자는 낮은 위험을 수반한 비교적 높지 않은 금전적 수익(투자방식에 따라 달라지지만 채권투자 방식을 택할 경우 채권투자 수익률), 그리고 사회적 수익을 발생시킨다. 예컨대, 공공노인요양시설 확충을 통해 잘 관리되는 노인돌봄서비스를 일정량 이상 제공하게 되면, 민간 공급자들의 요양서비스 질 제고를 이끌면서 전체적인 노인요양서비스 시장의 질 하락을 막을 수 있다. 즉, 국민들이 양질의 노인돌봄서비스를 제공받을 가능성이 높아진다는 것이다. 이는 노인당사자의 삶의 질을 높일 뿐만 아니라 국민연금보험료를 내고 있는 당사자인 가족들의 돌봄 부담을 덜어줄 수 있다. 이에 더해 요양보호사 등 종사자들의 고용의 질을 적정 수준으로 높일 수 있다는 것 역시 중요한 잇점이다. 여러 사회적 잇점 중 종사자들 및 가족의 수입 증가는 결국 국민연금 보험료 수입 증가로 이어져 국민연금의 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있다.

보육부문의 공공사회서비스 투자는 오래 전부터 가장 빈번하게 제안된 것 중 하나이다. 우리나라 보육서비스의 민간 중심성은 오래 전부터 문제된 것이었지만 공공어린이집 비율은 여전히 5%대에 불과하여 아이돌봄서비스 질의 큰 편차, 보육교사들의 취약한 임금과 불안정성 등이 계속 문제시 되었다. 아이돌봄 문제는 특히 저출산 문제를 발생시키는 중요한 원인 중 하나로 지목되었고, 보육서비스 공급주체의 공공성 강화에 대해서는 보육현장, 부모, 학계, 시민사회단체와 정치권 사이에 일정한 공감대가 형성되고 있다. 문제는 역시 보육서비스의 중심을 공공으로 옮겨오기 위해서는 상당한 규모의 사회투자가 필요하다는 것이다.

그럼에도 2014년과 2015년 어린이집 확충 예산은 2개년도 공히 350억 원 정도에 불과하여 현재 전체 어린이집 43,000여개 중 국공립 어린이집의 비율을 높이기에는 턱없이 부족하다. 최근 추정에 따르면 현재 5%대에 불과한 공공보육시설의 비중을 2027년까지 30%로 늘리기 위해서는 향후 10년 동안 총 10,219개의 보육시설을 건립해야 한다. 이를 위한 투자 규모를  ‘지역별 공시지가 및 표준건축비용’에 기반하여 추정하면, 총 5조 1,117억 (10년간 연평균 3,936억 원)이다.

국민연금기금이 공공어린이집 확대를 위한 투자를 한다면 이는 국민연금기금이 저출산고령화 문제 해결에 직접 나선다는 의미를 갖는다. 이는 출산률 제고 등을 통해, 그리고 신뢰할만한 보육서비스 확충을 통한 여성 경제활동참여 증가를 통해 국민연금의 보험료 수입 기반을 다지는 데 기여할 수 있다. 국민연금기금의 사회투자를 통해 창출되는 사회적 수익이 결국 국민연금 보험료를 낼 수 있는 미래 인구와 경제활동인구를 늘리는 것과 직결되어 국민연금제도의 사회적 지속가능성을 높이는 데 도움이 될 수 있다.

한편, 국민연금기금과 같은 대규모 공적연금기금을 보유한 국가는 미국, 일본, 노르웨이 외에는 찾아보기 어렵다. 이에 공적연금기금의 사회투자 사례는 1960~70년대 스웨덴의 공공주택건설 투자나 과거 일본 연기금의 요양시설 및 휴양시설 투자 등 소수에 불과하다. 다만 한국에 비해 훨씬 적은 규모의, 연기금 규모가 1년 치 급여지출분에 못 미치는 독일 공적연금이 재활시설투자를 해온 것은 의미 있는 사례로 참고할만하다. 독일 공적연금은 장애를 입은 사람에게 장애급여(소득) 지급 전에 재활서비스를 제공하는데 이 재활서비스는 제공하는 연금공단 재활시설은 2006년 기준 약 100개이며, 보유 재활병상은 17,500개이다. 독일 사례는 연금제도가 추구하는 목적과 사회가 규정하는 연기금의 역할에 따라 사회서비스에 연금재정 투자를 과감하게 시도할 수 있음을 보여준다. 이러한 투자는 재활 이후 장애를 입은 사람이 근로활동을 지속하여 발생하는 보험료 수입 증가 효과가 재활기간에 연기금에서 투입한 비용을 훨씬 넘어선다는 추정에 의해 정당화된다.

한국은 2009년 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 것으로 추정된 바 있는데, 6개 권역별 재활병원 도입 이후에도 재활시설 부족 현상은 심각하다. 그나마 기타 사회적, 심리적, 직업재활서비스를 제공하는 공공재활시설은 거의 없다시피 하다. 그 결과 한국 장애인의 사회복귀율은 낮다. 그러나 장애인이 기능을 회복하여 사회에 복귀하도록 하는 재활서비스의 중요성은 점점 더 커질 것이며, 장애를 입으면 재활은 온전히 개인의 몫이 되는 현 상태를 그대로 놔둘 수는 없다. 이에 기존에 민간을 통해서는 제대로 제공되지 못한 재활서비스를 공공 중심으로 확충할 필요가 있는데 광역별 거점병원을 설립하고, 기초지방자치단체 단위 재활서비스 제공체계를 구축하는 데 최대 1조 5,300억 원 정도가 소요될 것으로 보인다.

 

국민연금기금 사회서비스투자의 정당성: 사회적 수익과 세대간 연대

단순하게 보면, 국민연금기금의 공공사회서비스 투자를 어떻게 볼 것인가의 문제는 국민연금기금 운용에서 금융부문 투자를 통한 재무적 수익을 추구할 것인가, 사회적 투자를 통해 차선의 재무적 수익과 함께 사회적 수익을 추구할 것인가의 문제이다. 그렇다면 공적연기금이란 무엇이기에 전통적인 투자가 추구하는 재무적 수익 이외에 다른 형태의 사회적 수익을 추구할 여지가 있는 것일까?

민연금기금 ‘사회투자’의 정당성은 국민연금기금의 성격과 목적에서 출발한다. 국민연금기금 투자의 사회적 효과, 특히 사회적 수익 추구는 국민연금이 ‘사보험’이 아닌 ‘사회보험’으로서 갖고 있는 사회성과 관련된다. 국민연금기금은 국민들이 안정적인 사회보장을 받기 위해 조성한 기금으로서 기금운용은 이러한 사회성을 도외시해서는 안 된다. 즉, 사회보장기금도 사회보장제도의 일부이기 때문에 그 운영 역시 공공복지라는 목적에 부합하도록 일관되게 이루어져야 한다. 특히 국민연금기금이 노후보장을 위해 사회연대 원리에 의해 형성되는 기금이기에 사회 전체에 대한 기여 역시 중요하다. 공공복지 증진과 사회발전 목적의 투자는 국민연금기금의 존재로부터 비롯된 사회적 책무의 중요한 일부이다. 따라서 국민연금기금의 존재가 사회적 책무를 본질로 한다면, 국민연금기금운용은 전체 사회성원의 삶의 안정성과 보장성을 높이는 데 기여할 수 있다. 이렇게 국민연금의 존립기반이자 본질로 사회연대를 받아들인다면, 국민연금기금의 사회서비스시설 투자 역시 유력한 대상이 될 수 있다. 이런 투자의 사회적 수익은 기금운용의 사회적 의의를 뒷받침한다.

또한 국민연금기금의 사회적 투자는 세대간 고른 편익 제공에 기여하여 현 국민연금제도가 제공하는 혜택의 심각한 불균형을 덜어낼 수 있다. 금융상품 중심의 국민연금기금투자는 수익최대화가 결국 가입자 복지 증진의 최선의 방안이라고 정당화되곤 한다. 그 수익의 수혜자는 제한적이다. 국민연금제도의 혜택(급여) 역시 노인세대의 1/3, 향후에도 약 절반에게만 주어진다. 현재 가입자들이 내는 보험료가 모여 기금을 이루고 그 운용으로부터 금융수익이 나오고 있는데 이 수익이 노인세대의 1/3에게만 배분되는 것이다. 따라서 세대 간 연대에 의해 만들어지는 기금 수익의 일부를 아동, 근로연령대 인구, 국민연금 급여를 받지 못하는 노인들 등 국민 전체에게도 제공할 수 있는 사회투자가 필요하다.

이에 더해 사회서비스 시설 투자는 장기적이고 안정적인 수익 확보가 중요한 국민연금에게 적합성을 갖는다. 사회서비스 시설투자는 인프라투자의 일부로 장기투자로 적합한 투자이며, 인플레에 대한 안정성 면에서도 이점을 갖는다.

 

논쟁: 국민연금기금 공공사회서비스투자 제안에 대한 반론과 재반론

이제 국민연금기금 사회서비스인프라 투자에 대한 반론과 재반론을 보자. 첫째, 사회서비스의 공공성 증진은 정부책임이므로 일반재정을 재원으로 투입하는 것이 바람직하다는 견해가 있다. 그러나 국민연금기금의 사회투자는 ‘투자’로서 투입이 아니라는 것이 중요하다. 이런 투자는 채권투자 또는 민자투자 등의 형태를 띠는 것으로서 정부의 일반재정 투입을 완전히 대신하지 않는다. 즉, 해당 부문에 대한 일반재정 투입 부담을 여러 가지로 시간적으로 분산시킬 따름이다. 국민연금기금이 채권투자, 민자투자 방식으로 공공사회서비스인프라에 투자될 때 정부는 국민연금기금에 일정한 수익을 장기간에 걸쳐 제공한다. 사회서비스시설 수요를 충족시키기 위해 단기간에 일반예산으로 대규모 투자를 하는 것은 어렵기에 국민연금기금 투자는 정부의 일반예산 투입 부담을 분산시키는 대안이 된다. 따라서 국민연금 기금을 활용하여 국공립사회서비스 인프라를 확보하는 것은 국가의 책임을 실현가능하도록 분산시키는 것이다. 더욱이 해당 시설이 국공립 사회서비스 시설이 될 때 서비스 질과 종사자들의 고용에 대해 가지는 국가의 책임은 더 커진다. 특히 사회투자 규모가 커질수록 국가의 서비스시설 운영 및 관리책임은 증가한다. 요컨대 국민연금기금 사회투자는 국가의 사회서비스에 대한 책임을 연기금이 대신하는 것이 아니라 견인하는 것이다.

둘째, 국민연금기금의 사회투자가 전체 수익률을 떨어뜨려 미래 보험료 부담 수준을 높이는 데 일조할 것이라는 반론이 있다. 낮은 수익률 문제는 국민연금기금 사회투자 반대론의 주요 논거이다. 이는 사회투자 수익률이 낮다는 가정에서 비롯된다. 그러나 채권투자 방식으로 사회투자를 하는 경우, 이러한 사회투자의 수익률은 이미 투자하는 국채수익률에 맞춰진다. 이미 국민연금기금은 발행 국채의 1/4 가량을 소화하고 있다. 또한 민자투자 방식에서도 최저수익 확보는 가능하다. 이에 더해 자산배분에서 점점 위험 허용치를 높이고 있는 국민연금 운용에서 높은 안정성과 차선의 수익을 결합한 형태의 운용 필요성은 높다. 더욱이 앞서 여러 사회서비스 영역에 대한 투자에서 언급한 바와 같이 국내 사회서비스인프라에 대한 투자는 재활, 돌봄 부담 경감, 고용 증가, 나아가 출산율 증가 등을 통해 국민연금의 지속성 기반을 강화시킬 수 있다. 실제로 국민연금 재정추계에는 출산율, 경제활동 참여율 등이 포함되며, 이러한 요소의 개선은 투자수익률 개선만큼, 아니 그 이상으로 국민연금의 재정적 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있다. 따라서 국민연금기금의 공공사회서비스인프라 투자로 인해 발생하는 긍정적인 사회적 효과들, 예를 들면 더 나은 질의 보육서비스, 노인돌봄서비스, 장애인의 재활가능성 제고하는 등 사회의 질을 높이는 것은 결국 출산율을 높이고, 경제활동 참여율을 높여 국민연금 보험료 수입 기반을 넓히는 효과를 가질 수 있다. 이렇게 사회서비스투자가 국민연금에 발생시킬 수 있는 사회적 수익은 금융시장의 등락에 따라 크게 변동하는 단기 재무적 수익과 달리 장기적이고, 근본적이다.

국민연금기금의 사회투자에 대해 사회적 필요가 아닌 정치적 이유에 의해 투자가 결정될 수 있다는 우려가 있을 수 있다. 이 위험은 사회투자의 대상을 선정하는 기준이 뚜렷하지 않은 경우에 커진다. 주거부문 투자와 같이 대규모 대지 매입 등으로 부동산 시장과 연결된 영역들에 대한 연기금 투자 역시 정치적 위험이 있다. 그러나 금융부문 투자는 정치적 위험이 없고, 사회투자는 정치적 위험이 있다는 이분법은 현실에 부합하지 않는다. 금융부문투자와 사회투자 양자 모두 정치적 위험을 가지고 있으며, 이를 제어하는 의사결정 구조가 중요하다. 오히려 금융시장투자에 관한 의사결정은 전문가 중심으로 폐쇄적인데 반해, 사회투자 대상은 사회적 수요와 가입자 선호를 반영하는 민주적 의사결정 과정을 거쳐 공개적이 될 수 있다. 국민연금기금의 사회투자 대상을 이미 언급된, 공공보육, 공공재활, 공공노인요양서비스, 공공의료 인프라 등 사회복지 및 보건의료 서비스 영역으로 제한한다면 정치적 위험은 더욱 줄어든다.

 

남은 이야기

국민연금기금과 같은 대규모 공적연기금은 과연 어떤 사회적 역할을 수행해야 할 것인가? 한국에서 공공사회서비스 인프라에 대한 연기금 투자를 하자는 제안은 이 질문에 대한 대답 중 하나이다. 물론 이는 사회보장기금으로서 국민연금기금의 정체성과 관련된, 기금운용 방향으로서 공공성에 대한 사회적 합의를 필요로 한다. 또한 실행 과정에서는 공공이 위탁에 위탁을 거듭하여 공공성이 약화되는 사회서비스 공급 구조에 대한 제어와 관리가 필요하다. 이러한 현재의 사회서비스 구조에서는 공공사회서비스 인프라 투자의 효과가 반감된다.

마지막으로 이 글에서 언급한 수준에서 보육, 노인돌봄, 재활 부문 공공사회서비스 인프라 투자를 한다는 것이 국민연금기금 운용 방향을 완전하게 전환시키는 것은 아님을 지적할 필요가 있다. 국민연금기금 규모와 증가 속도에 비해, 앞서 언급한 공공사회서비스 인프라 투자 규모는 그리 크지 않다. 장기요양, 보육, 재활 부문 공공사회서비스 인프라 구축에 한꺼번에 투자하여도 그 규모는 전체 국민연금기금 규모의 5%에도 못 미친다. 즉, 금융시장 위주의 국민연금기금 운용 기조가 유지되는 속에서도 공공사회서비스인프라 투자는 가능하다. 이는 국민연금기금의 공공사회서비스인프라 투자에 대한 사회적 합의를 가능하게 하는 이유인 동시에, 사회서비스투자를 일부 수행하는 경우에도 국민연금기금의 역할과 정체성에 대한 논란은 여전할 것임을 의미한다. 사회보장기금인 동시에 장기적으로는 지급준비금 역할을 할 국민연금기금의 사회적 역할 및 정체성을 어떻게 규정하며, 이를 구체적으로 어떻게 구현할 것인가에 대한 더 깊은 고민과 논쟁이 요구된다.

 

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1) 국민연금기금운용 원칙으로 수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성 등이 규정되어 있다. 이 중 공공성 원칙에 대해 복지부 지침은 “국민연금이 전 국민을 대상으로 하는 제도이고, 적립규모가 국가경제에서 차지하는 비중이 크므로 국가경제 및 금융시장에 미치는 파급효과를 감안하여 운용하여야 한다.”고 하여 공공성의 의미를 시장영향력의 차단 혹은 시장 중립성으로 규정하고 있다.

2) 시장을 통한 사회서비스 공급은 사회서비스의 질의 불안정성 및 큰 편차, 지역적 편재성 및 접근성 편차, 이용자 선별, 서비스 공급기관의 부정수급, 그리고 사회서비스 일자리 질 및 서비스 질을 담보로 하는 유혈경쟁 등 다양한 문제를 낳고 있다.

국민연금 4차 재정계산 쟁점과 과제

 

이재훈 사회공공연구원 연구위원

 

국민연금 4차 재정계산위원회의 결과가 발표됐다. 이번 재정계산은 기존과 달리 기대가 컸다. 지난 대선에서 문재인 대통령이 ‘국민연금 소득대체율 상향’과 이를 위한 ‘사회적 합의’를 약속했기 때문이다. 공약에 담긴 이 한 줄이 갖는 의미는 크다.

 

먼저, 국민연금 정책방향의 변화다. 그동안 국민연금은 축소일변도의 정책을 추진해왔는데, 국민연금 재정계산이 발화점 역할을 해왔다. 2차 재정계산 결과 이후 ‘더 내고 덜 받는’ 연금개정안 논의가 진행되다가, 2007년 국회에서 국민연금 소득대체율 60%를 2028년 40%까지 낮췄다. 소득대체율을 다시 상향하겠다는 것은 ‘재정안정’만을 강조하던 정책기조에서 벗어나, 연금의 본래 목적인 ‘노후소득보장’에 재주목하는 것이다.

 

또한 국민연금 정책 결정방식의 변화를 의미한다. 공무원연금과는 달리, 실제 국민연금 가입자와 수급자인 당사자가 연금개혁의 주체로 참여한 적이 없었다. 사회적 합의를 통해 연금개혁을 추진하겠다는 것은 기존 정치권 주도의 일방적 개혁에서 벗어나, 광범위한 주체가 참여하는 사회적 논의 방식으로 전환하겠다는 것이다.

 

그렇다면 이번 4차 재정계산보고서엔 어떤 내용을 담고 있을까. 문재인 대통령이 국민과 한 약속은 지켜질 수 있을까.

 

 

국민연금 급여와 재정안정에 대한 두 가지 입장

4차 재정추계결과, 현행 제도를 그대로 유지하면 2042년 보험료 수입 대비 연금급여 지출이 많아지기 시작해, 기금소진 시점도 2060년에서 2057년으로 3년 앞당겨지는 것으로 나타났다.

 

제도발전위원회에서는 이를 바라보는 관점과 해법이 크게 두 가지 입장으로 갈렸다.¹⁾

 

 

급여-재정 패키지 ‘가’안

첫 번째 입장(급여-재정 패키지 ‘가’안)은 급여 적절성과 사회적 신뢰 형성이 전제돼야 한다는 입장이다. 먼저 2028년 40%까지 낮아지는 국민연금 소득대체율을 45%로 인상하되, 5%p 급여에 상당하는 필요보험료율 2%p는 동시에 즉각 인상하는 방안을 담고 있다. 지난 20년 동안 4차례 진행된 재정계산의 역사에서 소득대체율을 상향하는 안이 처음으로 등장한 것이다. 이는 국민연금 급여가 안정적인 노후소득을 보장하기엔 너무 낮다는 문제 인식에서 출발한다. 4차 재정계산에 따르면,

2050년 신규수급자의 평균가입기간은 23.3년에 불과하고 장기적으로도 약 27년에 그칠 것으로 전망된다. 명목 소득대체율 40%는 국민연금 40년 가입을 기준으로 하기 때문에 실제 적정 수준의 노후소득을 담보하기 어렵다. ‘용돈연금’이라는 멍에를 끊지 못한 채 보험료율만 인상한다면 국민의 수용가능성은 낮을 수밖에 없고 오히려 불신과 불안만 부추기는 악순환이 반복돼, 결국엔 재정적 지속성 뿐 아니라 제도적 지속성마저 위협하게 될 것이라는 우려의 입장이다. 그래서 급여 적절성을 위한 소득대체율 상향을 가장 우선적인 과제이자, 연금개혁의 전제로 삼고 있다.

 

재정 안정을 바라보는 시각과 방도 역시 차이가 있다. 70년 초장기 추계를 근거로 재정수지를 위한 필요보험료를 제시하는 것보다, 달성가능한 단기적 목표기간을 설정해 조정해나가는 데 초점을 두고 있다. 즉 70년 장기추계의 전망치를 고려하되, 구체적인 재정목표 기간은 30년으로 설정해 5년 재정계산 시점마다 적립기금이 당해 연도 지출의 1배 수준을 유지하도록 조정해나가는 안이다. 보험료 2% 인상은 재정안정이 아닌 급여인상에 따른 몫이지만 급여지급액은 장래 순차적으로 발생하기 때문에 기금적립규모는 확대된다. 이를 감안하면, 2033년 이전까지는 추가적인 보험료 인상은 불필요하다. 물론 보험료 인상 시기를 늦춘 만큼 이후 부담은 늘어나며, 향후 추가적인 보험료율 조정의 불가피성을 인정하고 있다. 대신 이를 분산할 다양한 재정대안을 병행 추진할 것을 제안하고 있다. 즉 국민연금 재정안정을 위협하는 근본적 요인이 제도 자체에 기인하는 것이라기보다 저출산과 불안정한 노동시장 등 보험료 수입기반의 약화에 있기 때문에 이를 개선할 사회경제적 노력과 함께, 가입자격 및 연금소득 상한 등을 통한 기여기반 확대, 연금소득 등 다양한 과세기반을 통한 일반재정 투입 등을 병행 제시하고 있다.

 

급여-재정 패키지 ‘나’안

두 번째 입장(급여-재정 패키지 ‘나’안)은 국민연금의 재정안정과 후세대 부담을 덜어주기 위해 강력한 재정안정 조치가 시급하다는 입장이다. 추계기간 70년 후인 2088년 국민연금 적립금을 1년 치 보유하고 있는 것을 목표로 재정안정화 조치를 추

진하자는 것이다. 70년이라는 기간은 신규 가입자가 사망할 때까지 기금이 유지되는 의미로 설정했다.

 

이 안에 따르면 먼저 2019~2029년 10년 간 13.5%까지 4.5%p의 보험료율을 단계적으로 인상한다. 2단계는 70년 적립배율 1배의 재정목표 달성에 필요한 3.7%p 보험료율에 해당하는 재정안정 조치로, 수급연령을 늘리는 한편, 소득대체율에 기대여명계수를 적용하는 복합적인 방안을 담고 있다. 즉 수급연령이 65세까지 인상되는 2033년 이후 다시 수급연령을 상향하고(예를 들어 2038년 5년 마다 1세씩 상향해 2043년 67세로 상향), 기대수명이 늘어남에 따라 소득대체율을 낮추는 자동조정 기제를 도입하는 것이다. 이러한 조정만으로도 재정목표 달성이 어려우면, 사회적 합의를 거쳐 추가 보험료율 인상을 추진하게된다. 즉 ‘더 내고, 덜 받고, 더 늦게 받는’ 방안인 셈이다.

 

이는 기존 1~3차 추계당시 제안됐던 방식과 동일하게 적립배율을 재정목표의 토대로 삼고 있다. 하지만 재정목표 달성을 위한 경로는 단계적이고 복합적인 방안을 제시하면서, 보험료 부담의 수용성과 유연성을 제고하고자 했다. 특히 3차 제도발전위에서 제반여건이나 필요성이 미흡하고, 장기적 복안으로만 검토가능하다고 제언한 자동안정장치 도입까지 제시하고 있다.

 

이 안에 따르면 앞선 첫 번째 입장과는 달리 국민연금의 소득대체율은 인상하지 않고 40%를 그대로 유지하되, 2030년 이후 기대여명 증가에 따라 추가적인 급여삭감까지 고려하고 있다. 즉 그만큼 국민연금의 노후소득보장 기능은 약화되는데, 대신 기초연금과 퇴직연금을 통한 다층체계로의 전환을 강조한다.

 

약평 - 급여 적절성과 재정 지속성을 위한 조화 필요

필자는 첫 번째 입장을 지지하고 있다는 점을 전제로, 간략히 평가하면 다음과 같다. 먼저 두 가지 방안 모두 보험료 인상의 필요성을 인정하고 있다. 다만 강도와 속도, 그리고 재정안정에 대한 근본적인 시각차가 존재한다. 두 번째 입장의 경우, 70년 후에도 기금이 소진되지 않고 적립배율 1배를 유지하는 재정목표 달성을 위해 필요한 재정조치를 단계적이고 복합적으로 제시하고 있다. 비록 2단계 계획이 보다 구체적으로 제시된 것은 아니나, 자체적으로 논리적 완결성을 갖추고 있는 셈이다.

 

이에 비해 첫 번째 입장은 장기적인 재정균형을 위한 구체적인 재정계획을 제시하고 있지는 않다. 연금개혁이 이번 한 번의 개혁으로 승부를 봐야한다면 무책임한 안일 수 있다. 하지만 재정추계 때마다 70년이라는 초장기 전망에 따른 모든 재정 해

법을 제출해야 한다는 강박관념에서 벗어날 필요가 있다. 예컨대 기금소진을 막기 위해 적립배율 1배를 유지하려면 2020년부터 보험료율을 16.02% 올려야 한다는 주장을 국민들은 어떻게 받아들일까. 5년마다 재정계산이 이뤄진다는 점을 고려하면 과할 뿐 아니라, 실제 현실에서 적용될 수 있는 방안과는 괴리가 클 수밖에 없다. 오히려 이런 방식이 국민의 불신과 불안만 높이고, 사회적 합의마저 어렵게 할 수도 있다. 특히 70년 재정추계는 합의된 가정들에 따른 결과일 뿐이며, 참고자료의 역할로도 충분하다. 예측 불가능하고 변동성이 큰 ‘향후 70년’의 상황을 가정해 재정안정의 근거자료로 삼는 것은 비합리적이다.

 

4차 재정계산에 따르면 국민연금기금은 2041년 최대 1,778조 원까지 쌓이다가(이 당시 적립배율은 10.1배), 이후 급격하게 줄어들게 된다. 보험료 인상 시기와 수준은 기금과다 적립에 따른 부작용과 이후 심각한 유동화 문제 역시 고려해야 한다.

여전히 국민연금에 대한 불신이 팽배한 상황에서, 오히려 기금이 쌓이는 기간 동안에는 신뢰 형성에 주력하면서 중장기 지속 개혁을 위한 토대를 구축해나갈 필요가 있지 않을까. 그리고 30년 단기목표를 설정해 보험료를 조정해가되, 70년 장기적

경향에 영향을 미치는 출산율, 고용률, 경제활동 참가율, 경제성장률 등 사회경제적 노력을 통해 국가전체의 연금지급 능력을 높이는 것이 중요하지 않을까.

 

다음으로 국민연금의 역할에 대한 입장 차는 극명하게 나타났다. 노후소득 보장을 위해 국민연금 급여를 높이자는 입장과 재정안정을 위해 현행 40%보다 더 낮출 수 있다는 입장이 부딪혔다. 후자의 입장은 기초연금과 퇴직연금을 통해 ‘한국형 다층연금체계’ 구축해 노후소득보장을 강화하자는 것이다. 여기엔 국민연금이 후세대 부담을 높이는 재정불안정성 뿐 아니라, 내부 가입자와 외부 미가입자 간 역진적인 구조를 가지고 있다는 비판의식이 깔려있기도 하다.

 

기초연금과 퇴직연금의 제도개선이 필요한 것이 사실이다. 특히 현재의 심각한 노인빈곤 문제를 해소하기 위해서는 기초연금 강화가 중요하다. 그렇다고 이를 상충적 관계로 설정해 국민연금은 더 낮춰도 된다는 주장엔 수긍하기 어렵다. 높은 빈곤율은 곧 국민연금에 가입할 기회조차 갖지 못했던 현 세대 노인의 과거를 반영한 결과이다. 즉 기초연금을 통해 현재의 노인빈곤을 해소하는 한편, 국민연금을 통해 노후준비를 강화하는 이중적 과제를 안고 있는 셈인데, 문제는 두 제도 모두 여전히 취약하다는 데 있다.

 

4차 추계결과에 따르면, 65세 이상 노인 중에서 국민연금의 노령연금 수급자 비중은 2060년 81%에 이를 것으로 전망하고 있다(2088년 85.7%). 지금도 국민연금 가입자 1천 825만 명 가운데, 203만 원 소득 미만에 해당하는 가입자 비중이 절반이 넘는 54.8%이다(국민연금공단 ’18년 5월 기준). 대다수 노동자ㆍ서민이 국민연금을 통해 노후준비를 하고 있는 것이다. 정규직 남성 중심의 한계를 지적하지만, 여성의 경제활동 참여가 늘어나는 추세이며 1인 1연금 제도로 안착해가는 과정이다. 또한 불안정 노동 증가가 제도의 한계로 투영되는 문제는 노동 정책이 풀어야 할 중요한 숙제이자, 보험료 지원이나 크레딧 확대 등을 통해 제도 내적인 노력을 보다 기울여야할 과제이지, 국민연금 축소를 정당화하는 근거로 삼아선 곤란하다.

 

국민연금만으로 적정소득을 보장하기엔 버거운 것이 사실이고, 기초연금과 국민연금과의 역할과 관계에 대한 설정도 중요한 과제이다. 또한 퇴직연금도 제 구실을 하도록 제도개선을 해나가야 한다. 이를 위한 종합적인 계획과 논의가 필요하다. 하지만 그렇더라도 안정적인 노후소득 보장을 고려한다면, 여전히 국민연금이 다층체계 내에서 중심기둥의 역할을 수행할 수밖에 없다. 줄곧 다층연금체계를 강조해온 OECD가 부과방식 공적 연금을 비판하던 기존 입장에서 벗어나, 2014년 소득대체율 50%로 상향, 2016년 “계획된 40%로 낮추기보다 소득대체율 46% 현행유지”를 권고한 맥락을 이해할 필요가 있다.

 

어렵게 수면 위로 등장한 국민연금 급여상향 논의가 아직 전문가들의 머릿속에만 있는 다른 제도의 불투명한 구상만으로 사상되는 일이 없기를 바란다.

 

덧붙이자면 국민연금 소득대체율을 인상하자는 입장에서 45%와 50% 주장이 섞여있긴 한데, 상충되는 논쟁은 아니다. 다만 소득대체율 45% 주장은 2015년 공무원연금 개혁 과정에서의 ‘소득대체율 50% 인상’ 합의 자체보다, 그러한 합의가 무력하게 좌초됐던 경험에 주목한다. 공약에 소득대체율 상향을 약속하면서도 목표 소득대체율을 명시하지 못한 배경이 마음에 걸리기도 했다. 필요보험료 2%p를 동시에 제시한 것 역시 이를 감안한 것이다. 사회적 논의구조가 마련되면, 결국 가입

자대표 단체가 어떻게 판단할 것인가에 달려있다. 어떤 방안이든 제도화를 통해 축소일변도의 연금정책을 역전시키고, 국민연금의 노후소득 보장기능을 강화하는 계기를 만드는 것이 중요하다.

 

급여와 가입 제도 개선 과제

국민연금 재정계산 자체가 장기적인 균형 유지를 위한 재정전망과 연금 보험료의 조정에 초점을 맞추다보니, 급여와 보험료율 이외 다른 제도개선 과제는 중요성에 비해 간과되는 측면이 있다. 하지만 일부 과제는 재정에 적지 않은 영향을 미치기도 하고, 가입과 수급 등 중요한 과제들이 포함돼있기도 하다. 이번 4차 제도개선위원회에서 권고한 급여 및 제도개선 과제를 정리하면 <표 2-2>와 같다.

 

 

먼저, 유족ㆍ장애연금 개선, 지역가입자 보험료 지원, 특수형태근로자 사업장 가입자 전환, 크레딧 제도 확대, 부과소득 상한기준 개선 등은 지난 3차 보고서에서도 개선이 필요하다고 제시됐으나 미완의 숙제로 남겨졌던 의제들이다.

 

노령연금에만 집중돼 온 탓에 유족ㆍ장애연금 개선에 대해서는 소홀했던 측면이 있다. 또한 사각지대 해소를 위해 보험료 지원사업과 크레딧 제도, 특수형태근로자의 사업장 가입자 전환 등은 더욱 확대해야 한다. 보험료 지원 사업은 현행 두루누리 사업의 사업장 지원 기준을 10인 미만에서 최소 30인까지 확대하고, 건강보험 제도를 포함해 제도 실효성을 높일 필요가 있다. 또한 올해부터 최대 3년으로 지원기간 상한이 도입됐는데, 연금을 받기 위한 최소 가입기간이 10년임을 고려하면, 5~10년으로 확대하는 검토가 필요하다. 출산 크레딧의 경우, 이미 복지부가 첫째아이부터 적용하겠다고 밝혔는데, 출산에 대한 사회적 가치를 고려해 국고 부담 비중을 현행 30%에서 전액 국고 부담하는 방향으로 높여나갈 필요가 있다. 군복무 크레딧 역시 전체 복무기간에 대해 크레딧을 부여하는 내용이 담겼다(A값의 100%). 또한 사전 지원방식으로 변경해 정부의 재정책임에 대한 신뢰를 확보하고, 정책 체감도를 높이자고 제안했다.

 

현재 부과소득 상한기준은 최고소득구간인 468만 원에 집중된 가입자만 14.16% 수준으로, 비정상적이다. 위원회 내에서는 상한기준을 현실화하는 데 대체적인 공감대가 모아졌지만, 구체적인 수준과 인상 방식까지 도출해내지는 못했다.

 

가입상한연령(현행 60세 미만)과 수급연령(2033년 65세)을 일치시키는 조치가 필요하다는 점에 대해서도 의견이 모아졌다. 일부 언론의 왜곡된 해석과는 달리, 가입상한연령을 수급연령과 일치시키기 위해 상향하는 것은 국민연금 가입기회를 확

보하고, 수급액을 늘릴 수 있다는 점에서 긍정적인 조치라고 평가할 수 있다.

 

지급보장 명문화의 경우, 당연히 국가지급이 보장되기 때문에 이를 굳이 명문화할 필요가 없다는 주장이 상대적으로 다수입장이었지만, 국민들의 불신과 불안을 고려해 추상적 국가책임 수준으로 규정하는 것이 필요하다는 입장도 제시됐다.

 

마치며 - 그래서 사회적 논의가 중요하다

지난 6월 미국의 공적 연금(OASDI) 이사회는 2034년 기금이 소진된다는 재정전망보고서를 발표했다. 한국과 비교하면 소진시기가 23년이나 빠르고, 불과 16년밖에 남지 않은 셈이다. 경제정책연구소(EPI)의 경제전문가는 “연금 재정을 위해 아무런 조치를 취하지 않더라도 현 시점의 수입만으로 급여의 77%를 커버할 정도로 여전히 충분하다”고 분석했다. 그러면서 “매년 이러한 발표는 공적 연금을 축소하기를 원하는 사람들이 유언비어를 퍼뜨릴 기회를 제공하지만 우리는 현재의 혜택을 누리는 것뿐 아니라 오히려 확장할 수 있다”고 말했다. 한국의 상황에 비춰보면, 낙천적이다 못해 무책임하게 느껴지는 말이다.

 

하지만 다른 자료를 보다가 이런 자신감의 근거를 찾을 수 있었다. 국가사회보험협회(NASI)의 조사결과(2014년)에 따르면, 공적 연금에 대한 선호도가 68%가 넘었고, 세대와 소득수준, 지지정당과 상관없이 광범위한 지지를 받는 것으로 나타났다. 본인이 퇴직했을 때 연금을 지급받는다는 확신을 갖고 있고(73%), 보험료 부담이 꺼려지지 않고(81%), 공적 연금 유지를 위해 더 지불할 의향이 있다는 응답이 77%나 됐다.

 

반면 우리는 2007년 국민연금공단의 신뢰도 조사에 따르면 12.8%만이 국민연금 제도를 신뢰한다고 응답했다. 국민연금을 믿지 못하는 이유로 ‘노후생활에 별로 도움이 안 될 것 같아서’ 24.4%, ‘국민연금을 못 받을 거 같아서’가 24.1%로 나타났다. 그 이후론 이러한 조사조차 엄두를 못 내고 있다.

 

이번 4차 재정계산을 계기로, 급여적절성과 사각지대 해소, 지급보장 명문화 등에 대한 사회적 논의와 합의를 통해 국민연금의 신뢰를 높이고, 이를 기반으로 향후 재정에 대한 사회적 분담까지 논의될 수 있는 토대가 구축되기를 바란다.

 

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_{1) 두 가지 입장은 국민연금 제도개선방향에 대한 공청회(2018.8.17.) 자료집에서 급여-재정 패키지 ‘가’안과 ‘나’안으로 구분돼 있고, 이글에서도 그대로 적용한다.}