편집인의 글

2018년 2월 제232호_김성욱 | 호서대학교 사회복지학부 교수

기획주제

사회적경제와 복지미래세대의 미래

기획1 복지국가와 사회적경제

          정무권 | 연세대학교 글로벌행정학과 교수

기획2 한국 사회적경제 생태계 조성 현황 및 전망
          이은애 | 서울시 사회적경제지원센터 센터장

기획3 누구나 돌봄을 주고받는 의료협동조합
          유여원 | 살림의료복지사회적협동조합 상무이사

기획4 사회변화와 대안가족

          김영민 | 우리마을 복지법인 마을활동가

동향

동향1 중증장애인 노동권 실태와 개선 방향
          정다운 | 전국장애인차별철폐연대 상임활동가

동향2 주거취약계층 1·2인 가구 보호하지 못하는 주거급여
          홍정훈 | 참여연대 사회복지위원회 간사

복지톡

의료를 넘어 건강을 고민하는 동네의사 | 우석균 보건의료단체연합 정책위원장

복지칼럼

민간 지원사업의 한계, 위기가정지원사업을 구하기 | 김형용 동국대학교 사회학과 교수

생생복지

"다시, 복지국가", 지역복지운동의 고민을 나누다 | 지역복지운동단체네트워크

사회변화와 대안가족

협동조합을 기반으로

김영민 | 마을관리사무소 마실 마을활동가

시민이 운영하는 복지법인 ‘우리마을’ 소개

시민이 운영하는 복지법인 우리마을은(이하 ‘우리마을’) “투명한 사회복지법인 운영, 공동체 중심의 지역복지 실천”이라는 취지로 2014년 2월 10일에 설립되었으며 몇몇 사람들의 재산으로 설립되고 운영되는 기존의 사회복지법인과 달리 회원들의 회비와 참여로 운영되는 사회복지법인이다. 즉 사회복지법인 우리마을은 회비 규모에 상관없이, 회원 누구나 최고 의사결정 기구인 총회의 의결권을 가지는 사단법인과 비영리민간단체의 시스템을 도입한 전국 최초의 사회복지법인이다.

일반적 사회복지법인은 이사회가 최고 의사결정기구인데 반해, 우리마을은 총회가 최고 의사결정 기구이며, 이사회는 총회에서 의결된 내용을 구체화 시키고 실천하는 역할로 그 권한을 축소하고 있다. 그리고 회원 본인이 희망할 경우 회원 누구나 대표이사 및 이사로 선출될 수 있는 특별한 구조를 가지고 있으며 대표이사의 임기 또한 3년 1회 연임으로 제한을 두고 있어 대표이사의 장기집권이 사실상 어렵게 되어 있다.

우리마을 설립 이후 ‘건전하고 투명한 복지시스템, 사람과 공동체가 복지의 중심’이라는 기본원칙과 지역사회 구성원들과의 직접적인 소통을 바탕으로 복지사각지대 해소와 취약계층의 복지증진을 위한 다양한 활동을 전개하고 있으며, 전국 최초로 2015년 6월부터 2017년 6월까지 2년에 걸쳐 ‘마을관리사무소 마실’을 설치·운영했다.

‘마을관리사무소 마실’은 작은 복지관, 작은 보건소, 작은 주민 센터의 기능을 가지면서 주거를 비롯한 낡은 물리적 환경을 아파트 관리사무소처럼 관리하는 시스템이다. 활동가가 마실에 머물면서 전구 교체, 칼 수선, 지붕 수리와 같은 소소한 것들부터 지역의 자원을 발굴하고 복지서비스를 연계하는 일까지 추진하면서 부산 동구 범일 5동(매축지마을)의 주거관리, 주민복지와 건강에 기여함과 동시에 마을자원관리 등의 활동도 확대해 나갔다.

 

아울러 대학병원 및 지역병원과 연계하여 지역주민 건강증진사업, 취약계층 재무상담, 법률상담, 마을도서관 운영 등을 실시하면서 ‘마을관리사무소 마실’의 활동은 복지사각지대의 새로운 해법으로 부각되면서 부산시 도시재생의 대표적인 사업 중 하나인 ‘마을지기사무소’의 모델이 되기도 했다. 이처럼 ‘마을관리사무소 마실’은 짧은 기간의 활동이었지만 다양한 성과를 거둔 것으로 평가되고 있다. 이는 새로운 활동 아이디어를 수렴·생산함에 있어 공급자 중심이 아닌 수요자인 주민을 중심에 두고 사업을 추진하려는 노력이 계속되었기에 가능했다. 

 

올해 새롭게 추진될 대안가족사업의 ‘대안가족허브센터:정겨움’은 기존의 마을관리사무소의 역할에 협동조합의 거점 역할을 더했다. 이 공간에서는 어르신들의 반찬 만들기, 콩나물 키우기 등 기본적인 협동조합 사업과 기타 여가활동 등을 공유하게 될 것이다. 대안가족허브센터는 2018년 1월 30일 개소식을 가지고 2월부터 본격적으로 운영된다.

 

부산의 사회변화: 고령화와 가족 구성의 변화

1990년대 부산은 7대 광역시를 포함한 전국 16개 시・도 중에서 노인인구 비율이 가장 낮은 젊은 도시였다. 그러나 현재는 노인인구 비율이 15.4%에 이를 정도로 고령화가 매우 빠르게 진행되고 있는 도시가 되었다. 이러한 노인인구 비율 증가폭은 다른 광역시의 노인인구 비율 변화와 비교해 보면 확연히 두드러져 나타나고 있다. 한국 두 번째 대도시인 부산은 고령화라는 사회변화를 가장 앞서 경험하고 있는 셈이다.

 

또 다른 사회변화는 가족 구성원 수의 감소이다. 부산의 평균 가족 구성원 수는 1980년 4.6명, 1990년 3.8명이었으나 2017년 현재 2.4명으로 급격히 감소하는 추세다. 즉 부부를 포함하여 1명 또는 2명의 자녀로 가족이 구성되어 있거나 1인 또는 2인 가구가 현재 부산의 일반적인 가구 형태인 셈이다. 2017년 부산시 통계에 따르면 부산의 1인 가구는 전체 가구 형태 중 33.8%인 것으로 나타났다.

 

나이듦은 거스를 수 없는 자연현상이다. 이러한 지극히 개인적이고 자연스러운 현상이 모여 사회적인 추세를 만들고, 우리는 이 사회변화에 대한 대안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 물론 고령화나 가족 구성원의 변화 자체가 사회문제는 아닐 것이다. 그러나 이러한 사회현상에 제대로 대처하지 못하거나 각각의 현상들이 결합될 경우 심각한 사회문제가 될 수 있다. 안타깝게도 부산은 이러한 사회현상이 다층적으로 결합되어 주로 노년층과 중장년층에서 나타나는 고독사 문제와 같은 다양한 사회문제가 확산되고 있고, 이는 또 지역별 편차도 커 부산시의 심각한 문제로 진단되고 있다. 

 

부산시를 비롯해 우리 사회는 고령화, 가족해체, 1인 가구 증가로 인한 사회문제가 발생할 것을 대비하여 각종 사업들과 공동체 복원을 위한 도시재생사업들을 수년에 걸쳐 추진하고 있다. 그러나 정작 주체가 되어야 할 주민들은 없고 관련 인프라만 남아있는 현실이다.

 

이에 우리마을은 이러한 사회현상을 지역사회 안에서 지역주민들과 함께 고민하며 그 대안을 찾기 위해 노력해왔다. 그 시범 지역으로 개금3동 8통, 10통을 선정하였다. 이 지역을 선정한 이유는 아래 <표4-4>에 나타난 바와 같이 개금3동 전체 노인인구 비율은 12.6%로 비교적 낮지만 8통과 10통은 각기 31.5%와 27.3%로 10명 중 3명이 노인일 정도로 노인인구가 밀집한 지역이기 때문이다. 또한 각 통이 활동가가 감당할 수 있을 만큼 지리적으로 가깝고, 적절한 인구 수준으로 이뤄져 있다.

 

활동가들은 이러한 마을 안으로 집을 얻어 들어갔다. 주민들과 함께 이야기하고, 소일거리를 돕고, 폐지를 줍고, 때로는 화투도 치고 어울렸다. 그리고 마을 주민 분들의 동의를 얻어 기초적인 설문조사를 시작했다. 같이 밥을 먹는 식구가 된지 8개월, 마을활동가는 누군가에게는 ‘손자’가 되었고, 누군가에겐 ‘사장’이 되었다. 노인들이 많은 이 지역에서 이 분들이 무엇을 할 수 있는지 함께 고민했다. 그 속에서 ‘대안가족’을 떠올렸다. 

 

대안가족과 협동조합

대안가족의 구성의 목적

개금3동 지역의 어르신들은 대부분 30~40년을 이 마을에 살아 왔다. 예전엔 최신식이었을 집이 이제는 세월의 흐름을 이기지 못했다. 또 주변에 고층 아파트가 들어서면서 외부에서는 보이지 않는 마을이 되었다. 인근 복지관 사회복지사의 방문이 없다면 사람의 발길조차 뜸하다. 또 어르신 대부분 자녀들이 타지로 나가 홀로 된지 평균 16년이다. “심심하지 않다, 늙으면 원래 그런 거다”라 얘기하지만 숨길 수 없는 외로움이 엿보인다. 활동가의 발걸음에 대한 보답으로 ‘커피와 감자’ 그리고 어르신들이 살아온 과거와 현재의 이야기가 되어 돌아온다.

 

나이가 들면 사람들은 죽음에 대해 고민한다. 개금3동의 어르신들도 같은 고민을 하고 있다. “아프지 않고, 자식 고생시키지 않고, 자는 중에 편안하게 죽고 싶다.” 지금까지 만난 어르신들의 공통된 고민이었다. 별다른 활력이 존재하지 않는 이 마을에서 유쾌한 변화를 이끌어 내고자 하는 것이 우리마을의 고민이다.

 

그 고민을 풀고자 하는 답이 바로 대안가족이다. 대안가족은 혈연, 결혼, 입양을 기반으로 한 전통적인 가족의 개념에서 벗어나 사회적 관계 또는 이웃 등 사회적 신뢰를 기반으로 한 사회적 가족이다. 어르신들이 일상생활을 협동으로 해결하고 ‘경제, 생활, 여가’ 등을 함께 하면서 고령화, 1인 가구 증가, 가족해체 등으로 발생하는 각종 사회문제에 대처할 수 있는 안전망을 구축하는 것이 대안가족의 궁극적인 목적이다. 즉 어르신들이 주체적인 삶을 살 수 있도록 지원하고 여전히 자신들이 무엇인가 할 수 있다는 즐거움을 깨닫게 함으로써 어르신들에게 삶의 활력을 제공함과 동시에 긍정적인 마을 분위기를 조성하는 것이다.

 

로푸키리에서 배우다

이때 핀란드 ‘로푸키리’는 좋은 모범사례가 되었다. 핀란드는 유럽에서도 가장 빠르게 고령화가 진행되는 나라로 우리가 미래를 계획함에 있어 살펴보아야 할 중요 사례이다. 핀란드의 로푸키리는 4명의 헬싱키 할머니가 최초로 기획하고 헬싱키시가 이 계획을 받아들이면서 시작된 주거·생활 협동조합이다. 할머니 4명은 커피를 마시던 중 “이렇게 고독하게 늙을 순 없다”고 뜻을 모았다. 할머니들은 경험이 부족하고, 가난했지만 ‘꿈’이 있었다.

 

우선 협동조합인 ‘활동적인 노인협회(Association of Active Seniors)’를 결성하고 외로운 이웃끼리 서로 도우며 매일 즐겁고 활기찬 시간을 보낼 수 있도록 ‘노인을 위한, 노인에 의한’ 공간을 만들기로 했다. 그 공간이 우리말로 ‘마지막 전력질주’를 뜻하는 로푸키리다.

 

로푸키리에 대한 첫 반응은 냉담했다. “할머니들이 모여 뭘 할 수 있겠냐” 또는 “좋은 프로젝트이긴 한데, 나와는 상관없어”라는 반응이 잇따랐다. 로푸키리 입주를 계획하던 예비입주자 사이에서도 회의적인 분위기가 흘렀다. 일부는 프로젝트가 진행되는 도중 떠났다. 하지만 할머니들은 포기하지 않고, 헬싱키시를 계속해서 찾아 협조를 구했다. 결국 기적이 일어났다. 헬싱키시가 땅을 빌려주었고 ‘노인을 위한, 노인에 의한’ 로푸키리가 완성될 수 있었다.

 

로푸키리에 입주한 노인들은 10~12명 단위로 6개의 워킹 그룹(Working Group)을 구성해 활동한다. 이 그룹은 매주 돌아가며 당번을 정해 식사 준비, 청소, 정원 관리 등을 한다. 절대 남의 손을 빌리지 않는다. 이곳 노인들은 워킹 그룹을 스스로 ‘작은 가족(Little Family)’이라 부른다. 잠은 각자의 방에서 따로 자지만 일상생활을 함께한다. 이 그룹은 로푸키리 안에서도 가장 의지하는 소규모 공동체다.

 

이곳에 입주를 원하는 사람은 첫째, 공동체 정신에 충실할 것. 둘째, 공동 공간을 관리하고 식사를 준비할 것. 셋째, 서로 도움을 주고 도움을 받을 것. 넷째, 관리자 및 별도 서비스가 없으므로 자급자족 할 것 등과 같은 기본적이지만 매우 중요한 내부 규칙을 따르겠다는 서약을 하고 공동의 생활을 영위한다. 로푸키리 사례를 계기로 핀란드 정부는 노인 정책 방향을 노인 스스로 건강한 삶을 유지하고 문제를 해결하며 자활하는 쪽으로 맞추고 있다.

 

협동조합 : 콩나물 키우기와 반찬 팔기

사실 핀란드의 사례를 우리 사회에 그대로 적용한다는 것은 무리가 있다. 국가로 부터 지급받는 연금 액수도 차이 날뿐 아니라, 생활을 영위할 수 있는 공동의 공간도 없다. 또 경제적으로도 더욱 부족하다. 그래서 할 수 있는 것 부터하기로 했다. ‘할 수 있는 것’, 대안가족의 경제적 근간이 될 ‘전력질주 협동조합’이다.

 

우리마을은 2017년 3월부터 6월까지 개금3동에서 본격적인 활동에 앞서 지역의 홀몸 노인 71명을 대상으로 심층면접 및 설문조사를 실시했다. 3개월간의 준비과정을 통해 ‘의존적이고 아무 것도 할 수 없는 노인’이 아니라 ‘할 수 있는 것, 하고 싶은 것이 있고, 삶의 주체가 되어 살고 싶은 욕구를 가진 노인’, ‘부족한 것을 스스로 채우고 싶은 노인’, ‘혼자 사는 것보다 함께 살면서 서로에게 힘이 되고 싶은 노인’이라는 것을 알게 되고 경험하게 되는 성과를 거두었다.

 

또한 지역의 어르신들의 평균 수입이 42만5000원인데, 평균 지출은 52만6000원으로 매달 ‘채워지지 않는 10만원’이 있다는 사실을 발견했다. 어르신들의 주된 수입처는 기초연금을 비롯한 각종 연금과 용돈이다. 그러나 식비를 포함해 각종 약값 및 병원비를 감당하기 어려운 수준이다.

 

전력질주협동조합은 이 ‘채워지지 않는 10만원’에 초점을 맞춘 협동조합이다. 어르신들이 ‘좋아하는 것’, ‘잘할 수 있는 것’을 조사하였고, 자식들을 위해 손수 만들었던 ‘반찬’과 손쉽게 키워 반찬거리로 사용했던 ‘콩나물’을 사업 아이템으로 사용키로 했다.

 

3개월에 걸친 준비과정을 끝내고 우선 녹색도시부산21추진협의회와 국민연금공단 부산지역본부가 주축이 되어, 개금3동 지역의 20가구를 대상으로 쿨-루프(방수페인트) 사업을 실시함으로써 지역의 환경적·공간적 변화를 이끌어 냈다. 지역이 조금이나마 변화되자 어르신들은 신이 났다. 이 분위기를 이어가고자 마을잔치를 진행했다. 지역의 어르신 50여명이 참여하며 신나게 놀고 즐겼다. 마을에 활력이 돌기 시작했다. 

 

이러한 활력은 주변의 도움으로 이어졌다. 한 마을주민은 창고로 활용되고 있는 공간을 무상으로 빌려주며 대안가족사업이 지속될 수 있도록 지지했다. 이 창고가 지금은 ‘대안가족허브센터’로 변했다. 일부 어르신의 자녀들은 어머니에게 필요한 활동이며 도움이 된다는 적극적인 지지를 보내기도 했다.

 

<사진=복지법인 우리마을>

 

마을잔치 이후 무엇이든 해보겠다는 분위기가 만들어졌다. 이에 시범적으로 콩나물을 키워 서로 나눠 먹고, 나름 영양소 분석도 했다. 시중에 파는 대기업 콩나물보다 아스파라긴산이 4배 높게 나왔다. 어르신들에게 있어서는 굉장한 자랑거리가 생긴 셈이다. 이어서 마을 공동 밥상을 마련하고 주민과 관련자가 모두 모여 식사를 함께 했다. 쿨-루프 사업을 진행해준 것에 대한 보답이다. 또 국민연금공단 부산지역본부 직원 100여명을 대상으로 반찬 시식회를 추진했다. 한 자리에 모여 고구마 줄기를 다듬고, 콩나물 뿌리를 다듬었다. 어떤 어르신은 “다리가 아파 이리저리 못 움직여도, 앉아서 하는 건 다 할 수 있어! 뭐든지 시켜만 줘!” 하면서 어르신들의 사기를 북돋았다.

 

<사진=복지법인 우리마을>

 

이 모든 활동들이 모여 어르신들을 변화시켰다. ‘몸이 아프고 나이가 들어서 뭘 할 수 있겠어’에서 ‘그까짓 것 뭐든 할 수 있어’라는 긍정적인 변화였다. 

 

그리고 어르신들이 스스로 발기인과 임원으로 참여하는 전력질주협동조합 창립총회가 2017년 8월 9일에 진행되었으며 같은 해 8월 29일에 협동조합 허가를 받을 수 있었다. ‘전력질주’협동조합에서 전력질주는 로푸키리 사례에 공감하면서, 어르신들의 마지막이 될 수 있는 전력질주를 응원한다는 의미를 담고 있다. 

 

물론 이러한 협동조합 활동이 ‘채워지지 않는 10만원’을 모두 충족하지 못할 수 있다. 그러나 가장 중요한 목적은 어르신들의 유쾌한 자활이다. 어르신들의 경제적 자립을 조금이나마 돕고, 대안가족을 구성하는데 있어 기반으로 만들어 가는 것이다. 즉 대안가족에 있어서 협동조합은 핀란드 로푸키리의 우리식 변형이다. 

 

 

변화의 시작에서

마을의 어르신들이 조합원인 협동조합을 구성한다. 여기에 직원은 없고 주민이자 조합원이 있다. 모두가 조합의 주인이고 사장이다. 주 사업인 ‘반찬 판매’와 ‘콩나물 판매’ 등으로 생기는 수익은 법정적립금 및 사업준비금을 제외하고 조합원이 일한만큼 나누기로 했다.

 

아무 것도 없는 상황에서 대안가족을 이야기 하는 것은 대상자인 어르신들에게는 뜬 구름과도 같다. 때문에 협동조합을 설립하고 운영, 활동함으로써 유쾌한 마지막 전력질주의 개념을 지역의 어르신들과 주민, 활동가가 같이 공유하고 성장할 수 있어야 한다. 그러나 협동조합의 등기 및 사업자 등록, 협동조합 내부 규약 정리, 실제 사업까지 아직 가야 할 길이 멀고 현실적인 어려움도 많다. 일부 주민들은 여전히 “나이 먹은 사람이 일은 무슨 일이야, 편히 쉬어야지”라고 얘기한다. 또 협동조합의 출자금도 어르신들에겐 부담스럽다. 여전히 논의하고 풀어나가야 할 문제는 많지만 주민설명회 및 주민회의를 통해 주민과 어르신들의 이해관계를 모아 정리하고, 나아갈 방향을 정하고, 주민들 간 발생할 수 있는 갈등을 조정하는 등 세밀한 부분의 마을활동을 만들어갈 예정이다.

 

 

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<참고자료>

개금3동 주민센터, 주민등록인구통계

국제신문, “생애 마지막 전력질주”, 2017.06.19. ~ 2017.09.24.

 

누구나 돌봄을 주고받는 의료협동조합

유여원 | 살림의료복지사회적협동조합 상무이사

언제나 환자이기만 한 사람은 없다

나이가 들면 근육량이 줄어들고 뼈의 밀도도 낮아지는 데 이를 완화하는데 큰 도움이 되는 것이 운동, 특히 근육을 강화하는 근력운동이다. 불광천에 나가보면 은평구의 할머니, 할아버지들이 산책과 체조를 하시는 모습을 볼 수 있고, 노인복지관의 춤 교실을 다니는 등 건강을 유지하기 위해 많은 노력을 하고 계신다. 살림의료복지사회적협동조합(이하 살림)의 운동센터 다짐(da-gym. 모두를 위한 운동 공간, 건강해지기로 함께 다짐하는 곳)이 주목한 것은 안전하면서도 충분한 강도로, 노인을 위한 근육 운동을 배울 수 있는 곳은 많지 않다는 점이었다.

그래서 탄생한 것이 2013년부터 6년 째 운영하고 있는 노년층을 위한 무료 근력 운동 프로그램 ‘흰머리 휘날리며’다. 스쿼트, 데드리프트, 폼롤러 마사지와 스트레칭. 일주일에 두 번씩 65세에서 89세까지 할머니들의 왁자지껄한 신음소리와 웃음소리가 번갈아 들려온다. 매번 20명 이상의 할머니들이 오시고 함께 운동하신 분들 중에 5년 간 낙상 사고를 입으신 분이 한 분도 없다는 것이 가장 큰 기쁨이다.

홍반장님은 ‘흰머리 휘날리며’에 꾸준히 나와 운동하는 할머니들 중 한 분이신데, 어느 날부터인가 계속 기침이 나고 열이 올랐다. 걱정이 된 운동처방사가 여쭤보니 다니던 병원에서는 천식 때문이라고 진단하여 천식약을 드시고 계셨지만 좀처럼 나아지지를 않았다고 한다. 주변 할머니들의 권유로 처음 살림의원(살림이 운영하는 가정의학과 의원)에 내원하셨는데 안타깝게도 폐렴이 확진되었다. 주치의는 바로 입원하실 것을 권유했지만 홍반장님은 가정 상황 때문에 입원이 불가능하다고 하셨다. 결국 매일 의원에 방문하여 항생제 주사를 맞으며 치료를 진행하기로 결정했다. 기존에 드시던 천식약은 폐렴 위험이 높아지는 부작용이 있어 약도 변경하게 되었다.

누군가가 아파서 병원에 찾아올 때뿐 아니라 조합 활동을 통해 일상적으로 만나며 건강상태까지 총체적으로 관찰할 수 있는 협동조합 의원의 주치의는 보다 빠른 발견과 정확한 진단, 그리고 개인 상황에 맞는 다양한 치료 방법을 제안하기에 용이하다. 무사히 건강을 회복한 홍반장님은 이제 살림의 적극적인 활동 조합원으로 변모하고 계신다.

‘흰머리 휘날리며’의 반장을 맡아 함께 운동하는 언니들을 챙기고, 새로운 분이 오면 협동조합에 대해 설명하며 조합원 가입을 권유하신다. 운동 시작 30분 전에 도착해 화장실 세면대와 정수기 등 사람 손을 많이 타는 곳을 정리하여 모두에게 쾌적한 환경을 선사하신다. 한 달에 한 번씩 조합 전체를 대청소하는 ‘좋아랑(좋아서 하는 사람들이랑, 살림의 자원활동단)’에도 다른 할머니들을 꼬셔서 함께 오고, 진료를 위해 대기하는 시간이 길어지는 날이면 대기실의 아이들을 안아주며 지친 보호자들을 격려하는 모습은 다른 사람들에게도 협동의 영감을 준다. 2017년 11월에는 이 좋은 것을 나만 알고 있어서 되겠냐며 ‘이웃의 건강의 안부를 묻는 사람’인 3기 대의원(총112명)으로 출마하셨다. 앞으로도 오래오래 마을의 건강한 이웃으로 홍반장님의 더욱 활기찬 협동 활동이 기대된다.

의료복지사회적협동조합

의료복지사회적협동조합(이하 의료사협)이란 의료와 복지 관련 필요를 조합원 간 협동의 힘으로 해결하기 위한 비영리 조직이다. 의료의 공공성 증진을 지향하며 협동의 성과를 지역사회에 나누어 건강한 공동체를 만든다는 목적을 갖고, 운영 과정에서도 민주적이고 공개적인 참여형 구조와 비영리성을 견지하기 때문에 공익적이고 사회적인 성격을 갖는다. 주민의 참여를 바탕으로 만들어져 운영 중인 전국 22개의 의료사협들은 한국의료복지사회적협동조합연합회라는 연대체를 통해 한국의 의료와 복지, 협동조합 운동의 건강성과 확산을 추구하고 있다. 

한국의 의료사협은 약 20여 년 동안 지역에 밀착한 1차 의료기관(의원, 한의원, 치과 등)을 기본으로 지역과 조합원의 특성에 따라 노인/장애인/산모 돌봄, 심리상담센터, 운동센터 등 의료건강사업소 운영과 건강 협동활동을 펼쳐왔다.

협동조합은 조합원의 소통, 의사 결정의 민주성과 효율성, 운영의 경험이 축적되면서 집단 지성과 참여를 바탕으로 하는 문제 해결 능력의 향상 등 협동 역량이 커짐에 따라 사업 규모도 커지고, 다양한 필요를 스스로 해결해 나갈 수 있다는 자신감으로 사업의 종류도 다양해진다. 5-60년 이상의 긴 역사를 가진 일본의 의료협동조합들의 경우 종합병원, 요양병원과 호스피스, 치매노인 그룹홈, 어린이집부터 마을 전체가 장애나 질환에 구애 받지 않으며 살 수 있는 공동체까지 조합원의 상상력과 역량을 바탕으로 다양한 사업을 펼치고 있다.

살림의료복지사회적협동조합 이야기

비혼으로도 오래오래 안심하며 건강하게 살 수 있는 공동체를 꿈꾸던 여성주의자들이 2009년 살림의 초동 모임을 시작하였다. 3년여의 준비 기간 동안 여성주의 건강관과 협동조합이라는 조직에 대해 같이 공부했다. 동시에 서울 은평 지역에서 건강과 여성주의 교육, 거리 건강체크, 지역 축제 등 연대 사업, 다양한 소모임 활동을 통해 지역 주민들과 만나 관계를 쌓아갔다. 드디어 2012년 2월 300여명의 은평 지역주민과 여성주의자들은 살림의료복지사회적협동조합을 창립하고 그 기쁨을 함께 나누었다.

창립 이후 조합원들은 가장 일상적으로, 가장 가까이에서 건강을 돌볼 수 있도록 가정의학과 의원을 먼저 개원하기로 뜻을 모았다. ‘우리마을 주치의 살림의원’은 건강할 때 건강을 지키는 예방의 가치를 중시하고, 환자와 의사가 지속적이고 통합적인 주치의 관계를 맺으며, 이익보다는 환자에게 가장 적절한 방법을 찾아 권유하는 적정 진료가 가능하도록 한국 의료협동조합 역사상 최초로 빚 없이 개원했다. 의원 개원에 필요한 돈 전부(약 3억원)를 조합원 출자금으로 모은 것이다. 이 경험은 이후 2016년 치과 개원과 통합이전 과정에서도 힘을 발휘했다. 당시 전체 조합원의 3분의 1이 넘는 600여명이 출자금 모금에 참여해, 다시 한 번 빚 없이 개원할 수 있었다(2017년 12월 31일 기준 조합원 2308세대, 출자금 11억5000만원).

협동조합이 협동을 자산으로 건강하게 성장하려면 출자금을 함께 모으고 열심히 이용하는 자본의 협동 뿐 아니라 생각의 협동, 노동의 협동이 함께 필요하다. 조합원들의 열띤 토론으로 개설 과목과 위치, 진료원칙, 의원 이름, 진료 시간, 비보험 진료비, 조합원 건강 지원 정책을 정했고(생각의 협동), 더운 여름 날씨에도 조합원들은 주말마다 거리로 나가 “넌 아는 의사 있어? 난 있는데”, “건강할 때 건강을 지키는 의료협동조합!” 라고 쓰인 피켓을 들고 협동조합을 홍보하고, 매달 조합 전체를 샅샅이 대청소하는 자원 활동에 참여하고 있다(노동의 협동).

5년이 지난 지금 살림의원은 조합원과 지역주민의 큰 신뢰와 애정으로 가정의학과 의사 3인, 산부인과 의사 1인(주1회 진료)이 함께하는 1차 의료기관, 건강검진기관이 되었다. 살림의원의 역할은 환자로 찾아오는 조합원과 주민에 대한 사려 깊은 진료에서 끝나지 않는다. 성폭력/가정폭력 쉼터 입주자, 탈가정 청소년, NGO활동가 등 건강 약자들을 위한 의료 지원을 하고, 주치의가 복지관과 장애인 그룹홈/시설에 왕진을 가거나 건강교육과 소모임 활동에 참여하는 등 진료실 밖에서도 의사를 자주 만날 수 있도록 동네 주민과 깊은 관계를 형성해나가는 것이 협동조합의 큰 매력이다.

의원을 개원하고 운영하며 협동의 힘과 스스로의 필요를 해결하는 성취감을 느낀 조합원들의 꿈은 커졌다. 건강을 지키고 증진하는 데 가장 필요한 것이 무엇일지 생각을 모은 결과는 운동이었다. 2013년 7월, ‘기계가 아니라 관계로 건강해진다’는 슬로건을 가진 운동센터 다짐이 탄생했다. 전문 운동처방사들이 한 사람 한 사람의 건강 상태와 체력에 맞춰 운동을 처방해주고, 맞춤형 운동을 처방 받은 사람들은 자기에게 딱 맞는 종류와 강도로 함께 모여서 운동한다. 일상의 움직임을 개선하고 활력을 더하는 근력운동과 유산소운동을 기본으로 한 운동클리닉 ‘베이직’, 근골격계 질환이나 후유장애를 가진 사람들의 재활을 돕는 운동클리닉 ‘리햅’, 복싱을 기초로 하는 자기방어훈련 운동클리닉 ‘디펜스’는 강사들의 전문성에 더해 조합원들과 수강생들의 끊임없는 참여와 피드백을 통해 점점 향상되는 살아있는 프로그램이다.

2016년에는 평생 치아 건강의 동반자 살림치과를 개원하며 따로 떨어져있던 살림의원과 운동센터 다짐, 살림치과가 모두 한자리에 모였다. 예방부터 치료, 재활, 그리고 공동체 복원까지, 통합이전으로 살림 조합원들의 꿈에 한발 더 다가가며 살림의 시즌2가 시작되고 있다.

여성주의 관점으로 마을을 건강하게

살림의원과 치과는 아이가 아플 때 “엄마”가 아닌 “보호자들”에게 돌봄에 필요한 교육을 전한다. 성소수자, 트랜스젠더, 이주여성, 장애인, 성폭력/가정폭력 피해 여성과 아이들, 탈학교 청소년. 내가 누구든지 간에 편견에 노출될 거라는 걱정 없이 마음 편히 주치의와 대화하고, 내 상황에 맞는 진료를 받는다. 

운동센터 다짐에는 체중계가 없다. TV에 나오는 S라인이나 식스팩은 다짐에서 운동하는 사람들의 목표가 아니다. 부상 없이 오랫동안 멈추지 않고 꾸준히 운동할 수 있고, 함께 운동하는 사람들과 관계가 쌓여 한밤중에 일이 생겼을 때 서로 부를 수 있는 사이가 되고, 수강생들 뿐 아니라 운동처방사들의 건강과 다짐의 지속가능성을 지키기 위한 협동 활동에 작년보다 올 해 조금 더 참여할 수 있길 바라며 다짐에 나온다.

개개인의 건강을 위한 생활 습관의 변화를 독려하고, 나부터 먼저 건강한 사람, 좋은 이웃이 되려고 노력한다. 살림 교육의 두 축은 ‘건강한 조합원 되기’와 ‘좋은 이웃되기’다.

‘좋은 이웃되기’는 건강권에 대한 접근을 통해 다양한 이웃들과 함께 살아가는 법을 배워가는 것이다. 장애 인권과 HIV 감염인의 건강권, 집 안이나 거리에서 위험에 처한 이웃을 봤을 때 어떻게 하면 나도, 그 사람도 안전하게 개입하고 도울 수 있는 지 배우는 자기방어훈련 등 직원에게는 업무 역량을 증진하는 교육이면서 동시에 조합원에게는 함께 살아가는 좋은 이웃이 되는 과정을 지지하고 격려하며 나누고 있다. 

건강한 조합원이 되기 위한 과정 역시 ‘혼자 보다는 함께’한다. 100명의 조합원이 함께 건강한 생활습관을 들이려고 노력하는 100일간의 살림협동다이어트(살다)는 혼자서는 작심삼일로 끝나는 것도 서로 독려해가며 같이하는 것이 주는 기쁨과 성취를 경험한다. 갑상선 질환이 있는 사람들끼리 모여 자조모임을 꾸리기도 했다(갑들의 모임). 정작 우울한 당사자는 건강 교육을 받으러 오기도 쉽지 않기에, 가족이나 친구가 심하게 우울할 때 나는 곁에서 어떻게 돕는 것이 적절할지 정신과전문의에게 배운다. 나부터 먼저 건강한 생활습관을 갖추려 노력하며, 다른 사람의 안부를 묻고 챙기는 과정에서 건강이 전파된다.

동시에 사회 구조와 문화, 정책이 개인과 마을의 건강에 미치는 큰 영향력을 잊지 않으려 노력하고 사회 변화를 위한 행동에도 참여한다. 조합원들은 의료의 공공성을 지키기 위해 선거 때 각 정당들이 어떤 건강 정책을 제안하는 지 들어볼 수 있는 자리를 스스로 마련하고 다른 조합원들을 초대한다. 대안이 될 수 있는 주치의 제도나 무너진 의료전달체계를 살릴 방법 등 건강 관련 정책에 대한 공부도 건강 학교 프로그램의 일부다.

살림은 최근 취약계층이란 말 대신 사회적 불이익 계층, 혹은 건강약자라는 표현을 쓰려고 노력 중이다. 2017년에는 개원 이래 지속했던 사회적 불이익 계층의 의료, 운동지원에 더해 사회와 공동체를 건강하게 만드는 데 기여해온 여성주의 활동가, 마을 활동가들에게 건강검진과 운동처방, 필요한 치과치료를 지원하는 활동가 건강지원사업을 시작했다. 누가 더 얼마나 어려운지를 기준으로 지원을 결정하는 것이 아니라 함께 살아가는 공동체의 일원으로서 감사함과 지지의 뜻을 담아본 경험은 살림의 공동체에 대한 기여의 원칙(협동조합의 7원칙)이 익숙하게 으레 하는 일이 아닌 계속해서 생각하고 다양하게 시도하며 생생하게 살아있는 원칙이 되도록 도울 것이다.

살림이 추구하는 여성주의는 약자의 관점으로 일상과 사회를 바라보고, 우리 자신에게 일상과 사회를 변화시킬 힘이 있으며, 누구나 돌봄이 필요하고 누구나 돌볼 수 있다고 믿고, 고정된 성역할과 편견을 벗어날 때 모두가 더 자유롭고, 공동체 전체가 건강해야 나도 건강할 수 있다는 믿음과 실천이다. 

고민의 지점들

의료서비스는 건강보험, 의료법과 같은 정책과 제도에 따라 서비스의 내용, 질, 가격이 크게 영향을 받는 공공재적 성격과, 서비스 생산에 있어서 의료인의 전문성이 필수적인 특징을 갖고 있다. 시민들과 환자들이 정책과 서비스가 만들어지는 과정에 적극적으로 참여하지 못할 경우 만족스럽지 않은 선택지들 사이에서 고민하며 의료쇼핑의 길로 들어서기도 한다. 

그래서 시민에게는 단순한 병의원 선택권을 넘어, 건강할 때 건강을 지킬 수 있는 예방에 대한 권리, 지속적으로 만나며 자신의 건강 역사를 꾸준히 알고 있는 편안한 의사이자 중한 질환으로 진행하기 전에 발견해서 전문 과목이나 큰 병원으로 의뢰해 줄 수 있는 주치의와 의료전달체계 등 우리가 보다 더 건강해지는 데 효과적이고 효율적인 의료정책을 기획하는데 목소리를 내는 보다 적극적인 권리가 필요하다. 

의료사협의 의료기관 역시 한국 내에서 건강보험공단과 의무적으로 계약을 맺고 진료를 한 뒤 보험 진료에 대해서 국민들이 평상 시 열심히 납부한 건강보험료를 진료비의 일부로 보조 받게 된다. 이를 의료수가라 부르는데 곤란한 점은 의료사협 의료기관의 특징인 주치의가 진료실 외에서 만나 나누는 중요한 의료적 대화들, 충분한 상담 시간, 약물이나 주사가 아닌 건강과 협동 프로그램 등 건강 증진에는 분명 도움이 되고 실행을 위해 적지 않은 비용이 들어가지만 수가로는 보상되지 않는 것이 많고, 기본적인 의료수가 역시 실제 치료를 위해 사용하는 비용에도 미치지 못할 정도로 낮은 편이라는 것이다.

항생제나 주사제 처방률을 공개적으로 관리하며 꼭 필요한 사람들에게만 사용하고, 고가의 비보험 치료보다는 보험 치료를 우선 고려하고, 지속적으로 주치의가 관찰해왔으니 진단을 위해 필요한 검사의 가짓수도 적어진다. 적정 진료 지향과 더불어 열심히 건강을 관리해서 덜 아픈 조합원들까지 의료사협의 매출이 적어지는 이유는 다양하다. 

그래서 의료사협들은 의료기관 운영 뿐 아니라 돌봄, 마음 건강, 복지 등 다양한 건강 욕구의 해결을 위한 모델을 발굴하며 지속가능성을 높이기 위한 혁신을 시도하고 있다. 또한 의료사협이 계속해서 주민과 지역의 건강을 증진한다는 목적에 집중할 수 있도록 공공 자원의 적극적인 협력이 필요하다.

요양원, 치매노인 그룹홈, 데이케어센터, 호스피스부터 응급실이 있는 종합병원, 심리상담센터, 아픈 아이를 맡길 수 있는 아픈 아이보육센터까지 조합원들의 꿈은 무궁무진하다. 그러나 자본이 많이 필요한 의료 관련 사업들은 조합원들의 출자금만으로 모두 충당하기는 어려운 경우도 많다. 이 때문에 의료협동조합이 오래전부터 발달한 일본의 경우, 정부와 지자체가 비영리 의료협동조합이 지역민의 건강 증진에 얼마나 큰 공공 이익을 끼치는 지 명확하게 이해하고 다양한 협력 사례를 만들고 있다. 돗토리 지역의 시외버스터미널을 이전하면서 시가 예전 부지를 돗토리의료협동조합에게 무상 임대하여 땅을 마련하고, 조합원들이 병원을 건설할 자금을 스스로 모아 돗토리 신병원을 설립하였다. 돈이 아닌 주민의 건강을 목적으로 하는 의료협동조합의 병의원이 조합원과 지역주민 모두가 이용하는 지역 사회의 주요 건강 자원으로서 기능하는 것이다.

협동조합은 개방적인 가입과 선택의 자유, 민주적인 운영 참여를 원칙으로 한다. 문제는 가입은 쉬워도 참여는 어렵다는 것이다. 살림의 경우 아이를 둔 3-40대 조합원들이 의원 이용은 가장 많이 하지만 돌봄과 생업이 과중한 상황에서 이용 이외에 조합 활동에 참여할 시간과 여유를 갖기 어려운 것이 현실이다. 협동조합의 사업부터 활동까지, 다양한 경험을 통합적으로 하는 조합원이 적어지고, 활동에 적극적인 조합원들과 사업소 이용을 많이 하는 조합원들이 나누어지게 되면 각자가 생각하는 살림의 우선순위나 당면한 과제, 해결 방식의 차이가 커져 협동하기 위한 소통과 시간이 더욱 많이 필요해진다.

안타깝게도 우리는 자라면서, 그리고 일상에서 민주주의와 협동을 배우고 훈련하는 경험이 많지 않다. 조합원들은 나이, 성별, 경력을 불문하고 모두 협동의 새내기로서 자신의 삶과 행동을 다른 관점에서 바라보고, 성찰하고 변화시켜 타인과 소통하고 협동하는 기초 과정을 실전에서 배우고 있는 셈이다. 협동조합의 민주주의는 내가 불을 켜고 남을 비추며 무엇이 옳은 지 알려주고 끌어가는 손전등 방식이 아닌, 나를 밝혀 주위를 환하게 만드는 촛불의 방식이다. 한 명 한 명 조합원의 변화에서 시작돼 조직 전체도 민주적이고 협동적으로 돌아갈 수 있는 체계를 만들고 끊임없는 변화를 인정하며 다듬어가야 운영이 가능한 것이 협동조합의 가장 어려운 점이자 매력일 것이다. 

일본의 미나미 의료생협은 조합원이 7만 세대에 달하지만 한 달에 한 번 소식지를 모두 손에서 손으로 직접 전달하며 조합원들이 잘 지내는지 서로 얼굴을 보며 확인한다. 역시 손으로 소식지를 전달하는 안성 의료사협의 전 이사장 송창식 선생님은 소식지 내용보다 더 소중한 것이 조합원들이 한 달에 한 번씩 모여 앉아 5천장이 넘는 소식지를 접고 포장하고 전달하는 과정이라고 말한다. 가치에 대한 투자가 성과로 선순환 되는 협동조합을 꿈꾸는 송창식 선생님과 조합 행사 때마다 “살림에 오셔서 좋은 이웃을 만나셨나요. 나는 전보다 조금 더 좋은 이웃이 되셨나요.”라고 환영사를 전하는 살림 의료사협 민앵 이사장님의 말에서 여러 고민들의 답을 찾는다. 

한국 사회적경제 생태계 조성 현황 및 전망 

이은애 | 서울시 사회적경제지원센터 센터장

불평등 국가 대한민국, 경제민주주의 확장 위한 사회적경제에 주목하다 

2008년 이후 세계경제는 장기적 경기침체와 양극화로 몸살을 앓고 있다. 한국 경제 역시 올해 성장률 3%를 전망한 한국은행의 발표가 최대치가 될 것이며, 세계 4대 불평등 국가라는 오명을 쓴 채 저성장기의 고착과 양극화 심화라는 이중적 과제를 풀어내야 하는 상황을 맞고 있다. 여기에 저출산·고령화로 인한 인구절벽 시대의 도래까지 전망되는 상황이어서 향후 경제전망은 어둡기만 하다. 이에 문재인 정부에서는 과거의 수출주도 성장과 부채주도 성장의 한계를 제기하며, 새로운 발전 패러다임으로 소득주도 성장론을 통한 시민들의 생활경제 활성화와 중소기업·벤처 중심의 혁신경제 성장 등을 조화시키는 네바퀴 경제론을 펼치고 있다.

이러한 경제적, 사회적 위기에 대한 해법으로 ‘사회적경제’에 대한 관심은 더욱 커지고 있다. 사회적경제는 이윤 극대화를 최고의 가치로 두는 시장 경제와 달리, 사람의 가치를 우위에 두고 시민들의 필요에 기반하여 시민들의 연대적인 공동생산과 소비, 재투자의 순환구조를 만드는 호혜성의 경제를 말한다. 이러한 과정에서 커뮤니티가 요구하는 재화의 혁신적 공급은 물론 노동시장에서 배제되기 쉬운 취약계층의 일자리 질 제고, 커뮤니티 내의 재분배성을 높여 양극화 해소에 기여하고 경제민주화를 확장시키리라는 기대를 받고 있다.

이러한 환경에서 서울을 비롯한 지방자치단체들과 지역별 사회적경제연대체들이 중심이 되어 과거 중앙정부들이 가졌던 ‘한시적 창업비용 지원을 통한 개별기업 자립촉진과 고용복지 성과달성’의 정책패러다임을 ‘사회 제 주체 간의 호혜성에 기초한 연대로 지속가능한 사회적경제 생태계 조성’으로 변화시키는 정책혁신을 이루고, 문재인정부의 정책기조로 자리 잡게 하는 성과도 보이고 있다.

이에 본고에서는 지난 6년간 추진된 사회적경제 생태계 조성 전략의 타당성 및 정책수단의 변화도(input)뿐 아니라 사회적경제의 지속가능성과 연대 기반 강화정도(output), 사회적경제를 통한 시민들의 생활문제 해결과 경제민주화 기여도(outcome)에 대한 개략적인 평가와 전망을 정리해보고자 한다.

사회적경제 공유자원망 구축 및 호혜적 거버넌스를 통한 생태계 조성 전략을 도입하다

사회적경제 생태계 조성 전략 타당성 및 정책수단의 변화(input)

지난 2011년 이후 충남과 서울을 시작으로 다수의 지방자치단체들에서는 민관 합의과정을 통해 ‘시민의 주도적 참여와 사회·경제·문화적 수요에 기반 하여 운영되는 사회적경제 조직들을 통하여 사회문제의 혁신적 해결과 커뮤니티별 순환경제가 정착되도록(목적) 다양한 사회주체 간의 연대와 공동책임 하에(원칙) 사회적경제의 지속가능한 생태계를 조성(과제)’하는 방향으로 정책패러다임의 전환을 주도하기 시작한다. 

또한 선진 도시와 비교할 때 국내 사회적경제 조직간 연대경험이 취약한 바, ‘사회적경제 생태계 조성 시 사회적 자본 확충과 활용이 가능하도록 4대 공유자원망(협동사업망, 인재, 사회적 금융자본, 판로)을 구축하고 민민‧민관 거버넌스를 통해 정책을 공동생산’함으로써 시민사회의 역량강화와 보충성의 원리가 실현되도록 추진전략을 구현해 오고 있다.

또한 이러한 정책기조에 걸맞은 정책수단의 개발 및 효과 검증이 중요한데, 서울시를 비롯한 지자체들에서는 과거 97%에 달했던 인건비 중심의 직접지원 비중을 40%대까지 축소시키는 대신 사회적경제 기업의 생애주기별 수요에 부응하는 다양한 정책수단들-협동클러스터 조성 및 공유자산화, 지역의제 혁신사업 지원, 협동화 사업지원, 사회적경제특구, 인재양성 로드맵 수립과 교과과정 개발보급, 사회투자기금 조성 및 상호부조기금 촉진, 사회책임구매 확대 등-을 개발 보급하여 기업의 만족도와 연대기반을 높였다.

사회적경제의 혁신프로젝트 추진을 위해서는 ‘사회적 가치창출에 따르는 리스크를 분담하는 인내자본이자 다양한 고관여 경영지원’이 가능한 사회적 금융의 활성화가 생태계 조성 시 필수요소이다. 지난 10여 년 간 국내에서 사회적 금융 성격으로 운용된 자본규모는 약 1,300억원 정도이다. 이중 민간 출연 자본은 200억원 규모로 미약하나 윤리적 자산투자가들의 출현을 이끌었다는 점에서 의의가 크다. 이외 500억원대의 서울시 사회투자기금 및 미소금융 등 공공재원이 85%를 차지하고 있다. 사회적경제 기업들의 재원조성으로 운영되는 상호부조기금도 40억원 규모로 성장 중이나 결손 시 공동분담까지는 불가능한 상황이어서 국내 사회적금융의 재원 다각화 및 상호부조성 제고의 과제가 제기되고 있다.

또한 시장조성 측면에서는 2014년 도입된 『서울시 사회적 가치 증대를 위한 공공조달에 관한 조례』를 통해 2017년 연간 1천억원 규모의 사회적경제 공공구매가 추진되고, 공공조달에 신규로 참여하는 사회적경제 기업의 확대는 물론 참여기업의 평균 매출도 2년 새 132%로 신장되는 성과도 보여주었다. 이를 근거로 타 지자체로 확산되거나 국회에서 우선구매촉진법 제정 논의를 이끌어 내는 성과로 이어지고 있다.

이렇듯 생태계 조성에 필요한 정책수단의 변화(input)는 일단 성공적이었다고 평가된다. 이에 새정부의 사회적경제 정책과제로, 첫째, 지자체 수준에서 검증된 정책 내용과 민관 거버넌스 과정을 제대로 이해하고 17개 시도협의체와 같은 확산구조를 마련하며 둘째, 관련 법제도 정비를 추진하고 셋째, 새정부의 100대 국정과제와 연계한 분야별 사회적경제 성장지원 전략을 수립하는 과정이 요구된다.

사회적경제의 지속가능성과 연대기반 강화(output)

2016년 말 현재 전국의 사회적경제 기업은 1만4,948개소이고 고용인원은 9만1,100명 규모여서, 6년 전과 비교할 때 7배 가까운 양적 성장을 보이고 있다. 한편 신생 협동조합의 높은 휴면율(60%)을 고려할 때 사회적경제의 실규모는 8천여 개에 그쳐 정책수립 시에는 이를 공식 집계로 삼는 것으로 전환할 필요가 있다.

결국 지난 6년은 간접적 생태계 조성전략으로의 전환기이자, 국내 사회적경제의 역사상 가장 양적 팽창이 두드러진 시기이기도 하였다. 사회적경제의 양적 팽창은 2013년 말 협동조합기본법 시행 이후 소규모 신생 협동조합들이 주도했다. 그러나 사업적 준비가 부족한 신생 협동조합의 휴면율이 높고, 80%를 차지하는 사업자조합들이 택시쿱 사례처럼 소상공인 및 프리랜서들의 문제를 해결하는 과정도 이제 시작단계를 보이고 있다.

2010년 이전 설립된 사회적경제 기업들의 경우, 국내의 대표적 시민사회단체들의 참여와 사회문제 해결경험을 바탕으로 인큐베이팅되어 비교적 높은 사회적 관계망과 R&D 역량을 보유할 수 있었다. 이에 이들이 분야별 리딩 기업의 위치를 점하며 연대체들을 이끌고 있다. 반면 중산층 붕괴와 사회서비스 소비자지원제도의 발전이 더딘 환경이 지속되는 가운데 초기 기업들의 규모 있는 성장은 지체되고 있다.

사회적경제 선진국에서는 경험을 통해 사회적경제의 성장 생태계를 조성하는데 최소 30년 이상 누적의 시간이 필요하다고 설명하고 있다. 이런 관점에서 한국은 여전히 생태계 조성의 초기 국가이다. 이렇듯 기반 조성이 취약한 한국에서 시민들이 비즈니스 역량이나 사회적 수요 검증, 그리고 커뮤니티 내 출자·소비망을 확보하지 못한 채로 무작정 사회적경제 창업에 나서도록 설립지원 중심의 정책을 지속하는 게 옳은지 재검토가 필요한 때다. 사회적경제의 실체를 보여주며 필요와 유용성을 설득해야 했던 시기는 지났다.

다행인 것은 평균 5년의 재정지원을 받으며 성장기를 준비할 수 있었던 자활기업과 사회적 기업의 지속율이 90%대를 보이고, 인건비 지원중단 이후 지원대상자의 고용지속율도 60%대를 유지하고 있다는 점이다.

사회적 기업의 고용의 질 연구 결과, 임금은 도시근로자 평균 급여의 70% 수준을 보이고 있다. 취약계층의 경우에는 이전 소득이나 동종 업종 영리기업 급여와 대비해 20% 정도 향상된 것으로 나타나고, 사회보험 가입율도 94% 수준으로 일반기업 평균을 30% 상회하고 있다. 또한 한국노동연구원(2015)이 사회적경제 기업에 종사하는 근로자들의 주관적인 고용의 질을 조사한 바에 따르면 임금과 사회보험 등 근로조건 외에 자율과 권한, 민주적 운영과 협력 문화, 공정성 지표 등에서 높은 만족도를 보이고 있는 것으로 나타났으며, 특히 취약계층 종사자의 만족도가 좀 더 높게 나타났다. 

사회적경제의 정책변화가 이끈 연대기반의 구축을 보여주는 우수사례로는 서울 광진구 사회적경제가 주도한 시민자산화를 들 수 있다. 광진주민연대라는 풀뿌리 시민사회연대체 활동조직이 지역중간지원조직 역할을 수행하는 가운데, 광진구의 사회적경제 조직들은 자치구 사회적경제 생태계조성사업 3년과 자치구 지원센터 설립, 사회적경제 돌봄특구 의제화를 통한 이업종 연대사업을 도모하였고 2017년 36억 원의 공동자산투자를 통해 공유형 사옥을 매입하는 성과를 도출하였다. 

특히 사회적경제의 생태계 조성전략에 능동적으로 나선 서울의 변화는, 2012년 7월 시작되어 현재까지 운영 중인 ‘서울시 사회적경제 민관정책협의회’라는 수평적 민관거버넌스를 통해 사회적경제 정책에 대한 기본계획과 연간 사업 및 예산에 대한 공동생산을 실천한 협치의 산물이어서 그 의미가 크다 하겠다.

반면 서울시 사회적경제 부문별 협의체들과 이들의 ‘네트워크의 네트워크’인 서울시 사회적경제네트워크의 기업회원 조직화율이 5%(2013년)에서 25%(2016년) 정도의 증가에 그치다보니 사회적경제 상호부조기금 조성이나 상호거래의 규모 있는 실천 등을 이끄는 자조적 연대망 구축은 여전히 부족하다는 평가를 받고 있다. 지속적인 거버넌스 활동과 협동화사업 기조로 민간의 연대와 공유자원망 형성의 당위성은 공감하나, 제도별 정부정책 교섭을 위한 연대체 활동이 주를 이루는 가운데 제도가 만든 조직유형별 칸막이를 내면화하며 포괄적이고 사업적인 연대로 나아가지 못하고 있는 것이다. 이러한 상황이 지속될 경우에 공공의 빠르고 다양한 지원이 오히려 사회적경제 조직들에 무임승차 문화를 가속화시킬 위험이 존재한다. 향후 민관의 정책은 사회적경제 조직들 간의 사업연합을 중심으로 ‘비분할 공유자산화 확대’ 추진에 집중 투자할 필요가 있다.

생활문제 해결과 경제민주화 확장에 대한 기여(outcome)

또한 생태계 조성은 그 자체가 목적이라기보다는, 이를 통해 사회적경제가 시민들의 생활문제 해결과 경제민주화 확장에 얼마나 기여했는지(outcome)가 최종성과로서 평가되어야 한다. 그러나 일부 경영공시 사회적 기업 등을 제외하면, 국내 사회적경제 조직들이 창출한 사회적 가치 총량을 수집·분석하는 기관이나 객관적 자료는 부재한 상태이다. 이에 본고에서는 몇몇 의미 있는 사례를 통해 사회적경제가 시민들의 집단적이고 긴급한 생활수요에 보다 혁신적이고 규모 있는 사회적 영향력을 늘리고 있는지, 과거 개별기업 육성기에 비해 통합적이고 민주적인 문제해결 거버넌스가 가동되기 시작하였는지 정도를 진단하는 것으로 대신하고자 한다. 

우선 전국적으로 사회혁신의 수요가 높고 사회적경제의 강점발휘가 유리한 생활의제로는 공동체적 정주를 보장하는 저렴한 사회주택의 확충, 질 높고 신뢰 가능한 공익적 아동보육 서비스, 거주지 기반의 노인돌봄 통합서비스, 청년실업 및 노동시장 배제계층을 위한 좋은 일자리 확대, 건강한 먹거리, 건강예방 및 보건의료서비스 양질개선 등으로 나타나고 있다. 

이에 서울시와 경기도 등에서는 보육시설 내 아동학대 이슈로 공보육시설을 확충하거나 시민들의 주거비 부담 완화를 위한 사회주택 공급을 늘리는 과정에서 전체 공급물량의 10% 이상을 사회적경제 방식으로 공급한다는 계획을 발표하였다. 이러한 과정에서 서울의 사회주택 분야 사회적경제 조직들은 공공의 정책목표 수립을 적극적으로 이끌었을 뿐 아니라, 그간 빈 집 및 노후주택을 활용하여 359호의 공유주택을 공급·관리해 본 경험을 토대로 대규모 사회주택의 건설관리가 가능하도록 역량을 키우며 (사)사회주택협회 창립을 통한 업종연대 활동도 확대하였다. 이 중 사회적 기업 ‘더함’은 국내 최초의 협동조합 아파트단지를 건설·운영하는 사례를 만들어, 입주조합원의 지불능력별 차등임대료 도입과 소셜믹스를 실현하고 상가 및 커뮤니티 시설도 입주민과 지역사회의 필요에 기초해 운영해나가는 사업을 추진 중이다.

또한 서울시에서는 자치구별 우선순위 생활의제를 선정해 지역 내 사회적경제 앵커기업을 육성하며 다양한 사회적경제 조직과 지역사회의 협력으로 문제를 해결해 나가는 ‘사회적경제특구 지원사업’을 추진하였는데, 광진구의 돌봄 사회적경제특구 사례처럼 다업종 사회적경제 기업들의 사업연합을 통해 지역 내 노인들의 분절적 돌봄 서비스 수요를 패키징하여 보다 저렴하게 공동 공급하는 사업 성과가 나타나고 있다.

이렇듯 사회적 수요가 높은 분야에서 사회적경제 조직 간에 연대를 촉진하는 방식으로 공공의 재정지원 방식을 변화시키면, 협업을 위한 자원공유와 공동생산이 증가할 뿐 아니라 비용절감을 통해 보다 저렴하고 질 높은 서비스 공급이 가능하다는 사실이 확인되고 있다. 

한편 이러한 과정에서 사회적경제가 집중해야 할 재화가 어떤 성격이어야 하는지도 명확해졌다. 즉, 현재와 같은 저성장기·중산층 축소기에는 시민들 간의 상호부조적인 생산소비를 통해 생활비용을 절감하며 일상의 반복구매가 가능하도록 하는 생활재(주거, 먹거리, 교통, 의료복지, 교육 등)의 생산에 집중해야 한다. 이것이 사회적경제의 지속화는 물론 커뮤니티 순환경제로서의 역할수행을 가능하게 할 생산관리 혁신과제이다. 그러나 지금까지 사회적경제 창업 지원정책들은 대부분 이러한 사회적 수요나 시장규모 예측이 부재한 채, 재화 공급자인 개별 창업팀들의 욕구를 중심으로 선정, 지원되었고 그 결과 지역 내 소상공인과 차별화하기 어려운 생존형 기업의 증가를 가속화시켰다. 이에 향후 설립이 전망되는 사회적경제진흥원 등에서는 의제별로 커뮤니티의 수요와 공급력을 조사하고 규모화 할 전략분야를 제시하는 계획경제적 공급량 조정기능이 이루어져야 할 것이다. 

향후 사회적경제 생태계 활성화 전망 및 과제

우리나라의 사회적경제 역사는 시민사회의 주도성이 높았던 자발적 시민경제운동에서 외환위기 전후로 고용복지정책의 유효한 파트너로 주목받으며 공공주도성에 이끌리는 시기로 나누어진다.

먼저 자발적 운동기는 일제 강점기 농촌 기반으로 시작되나 이후 도시화·산업화 과정에서 대부분 단절되었다. 이후 1980년대 말, 도시 빈민과 노동자를 대상으로 하는 생산자협동조합운동, 풀뿌리 생활복지운동 조직들의 지역 탁아·방과후교육·인권보호 활동 등이 한국 사회적경제 조직의 원형으로 재등장한다. 이들의 활동은 2002년 국민기초생활보장법 제정 운동과 2003년 사회적일자리 창출사업 정책에 참여하면서 시민사회 섹터를 통한 도시 서민층의 고용복지 확충 가능성을 검증받아 자활기업과 사회적 기업 육성의 법제화로 이어진다. 1990년대 들어서는 한국경제의 고도성장 속에 중산층이 확대되면서 이들의 안전한 먹거리와 의료서비스 수요를 반영한 소비자생활협동조합의 성장도 이어진다. 그러나 2012년 지방자치단체 수준에서의 포괄적 사회적경제네트워크들이 설립되기 이전까지 취약층 고용과 보편복지적 사회서비스 확충을 주목적으로 하는 지역공익형(public) 사회적경제 조직들(자활기업, 사회적 기업, 커뮤니티 비즈니스 등)과 조합원 내부의 공동이익 실현(collective)을 주목적으로 하는 사회적경제 조직(생활협동조합)들 간의 교류나 연대는 매우 미미한 채 상호 분절적인 발전을 이어오게 된다. 이에 한국의 사회적경제가 계층을 뛰어넘는 시민들의 호혜적 연대와 시민적 사회자본 활용-시민들의 공동참여를 통한 출자와 소비, 공유자산 형성과 커뮤니티 관계자본 확충-으로 이어지지 못하였고, 결국 “사회적경제의 공익성이 높을수록 공공재원에 대한 의존도가 심각하다”는 오명을 남기게 된다. 

이후 2007년 세계경제 위기가 확산되면서 수도권의 파멸적 비대화 문제를 제기해 온 지방 조직들을 중심으로 지역순환경제를 강조하는 커뮤니티 비즈니스의 흐름이 나타나기 시작한다.

20여년에 걸친 사회적경제 조직들의 분절의 역사와 중앙정부 부처 간의 경쟁적인 정책주도의 역사를 뒤흔드는 변화가 2011년 이후 지방자치단체들에서 일어나게 된다. 서울 뿐 아니라 충남·강원·제주·경기·대구 등의 광역 지자체는 물론 성북구·광진구·광산구·완주군·안산시·아산시·전주시·서귀포시 등 기초 지자체들의 주도와 연대로 부문별 제도를 뛰어넘는 통합적인 연대 촉진과 정책 혁신을 이끌며 지역기반의 사회적경제 성장 생태계를 조성해 오고 있다. 이는 대부분의 경제사회 정책을 중앙정부가 탑-다운방식으로 주도해온 한국의 역사에서 매우 의미 있는 성과였다. 즉, 지난 6년은 사회적경제의 역사에서 ‘중앙 실패 & 지자체 민관의 협치 성공 & 정당 약진을 보이며 정책 간 통합을 높인 시기’로 기록될 것이다.

이에 새정부에서는 지난 6년 간 변화를 주도해온 지자체들의 정책혁신 전 과정을 학습하는 공식적 구조를 만들고, 사회적경제 정책 역사 최초로 상향식 정책수립을 이끌 사명이 있다. 그러나 안타깝게도 지난해 10월 발표된 새정부 사회적경제 활성화정책은 “기대에 비해 실망”이라는 평가를 남겼다. 지난 6년의 변화를 정책기조로 수용한 측면을 제외하고는, 사회적경제의 생태계 구성 요소별 대안정책과 민간역량 제고전략이 미흡하다는 평가이다. 

구체적으로 인재양성에서는 전국적 역량조사 계획이나 비수도권 지역의 인재부족에 대한 해법을 발견하기 어렵고, 자본시장 조성도 중소기업·벤처 정책자금의 활용과 신용협동조합의 기업대출 규제완화 외에 시민참여로 이루어질 사회적 금융의 재원 다각화 전략이 부재하다. 판로조성 측면에서는 공공구매를 촉진할 가점제 강화 외에 법제정 논의가 진행 중인 사회적가치법과 사회적경제구매촉진법의 시행에 따른 우호적 환경조성이 기대 받고 있다. 사회적경제 조직 간의 자조적 연대촉진과 지역화를 위한 관점과 전략도 부재한데 그간 지방자치단체들에서 개발해 온 다양한 간접지원제도 및 협동사업 개발의 정책혁신 성과에 대한 이해부족이 낳은 결과라 평가된다.

한편, 국회의 사회적경제기본법 제정이나 이번 새정부의 사회적경제 활성화 대책에서 정부 부처 간의 행정 칸막이 해소를 강조하고는 있으나 실제로는 사회적경제 주무부처 지정만 서두르며 부처별 숙원과제를 취합하여 발표된 상황이어서 이러한 정책의 결과로 부처 간 융합행정을 전망하기는 아직 어렵다. 게다가 프랑스나 캐나다와 같이 사회적경제들 내에서 내부장벽을 허물고자 하는 필요와 노력을 통해 사회적경제기본법 제정이 제기된 것이 아니라, 19대 국회에서의 정당 간 정책경쟁의 산물로 시작되었는데, 최근 사회적경제기본법시민행동을 발족하며 시민사회의 합의구조를 만드는 노력은 고무적이라 본다. 

사회적경제의 지역화를 추진해 온 지난 6년의 역사적 성과와 단절된 문제 외에도 사회적경제와의 합의절차 없이 새정부의 거버넌스 구조가 ‘청와대 일자리위원회 산하 사회적경제 전문위원회’에 설치된 것도 향후 전망을 어둡게 한다. 왜냐하면 사회적경제 조직들로부터 사회적경제가 기여하고자 하는 효용성에 걸맞는 거버넌스 단위가 어디인지 협의하고, 새정부의 일자리 창출정책에 사회적경제 현장이 어떻게 기여할 것인지를 모아내는 공개적이고 민주적인 합의과정이 부재하였기 때문이다. 이로 인해 5년 후 성과책임을 누가 질 것인지 불분명한 상황이다.

이는 촛불시민의 승리로 정권교체를 이루고, 연방제에 준하는 지방자치분권을 강조하는 문재인대통령의 의지조차 반영하지 못한 결과이며, 지역별 수요(의제)와 역량의 편차를 고려하고 지방 균형발전에 기여하도록 추진되어야 할 정책분야-사회적경제·마을공동체·지역재생 등-의 특성을 고려하지 못한 오류라 평가된다. 

다행인 것은 활성화 대책 발표 이후 부처별 구체적인 정책 대안 논의가 지속되는 중이어서 이러한 오류나 한계를 성찰적으로 극복해 나갈 두 번째 기회가 주어졌고, 이를 활용하는 가운데 사회적경제가 시민사회 내에서 리더쉽을 발휘해보는 가능성을 보이고 있다는 점이다.