2015정치개혁시민연대 발족 기자회견 자료집 

  

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열일곱 번째 책 <목민광장 9호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을공동체사업, 공공갈등 조정, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성하고 확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

지난 20년 동안 지방자치는 우리의 삶을 많이 변화시켰습니다. 지방을 바라보는 시각이 중앙의 시각에서 지방과 주민의 시각으로 전환되었고, 소극적인 지방행정도 주민의 생활 변화를 이끄는 적극적인 행정으로 변했으며, 전시 행정과 토건 중심의 행정을 미래 세대를 고려한 지속가능발전 행정으로 패러다임도 바뀌고 있습니다.

<제9호 목민광장>에서는 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’이 시행된 후 현장에서 겪는 어려움과 고민을 담았습니다. 특집좌담을 통해 ‘한국형 도시재생’의 바람직한 방향이 무엇인지 의논하고, 기고를 통해 도시재생을 대하는 지방정부의 태도와 역할은 어떠해야 하는지 의견을 들었습니다. 그 외 지방자치단체의 큰 의제인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 분투 그리고 혁신을 만들어나가는 정책과 현장들을 모은 정책박람회와 마을만들기 전국대회 취재기도 실려 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
구입 문의_ 경영지원실 / 02-2031-2192

지역복지, 지방자치 말살하는 지방교부세법 시행령 통과 !
권영진 대구시장과 이동희 대구시의장은 공식 입장을 밝혀라 !
 

 

 

  대구시민들의 지역복지와 지방자치 권리를 뒤흔드는 정부의 무리수가 계속되고 있다. 

  지난 12월 1일 박근혜 정부는 국무회의를 통해서 「사회보장기본법」상 사회보장제도 신설․변경시 협의․조정 절차를 거치지 아니하거나, 협의․조정 결과를 따르지 않는 내용을 법령위반 사항으로 추가하여 교부세 감액대상을 확대하는 내용의 「지방교부세법 시행령」 개정안(이하 ‘개정안’)을 통과시켰다. 

  지난 8월 박근혜 정부가 “복지재정 효율화”라는 기조 속에서 진행 중인 사회보장사업의 대대적인 정비가 아무런 법적 조치가 없다는 비판이 일자, 곧바로 기재부의 예산편성지침과 지방교부세법 시행령 개정을 통해 이에 응하지 않는 자치단체는 예산상의 불이익을 주겠다고 경고한 것이다. 

  정부는 사회보장사업 정비지침을 통해 ‘지자체에서 자율적으로 정비를 추진’할 것을 명시했고, 정진엽 보건복지부 장관은 11월 27일 중앙일보를 통해 “일각에서는 ‘복지 축소’, ‘지방자치단체의 자치권 침해’라고 주장하기도 한다, 그러나 이는 단편적인 생각에서 비롯된 오해다”고 했지만, 현재의 결과는 지방정부가 신설․변경하려는 사회보장제도를 중앙정부가 일관성 없는 잣대를 가지고 일방적으로 판단하고 그 협의․조정 결과를 따르도록 강요하는 지방통제 외엔 그 무엇도 아님이 드러났다.

  왜 지방자치와 지역복지를 침해하는 내용으로 「헌법」, 「지방자치법」, 「사회보장기본법」, 「사회보장급여법」에도 위반되거나 상충되는 위헌, 위법적인 개정이라는 비판에도 정부는 이토록 사회보장사업 정비에 열성적인가. 지방교부세 감액근거를 만드는 것은, 증가하는 사회복지수요에도 중앙정부가 보장하지 못하는 복지수요를 보충하는 차원에서 지역 주민들의 욕구를 반영하여 지방자치단체가 다양하게 시행하고 있는 지역복지제도를 축소시키고, 경직시키기 위한 중앙 정부의 의도에 다름 아니다. ‘누리과정’ 예산 미반영시 지방교육재정교부세를 삭감하는 등 지방교육청을 통제하는 일련의 조치도 이와 동일이다. 중앙정부가 지방정부에 주는 교부세 비율은 동일하지만, 소위 패널티와 인센티브를 통해 윗돌 빼서 아랫돌 괴고, 아랫돌 빼서 윗돌 막는 식으로 그저 지방을 줄세우고 통제할 뿐임을 우리는 잘 알고 있다.

  그러나 상황이 이러함에도 대구시는 도대체 누구하나 나서지 않고 있다.

  대구시민의 권리가 공공연히 짓밟히는 상황임에도 불구하고, 권영진 대구시장과 이동희 대구시의회 의장, 8개 기초단체장과 의회 의원들은 단 한 번도 이에 대해서 공식적인 입장을 밝히거나, 대응에 나서지 않고 있다. 권영진 시장의 공약이었던 대구형 복지안전망 ‘달구벌 복지기동대’ 사업은 이미 정부가 지정한 정비대상사업에 들어가 있고, 대구형 복지기준선을 비롯하여 대다수의 공약이 휴지조각이 되게 생겼음에도 아무런 입장 표명이 없다. 지방자치 20년을 맞아 시민들에 의해 선출된 이들이, 시민들의 권리가 심각하게 후퇴되는 지경에 이르러 있음에도 어떤 책임 있는 자세도 보여주지 않고 있는 것이다.

  이에 우리는 이번 정부의 지방교부세법 시행령 통과를 강하게 규탄하며, 권영진 대구시장, 이동희 시의회 의장을 필두로 8개 기초단체장과 모든 의원들이 이 사태를 심각하게 받아들이고 분명한 입장을 밝히면서 대응해 나갈 것을 다시금 촉구한다. 대구에도 대구시민들이 직접 뽑은 대구의 정부가 있고, 지역의 복지가 있고, 우리의 자치 권리가 있다는 것을 하루 빨리 보여 주기 바란다.

 

2015년 12월 3일

지역복지 ‧ 지방자치 축소 반대 대구대책위

건강사회를위한약사회대경지부, 건강사회를위한치과의사회대경지부, 공공운수노조연맹대경본부, 다릿돌장애인자립생활센터, 대구경북보건복지단체연대회의, 대구경북여성단체연합, 대구경북인도주의실천의사협의회, 대구대학교장애인권행동나비, 대구사람장애인자립생활센터, 대구시민단체연대회의, 대구장애인인권연대, 대구장애인차별철폐연대, 대구쪽방상담소, 대구참여연대, 맥장애인자립생활센터, 민주노점상연합회대구지부, 민중행동, 반빈곤네트워크, 보건의료노조대경본부, 빈곤과차별에저항하는인권운동연대, 우리복지시민연합, 의료연대대구지역지부, 장애인지역공동체, 주거권실현대구연합, 지방분권운동대구경북본부, 질라라비장애인야학, 평화캠프, 함께하는장애인부모회, 행동하는의사회대경지부 (총 29개 단체)

[지방분권 SYMPOSIUM]“지방자치 20년, 평가와 과제”1. 일시 : 2015년 12월 8일 화요일 오후...

[희망제작소와 함께 한 2015년 ② 목민관클럽 대표]

지방자치 실시 첫 해에 기초의원이 되어, 주민이 주인되는 세상을 꿈꾸며 줄곧 달려왔으니 내 정치경력과 지방자치는 똑 같은 나이다. 최근 몇 년간 중앙정부의 통제 특히 재정자치의 숨통을 조여오는 상황에서 목민관클럽은 회원 단체장들의 산소통 역할을 했다. 창립 당시 희망제작소 소장이었던 박원순 시장의 지방자치에 대한 경험과 열정은 지역에서 올바른 지방자치를 실현하고자 하는 단체장들의 든든한 버팀목이 되고 있음은 새삼 말할 나위 없다.

 

희망제작소와 함께 한 2015년을 돌아보면, 첫 1박2일 프로그램에서 여러 단체장들이 함께 현장을 둘러보고 밤샘토론을 했던 생생한 기억이 제일 먼저 떠오른다. 목민관클럽 단체장 대부분이 재선에 성공하였고, 전국적으로는 1/4에 해당하는 60여 명이 참여하는 견실한 조직이 되었다. 어느새 단체장은 물론이고 소속 공무원들이 더 많이 참여하고 배우는 참 좋은 모임으로 발전한 것을 보면서 희망제작소를 이끌고 계시는 분들의 노고에 다시 한 번 감사드린다. 힘들고 빡빡하기로 정평이 난 목민관클럽의 해외연수는 여러 프로그램 중 단연 백미로 꼽힌다. 금년 영국∼스페인 도시재생과 사회적경제 연수는 지역의 비전을 고민하던 나에게 가능성의 해답을 찾아가는 빛줄기가 되고 있다.

세상은 스스로 진화하지 않는다. 정의로운 세상으로 만들고자 하는 사람들에 의해 그렇게 진화한다. 목민관클럽 활동을 통해 세상이 조금이라도 진화되기를 희구한다. 홍미영 목민관클럽 대표

[희망제작소와 함께 한 2015년 ① ‘작지만 아름다운 아파트 작은도서관 희망학교’ 참가자분들]
[희망제작소와 함께 한 2015년 ③ 퇴근후Let’s 참가자]
[희망제작소와 함께 한 2015년 ④ 연구자문위원]

 

당진시, 전국의 보좌진들을 한자리에 모으다

전국의 보좌진들을 한자리에 불러 모은 장소인 당진은 지방자치 생산성 대상 최우수상, 전국 지자체 일자리 대상 2년 연속 최우수상에 빛나는 지방자치단체다. 김기선 기획예산담당관은 시정 일반현황과 송전선로 및 변전소 건설계획, 당진ㆍ평택항 서부두 매립지 관할권 분쟁 등 주요 이슈, 삽교호 수질개선사업, 왜목 마리나 항만 개발 등의 역점 추진사업을 소개했다.

김기선 담당관의 설명회 이후, 당진시의 혁신사례를 알기 위해 보좌진들은 군(2012년 시 승격) 단위 최초로 설립된 당진시 건강가정지원센터를 찾았다. 임준호 센터장은 건강가정지원센터의 사업을 특히 워킹맘ㆍ워킹대디 지원센터 중심으로 소개했다. 젊은 인구가 빠르게 증가하는데 비해, 당진시의 복지시설은 충남도 평균 이하 수준이라고 한다. 당진시만이 아니라 많은 지자체에서도 건강가정지원센터를 찾아볼 수는 있지만, 당진시 센터에서 일하는 인원은 다른 곳에 비해 3~4배 수준이라고 한다.

또한 센터는 기존의 활동범위를 넓히기 위해서 워킹맘ㆍ워킹대디 지원센터를 만들고, 맞벌이 가정 지원사업을 펼치고 있다. 정부 여성가족부 사업 공모에 지원해서, 전국 최초로 만들어진 센터이기도 하다. 주말생활설계 정보 제공을 비롯한 가정생활 지원뿐만 아니라 노무 및 직장생활 상담 등의 직장생활을 지원하고 있다는 점에서 타 지역의 공동육아나눔터나 육아종합지원센터와는 차별점을 갖는다.

센터장의 설명 이후에는 보좌진들과의 질의ㆍ응답 시간이 이어졌다. 그런 가운데 막상 지역주민들을 위해 일하는 센터 일꾼들에 대한 처우는 안타까운 수준에 머물러 있음을 알 수 있었다. 이런 문제는 당진시만이 아니라, 전국의 복지부문 종사자들이 겪고 있는 현실이다. 질의응답 시간 이후에는 센터 시설을 돌아볼 수 있었다.

센터 방문 이후에는 80년의 역사를 가진 신평 백련원에 방문했는데, 국내 양조장의 역사 및 전통주 문화를 혁신하기 위한 노력에 대해 들었다. 설립자의 손자로서 현재 당진과 서울을 오가며 전통주를 지키고 있는 지금의 젊은 대표의 열정을 확인할 수 있었다. 백련원 대표의 강의 이후, 보좌진들은 당진 해나루쌀로 빚은 막걸리를 시음하는 한편, 막걸리를 이용해서 직접 칵테일을 만들어보는 체험도 했다.

신평에서의 당진 역사문화 체험을 마치고, 보좌진들은 김홍장 시장의 특강을 듣기 위해 다시금 시청으로 향했다. 김홍장 당진시장은 역점 추진사업 중 특히 당진형 주민자치와 3농혁신에 대해 집중 설명했다.

주민의 행복과 만나기 위한 지방자치

자치를 실현하기 위해서는 분권과 재원이 필수적이다. 그럼에도 현재는 지방정부가 아닌 지방자치단체 수준의 역할만 법으로 규정되어 있기에, 실질적인 주민자치의 조건을 마련할 필요성이 절실해졌다고 김홍장 시장은 역설했다. 당진시는 14개 읍면동에 주민자치협의회를 두어 주민의 의견을 모아 안건을 시청과 시의회와 공유하는 방식으로 마을자치를 추진하고 있다고 한다. 이 외에도 김 시장은 축산농가 건축, 변환소 설치 등의 사례를 들어, 최근 당진에서 겪고 있는 법치와 주권주의의 충돌 현안을 공유하고자 했다. 김 시장은 여러 어려움 가운데서도 이를 현명하게 해결할 방안을 모색하고 있다며, 네덜란드 등의 선진 사례를 설명했다.

인간은 누구나 행복해지기 위해 노력하는데 그 첫째 조건은 건강임에 틀림없다. 그 건강을 지키고 유지하기 위해 우선되어야 하는 것이 바로 먹거리다. 그런데 국민의 먹거리를 책임지고 있는 한국의 농업은 아사 직전이다. 당진의 사례를 보자면, 순수 농가의 수익은 축산 농가의 절반에 불과한 실정이다. 김홍장 당진시장은 농가 수익을 높이기 위해 화력발전소 온배수열을 활용하여 농가의 주 소비원인 연료 문제를 해결하고, 원예단지와 친환경 양식단지를 조성해 6차 산업을 육성하고 있다고 밝혔다.

특강을 마친 뒤, 참가한 보좌진들이 최근 당진시에서 유치한 중국 기업은 주로 어떤 업종인지 등을 묻는 등, 현장은 열기로 가득했다.

전날 밤 늦은 시간까지 이어졌던 논의를 뒤로 하고, 다음날 아침 보좌진들은 국가 지원사업으로 개발이 예정된 왜목 마리나 항만을 찾았다. 이곳에서 일출을 함께 보며 자치혁신에 대한 결의를 다질 수 있었다. 이후 우리나라 최초의 신부로 익히 알려진 성 김대건 신부 탄생지이자 ‘신앙의 못자리’로 일컬어지는 솔뫼성지에서 성지순례의 한 축을 엿보기도 했다.

솔뫼성지 시간을 마지막으로, 1박 2일간 진행된 보좌진 아카데미는 막을 내렸다. 지방자치 혁신을 통해 주민들의 삶을 좀 더 행복하게 만들겠다는 의지가 전날 내린 눈을 녹일 만큼 뜨거웠던 시간이었다. 함께 나눈 시간과 배움을 통해 각 참여 지자체에서 더욱 혁신적인 실험과 발전된 시도들이 다양하게 쏟아져 나오길 기대해 본다.

글_이민영 (정책그룹 선임연구원 / [email protected])
사진_송정복 (정책그룹 선임연구원 [email protected])

(34) 국가균형발전선언 12주년을 기념하며 S. Macho CHO rok-hid @ inbox . ru 국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위해서 지역경제를 육성할 의무를 진다. – 대한민국 헌법 제 123조 2항. 2016년 1월 29일, 국가균형발전선언 12주년을 기념 행사가 세종특별자치시에서 열렸다. ‘골고루 잘사는 대한민국’을 주제로 기념식과 심포지엄으로 진행한 이날 행사에는 자치단체장과 학술심포지엄 참가자 및 주요 내빈, 사람사는세상 회원 ...

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다. 그 중 일부가 위에서 인용한 것이다. 황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 대한민국의 상황 그 중에서도 특히 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에서 지방자치를 명시한 대한민국에서는, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년 간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈에서 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만원을 지원한다는 입장이었다.

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주광역시 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 분권 그리고 자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다. 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 까닭이라고 할 수 있다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다.

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에 지방자치를 명시한 대한민국은, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈으로 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만 원을 지원한다는 입장이었다.

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 지방분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 지방분권 그리고 지방자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다.

이는 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 이유와도 같다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]