풀뿌리 민주주의 제도로서의 주민자치

김찬동 충남대 자치행정학과 교수 / 경실련 정부개혁위원장

 

정부 ‘자치분권 로드맵’, 헌법적 과제 보다 현행 법제도 개선에 초점

2018년 헌법개정을 앞두고 헌법구조를 재설계(redesign)하는 과정에서 민주주의를 성숙시키기 위해서는 삼권분립에 의한 견제와 균형(check and balance)과 풀뿌리 민주주의로서의 주민자치 실질화라는 양 수레바퀴가 제대로 돌아가야 한다. 제왕적 대통령제로 인한 국정농단을 방지하기 위한 국회와 사법부로의 분권도 중요하지만, 국가로부터 주민(국민이기도 함)과 지방자치정부에 대한 분권을 헌법적 가치와 철학으로서 명확히 구현되도록 자치분권개헌이 이루어져야 할 것이다.

이런 점에서 지난 10월 26일 정부와 행정안전부가 제안하고 있는 ‘자치분권 로드맵’은 시의적절하고, 자치분권의 비전과 5대 핵심전략을 제시한 것은 의미 있다고 할 수 있다. 왜 자치분권이 필요한가라는 부분에서는 고도의 중앙집권적 국정운영방식의 제도마비, 인구자본 등의 수도권 집중가속화로 인한 지방쇠퇴, 국가중심의 획일화된 공공서비스에 대한 주민불만 증가, 근린생활행정에 대한 주민참여요구 폭발로 인해 자치분권개헌을 할 수밖에 없다는 논지를 제시하고 있다. 그리하여 ‘내 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비전과 목표로서 연방제에 버금가는 강력한 지방분권을 제시하고 있다. 이를 위해 중앙권한의 획기적 지방이양, 강력한 재정분권 추진, 자치단체의 자치역량제고, 풀뿌리주민자치 강화, 네트워크형 지방행정체계 구축이라고 하는 핵심전략을 제시하고 있고, 궁극적으로 지방분권형 개헌을 지원한다는 것이다.

따라서 2018년에는 풀뿌리주민자치로의 방향성에 부합한 현행제도의 개편, 헌법 개정 후에 어떤 조항이 자치분권과 관련해 개정되는가를 보고, 그러한 조항을 법률과 정책으로서 구현할 수 있는 법제도와 정책개혁이 지속되도록 해야 할 것이다. 그런 의미에서 지금부터 내년 5월 헌법개정안이 확정될 때까지 풀뿌리주민자치가 명확하게 헌법규정으로 새롭게 들어갈 수 있도록 시민운동과 주민운동이 일어나야 한다. 지방자치단체차원에서의 조직적인 노력과 지방의회 및 선출직 단체장의 자치분권개헌에 대한 의견과 논의를 수렴하고, 합의점을 도출하는 객관적이고 거국적 국민운동차원에서의 노력도 필요하다.

정부가 로드맵에서 제시한 풀뿌리 주민자치를 강화하기 위한 30대과제들을 보면 헌법적 차원에서의 과제는 없고, 주로 현행 법제도의 개선에 초점을 두고 있다. 여전히 새로운 가죽부대라기보다는 헌 가죽부대를 조금 더 산뜻하게 보이려는 수준에 불과하다. 구체적으로 살펴보면, 혁신읍면동을 추진하고, 주민참여를 활성화한다는 내용인데, 후자의 경우에는 주민투표제도 활성화, 주민소환제도 활성화, 주민참여예산제 적용범위 확대, 주민조례개폐청구제도 개선 등으로 되어 있다.

 

풀뿌리주민자치 개헌에 포함될 수 있도록 시민운동·주민운동 일어나야

문제는 풀뿌리민주주의로서의 주민자치를 위해서는 주민자치의 관할구역과 법인격의 문제를 명확히 해주어야 하는데, 이에 대한 관점전환(perspective innovation)이라고 할까? 패러다임의 근본적 발상에서의 새로움이 없다는 것이다.

주민자치의 새로운 관점에서의 제도설계는 관할구역의 규모가 주민총회를 할 수 있는 규모이든가, 대의제도를 채택한다면 도시지역이거나 광역지역의 경우 다양한 이해관계를 대변해 도시와 지역발전을 위한 합의체를 구성하기 위한 경우일 것이다. 이것은 농촌의 경우에는 읍면단위, 도시의 경우에는 아파트단지별(300에서 500세대내외) 또는 통구역(혹은 인구 1000에서 5000명정도의 블록구역(도로와 도로로 만들어진 블록))의 생활공동서비스의 자치관리를 위한 단위로 주민자치를 실시하는 것이어야 한다.

농촌의 경우에는 현재와 같은 지방자치단체(지방의회 구성, 위원회형 혹은 통합형의 지방자치단체 구성)를 구성하도록 하고, 도시의 경우에는 아파트입주자대표회의와 관리사무소체제와 같이 주민거주자대표회의와 구역관리사무소운영이 가능한 주민자치를 법제화해 주는 것이다. 이 때 거주자들은 자치관리세를 법제도로서 납부하도록 해야 하고, 자치관리세의 납부액만큼은 지방세에서 공제하여 줌으로써 다양한 수준의 자치관리를 할 수 있는 재량성을 부여할 수 있을 것이다.

농촌의 리의 경우에는 주민총회형의 주민자치를 할 수 있도록 하고, 읍면지방자치단체의 의회구성은 리 주민자치회의 협의체 혹은 연합체로 하여금 정치적 중립성을 명확히 선언하게 해야 한다. 또 도시지역의 아파트입주자대표회의와 비아파트지역의 주민거주자대표회의의 구성원들은 정치적 중립성을 활동기간의 전후 5년간을 명확히 지키도록 법제화함으로써 정당이 개입할 수 있는 여지를 철저히 차단해야 할 것이다. ‘동주민센터’는 폐지해 ‘동주민자치센터’ 혹은 ‘커뮤니티센터’로 개칭해야 한다. 즉, 시나 자치구에서 시설을 설치해 주민들이 소통하고 커뮤니티활동을 할 수 있는 시설거점을 제공하지만, 시설의 운영은 주민들이 ‘참여’해 운영할 수 있도록 하는 것이다.

시나 자치구에는 ‘시민협동센터’를 설치해 아파트단지나 주민거주블록별로 대표자들이 참여해 자신이 거주하는 구역의 이해관계를 반영해 시정책에 참여하고, 협치하면서 통제하는 아른스타인(Arnstein)의 실질적 참여단계로서의 활동이 가능하도록 한다. 도시정부의 정책과 행정에 대한 초대된 공간으로서 참여는 바로 ‘시민협동센터’를 통해 이루어진다. 이 공간에 참여는 주민은 개인으로서 참여가 아니라, 아파트단지나 주민거주블록의 대표자로서 참여하는 것이기에 ‘참여의 영향력’이 개인에 비해 매우 높다. 참여하는 대표자들은 자신이 속한 단지나 블록의 구성원들의 의견을 수렴하여 소통하는 비준(ratification)을 받는 역할을 하게 된다. 이 과정에서 풀뿌리의 민주주의는 매우 향상될 것이고, 이것이 가능한 시설이나 제도의 확산은 한국의 지방자치와 민주주의의 발전을 위한 인프라가 될 것이라고 본다.

 

자기입법과 자기통제가 가능한 근린생활 주민자치단체 나와야

풀뿌리 민주주의로서의 주민자치는 주민들의 근린생활을 위한 공공서비스 혹은 공유서비스의 자치적 관리라는 필요에 따라 제도가 설계돼야 한다. 근린생활의 공공서비스를 발견하지 못하거나 필요성을 절감하고 있지 않다면, 굳이 주민자치제도를 강제할 필요는 없을 것이다. 즉 이러한 선택도 단지나 블록의 주민들이 선택할 수 있도록 하고, 주민자치제도를 선택하지 않는 구역에 대해서는 시나 자치구의 지방자치단체가 직접 이러한 공공행정서비스를 제공해야 할 것이다. 풀뿌리주민자치를 위해 주민들의 ‘시민성’이 확보된 곳에서부터 하도록 하는 것이 바람직하고, 주민자치제도를 채택한 지역의 주민들의 삶의 수준이 보다 높아지고, 행복해지고 있다는 준거모델을 다양하게 제시해주는 것이 필요하다.

내년에는 한국의 민주주의발전 그리고 풀뿌리 민주주의로서의 주민자치의 제도적 장치에 대한 국가적 합의가 이루어지기를 기대하고, 자치분권개헌을 통해 풀뿌리 민주주의로서의 주민자치가 헌법적 근거규정을 갖게 되기를 기대해본다. 이를 위해서는 주민자치권이 기본권으로서 조항이 들어가고, 분권국가의 선언과 보충성의 원칙이 헌법 규정으로 들어가는 것이 필요하다. 또 지방자치법의 개정을 통해 지방자치단체의 종류로서 읍면을 새롭게 지정하고, 주민자치단체로서 아파트입주자대표회와 주민거주자대표회가 ‘구역공유서비스의 자치관리를 위한 자기입법과 자기통제’가 가능한 근린생활 주민자치단체가 될 수 있기를 기대해 본다.

(34) 국가균형발전선언 12주년을 기념하며 S. Macho CHO rok-hid @ inbox . ru 국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위해서 지역경제를 육성할 의무를 진다. – 대한민국 헌법 제 123조 2항. 2016년 1월 29일, 국가균형발전선언 12주년을 기념 행사가 세종특별자치시에서 열렸다. ‘골고루 잘사는 대한민국’을 주제로 기념식과 심포지엄으로 진행한 이날 행사에는 자치단체장과 학술심포지엄 참가자 및 주요 내빈, 사람사는세상 회원 ...

다가오는 6.13 전국동시지방선거, 우리 동네 일꾼으로 누구를 뽑아야 할까요? 지방선거는 풀뿌리 민주주의의 꽃이라고 불립니다. 선거는 주거, 교통, 문화, 환경, 복지 등 우리 생활과 밀접하게 관련이 있는 정책을 수립하고, 집행할 일꾼을 직접 선택하는 시민의 기본적인 권리이기 때문인데요. 하지만 우리의 생활 속 문제를 고민하고 해결해야 할 지방선거가 유권자의 관심을 받지 못하고 있습니다.

지금까지 지방선거는 대통령 중간평가 혹은 보수세력과 진보세력의 대결처럼 지역 문제가 아니라 중앙정치의 하위문제로만 규정되어 왔습니다. 때문에 ‘지방선거’ 하면 떠오르는 정책이 마땅히 없는 게 사실입니다. 또한, 선거운동은 후보자가 유권자에게 일방적으로 자신을 홍보하는 데 쓰이고 있습니다. 많은 후보자가 유권자에게 명함을 나눠주고, 공보물을 배포하고, 대량 문자를 보내고 있습니다. 하지만 선거운동 기간은 후보자가 유권자와 함께 지역의 문제를 살펴보고 해결방법을 찾아가는 소통의 시간이 되어야 합니다.

희망제작소는 제7회 전국동시지방선거를 맞아, 두 가지 프로그램을 진행하기로 했습니다.

하나는 민선7기 지방자치 희망만들기 정책협약입니다. 희망제작소는 우리 지역의 기초단위인 시, 군, 구의 자치단체장 후보 중 60여 명을 발굴해 정책협약을 진행하고 있습니다. 이들은 주민참여에 기초한 지방행정을 추진하고, 현재세대와 미래세대 그리고 환경, 경제, 사회의 조화로운 발전을 모색하며, 현장의 자원으로 혁신적인 지역발전을 기획할 희망후보입니다. 향후 희망제작소와 함께 주민 중심의 지속가능한 지역사회의 사회적 가치를 실현하기 위한 혁신적 정책을 만들어가기로 했습니다. (관련기사 보기)

다른 하나는 시민의 생각을 모으는 아이디어 거래소(가칭)입니다. 아이디어 거래소는 블록체인을 활용한 정책의사결정 프로그램입니다. 최근 정보통신기술 발달로 자신의 생각과 의견 그리고 우리 삶을 풍요롭게 할 아이디어를 누구나 표현할 수 있게 되었습니다. 하지만 이를 효과적으로 모으고 논의할 수 있는 프로그램은 많지 않습니다. 희망제작소는 ‘분산원장기술’이라는 블록체인 기술을 활용해 투명하고 믿을 수 있는 방법으로 시민의 톡톡 튀는 아이디어를 모으려 합니다. 아이디어 거래소는 아이디어를 상장하고, 예측하고, 투자하고, 투표하는 시스템을 차용할 계획인데요. 누구나 쉽고 재미있게 참여할 수 있는 의사결정도구가 될 것입니다. (6월 초 오픈 예정. 추후 공지)

버나드 마넹(Bernard Manin)은 저서 ‘선거는 민주적인가’에서 고대 아테네의 대표선출 방식인 추첨과 선거를 비교하였습니다. 그는 추첨이 유사성에 기초한 대표선출 방식인 것과 달리, 선거는 탁월성에 기초하여 엘리트를 선출하는 방식이라고 평가합니다. 그런 의미에서 선거는 귀족적 선출방식이라고 합니다. 그러나 우리 공동의 문제를 고민하고 탐구하고 대안을 모색하며 적극적으로 후보자의 정책을 제안하고 평가한다면, 시민은 더이상 수동적 소비자가 아닙니다. 정책의 적극적 기획자이자 능동적 생산자, 엄격한 평가자가 될 것입니다. 이제는 우리를 대표하는 뛰어난 누군가가 아니라 시민 자신이 탁월성을 뽐내야 할 시대입니다. 많은 분이 희망제작소와 함께 우리 지역, 우리 생활을 함께 디자인해 나갔으면 좋겠습니다.

– 글 : 김창민 | 경영기획실 팀장 · [email protected]