청년의 투표율이 낮은 이유

김효정 단국대 행정학과 / 경실련 아름다운 청년 선거단

일반적으로 청년은 만 19~34 세의 국민을 말한다. 청년들의 투표율은 선거에서 다른 연령대에 비해 낮아 ‘정치적 방관자’라고도 불린다. 실제 통계를 보면, 19대 대통령 선거에서는 18대 대통령의 논란으로 모든 국민이 분노했기 때문에 연령별 투표율이 대부분 비슷했다. 하지만 지난 2016년 20대 국회의원 선거 투표율을 보면 20대와 30대는 50%가 채 되지 않았고 40대는 53%, 50대는 65%, 60대는 70%로 연령과 투표율이 비례해 나타났다. 청년의 투표율이 낮은 원인은 무엇일까? 청년은 다른 연령에 비해 정치에 관심이 없는 것일까?

청년의 투표율이 낮은 원인은 선거의 공약이나 정책으로 이익을 받는 수혜자 입장에서 고려해봐야 한다. 청년은 다른 연령대에 비해 정책의 수혜를 가장 적게 받는다. 주로 선거 공약은 가구 단위를 위한 것이 대부분이기 때문이다. 예를 들어, 공약 중 영·유아를 위한 보건정책을 실시한다는 내용이나 고등학생 무상급식 등이 포함되어있다면 투표권을 가진 부모 입장에서 자녀를 위해서라도 투표할 의지가 생긴다. 마찬가지로, 독거노인 보건 시스템이나 한부모가정 등의 정책은 1인 가구나 소수 가족 단위를 위해 형성된 것이므로 이런 정책 대상자의 투표 의지를 제고한다. 하지만, 청년들의 투표율을 제고할 만한 정책이나 공약은 쉽게 찾아볼 수 없다. 혹은 그러한 정책이나 공약이 있을지라도 대체적으로 모든 청년을 수혜자로 삼는 것이 아니라 청년 중 일부분만을 대상으로 한다. 청년을 대상으로 하는 창업예산을 지원하는 등의 정책은 창업에 자신 있고 뚜렷한 목표를 가지는 청년만이 관심을 가질 것이다. 또한 청년 일자리 정책은 관심을 불러일으킬 수 있지만 우선적으로 필요한 스펙 쌓기, 어학, 학점 등이 갖추어져야만 가능한 일이다.

취업하기 위해 혹은 더 좋은 지위를 갖기 위해 준비해야 할 스펙들은 청년들의 시간을 가져가고 정치에 무관심하게 만드는 데 일조한다. 청년은 다른 연령대보다 더 시간을 쪼개면서 학업에 전진해야 하며, 자신의 목표를 위해 바쁜 날들을 보내야 한다. 이런 와중에 나와 상관없는 공약들을 내세운 후보자들에게 하나의 투표권을 행사한다는 것은 시간을 앗아가는 것이라고 생각할 수 있다. 더 나아가 청년은 40대, 50대, 60대에 비해 누군가를 양육하거나 부양하는 역할이 적다. 따라서 다른 연령대는 자신을 위한 정책뿐만 아니라 자신이 양육하거나 부양하는 자의 정책까지도 고려하게 되지만 청년들은 오로지 자신에게 집중된 정책만을 강구한다. 현재 청년들을 대상으로 한 다양한 정책과 프로그램이 시행되고 있는 것은 사실이지만, 조금 더 모든 청년들에게 보편적으로 적용되고 누구나 제한 없이 누릴 수 있는 정책이 논의되어야 할 것이다. 그럴 때 청년의 투표율을 높일 수 있다.

지방선거를 한 달 앞두고 열띤 선거전이 벌어지고 있다. 언론의 관심은 주로 자치단체장 후보에게 쏠리고 있지만, 단체장 만큼이나 주목해야 할 대상이 바로 지방의원들이다. 지방의회는 정기적으로 사무 감사와 시정 질의를 통해 단체장의 막강한 권한을 견제하는 한편, 의안 발의를 통해 지역의 정책을 만들고 자치단체의 예산을 감시, 승인하는 역할을 맡고 있기도 하다. 단체장에서 인사, 예산 편성 및 집행, 행정 관리 등 막강한 권한이 주어져 있는 상황에서, 이를 감시하고 견제하는 분권의 원리를 구현한 기구가 바로 지방의회라 할 수 있다.

이처럼 지방의원들이 제 역할을 다해야 견제와 분립이라는 민주주의의 대원칙이 작동할 수 있기 때문에, 지방의원들이 생계의 걱정 없이 공공의 복리에 힘쓸 수 있도록 2006년부터 지방의원 유급제를 도입한 상황이다. 지방의원에게 적절한 급여가 없다면 돈이 있고 여유가 있는 사람들만 정치에 참여할 수 있다는 말이나 다름 없기 때문에 지방의원 유급제 자체는 꼭 필요한 제도라 할 수 있다.

지방의원의 겸직이 문제가 되는 이유는 자신의 영리적 목적을 위해 시의원의 권한을 남용하는 사례가 끊임없이 등장하고 있기 때문이다. 2013년, 재개발조합 감사를 겸직하고 있던 서대문구 구의원 이 모씨는 건설업자들에게 금품을 받은 혐의로 구속되었다. 문제는 해당 구의원이 구의회의 건설 분야 상임위원장이었다는 점이다. 재개발조합의 이해 당사자면서, 한편으로는 구의원의 권한으로 각종 재개발 인허가에 개입했을 가능성이 높다. 2014년에는 순천시 시의원들이 본인 소유 식당에서 업무추진비 '카드깡'을 했다는 사실이 드러나 논란이 되기도 했다. 그 밖에도 구의원이 관내 대학의 초빙교수로 있으면서 해당 대학과 관련한 예산을 심사한다거나, 약국을 운영하는 지방의원이 보건 관련 상임위에서 활동하면서 약국단속 정보를 유출했다는 의혹을 받는 등 매 해 겸직과 관련한 여러 문제들이 터져 나오고 있다.

규정에도 불구하고 대부분 신고 의무 지키지 않아

지방의원들의 겸직이 비리로 이어지는 까닭은 겸직금지 규정이 미비하기 때문이다. 현재 지방자치법에서는 공직자, 공무원과 공공기관, 공사 및 공단 등 9개 호에 대해서만 지방의원의 겸직을 금지하고 있다. 국회의원들의 겸직은 국무총리, 국무위원, 공익 목적의 명예직 등에 대해서만 겸직이 가능하다는 점과 비교했을 때 겸직에 대한 허들이 매우 낮은 것이다. 게다가, 겸직을 하는 경우 이를 신고하게 되어 있지만, 이를 강제할 규정이 마땅치 않아 상당수의 지방의원들이 겸직 신고를 제대로 하지 않고 있는 현실이다. 지방의원들이 제대로 신고를 한다면, 직과 관련한 소관 상임위원회에서 의원을 제척할 수 있겠지만, 그렇지 않은 상황에서 ‘짬짜미 지방의회’를 감시하고 견제하기는 어렵다고 볼 수 있다.

주민투표ㆍ주민소환의 활성화를 위해서는?

허훈 대진대 행정학과 교수

직접민주주의 제도의 후발선진국?

우리나라의 지방자치는 정말 우여곡절이 많았다. 1949년 지방자치법을 만들어 놓고도, 정작 지방선거는 1952년 봄 전쟁 통에 치러졌다. 그것도 당시 이승만대통령이 야당의 도전을 막기 위해 지방의회를 이용하려는 의도에서였다. 5.16군사쿠데타 후에는 지방자치는 법은 있어도 죽은 제도였다. 유신정권과 전두환 군사정권은 지방자치를 행정능률과 권력독점에 방해되는 것으로 인식했다. 그래서 통일 후에 하자, 재정자립도 보아가면서 하자는 이유 같지 않은 이유를 헌법 부칙조항에 넣었다.

지방자치가 다시 실시되기 위해서는 숱한 민주열사들의 피와 땀이 필요했다. 1987년 민주화 투쟁의 결과 겨우 지방자치가 소생하는 듯했다. 하지만 이때도 중앙권력은 지방선거를 차일피일 미루다가 지방자치 전문가들이 헌법소원을 내고서야 겨우 1991년에 지방의회선거를 할 수 있었다. 참으로 중앙권력자들이 지방자치 및 분권에 알레르기가 있다고 하지 않을 수 없는 역사이다. 우리는 민주주의 제도는 도입 따로 실행 따로인 경우가 많은데, 지방자치역시 그랬다.

지방자치에 직접민주주의 제도를 도입하는 것도 그렇다. 1995년 자치단체장 선거를 통해 소생한 지방자치는 그러나 점차 지방선출직들의 정책독선과 일탈이 문제가 되었다. 그래서 주민들의 지방자치 참여를 확대하고, 또 대의민주주의제도의 한계를 보완하기 위해 주민투표(2004년), 주민소환(2006년), 주민소송(2007년)이 차례로 도입되었다. Smith & Tolbert(2004)가 직접민주주의의 3각 편대라고 칭한 것들을 모두 도입한 것이다. 주민투표의 예를 들면, 우리는 주민투표법 7조 1항에 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다”고 하였다. 일본의 경우는 어떤 특정 자치단체에 적용되는 법률을 제정할 때만 주민투표가 이루어진다는 점에서 우리나라의 주민투표제도가 훨씬 앞선 것이다. 제도만으로 보면 실로 지방자치 제도의 후발선진국이라는 평가를 하지 않을 수 없을 정도이다.

주민투표.주민소환 등의 운용 실상은?

하지만 이들 직접민주주의 제도의 사용실적은 극히 저조했다. 그동안 주민투표나 주민소환 등이 운용된 모습을 따라가 보자.

주민투표는 2004년에 법제환 된지 13년이나 지난 시점에서 8건 만이 실시되었다. 한해 0.6건 정도에 불과했고, 그마저도 투표는 했지만 투표자수가 1/3이 안되어 미개표 한 것이 1건(서울시 무상급식지원범위에 대한 주민투표), 주민투표 청구단계서 실패한 것이 2건이다. 실제 주민투표 결과가 나온 것은 5건에 불과하다(행정안전부, 2017년 7월 31일 통계).

주민소환은 실시 10년여에 투표가 실시된 것은 8건에 불과하고, 미투표로 종결된 것은 78건에 달한다. 투표가 실시된 것 중에서도 소환에 성공한 것은 하남시 의원 2인이 화장장 건립추진과 관련하여 소환된 것이 전부이다.

한편 주민소송은 11년 실시 역사 중에서 33건이 시도되었는데. 이중 31건이 종결되었고, 7월 현재 2건이 진행 중이다. 그런데 놀라운 것은 종결된 주민소송건수 중 원고인 주민이 승소한 것은 2건에 불과하다(일부승소 2건).

이를 일본의 경우와 비교해보자. 우리의 경우는 주민소환의 청구대상자가 장과 의원에 국한된다. 일본은 주민소환이라 하지 않고, 해직청구라 한다. 장과 의원에 대해 해직청구를 할 수 있고 이에 대해 주민투표를 한다. 다만 일본은 장과 의원이외에도 부단체장, 선거관리위원, 감사위원 및 공안위원, 행정구의 청장 등에 대해서도 해직청구가 가능하다. 후자의 경우는 지방의회에서 2/3출석 3/4동의로 직을 잃는다. 요컨대 주민들이 장과 의원만이 아니라 공직 전반에 걸쳐 직접 징벌을 내릴 수 있다는 의미이다. 청구대상자가 극히 제한되어 있는 것이 한국 주민소환의 문제라고 할 수 있는 부분이다(국회의원의 소환제도가 없는 것도 한국정치의 큰 문제이다).

일본의 경우 해직청구가 성립된 것을 살펴보면(2006-2014), 2013년에 의원 1건. 2014년에 장 1건이 성립. 2012년에 장 4건이 성립. 2007년에 장 2건 성립, 2006년에 장 1건 성립 등 비교적 여러 사례가 있다(일본, 총무성 자료 각 연도. 해직의 청구건수 및 결과). 이 중 2007년에 성립한 도찌기 현의 이와후나정(후에 도찌기시에 통합)의 경우는 장이 통합에 대한 주민투표가 찬성임에도 불구하고 합병협의회를 폐지시킨데 대하여 해직청구가 이루어져서 받아들여졌다. 같은 해 찌바현 쪼시시의 시장의 경우는 시립종합병원의 폐지를 강행한 것에 대하여 시민들이 공약위반을 들어 해직청구 투표를 요청하고 해직을 시킨 것이다(아래 표 참조).

그렇다면 일본의 해직 청구요건이 더 까다로울까? 실상은 그렇지 않다. 우리의 경우 시장·군수·자치구의 구청장은 당해 지방자치단체의 주민소환 투표청구권자 총수의 100분의 15이상의 서명이 있어야 한다. 한편 일본의 청구요건은 유권자의 3 분의 1(유권자수가 40 만 명 초과 80 만 명 이하의 경우에는, 그 40 만을 넘는 수에 6 분의 1 을 곱한 수와 40 만에 3 분의 1 을 곱한 수를 합산한 수) 이상의 서명에 의해 지방자치단체의 장(시정촌장)의 해직을 요구할 수 있다. 50만 명의 유권자가 있다면, 한국은 7.5만의 서명이 있어야 청구가 가능한데, 일본은 14.9만 명의 서명이 있어야 한다. 주민소환만 놓고 보면 청구요건이라는 제도상의 문제는 일본이 더 크다. 일본의 해직청구요건은 더 까다롭지만, 장과 의원 등에 대하여 주민소환이 성립되는 경우가 한국보다 월등히 많다. 왜 이런 현상이 나타나는 것일까?

관련 법령의
개선과 주민들의 적극적 참여의식 필요

필자가 조사한 바로는 주민투표나 주민소환이 제대로 이루어지지 않는 이유를 두 가지로 들 수 있었다. 하나는 한국의 직접참정제도가 너무 경직되게 운영되는 것과 둘째는 한국의 유권자들의 주민투표나 주민소환에 대한 참여의식이 개선되어야 함을 들고 싶다.

먼저 경직된 운영의 측면을 살펴보면, 주민소환이든 주민투표이든 청구서명을 하기 위해서 우리는 주민등록번호를 적도록 하고 있는 것이 문제이다(허훈ㆍ정재화, 2017). 우리의 경우 주민등록번호를 적게 하는 것은 재산상이나 신분상의 의사결정을 하는 것으로 직결된다. 주민투표안건이나 주민소환에 동의하여 서명하려하다가도 되돌아올 막연한 두려움에 서명을 꺼리는 경우가 많다. 주민등록번호 뒷자리를 얼버무리는 식으로 쓰는 경우도 있다. 주민의 직접참정권을 행사하는 데까지 엄격하게 주민등록번호를 적지 않았다고 하여 유효서명으로 인정하지 않는 것은 큰 문제이다. 청구자요건수는 일본보다 적은 수라고 하더라도 실제로 서명을 받기 어려워 청구요건을 채우기가 극히 어렵다. 그러므로 서명부에 주민등록번호를 쓰는 대신 출생연도를 쓰는 것으로 법령을 개정할 필요가 크다.

둘째, 서명청구운동방법에도 문제가 발생하였다. 주민소환운동의 방법을 정한 주민소환에 관한 법률 9조는 서명부를 사용하여 구두로 요청하는 외에는 다른 방법을 허용하지 않고 있다. 반면, 청구대상자의 서명반대 활동에는 사실상 어떤 규제도 없다. 청구원인이 되는 사항에 대하여 공무원이 이를 설명하거나, 그 자신이 관련 홍보물을 배부하는 등 어떤 일도 법에 저촉되지 않는다. 반면 소환운동그룹은 어떤 홍보물도 만들 수 없다. 주민투표의 경우에도 야간집회나 호별방문을 규제하는 등 너무나 엄격히 투표관리를 하고 있다. 이는 명백히 제도장벽으로 나타나게 되어 서명부를 미제출하게 하는 이유로 작용한다. 따라서 관련법 조항을 수정하여 서명청구운동의 제한을 완화하여야 한다.

셋째, 서명요청활동을 제한하는 것이 큰 문제였다. 현재 서명을 받을 수 있는 사람은 청구인대표자와 그가 위임한 서명요청권자 즉 수임인이다. 그런데 이들 수임인에 대하여 지나치게 까다롭게 자격을 부여한다. 즉, 주민소환에 관한 법률 18조 3항은 공직선거법 60조 1항의 선거운동을 할 수 없는 자에 대한 규정을 그대로 인용하여 서명을 받는 수임인 자격을 부여한다. 이는 선거의 공공성 또는 공정성을 기하기 위해 공공활동을 하거나 국민 될 자격이 없는 자를 배제하는 것이다. 주민소환에는 통, 리, 반장 및 주민자치위원회 위원들이 수임인 자격이 없기에 이들이 포함되었는지를 알려고 선거관리위원회가 모든 수임인을 시청에 확인함으로써 비밀투표에 관한 원칙을 벗어나고 있다. 법률 혹은 시행령에 수임인 자격여부 확인에 관해 비밀보장의 원칙을 정하여야 함을 보여주었다.

하지만 여기에 더하여 한국의 유권자들의 정치참여의식이 개선되어야 하는 것이 더욱 중요한 것임을 일본의 사례를 비추어보면 알 수 있다. 특히, 우리의 주민소환사례에서 보듯이 주민소환서명운동을 하다가 서명부 미제출이나 스스로 각하하는 경우가 대부분이었던 점은 거꾸로 시민참여의 중요성을 보여준다. 물론 ‘질러 놓고 보자’식의 소환청구가 없었던 것은 아니다. 진짜 문제는 꼭 소환되어야 할 선출직까지 시민들이 투표성사의 어려움을 이유로 중도 포기하는 것이다. 서명부를 받기가 어렵더라도 지역의 발전을 위해서는 시민들이 적극적으로 참여하려는 의지가 있어야 한다. 지방자치는 주민들의 직접적이고도 적극적인 참여가 없으면 성공하기 어렵다는 것을 주민 스스로 인식해야 한다. 지역의 현안에 대해 고민하여 적극적으로 주민투표를 성립시키고, 선출직들의 일탈을 막기 위하여 주민소환을 적극적으로 활용하는 것이 지방자치의 최종보루로서 시민들이 하여야 할 역할인 것이다. 제도보다 더 중요한 것은 시민들의 참여의식인 셈이다.

참고문헌
Smith, D. A., & Tolbert, C. J. (2004). Educated by initiative: The effects of direct democracy on citizens and political organizations in the American States. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
허훈ㆍ정재화(2017). 시민정치도구로서의 주민소환운동 경험과 평가. 한국지방자치학회보. 28권3호: 77-104.