위기의 대한민국 살리는 지방분권개헌

김성호 국회 개헌특위 지방분권분과 간사

나라 살리는 개헌의 핵심과제, 지방분권

20대 국회 개원과 더불어 87헌법체제 이후 30년 만에 국회가 개헌특별위원회를 구성했다.
국가가 위기다. 대한민국은 한·중·일·러 4강의 틈바구니에서 고군분투중이고, 북한은 우리의 평화통일 노력에도 불구하고 기어이 핵도발을 통해 한반도의 평화와 대한민국의 국가존립을 위태롭게 하고 있다. 대내적으로는 양극화, 저출산, 청년실업, 과도한 사교육, 세월호, 메르스, AI사태 등 문제가 해결되기는커녕 기능부전에 빠져 매년 공공부문 국가경쟁력은 낮아지고 있다. 국민이 국가를 걱정하고 있다.

중앙정부는 본연의 국가안보, 외교, 국제경제, 금융 및 수많은 국가공기업 관리 등 핵심역량에 집중하고, 주민의 삶의 질에 대한 과제는 지방정부의 책임으로 역할분담을 제도화해야 한다. 이제 지방정부에게 중앙정부의 구원투수 역할을 할 기회를 주어야 한다. 이를 위해서는 중앙집권적 국정운영체제를 지방분권체제로 바꾸는 개헌이 절체절명의 과제다. 외국헌법을 조사해보면, 중앙-지방정부간 관계, 실체적 지방자치관련 사항은 헌법사항이지 법률사항이 아니라는 것을 알 수 있다. 이에 국회 개헌특별위원회 자문위원회가 합의한 나라를 살릴 지방분권개헌안을 제안하고자 한다.

지방분권을 위한 개헌 : 국회 개헌특위 자문위 지방분권 합의안

국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과는 다음과 같이 합의안을 만들어 개헌특별위원회에 제출했다. 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 합의안이다. 자문위원회 지방분권분과 간사 김성호위원과 김형기, 안영훈, 유재일, 이기우, 최백영위원이 지방분권분과합의안을 마련했다.

첫째, 제왕적 중앙집권국가로부터 지방분권국가로의 이행을 선언했다. 지방자치권은 주민에 속하고 이를 지방정부에 위임해 행사하는 것을 명확히 했다. 현행 지방정부의 종류를 헌법에 보장하되, 주민의 의사와 무관한 정치적 목적의 지방정부 폐치분합을 금지했다. 정부간 권한배분은 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 최대한 보장하기 위해 보충성의 원칙에 따르도록 했다.

둘째, 실질적인 자치입법권을 보장했다. 지방자치단체를 지방정부로, 지방정부가 제정하는 종래 조례를 법률로 표기했다. 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정은 주민의 대표인 지방의회가 관할구역에 적용되는 법률형식으로써만 제한할 수 있도록 하고, 죄형자치법률주의를 명문화 했다.

셋째, 중앙정부가 법률을 집행할 때, 원칙적으로 지방정부에 위임해 수행하도록 했다. 이는 특별지방행정기관과 같은 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 방지하고, 종합행정을 수행하도록 하기 위함이다.

넷째, 중앙-지방간 합리적인 재원배분을 규정했다. 의존재원 중심의 지방자치는 그 본질에 부합되지 않으며, 재정책임성을 훼손한다. 지방세국가법률주의를 엄격하게 적용하는 것은 ‘대표없는 조세없다’는 법원리에 어긋나고, 세입과 세출자치에도 부합되지 않는다. 지방세의 납세의무자는 주민이므로 지방세의 세목, 세율, 부과징수를 자율적으로 정하게 했다. 국세-지방세 주요세목의 중앙-지방정부간 배분을 헌법상 의무화함으로써 지방정부의 적정 재원을 보장했다. 위임사무 수행비용은 위임하는 정부가 부담하도록 해 비용전가를 금지했다. 지방정부의 자주과세권으로서 지방세 자치법률주의를 제도화해 조세의 가격기능을 회복하는 계기를 마련했다. 지방재정운용원칙으로 지방정부는 재정운영상 수지균형을 통해 재정건전성을 유지하고, 예외적으로 지출이 수입을 초과해 부채가 발생하는 경우, 부채관리를 통해 지방재정의 악화를 방지하고자 했다. 또한 지방재정조정제도를 두어 원천적으로 재정력이 취약한 지방정부를 배려했다.

다섯째, 지방정부의 자주조직권을 보장했다. 지방정부의 기관으로 지방의회와 집행기관을 두도록 했다. 지방정부의 전국적인 통일성을 유지하기 위한 사항은 법률로 정하되, 해당 지방정부의 기관구성과 선거, 조직, 인사에 관한 사항은 자치법률로 정하도록 함으로써 개별 지방의 특성에 따라 기관구성 등 조직의 자율성을 제도화할 수 있도록 했다.

여섯째, 지역대표형 상원제 도입으로 지방의 국정참여를 내실화했다. 국회에 인구비례로 선출하는 하원과 지역을 대표하는 상원을 신설해 국회입법 및 재원배분과정에 지방의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련했다.

일곱째, 국민직접참정권 실현을 위한 헌법개정절차를 마련했다. 한편으로는 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정했다. 주권자인 국민이 헌법개정을 직접 발의할 수 있도록 해 국민주권을 실현했다. 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화해 헌법개정발의가 용이하도록 했다. 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제했다.

여덟째, 지방사법기관에 대한 주민통제장치 신설을 제안했다. 중앙집권적 법관인사제도를 개선하기 위해 지방법원의 장 등 지방사법기관에 대한 주민통제 장치를 마련해 줄 것을 자문위원회 사법분과에 요청했다. 아울러 신속한 재판받을 권리 보장과 제왕적 대법원장제 개선을 위해 고등법원단위로 상고심을 두도록 할 것과 법관인사를 하도록 했다.
10차 개헌의 핵심은 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하고 지방정부의 경쟁력을 높여 국가위기를 극복하는 지방분권을 위한 개헌이 돼야 한다.

내 지역 후보자 얼마나 알고 있습니까?

김정훈 한림대 언론방송미디어융합과 / 경실련 아름다운 청년 선거단

6·13 지방선거가 약 50여일 앞으로 다가왔다. 각 정당은 공천을 사실상 마무리 짓고 선거 체제로 발 빠르게 전환하고 있다. 5월 중순이 되면 각 지역 후보들은 자신이 이 지역의 일꾼으로 지역민들에게 얼굴을 알린다. 하지만 지역민과 우리는 지역일꾼을 자처하는 후보들에 대해 얼마나 알고 있을까?

지방선거는 대선과 총선만큼이나 중요하다. 대통령과 국회의원들이 국가의 발전을 위해 힘쓰는 동안 내 삶과 맞닿아 있는 우리 동네, 지역의 일은 지방자치단체장이나 지방의원들이 맡아하기 때문이다. 이들은 4년간 우리 동네를 발전시키고 나아가 우리의 삶의 질을 높여줄 인물들이다. 때문에 지역 일꾼 대표를 뽑는 일인 만큼 신중에 신중을 기해야 한다. 하지만 우리는 지역 후보자에 대해 많을 것을 알지 못한다. 그저 이념이 같아서, 지역이 같아서라는 편향된 생각으로 인물에 대한 고민 없이 투표하는 경향은 예나 지금이나 크게 달라진 것이 없다.

이제는 달라져야 하지 않을까? 후보자 선거 공약집에서 나오는 보기에만 좋은 정책인지, 포퓰리즘 정책인지 아닌지, 정책의 분명한 목표, 우선순위, 절차, 기한, 재원 등을 꼼꼼하게 명시했는지 확인해야 한다. 단순히 학연, 지연 그리고 소속 정당에 의해 평가하기보다 후보자의 인물됨, 정책과 공약을 객관적으로 평가하고 얼마나 나와 우리 지역에 맞는지를 꼼꼼하게 살펴보아야 한다.

차후, 지방자치단체장과 지역의원들은 공약 이행률을 통해 평가 받게 된다. 공약 이행률이 최고 등급에 속하는 지역이 우리 지역이었으면 하는 것은 모든 지역민들의 바람일 것이다. 공약 이행률이 높다면, 예전보다 우리 지역과 나의 삶의 질이 조금은 더 향상되지 않을까 하는 기대 때문이다.

메니페스토는 개인이나 단체가 대중에게 확고한 정치적 의도와 견해를 밝힌다는 뜻이다. 6·13 지방선거에 참여하는 후보자들은 메니페스토 정신을 가지고 지역민들에게 지역의 발전을 알려야 한다. 또한 지역민들은 후보자들의 정책들을 꼼꼼히 비교해가며 선거 당일 한 표를 행사해야 한다.

어느 덧, 우리의 손으로 우리 지역 일꾼을 뽑는 지방선거가 7회째를 맞는다. 지방선거는 풀뿌리 민주주의의 근간이라 할 수 있다. 우리는 민주주의의 진보와 후퇴 속에서 지방자치 정착을 위해 노력해왔다. 그러기 때문에 지금껏 우리의 노력이 헛되지 않도록, 나의 삶의 질을 높일 수 있도록 내 지역의 일꾼을 정확히 알고 잘 뽑아야 한다.

문재인 정부, 지방선거 민의 받들어 개혁과제 이행에 적극 나서야

6·13지방선거가 막을 내렸다. 여당인 더불어민주당의 압승과 제1야당인 자유한국당의 참패로 집약된다. 국회의원 재보궐선거에서도 여당은 후보를 내지 않은 1곳을 제외하고 11곳에서 승리했다. 민심은 개혁과제 추진에 적극 나서라는 의미로 여당에 전폭적인 지지를 보낸 것으로 보인다. 선거 결과는 그동안의 여론조사 흐름과 크게 다르지 않았다.

초반부터 주민복리와 지역발전을 위한 경쟁보다는 남북·북미정상회담 등 초대형 이슈가 등장하면서 시민들의 관심은 저조한 듯 보였다. 그러나 23년 만에 지방선거 투표율이 60%를 돌파하는 등 촛불혁명 이후 시민들의 정치참여의식은 높아졌고, 그 만큼 개혁에 대한 요구도 커졌다.

정치권은 이번 지방선거 결과에 드러난 민심을 명확히 읽어야 한다.

먼저, 지역을 복원하고, 지방자치를 새롭게 정립해야 한다. 이번 선거 역시 중앙정치의 논리에 따라 진행되어 자치와 분권을 위한 지방의 살림꾼을 뽑는다는 본래 의미는 실종됐다. 당선자들은 선거과정의 혼란함에서 벗어나 지방의원과 자치단체장 당선자들은 상대후보의 좋은 정책과 공약, 주민의 요구와 욕구를 받아 안아 다시금 자신의 정책과 공약을 차분히 가다듬어 지역발전을 위한 미래상을 제시해야 한다. 당선자들의 자치와 분권을 위한 실천적 노력을 촉구한다. 시민사회는 공약이행에 대해 지속적으로 평가에 나설 것이다.

둘째, 여당은 지방선거의 압승은 물론, 국회에서도 지위가 강화됐다. 그러나 이번 선거결과는 결코 더불어민주당이 잘해서 얻어진 결과가 아니라, 적폐청산과 개혁과제에 대한 요구를 다시금 표출한 것이다. 문재인 정부는 민의를 확인하고, 국정동력을 확보한 만큼 국정개혁과 정치쇄신, 민생정치에 적극 나서야 한다. 개헌은 물론, 강력한 지방분권정책을 추진해야 한다. 자치분권이 국정과제의 핵심이면서도 자치분권 정책이 실종된 것은 심각한 문제다. 청와대와 행안부, 관련 위원회는 철저한 반성과 함께 자치분권정책에 적극 나서기를 촉구한다. 아울러 공수처 설치와 검찰개혁, 대법원 개혁 등 권력기관 개혁에도 적극 나서야 한다. 경제정책의 혼선도 시급히 정리하고, 양극화와 불평등의 심화, 치솟는 실업률, 저출산과 고령화 등에 따른 사회 구조적인 문제를 극복하기 위한 대책마련에도 소홀해서는 안 된다. 문재인 정부는 이번 선거를 통해 민의를 저버린다면 국민들로부터 철저하게 심판을 받을 수 있음을 명확히 인식해야 한다.

셋째, 정치지평을 새롭게 재정립해야 한다. 지난 정권에서 보아왔듯 견제되지 않는 권력의 독주와 오만은 심각한 문제를 초래한다. 자유한국당은 야당의 기능마저 상실하게 된다면 당의 존립 근거도 사라진다. 문재인 정부를 견제하는 건강한 보수정당으로 거듭날 수 있도록 시대정신과 개혁성을 갖춘 변화·발전에 나서야 한다. 존재감을 드러내지 못한 바른미래당과 민주평화당도 건전한 비판·견제 세력으로의 위상회복에 적극 나서기를 촉구한다. <끝>

문의 경실련 정치사법팀 (02-3673-2141)