[정책실칼럼]  ‘아직도’ 어린이집 초과보육 허용하는 보건복지부

: 반별 ‘탄력편성’ 지침 폐지 없이 시작된 어린이집 새 학기

오승은(공공운수노조 정책기획차장)

어린이집 새 학기가 시작되는 3월이다. 전국의 25만 보육교사들에겐 올해 노동조건이 또 얼마나 열악할지를 씁쓸히 예감하는 시기기도 하다. 새로 맡은 반의 아동 수가 영유아보육법(시행규칙 제10조)과 보건복지부령(제559호)이 정한 보육교직원 배치기준(‘교사 대 아동’ 비율)을 초과하는 경우가 허다하기 때문이다. 정부가 반별 정원 원칙을 정해놓고도 ‘탄력편성’이라는 이름으로 초과보육을 보장하고 또 종용하기에 가능한 일이다.

박근혜 정부 때 개악된 정부 지침, 문재인 정부도 제자리걸음

정부의 ‘탄력편성’ 지침은 초과보육에 대한 정부의 조치가 2013년 ‘원칙적 금지’, 2014년 ‘전면 금지’로 진전되던 추세를 거슬러 박근혜 정부 막바지인 2016년에 돌연 시행되었다. 문재인 정부가 대선 공약 그대로 보육환경을 개선하고자 한다면 이 지침부터 폐지해야하는 이유다. 그동안 한목소리로 초과보육 금지를 촉구한 보육교사들, 보호자들, 시민사회단체들도 대한민국 보육현장의 청산 1순위 적폐로 ‘탄력 편성’ 지침을 지목하며 폐지의 기대를 키우고 있었다.

그러나 최근 보건복지부는 매년 전국 어린이집들에 내려 보내는 ‘2018년 보육사업안내’를 통해 ‘탄력편성’ 지침의 조건부 유지를 통지했다. 얼마 후 공문을 통해서는 ‘탄력편성’ 허용 사유를 광범위하게 안내했으며, 허용 심의 절차나 위반 시 처벌 계획은 아예 내놓지 않았다. 정부는 눈을 감겠으니 알아서들 초과보육을 하라는 메시지다.

‘탄력편성’을 조건부로 허용하겠다는 정부가 그 기준에 대한 책임과 권한을 지자체들에 내맡기고 있는 것도 심각한 문제다. 최악의 결과로 경기도는 2017년에 담임교사 1명을 덜 채용해도 되는 근거인 ‘원장 담임 겸임’ 허용 조치를 아동 수 20명 이하 어린이집까지 적용한다는 본래 법 규정을 39명 이하 시설까지로 자체 확대했으며, 최근에는 ‘탄력편성’을 확대하는 특례까지 만들었다.

‘탄력편성’은 원장 수입과 보육의 질을 맞바꾸라는 시장 논리 지침

애초 어린이집 반별 정원 원칙이란 게 왜 만들어졌는지부터 곱씹어야한다. 어린이집 반은 보육 현장의 기본 단위고 그 반의 교사와 아동의 수는 모든 보육 활동의 밑그림이 된다. 그러니 엄격한 기준과 관리가 필요하다는 사회적 합의가 만들어졌을 터고, 그 결과 정원 원칙이 법으로 규정되었을 터다. 그런데도 이 합의와 원칙을 무시하는 일이 왜 자꾸 일어날까? 지금 대한민국 보육현장은 시장논리로 운영되고 있기 때문이다. 그래서 보육교사를 영리사업의 인건비로만 보고, 아이들을 수입으로만 보기 때문이다.

핑계가 무엇이든 아이들의 승급과 전출입이 많은 새 학기를 틈타 2개 반을 합쳐서라도 반별 정원을 초과시키라는 것, 그렇게 해서 교사 인건비를 아끼고 원장의 수입을 늘리라는 것이 ‘탄력편성’ 지침의 핵심이다. 실제로 복지부의 ‘탄력편성’ 허용 사유 공문은 정원을 초과하더라도 2개 반을 합치거나 신규 아동을 더 받아 보육료 수입을 늘릴 수 있는 방법을 친절히 안내하고 있다. 정부가 이러니 어린이집 원장 단체들은 “초과보육을 통해 겨우 운영에 숨통이 트였다”고 서슴없이 말하며, 회계규칙 준수는 거부하면서도 “초과보육 금지하려면 보조금을 더 달라”고 당당히 흥정하고 있다.

결국 ‘탄력편성’은 새 학기마다 돈을 위해 아이와 교사는 더 열악해진 환경을 견디라는 정책이다. ‘탄력편성’ 자체가 아동학대고 노동권 탄압이다. 이 나라에서 어린이집은 ‘장사’라는 선언이고, 정원 원칙에 맞게 담임교사를 충원하면 ‘손해’라는 지침이다.

‘탄력편성’ 폐지조차 못 시키는 민간 중심 보육, 사회서비스공단으로 리셋해야

새 학기는 아이와 교사 모두에게 정원 원칙을 더 철저히 지키거나 개선해도 모자란 중요한 때다. 매년 3월마다 찾아오는 이 시기도 감당 못해서 ‘탄력 편성’을 최선으로 통보하는 보육 정책은 제대로 된 공보육 정책이 아니다. 이제 더는 눈감지 말자. 규모 있고 일관되게 보육 정책을 실행하고 보육 인력을 운영하기 힘들다면, 그 원인은 인건비와 수입만 따지는 지금의 민간 중심 판도에 있다. 이 판도를 전면 재편하여 공적 책임이 있는 기관이 어린이집들을 통합적으로 직영하고 보육 노동자를 직접 고용할 때 공보육에도 길이 열린다. 이러한 방향성 없이는 무엇을 시도하든 시장 논리에 매몰되고 현장 혼란만 가중될 것이다.

박근혜 정부의 유물인 ‘탄력편성’ 지침조차 폐지 못하면서 ‘국가보육책임 강화’를 공약하는 정부에 더 무엇을 기대할 수 있을까? 보육, 요양 등 사회서비스를 국가가 직접 제공하겠다며 야심차게 내놓은 사회서비스공단 설립 공약을 슬그머니 사회서비스진흥원 설립 계획으로 바꿔치기하고 후퇴시키고 있는 정부에 과연 제대로 된 공보육 강화 정책을 기대할 수 있을까?

이제는 허황된 구호만이 아닌 실질적인 정책 변화와 이를 위한 논의 테이블이 필요한 때다. 아직 갈 길이 멀지만 어린이집 반 편성 원칙부터 확고히 하고 또 개선하는 것이 보육환경 개선과 ‘일‧생활 균형’에 대한 정부 의지의 시험대이자 출발점이다. 보육노조인 공공운수노조 보육협의회는 2018년에도 ‘초과보육 전면 금지’, ‘사회서비스공단 설립’, ‘보육 공공성 강화’ 목소리를 늦추지 않으며 모든 아이, 보호자, 노동자를 위한 보육현장을 만드는 데 앞장설 계획이다.

공공운수노조 화물연대는 18일 오전 서울 종로구 정부서울청사 앞에서 ‘화물노동자 집단운송 거부에 대한 정부의 불법 행위 고발 및 고발장 접수’ 기자회견을 열고, “국민의 안전을 위협하고 노동자의 권리 확보를 방해하는 정부의 불법행위에 대해 오늘 고발장을 접수한다”고 밝혔다.

기자회견에는 민주노총, 공공운수노조, 화물연대본부, 416연대 안전사회위원회, 공공교통네트워크, 민변 노동위원회, 지하철비정규직 사망재해와 안전사회를 위한 시민대책위 등이 참여했다.

이들은 고발장을 통해 화물 노동자들의 집단운송 거부에 대한 방침인 ▲유가보조금 지급 정지 ▲자가용 유상운송행위 허가 ▲과적기준 완화 모두 불법이라고 설명했다.

공공운수노조 법률원 김영관 변호사는 “일련의 행위들이 파업을 조기에 종결하기 위한 목적이라는 점에서 화물연대 조합원들의 노동3권을 침해하는 행위”라며 “이에 따라 국토부 장관은 직권남용과 직무유기로 고발하기로 했다”고 밝혔다.

최보희 공공운수노조 부위원장은 고발장에서 “피고발인(강호인 장관)은 직권을 남용하여 각 시‧도지사로 하여금 법령상 의무가 없는 유가보조금 지급 정지 및 자가용 화물자동차의 유상운송 허가 등의 일을 하도록 했다”며 “이는 화물연대 조합원인 지입차주들이 유가보조금을 수령할 수 있는 권리를 방해한 형법 제123조 직권남용죄에 해당한다”고 지적했다.

과적기준 완화에 대해서도 도로의 구조를 보전하고 도로에서의 차량 운행으로 인한 위험을 방지하기 위해 화물자동차의 과적을 단속해야함에도 불구하고 정당한 이유 없이 단속업무를 방임했다고 밝혔다.

기자회견을 마친 후, 김영관 변호사는 화물노동자의 총파업을 불법이라 주장하며 과적 단속 유보, 유가보조금 6개월 지급 정지, 자가용 유상운송 행위 절차 간소화 등의 대응방안을 주문한 국토부장관에 대한 고발장을 접수했다.

한편, 공공운수노조 화물연대본부는 총파업 8일차인 어제 지도부 3인이 고공농성에 돌입했다. 지도부는 화물운송시장 발전방안 폐지와 노·정 교섭을 촉구하며 결사 투쟁을 전개할 것을 밝힌 바 있다.

보육노동자들은 박근혜정부의 “땜질식 처방” 보육정책 중단과 재점검을 통해 아이, 교사, 부모 모두가 행복할 수 있는 보육정책 전환을 촉구했다.

10월 22일(토) 14:00 세종문화회관 계단 앞 300여명의 보육노동자들이 모여 ‘보육공공성과 보육안전 확보를 위한 전국보육노동자 한마당’을 개최했다. 부산, 대구, 인천, 강원 등 전국에서 모인 보육노동자들은 정부의 철학과 소신이 부재한 채 추진되는 보육정책으로 많은 혼란과 어려움을 겪고 있다고 했다. 누리과정 예산, 맞춤형 보육, CCTV 의무 설치화, 아동학대, 초과보육, 보육교사 처우 등 보육과 관련된 이슈가 끊임없이 사회 공론화 되었지만 정부는 근본적인 처방을 외면한 채 현상만 가리기에 급급해 하며 땜질식 정책을 세워 집행하고 있다고 비판했다.

최보희 공공운수노조 부위원장은 “민간시장으로 내몰린 보육정책은 어린 아이를 돈벌이 대상으로 전락 시킨다” “26일째 파업하는 철도노동자들도 ’안전‘을 위해 투쟁하는 것처럼 보육노동자들도 안전을 위해 투쟁한다. 아이들이 행복하려면 보육노동자의 노동권이 보장되어야 한다”고 했다.

김남희 참여연대 사회복지팀장도 “아이를 키우면서 느끼는 건 아이를 키우는 사람이 행복해야 된다는 거다. 현장에 계신 보육교사들이 나서는 것이 답이다.”

윤소하 국회의원은 “ 박근혜 정부 공약 이행 요구가 있는데, 뭘 기대하나? 맞춤형 보육이 아니라 박근혜 대통령 맞춤형 정권이다” “CCTV는 사람이 할 짓이 아니다.”며 국회에서 노력할 것을 약속했다.

부모로서 참가한 장미순 참보육 실현을 위한 부모연대운영위원장은 “보육공공성, 아이들이 잘 자랄 수 있는 보육가치를 이야기할 수 있어 든든하다.” 박영일 공공육아와 공동체교육 어린이집 조합 대표자회의 의장도 “학교지원처럼 어린이집 지원 필요하다”는 입장을 밝혔다.

남봉림 보육노동자는 연이어 터지는 아동학대 사건으로 아이들과 밖으로 나가면 따가운 시선으로 바라보는 편치 않다고 했다. 아이를 믿고 맡길 수 있는 보육현장 만들 것을 호소했다.

한 희종 보육노동자는 CCTV 감시로 아이들에게 애정을 담은 스킨십조차 마음대로 표현할 수 없다며 “보육의 질은 교사의 질을 넘을 수 없다”며 현장에서 일하는 보육교사들의 이야기를 듣고 보육정책을 결정할 것을 촉구했다.

이은미 공공운수노조 보육협의회 부산지회장은 “보육노동자에게 노동조합이 답이다”며 “올해 핵심요구는 CCTV철폐, 초과보육 폐지다. 행복하기 위해 노동조합 한다. 행복하게 자랄 권리, 행복하게 맡길 권리, 행복하게 일할 권리위해 투쟁하자”고 했다.

김호연 공공운수노조 보육협의회 회장은 “오늘 우리가 모인 건 보육정책을 바꾸는 주체이기 때문이다.”며 우리 부모들이 제대로 임신, 출산, 양육할 수 있고 아이를 안심하고 맡길 보육정책을 만들기 위해 노력할 것임을 밝혔다.

한편, 11월 19일 14:00 국회의원회관에서 “보육노동자 증언대회”를 정의당 윤소하 의원실과 같이 개최하여 보육현장 상황을 좀 더 자세히 알리고 보육공공성과 보육안전 확보 요구 국회 공론화 투쟁에 돌입한다.

   <한 희종 보육노동자 발언>

<남 봉림 보육노동자 발언> 

지방정부 사회협약을 실질적으로 이행한 전국 최초 사례,
노동권 존중과 소통을 통한 지자체 사회공공정책의 가능성 열어

12월24일 오후 5시경 광주시청 대회의실에서는 조상수 공공운수노조 위원장과 윤장현 광주광역 시장이 참석한 가운데, ‘사회공공협약 이행을 위한 합의’ 조인식이 진행됐다.

노조와 광주시는 2015년 2월6일 지방자치단체 최초로  ‘더불어 사는 광주, 더불어 행복한 시민’이라는 가치를 실현하기 위해 사회공공협약을 체결한 바있다. 사회공공협약에서 노조와 시는 △평등한 인권도시 만들기 △따뜻한 복지 공동체 만들기 △안전하고 편리한 공공서비스 제공 △창조적인 문화예술 토대 마련 △빛가람 공동혁신도시 성공적 건설 위해 노력하고 상호 협력하기로 합의했다.

협약체결이후 노조와 시는 협약을 실질적으로 이행하기 위해 <사회공공협약 이행을 위한 노정협의회 운영규칙>을 제정(2015. 10)하고, 각 비정규직·인권, 문화예술, 사회복지, 대중교통 분야에 대한 분야별 협의회를 진행하여 노조의 정책요구안에 대한 노정교섭을 진행하고 있다. 그 결과 2015년에 비정규직, 문화예술, 사회복지분야에서 주목할 만한 성과를 만들었다.

광주광역시와 전국공공운수노조는 사회공공협약에서 합의한 ‘광주광역시 공공부문 비정규직고용개선대책’의 성공적 추진을 위해 노력하였으며, 그 결과 지자체 및 지방공기업 직간접 비정규직 노동자들의 단계적 무기계약직 전환이 진행되고 있다.

이를 통해 비정규직 노동자들의 고용안정 및 자존감 회복은 물론 시의 예산을 절감하는 성과를 만들어내기도 했다. 뿐만 아니라, 광주시립예술단의 각 예술단체 예술감독 위촉 시 단원이 참여한 청빙위원회를 구성함으로써 문화예술 노동자의 목소리와 주체적 권리가 반영될 수 있는 모범적 선례를 만들었다. 더욱이 지역사회복지기관의 민주적이고 투명한 운영 및 공공성 강화를 위해 노력하였으며, 그 결과 시립사회복지관부터 모범적 선례를 만들기로 했다.

이날 조인식에서 조상수 위원장은 협약 체결이후 발언을 통해 “지방정부와의 협약을 실질적으로 이행한 합의는 전국에서 최초의 사례인 만큼 의미가 클 것.”이며 “현재 중앙정부가 취하고 있는 노동탄압, 반민주 불통행정으로 일방통행을 하고 있는 것에 비해 지방정부에서 지역시민들에 대한 노동기본권에 대한 존중과 상호 소통을 중시하는 행정의 본보기가 될 것. 이는 노조가 추구하는 사회공공성을 구현하는 시의 정책이 될 수 있을 것”으로 평가했다. 

조인식에서 광주시와 노조는 노정협의를 통해 이뤄낸 그간의 성과를 확인하며, 향후에도 ‘차별 없는 평등한 인권도시 만들기에 필요한 노동정책, 창조적인 문화예술 토대 마련을 위한 문화예술정책, 따뜻한 복지 공동체 만들기를 위한 사회복지 정책’의 공동추진을 확약했다. 또한 지속적인 노정협의 진행과 함께 광주형 일자리의 성공적 추진을 위해 함께 노력할 것을 합의하고 선포했다.

노조는 지속적인 노정협의를 통해 시민들의 삶의 질과 노동권 향상에 크게 기여하고 있는 광주광역시의 사례에 주목하며, 이후 이러한 선례를 확장시키고 발전시켜나가기 위해 노력할 계획이다.