지방입법권 확대를 위한 헌법개정 방안

이기우 인하대 법학전문대학원 교수

I. 현행 헌법상 지방입법권의 문제점

현행 헌법은 지방자치발전의 디딤돌이 아니라 걸림돌이 된다. 헌법 제117조를 비롯하여 제37조 제2항, 제59조, 제13조 등이 지방의 손발을 묶고 있기 때문이다. 지방이 아래로부터 창조적인 혁신을 하려고 해도 할 수 없도록 헌법이 가로막고 있다. 지방정부는 지역발전을 위해 나서고 싶어도 손발이 묶여서 활동을 할 수가 없다. 그렇다고 중앙정부가 대신할 수 있는 것도 아니다. 중앙정부는 과부하로 인하여 기능이 마비되어 제대로 작동할 수 없기 때문이다. 중앙정부는 지방의 살림살이까지 세세하게 챙기고 간섭하다보니 막상 전국적인 큰 과제에는 집중하지 못하고 있는 실정이다. 중앙이 법령을 통해 전국적으로 지방에 하달한 획일화된 정책은 지방 실정에 맞지 않아 무용지물이 되거나 지역발전에 걸림돌이 되는 경우가 적지 않다. 중앙정부는 과부하로 기능장애에 시달리고, 지방정부는 수족이 묶여 능력을 발휘하지 못한다.

1. 지방은 중앙정부가 시키는 것만 하라고 지방의 손발을 묶고 있는 헌법

헌법은 법률의 위임이 없으면 주민을 권리제한하거나 의무를 부과하는 자치입법을 할 수 없도록 하여 지방의 자치활동을 제한하고 있다. 헌법 제37조 제2항이나 헌법 제59조 등 여러 조항에서 국민의 자유와 권리를 제한하는 경우에 법률로 하도록 규정하고 있기 때문이다(이른바 법률유보의 원칙). 예컨대, 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 ··· 법률로써 제한할 수 있으며 ··· ”라고 규정하고 있으며, 헌법학자들은 절대다수가 여기서 “법률로써”라고 함은 국회가 법률의 형식으로 제정한 형식적인 의미의 법률에 근거해서라는 의미로 해석한다. 법률에 근거가 없는 한, 즉, 법률에 의해서 위임을 받지 않는 한 조례로는 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 것을 규정할 수 없다고 해석된다.

이는 민법에서 정신적 제약이 있어 사무를 처리할 능력이 부족한 사람에 대해서 행위능력을 제한하여 후견인의 동의 없이는 활동할 수 없도록 한 제한능력자제도와 유사하다. 헌법은 국회가 제정한 법률의 위임이 없으면 지방자치단체가 활동할 수 없도록 하여 지방의 행위능력을 제한하고 있다. 즉, 헌법은 지방자치단체를 행위능력이 제한되는 제한능력자로 취급하고 있다. 그러다 보니 지방에서는 주민에게 지원 등 수혜적인 조례만 제정할 수 있어 지방재정난을 가중시킨다. 뿐만 아니라 주민이 공공의 이익을 위하여 당연히 해야 하거나 하지 말아야 할 것도 조례로 의무를 부과하거나 금지를 할 수가 없게 된다. 주민은 이득이 없으면 당연한 의무도 이행하지 않게 되어 결국 주민의 도덕성을 타락시킨다.

2. 지방은 중앙정부가 시키대로만 하라고 지방의 손발을 묶고 있는 헌법

지방자치단체는 자치입법권을 가지고 있지만 법령의 범위 내에서 인정된다. 지방자치단체가 처리하는 위임사무에 대해서는 물론이고 자치사무에 대해서도 법령으로 상세한 지침을 정하고 있기 때문에 지방자치단체에게 독자적인 지방정책을 추진할 수 있는 여지가 거의 없다. 자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지방정부는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관이 된다. 지방정부는 국가의 법령을 지방에서 베껴내는 복사기에 불과한 것이 된다. 중앙정부가 지역발전을 위한 정답을 가지고 있지 않음에도 불구하고 법령으로 규정하기만 하면 지방은 법령이 요구하는 대로만 해야 한다. 법령이 지역실정에 맞지 않고, 지방에서 더 좋은 문제해결방안을 가지고 있어도 지방에서는 법령에서 시키는 대로만 하여야 한다.

II. 지방입법권 확대를 위한 헌법개정 방안

1. 지방정부의 법률제정권 보장

현행 헌법 제37조 제2항이나 59조 제13조 등은 국민의 권리제한이나 조세부과, 형벌부과 등을 법률로써 하도록 규정하고 있다. 법률유보조항이다. 법률에 근거가 없으면 지방입법을 할 수 없도록 제한을 한 것이다. 이는 다른 말로하면 지방정부는 법률로 ‘시키는 것만 해라’는 의미이다. 이로 인하여 지방정부는 어린이 놀이터에서 술을 마시거나 소란을 피우는 것도 법률에서 위임이 없으면 제한할 수 없도록 지방정부는 손발이 묶인다. 탄산음료가 청소년에게 유해하고 해도 이를 제한할 방법이 없게 된다.

지방정부가 자치의 주체라면 자치규범도 정할 수 있어야 한다는 것은 너무나 당연하다. 지방의회는 국회와 마찬가지로 민주적인 정당성을 갖는 기관이다. 그럼에도 불구하고 지방의회는 왜 법률을 제정할 수 없는가라는 근본적인 의문을 제기하지 않을 수 없다. 조세법률주의는 과세없는 대표없다는 뜻이지 반드시 중앙정부의 의회인 국회가 세금을 정해야 한다는 의미는 아니다. 주민의 대표기관으로 민주적인 정당성을 가지는 지방의회가 지방의 세금을 정할 수 있어야 한다. 국민의 대표기관인 국회가 지방세인 주민의 세금을 결정하는 것이 정당한가라는 의문을 제기하지 않을 수 없다. 왜냐하면 주민의 대표기관은 지방의회이지 국회가 아니기 때문이다.

국회가 법률을 정할 수 있는 것은 헌법이 그렇게 규정하고 있기 때문이다. 헌법에서 지방의회도 법률을 제정할 수 있다고 규정하지 못할 이유는 없다. 지방의회의 법률제정권을 배제해야할 논리적인 근거는 없으며 외국에서도 인정하는 경우가 많다. 스위스에서는 칸톤정부가 법률제정권을 갖는 것은 헌법으로 직접 규정하고 있으며, 기초지방정부인 게마인데가 정한 규정(Reglement)도 법률로 보고 있다. 이에 게마인데도 다른 법률의 위임이 없어도 권리제한이나 의무부과를 부과하는 규정을 할 수가 있게 된다. 게마인데의 규정자체가 법률이기 때문이다.
헌법에 지방의회가 법률을 제정할 수 있도록 해주어야 지방의 손발을 묶고 있는 법률유보의 원칙이나 조세법률주의나 죄형법정주의로 인한 족쇄로부터 지방을 자유롭게 할 수 있다. 지방정부가 법률제정권을 갖게 되는 경우에 지방정부는 비로소 지방정책을 스스로 정할 수 있는 자치의 주체가 될 수 있고, 지방조직과 인력을 스스로 정할 수 있게 되고, 스스로 조세를 부과할 수 있는 과세권을 갖게 된다.

한 가지 더 근본적인 의문은 지방정부가 정하는 법률을 왜 조례라고 불러야 하는지에 대해서도 검토가 필요하다. 원래 조례는 경국대전이후 행정법을 통칭하는 의미로 사용하였지만 현재는 지방정부의 행정입법정도로 위상이 격하되어 사용되고 있다. 조례의 위상변화의 유래에 대해서는 아직 연구된 것이 없다. 이는 일본도 마찬가지다. 더구나 헌법은 지방정부의 입법형식을 규정한 것이 없다. 지방자치법에 의해 비로소 조례라는 명칭이 등장하고, 그 제정범위도 엄격하게 제한된다. 조례는 이미 위상이 매우 낮은 법형식이라고 인식되고 있으므로 지방입법권을 확대하기 위해서는 지방정부의 입법형식도 헌법에서 법률로 규정하는 것이 바람직하다. 조례라는 명칭을 사용하는 한 조새법률주의와 죄형법정주의에 위반된다는 완고한 해석론에 지방의 손발은 다시 묶이게 된다. 법률유보에 의한 지방의 행위능력제한을 풀기 위해서는 지방의 입법형식을 법률로 개정하는 것이 필요하다.

이러한 취지에서 국회개헌특위 자문위원회 지방분권분과에서는 “지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다” 고 지방정부의 법률제정권을 헌법개정안으로 제안하고 있다.

2. 지방정부의 변형입법권 보장

지방의회가 법률을 제정하도록 한다면 국회가 제정한 법률과 관계를 어떻게 설정할 것인지가 문제된다. 규범충돌에 관한 문제이다. 현행 헌법은 무조건 국회의 법률과 중앙정부의 법령이 지방입법에 우선하도록 규정하고 있다. 현행헌법은 국가법령우월주의를 채택하고 있어서 정책의 전국적 획일화를 가져오고, 아래로부터 혁신이 불가능하게 만든다.

적지 않은 논자들이 자치입법권을 확대하기 위하여 현행 헌법 제117조 제1항의 “지방자치단체는 … 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”를 “ 법률에 위반되지 않는 범위내에서”로 개정하자는 제안을 하고 있다. 이러한 제안은 아무런 내용상의 개정이 없는 표현의 변경에 불과한 무의미한 내용이다. 푸른 색을 청색으로 바꾸는 것에 불과하다. 표현은 바뀌어도 국가법령 우선주의를 고착시키는 것에 불과하다.

지방자치를 통해서 실현하려는 지역특성에 다른 다양성의 보장과 아래로부터 혁신이 가능하도록 하기 위해서는 국가법령과 지방법령의 관계를 재설정할 필요가 있다. 전국적으로 획일화된 국가법령이 지역실정에 맞지 않거나 지방정부가 중앙정부보다 더 나은 입법을 할 수 있는 경우에 국가의 법령에도 불구하고 지방에서 달리 규정할 수 있도록 하는 것이다(변형입법권, “불구하고”조항). 2006년에 제정된 제주특별법은 ‘00 법률 제00조에 불구하고 제주도에서는 조례로 달리 정할 수 있다’는 규정을 다수 포함하고 있다. 또한 2006년 개정된 독일헌법 제72조는 자연보호, 사냥, 공간정서, 수리, 대학입학 등의 분야에서 주는 연방법과 다른 규정을 할 수 있도록 하였다.

국회개헌특위 지방분권분과에서는 이러한 점을 고려하여 중앙정부법률의 우선을 원칙으로 하되 다음과 같이 예외를 둘 것을 제안하고 있다. 법의 통일성과 다양성을 조화시키는 제안이다.

“ 중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다. ”

현행헌법은 법률제정권을 국회에 독점시키고 있다. 독점기업이 생산품의 품질개선을 위한 노력을 하지 않듯이 국회도 경쟁상대가 없어 입법의 품질개선을 위한 노력을 할 필요가 없게 된다. 이로 인하여 국회가 만든 법률이 현실과 잘 맞지 않고, 어느 지방에도 적합하지 않는 경우가 적지 않다. 지방마다 다양한 문제해결이 필요한 경우에는 지방법률로 국가법령과 달리 규정할 수 있도록 함으로써 법률이나 명령의 다양성을 보장할 필요가 있다. 중앙정부는 법률이나 명령 등을 규정함에 있어서 지방정부에 의해 다른 규율이 이루어 질 수 있다는 것을 의식하며 보다 좋은 법률이나 명령을 제정하려고 노력하게 된다. 또한 지방정부도 국가의 법령에 반하는 입법을 하기 위해서는 주민을 납득시킬 수 있어야 한다. 지방정부와 중앙정부는 보다 나은 입법을 하기 위해 서로 경쟁을 하게 된다. 또한 지방정부상호간에도 보다 나은 입법을 통해서 주민과 기업을 유치하려는 경쟁을 하게 된다. 이러한 치열한 입법경쟁을 통하여 입법의 품질을 향상할 수 있게 된다.

지역주민 최후의 통제장치, 주민소환제도

권용범 춘천경실련 사무처장

‘지방자치제도’는 제자리걸음 중.

2018년 6월이면 제7회 전국동시지방선거가 실시된다. 1995년 제1회 전국동시지방선거 이후 24년이 지났지만, 시민에게서나 전문가에게서나 지방자치가 잘 이루어지고 있다는 이야기를 듣는 것은 극히 힘들다. 문재인 정부가 출범하면서 지방분권과 지방자치를 강화하는 개헌 논의까지 진행되고 있을 만큼 아직도 ‘분권’과 ‘자치’를 ‘꿈’꾸어야 하는 상황이기 때문이다.

이렇듯 지방자치제도가 제대로 구현되지 못해온 핵심 원인에는 중앙에 편중된 ‘권한과 재정’ 문제가 있고, 이를 해결하기 위한 제도 개선은 시급하고 중요한 일임에 틀림없다. 하지만 지방자치제가 제자리걸음을 하고 있는 이유가 ‘권한과 재정’ 문제 때문 만일까?

지금의 지방제치제도는 분명 한계를 가지고 있다. 하지만 ‘분권과 자치’가 국가운영의 대세인 현실에도 불구하고, 아직도 적지 않은 지역주민들이 지방자치제도 자체의 필요성에 대한 의문을 제기하는 이유가 이것만이라 보기는 어렵다. 중요한 다른 이유는 바로 사람이다. 사람이 만들어낸 ‘불신’이 아직도 지방자치제도 자체의 필요성에 대한 논란을 불러오는 것이 엄연한 현실이다. 지방자치제도의 성공적 정착을 위해서는 제도 자체에 대한 지역주민의 신뢰가 필수적인데 제도의 필요성마저 의문을 갖게 만드는 상황이라면 문제가 보통 심각한 것이 아니다.

시장님! 군수님! 의원님! 어디가십니까?

지방자치가 이루어져 온 지난 24년 동안 우리는 심심치 않게 이런 뉴스를 접해왔다. “○○시장(군수), ○○의원 구속” 강원지역 역시 전국의 여느 지역과 마찬가지로 비리혐의로 구속된 단체장과 지방의회 의원을 상당수 배출해 왔다. 영동지역의 어느 시에서는 민선1기 시장부터 5기 시장까지 내리 구속되어 시장 직에서 물러난 사례까지 있다. 지역 분들께는 미안하지만, 가히 ‘지자체장 구속사의 금자탑’이라 할 수 있겠다. 시장. 도의원, 시의원에 그 가족, 친지까지 당장 인터넷 포털만 검색해도 구속된 지방정치인과 관련한 수없이 많은 기사를 찾아볼 수 있다.

이러한 ‘사람’의 문제는 지역주민에게 부끄러움과 분노의 감정을 일으키고, 이는 다시 지방자치제도 자체에 대한 불신으로 연결되며, 종국에는 지방자치에 대한 외면으로 나타나 성공적인 지방자치제도의 정착을 매우 어렵게 하는 것이라면 지나친 이야기일까?

누군가는 얘기할 수 있다. 이러한 범죄행위가 지방자치제도 때문에 발생하는 것도 아니요 법에 따라 처벌하면 그만인 문제이지, 지역주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 지방자치제도 자체를 불신해서도, 외면해서도 안 된다고. 하지만 이러한 ‘불신과 외면’ 역시 ‘권한과 재정’의 문제만큼 지방자치제도의 정착을 가로막는 심각한 원인임은 분명한 사실이다. 시민의 입장에서 지방자치제도의 ‘권한과 재정’ 문제는 상당한 공부와 이해를 필요로 하는 것이지만, 부패와 비리로 인한 ‘불신과 외면’은 즉각적으로 나타나기 때문이다.

시민이 두렵지 않다.

자치단체장은 올림픽 같은 메가 이벤트나 대규모 건설 사업을 추진한다. 지자체는 장밋빛 청사진을 늘어놓고 지역 언론은 이를 확대 재생산하고 의회에서는 덮어놓고 동의를 한다. 제대로 된 검증도 없이 진행된 사업은 실패하고 지자체는 빚더미에 올라앉는다. 재정 상황이 열악해진 지자체는 지역주민을 위한 기존 사업들을 축소한다. 가장 먼저 힘없는 취약계층이, 지자체로부터 사업을 따내야 하는 영세 사업자들이 피해를 받는다. 하지만 종국에는 지역주민 모두가 그 피해를 나누어 받는다.

지역사회의 공공복리 증진을 위해 조례로 정한 규제들이 있다. 관련 업자들은 이러한 조례를 고치고자, 또는 유리한 조례를 만들고자 노력한다. 의회는 규제를 완화-폐기하거나 신설 한다는 조례를 입법 예고를 한다. 시청홈페이지에, 관보에 보이지 않게. 공청회 역시 관련자들을 위주로 한 요식행위로 진행한다. 민감한 내용의 표결은 비밀투표로 진행한다. 이는 주민생활에 직접 영향을 주기도 하고 혈세 낭비로 이어지기도 한다. 결국 불특정 다수의 지역 주민이 개정된 조례로 인한 피해를 알게 모르게 감수하게 된다.

무리한 사업추진에 따른 혈세낭비나, 주민편익을 해치는 행위는 물론이고 폭력과 욕설이 난무하는 차마 눈뜨고 볼 수 없는 추태 역시, 지자체장이나 지방의회 의원으로서 막중한 책임을 져야할 사안이다. 하지만 지역주민이 피해를 감수하는 동안 이들은 어떠한 책임을 져 왔는가?

사람의 문제, 허술하게 작동하는 제도의 문제이다.

지난겨울, 촛불혁명을 지나오면서 국가의 정상적인 감시와 견제의 기능이 제대로 작동하지 않을 때, 어떠한 상황이 발생하는 지를 우리 모두 너무나 잘 알고 있다. 국회가 감시와 견제의 제 역할을 못하고, 사법기관이 범죄에 눈감으며, 언론이 정론을 외면해 왔을 때, 우리는 국정농단 사태를 목도해야 했고, 춥고 긴 겨울 동안 촛불을 들어야 했다.

지방정부 역시 마찬가지이다. 지방의회가 감시와 견제의 역할을 제대로 수행하지 못할 때, 시민사회가 무관심할 때, 지역 언론이 나태할 때, 부패와 비리의 범죄들이 싹을 틔우는 것이다. 결국 감시와 견제를 위한 법적, 사회적 제도가 제 기능을 하지 못할 때 정부차원이나 지자체차원의 부패와 비리의 범죄들이, 지역주민의 복리를 망각한 의사결정들이 자행되어 온 것이다.