사단법인 오픈넷은 2021. 5. 20. 문화체육관광부 소속의 뉴스포털이용자위원회가 포털에게 뉴스서비스 정책, 기사배열 기준, 알고리즘 등에 대한 공개 요구, 검증 및 시정요구 등을 할 수 있도록 하는 내용의 신문법 개정안(김남국 의원 대표발의, 의안번호: 2109919)에 대한 반대의견을 국회에 제출했다.
「신문 등의 진흥에 관한 법률 일부개정법률안」 의견서
1. 본 개정안의 주요 내용
본 개정안은 ① 인터넷뉴스서비스사업자가 기사배열의 기본방침과 기사를 배열하는 구체적인 기준 및 기사배열의 책임자를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공개하도록 하고 (안 제10조 제2항), ② 문화체육관광부 소속으로 뉴스포털이용자위원회를 두어 인터넷뉴스서비스 정책, 기사배열 기준 등에 대한 공개 요구, 검증 및 시정요구 등의 업무를 담당하도록 하며 (안 제10조의2~9), ③ 인터넷뉴스서비스사업자에게 위 뉴스포털이용자위원회의 일정한 요구에 응할 의무를 부여하고 이를 미이행할시 과태료, 발행정지, 등록취소 심판청구의 대상이 될 수 있도록 규정(안 제10조의6, 안 제22조, 안 제39조)하는 내용을 골자로 하고 있음.
2. 행정기관의 언론 유통 시장 개입은 언론의 자유 침해
본 개정안에 따르면 뉴스포털이용자위원회는 문화체육관광부 소속으로, 국회의장·교섭단체 대표가 협의하여 추천한 3인, 대통령령으로 정하는 단체가 추천하는 6인을 문화체육관광부장관이 위촉하여 구성되는 기구로써, 법상 행정기관으로 분류될 뿐만 아니라 구성에 대한 정파성 논란을 피할 수 없을 것으로 보임.
이러한 행정기관이 언론 유통 시장에 강제적으로 개입할 수 있는 각종 권한을 부여하는 것은 정부의 언론에 대한 외압 행사의 제도화, 거시적으로는 정부의 언론 검열로 해석될 수 있으며, 이와 같은 제도는 정부가 반정부적 언론을 탄압하고 자신들에게 유리한 방향으로 언론을 유도하는 수단으로 남용할 위험이 높기 때문에 민주주의 사회에서는 금기시되는 규제 방식이라 할 것임.
인터넷뉴스서비스를 ‘언론’으로 포섭시켜 규제하려고 한다면 오히려 언론의 자유와 독립을 보장하여야 하며, 배열은 일종의 편집권의 행사로 보호하여야 할 것임. 그런데 행정기관이 인터넷뉴스서비스사업자의 뉴스 서비스 정책 및 기사배열 기준, 알고리즘에 대한 개입 및 시정요구 등을 할 수 있도록 하는 내용의 본 개정안은 헌법상 과잉금지원칙 등에 위반하여 인터넷뉴스서비스사업자의 언론의 자유를 침해하는 것으로 해석됨.
또한 기사 배열에 대한 행정권의 개입은, 직접 수범자인 인터넷뉴스서비스사업자 뿐만 아니라, 뉴스를 공급하는 언론사에 대하여도 반정부적인 내용의 뉴스는 기사 노출이나 배열에 불이익을 받을 수 있다는 인식을 심어줄 가능성이 높고, 이로써 언론의 자유, 그 중에서도 가장 중요한 정부 권력을 견제, 감시하는 언론의 기능을 크게 위축시켜 반민주적인 결과를 낳을 위험이 큼.
3. 추상적이고 불명확한 기준으로 포괄적인 권한을 규정 – 헌법상 포괄위임금지 원칙, 명확성 원칙 등에 반하여 인터넷뉴스서비스사업자의 언론의 자유, 직업 수행의 자유 등을 침해
안 제10조의5에 따르면, 뉴스포털이용자위원회의 권한은 ‘1. 인터넷뉴스서비스 정책에 대한 시정요구, 2. 기사배열의 기본방침, 기사 배열 기준에 관한 시정요구, 3. 기사배열 알고리즘의 공개 요구 또는 검증, 4. 이용자의 권익보호와 침해구제에 관한 업무, 5. 인터넷뉴스서비스사업자와 신문사업자와의 이해관계 조정에 관한 업무, 6. 다른 법령에 의하여 심의사항으로 정한 사항’ 등이 있음. 한편, 인터넷뉴스서비스사업자는 위 위원회의 업무에 필요한 자료제출, 출석, 답변 요청에 응할 의무 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 본조에 따른 처리결과를 공개할 의무를 부담하고 이를 미이행시 과태료나 발행정지 등의 대상이 될 수 있음(안 제10조의6, 안 제22조, 안 제39조).
뉴스포털이용자위원회의 권한인 ‘시정요구’의 효력 및 ‘대통령령으로 정하는 바에 따라 본조에 따른 처리결과를 공개할 의무’의 범위가 명확하지 않음. 즉, 시정요구대로 처리할 의무를 부과한 것인지, 시정요구나 알고리즘 공개 요구 등을 거부처리하고 거부처리 결과만을 공개해도 의무를 이행한 것으로 볼 것인지가 명확하지 않음. 또한 4호, 5호의 업무 역시 지나치게 포괄적으로 규정되어 있고, 6호에서는 타 법령에서 뉴스포털이용자위원회가 ‘심의’할 수 있는 권한까지도 규정할 수 있음을 예정하고 있어, 뉴스포털이용자위원회의 권한 및 인터넷뉴스서비스사업자의 의무 범위가 지나치게 포괄적이고 광범위하며 불명확함.
한편, 본 법안의 본문에서는 위원회의 시정요구나 검증의 기준에 대해 특별히 명시하고 있지 않으나, 제안이유에서 기사 배열 알고리즘의 편향성 문제를 지적하며 ‘인터넷뉴스서비스의 공공성, 공정성, 투명성 확보’를 명시한 것으로 볼 때, ‘공정성’, ‘편향 유무’가 그 기준이 될 것으로 보임. 그러나 이는 판단자의 정치적 주관, 자의적 해석에 따라 결과가 천차만별로 달라질 수밖에 없는 불명확하고 추상적인 개념으로, 이를 기준으로 검증 및 시정요구를 하고 인터넷뉴스서비스사업자로 하여금 각종 의무를 부과하는 것은 헌법상 명확성 원칙, 과잉금지원칙에 반하여 인터넷뉴스서비스사업자의 언론의 자유 혹은 직업 수행의 자유를 부당하게 침해할 위험이 높음. 또한 사회적으로도 정부에 대한 불신, 정쟁 수단화, 국민 여론 분열 등의 부작용을 야기할 소지가 큼.
4. ‘공정성’을 이유로 한 기사 배열 등 규제의 부당성
언론의 ‘공정성’이란 공익은 달성 여부를 판단할 수 없는 추상적이고 상대적인 개념으로, 강제적 규제를 통해 추구하기에 적합하지 않으며, 또다른 편향 시비와 부작용만 낳게 될 위험이 높음. 예를 들면 편향 문제를 해소하기 위해 모든 언론사의 기사를 똑같은 비중으로 배열하도록 하거나, 이용자의 선호를 반영한 알고리즘을 축소하도록 하는 것 등이 제시되는바, 이러한 기계적 공정성의 강제는 현실적으로도 불가능할 뿐만 아니라 이로써 진정한 공정성이 달성된다고 보기도 어렵고, 오히려 사상의 자유시장에서 언론 소비자의 선택을 무시하도록 강제하는 부당한 개입으로 평가될 수 있음.
한편 ‘공정성’ 확보를 목적으로 콘텐츠 배열 등에 국가의 관리, 개입 권한을 부여하는 방식의 규제는 ‘언론’ 규제를 넘어 ‘방송’ 규제와 유사한 수준이라고 평가할 수 있음. 그러나 ‘방송’은 한정된 공공재인 전파를 이용할 특허를 국가로부터 부여받은 점, 일방향적 침투성을 가진 매체라는 점에서 특별한 공적 책무가 부과될 수 있는 것이며 ‘공정성’ 등을 이유로 한 엄격한 규제도 정당화될 수 있는 것임. 그러나 인터넷은 위와 같은 매체 특성이 없는 시공간적 무한성과 쌍방향성이 보장되는 매체이자, 근본적으로 모든 개인이 공적 간섭을 받지 않고 상호소통하기 위해 만들어진 통신시스템으로써, 이에 대하여 방송과 유사한 방식으로 규제하는 것은 인터넷의 문명사적 의의 및 매체 특성을 무시하는 과잉규제로 평가됨.
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