총선공약과 복지

정형준 l 녹색병원 재활의학과 과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

20대 국회의원 총선거(이하 총선)에서는 복지공약과 관련해서는 몇 가지 이전과 비교되는 특징이 나타났다. 우선 2010년 무상보육, 무상급식을 기점으로 한 지방선거 이후, 복지공약이 6여년 만에 주요정책의 중심부에서 줄어들었다. 2012년 19대 총선에서는 제1야당(당시 민주통합당)의 핵심공약이 보편복지 확대였고, 그 내용에도 “무상의료, 무상교육, 무상보육”의 무상 3종 세트가 있었다. 여당인 새누리당도 핵심공약에 ‘맞춤형복지’가 있었고, 이것이 생애주기별이란 선별적 단어가 붙긴 했었지만, 무려 0세부터 60세 이상까지 나이별로 순서대로 빼곡히 들어있었다. 특히 양육수당과 보육비를 완전히 국가가 책임지겠다고 했다.

 

같은 해 치러진 대통령선거를 봐도, 여당인 박근혜 당시 후보도 노인기초연금 20만원, 4대 중증질환 국가보장 100% 같은 복지공약을 전면에 내세웠었다. 야당은 말할 필요도 없이 복지공약이 선거의 중심에 있었다. 하지만 이번 선거에서 여당의 복지공약은 구색 맞추기에 지나지 않고 전면은커녕 내용도 제대로 드러나지 않았다.

 

제 1야당의 핵심 공약에도 복지공약이 들어있긴 했지만, 내용을 보면 기초연금 30만원 지급, 국민연금 공공투자, 부과체계 개편 등으로, ‘무상 3종세트’와는 비교할 수준이 아예 안 되었다. 3당이 된 국민의당의 경우는 복지공약이 새누리당과 비슷한 구색맞추기 수준이었고, 의료복지정책의 경우 ‘실손보험료 인하’ 같은 위험한 공약까지 포함됐다. 실손보험은 보충형보험으로 건강보험이 강화되면 사멸될 것이고, 실손보험료 인하는 민간보험의 심사평가기능 인정과 연결될 수 있다는 위험성을 놓친 결과였다. 이외에도 주류정당들의 공약에서 고전적으로 중요했던 건강보험 보장성 확대 공약이 빠지고, 건강보험 재정형평성(부과체계 개편)이 우선순위를 차지한 점도 특징이었다. 또한 국민연금과 같은 공적연금 강화계획도 언급이 없었다.

 

키워드로 살펴봐도 여러 정당의 공약집에서 ‘복지국가‘란 단어를 사용한 곳은 더불어민주당, 노동당, 녹색당뿐이었는데, 그나마 노동당은 일부에서 그 의미조차 부정적으로 사용했다. ‘무상의료’란 단어도 정의당, 녹색당, 민중연합당만이 사용해서, 다시금 진보정당의 소유물로 축소되었다. 단순히 단어의 문제가 아니라, 내용에서도 OECD 평균수준의 보장성강화조차 포함되지 못했다.

 

복지공약이 이처럼 과거보다 힘을 잃은 근본 원인은 사실 경제위기가 계속되었기 때문인 것이 사실이다. 2008년 서브프라임모기지 위기 이후 한국경제가 2,3년간 반짝 반등하던 시기에 복지확대여력이 최근 4년간의 연속된 경기후퇴로 ‘경제성장’ 담론에 잠식된 경향이 크다. 익히 알다시피 2009년에는 박근혜 대통령조차 ‘아버지(박정희)의 궁극적인 꿈은 복지국가 건설이었다’고 밝히면서 ‘복지국가’를 거론한 적이 있으니 말이다. 그러나 경제위기의 가속화는 복지보다는 ‘최저임금, 기본소득’ 등의 직접 분배문제에 더 큰 관심을 불러일으키고 있다.

 

이외에도 대다수 국민들의 가처분소득 자체가 줄어드는 경제적 여력의 협소화도 ‘무상’복지란 용어의 실효성에 대한 현실성을 의심하게 만들었다. 그간 확대되었던 복지영역도 공공성보다는 영리성이 강조되어 복지서비스에 대한 신뢰도 금이 가고 있다. 무엇보다 복지서비스를 대부분 민간에 위임해서 제공하다 보니, 무상보육을 도입해도 어린이집은 엉망이고, 장기요양보험에도 불구하고, 요양원의 관리 실태는 국민들이 보기에 실망스럽다.

 

이런 상황 때문에, 대중적으로 복지요구가 가진 효용성이 많이 반감된 측면이 없잖아 있다. 이는 물론 복지운동진영이 그간 복지서비스의 공적공급의 중요성을 일부 간과한 책임도 반영한다. 하지만, 이번 총선에서 복지영역축소의 우려점은 복지쟁점 자체의 비중에만 있는 건 아니다.

 

정작 축소된 복지쟁점의 영역을 차지하는 가치들이 ‘경제민주화’나 ‘기본소득’’최저임금인상’ 같은 긍정적인 부분의 경제적 가치만이 아닌 것이 문제다. 무엇보다 복지서비스까지 돈벌이 수단으로 보는 전면적인 ‘복지산업화’ 요구가 가치 측면에서 별다른 저항 없이 버젓이 빈 공간을 채우고 있다.

 

대표적으로 19대 국회 막바지까지 정부가 강행통과를 주문한 ‘서비스산업발전기본법’(이하 서비스법)의 경우가 그렇다. 보건복지, 교육 같은 얼마 남지 않은 복지영역들과 전력, 수도, 가스 같은 공공서비스 부분을 돈벌이로 전락시키려는 ‘기재부독재법’인 서비스법이 경제활성화법으로 바뀌어 선전되고 있다. 고전적으로 복지서비스는 공공적이어야 하는데, 이제는 복지가 자본축적과 시장경쟁의 한 축이 되어야 한다는 뒤틀림이 강조되는 국면인 셈이다. 특히 이번 총선에서 집권여당 공약은 이런 부분을 여실히 보여준다. 사회복지영역을 차세대 산업동력으로 거론하고, 보건의료산업화를 촉발하고, 교육, 법률부분 시장화를 대놓고 주장한다.

 

국민의당은 아예 서비스법에 대한 언급도 없고, 더불어민주당조차 보건의료등 공공부분만 제외되면 된다는 불철저함이 공약집에 버젓이 올라있다. 서비스법이 가진 반복지 이데올로기효과를 우습게 보는 상황이다.

 

여기에 총선결과가 나오기도 전에 정부는 한술 더 떠서 7대연금과 사회보험의 잉여자금을 더 공격적으로 금융시장에 투자하겠다고 한다. 공공서비스가 아니라, 고수익 금융상품에 이를 투자하는 것은 사회보험의 자금을 재벌들의 안정적인 자금줄로 활용하겠다는 뜻이다. 복지서비스의 자산이 완전히 사적자본과 마찬가지 취급을 받는 것이고, 목적과 수단이 전도되는 현상으로도 볼 수 있다. 건강보험의 경우 제약회사나 의료기기회사의 상품개발을 위한 임상시험에도 적용하려는 입법예고도 총선기간에 벌어졌다. 신약을 공익적으로 국민들에게 제공할 것도 아닌데, 제약회사의 이윤창출에 국민들의 보험료를 사용한다는 황당한 이야기가 산업발전명목으로 쉽게 거론되고 있다.

 

결국 이번 총선에서 복지공약의 축소는 복지서비스 및 복지국가로의 길만 멀어지는 효과가 아니라, 공공서비스의 영리화를 부추기는 경향을 방조․강화한 경향이 있다. 누구나 알다시피 복지가 단순히 시혜가 아닌 점은 복지의 확대가 ‘경제민주화’요, 최저임금상승과 기본소득 도입 같은 효과가 있기 때문이다. 주택, 실업, 건강, 연금 등의 기본적 복지가 충실하다면 우리에게는 소득증대와 마찬가지 효과가 오는 것이다. 더 나아서 소득증대는 높은 가격, 낮은 품질의 서비스들이 존재한다면, 실제 가처분소득증대에 도움이 안 되지만, 복지확대, 특히나 공적확대는 가격과 질을 정치적으로도 우리가 통제할 수 있어 더 효과적이다. 복지확대는 각종 공공서비스의 민영화 및 영리화를 막는 가장 효과적인 대안이기도 하다. 때문에 ‘복지’ 가 단순히 복지만의 문제는 전혀 아니다. 총선에서 복지쟁점의 실종이 못내 아쉽다.

민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제

 

신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수

 

 

지방분권지상주의

1700만 시민의 수개월에 걸친 촛불집회와 박근혜 대통령의 탄핵에 이어 탄생한 문재인 정부는 대통령 개헌안의 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가할 것을 제안하면서 오늘날 국가대개혁의 핵심을 ‘지방분권국가’로 압축했다. 지방분권을 지지하느냐의 문제와 전혀 별개로, 지방분권이 한국사회의 최상위의 법규범과 국가정체성을 표현하는 헌법 1조의 반열에 오를 만큼 절대적 가치를 지니고 있는가 라는 질문을 던지게 된다.

 

엄밀한 의미의 지방분권, 즉 입법․행정․재정의 측면에서 중앙과 지역의 권력불균형을 완화하는 과제가 긴급하다는 것은 분명하다. 현재 한국의 헌법, 지방자치법, 사회보장법 등은 지자체 조례 제정을 법령의 허용 범위 내로 묶어두고 있고, 중앙정부가 지역 입법에 개입하여 통제할 수 있으며, 세입 면에서 지방세 비율이 여타 선진국의 절반에도 못 미치면서도 세출의 절반 이상을 지자체에 떠맡김으로써 지역의 부담을 초래하고 있다. 이런 상황에서 지역의 권한과 독립성을 확대하고 중앙-지역 간 관계를 명료히 하는 것은 중요한 과제다(문병효, 2015; 최봉기, 2010). 

 

그러나 한 사회의 문제와 과제는 다차원적이다. 국가기관 내의 권력분립, 시민적 자유의 보호, 평등과 연대를 위한 국가능력의 증대, 경제권력으로부터 국가의 자율성, 지역 간의 균형 있는 부와 삶의 질, 주민의 필요와 요구에 부응하는 지역정치 등 제각기 중요한 여러 목표가 있다. 이 모든 것을 ‘지방분권’의 이름하에 뒤섞는 것은 정확한 현실인식과 대안모색을 가로막을 뿐더러, 지역을 좋은 방향으로 발전시키는 데에도 도움이 되지 않는다. 이 글은 지방분권으로 통칭되고 있는 여러 문제와 과제를 분별하고, 국가와 지역을 함께 개혁하기 위해 고려할 쟁점들을 고찰한다. 

 

민주화에서 분권국가 선언까지

출발점은 1987년이다. 독재종식과 더불어 일련의 민주적 기본권과 정치제도가 도입되었지만, 권위주의 시대에 형성된 극도의 중앙집중적 권력구조의 유산을 개혁하는 과제가 남았다. 여기서 두 갈래의 문제틀이 생겨났다. 그 하나의 축은 국가개혁이다. 대통령․청와대 권력의 분산, 정당정치의 실질화, 선거제도 개혁, 참여민주주의 확대 등이다. 이것은 이른바 ‘87년 체제’의 중대한 문제점을 해결해야 하는 과제였다. 다른 하나의 축은 지역개혁이다. 1991년 지방자치 개시와 1995년의 제1회 동시지방선거 실시 이후 ‘지역’의 정치적 중요성이 커졌다. 1990년대 내내 시민단체들은 지방자치, 지방분권 운동을 벌였고, 1990년대 후반부터 대선 후보들은 지방분권을 공약으로 내걸었다. 여기에 서울․수도권 집중 경향이 심해지면서 지역 간 격차를 완화시켜야 할 숙제가 더해졌다. 여기서 지방분권과 민주화의 문제틀을 동일시하는 경향이 생겨났다. 

 

그러나 지역 수준의 권위주의와 권력집중도 가능하며 지방권력이 지역 경제권력에 종속되어 사회경제적 집중을 심화시킬 수도 있다. 그런 의미에서 지방자치와 지방분권이 곧 민주화와 권력분산은 아니다. 그럼에도 불구하고 지방분권을 모든 좋은 것의 대명사로 간주하는 믿음이 고착됐다. 그것이 분명해진 계기가 2003년의 ‘지방분권 3대 특별법’ 제정이다. ｢신행정수도건설특별법｣, ｢국가균형발전특별법｣, ｢지방분권특별법｣은 수도권 집중 완화, 중앙사무의 지역 이양, 지방정치의 책임성 강화, 주민참여 촉진 등 다양한 목표를 담고 있었는데 모두 ‘지방분권’으로 간주됐다. 이어 2005년에 노무현 정부는 복지사업을 중심으로 중앙사무의 많은 부분을 지방으로 이양했다. 이 과정은 ‘지역’에 관해 많은 혼란을 안고 있었지만 이를 봉합한 채 성급하게 진행됐다(김태일, 2007).

 

2018년의 대통령 개헌안은 이제 지역발전에 관련된 제반 목표 뿐 아니라, 박근혜 대통령 탄핵 이후 핵심 과제가 된 국가 권력구조의 개혁까지 ‘지방분권국가’라는 지향으로 압축하면서 혼돈에 정점을 찍었다. 이로써 국가 권력구조의 개선, ‘촛불’이 상징하는 시민권력의 구현, 지역균형발전, 지방권력 강화, 지방정부의 책임성과 주민참여 확대 등 모든 과제를 ‘지방분권’이라는 하나의 개념이 대표하게 됐다. 이것은 규범적 구속력보다는 상징적 의미를 갖고 있다. 개헌안에서 지역 권한 강화에 관한 세부 조항은 ‘지방분권국가’라는 엄청난 선언에 비하면 온건한 내용이다. 그러므로 여기서 문제는 지역의 강화를 위한 제도개선안이 과도하다는 것이 아니라, ‘지방분권’이 현 시대의 여러 개혁과제를 상징할 수 있다고 믿는 인식의 혼란이다. 이 혼란을 교정해야 지방분권과 지역정치, 지역의 복지와 균형발전을 제대로 이룰 수 있다.

 

지방자치, 지방분권, 지역균형발전

먼저 그동안 ‘지방분권’이라는 이름으로 혼동되어 온 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 상이한 문제와 과제를 분별해야 한다. <표 1-1>은 세 측면에서 일차적으로 문제시되는 현실과 그로부터 도출된 즉각적 과제를 정리한 것이다.

 

⒜ 지방자치의 일차적 문제는 중앙정치가 지역정치를 좌우하는 현실이다. 권위주의 시기 동안 독재권력은 단체장을 중앙에서 임명하고 통제했다. 그런 만큼 지방자치 시대의 최대 의의는 지방정치를 활성화시키고 대표성을 높이는 것이다. 2006년과 2010년의 지방선거를 앞두고 투표참여와 정당정치를 확대하는 일련의 법 개정으로 지방정치는 크게 활성화됐다. ⒝ 지방분권의 강화를 요구하는 문제는 지자체의 자율성과 입법적, 재정적, 행정적 역량이 약하다는 점이다. 이에 대한 대안은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것인데, 양자는 같은 것이 아니다. 자율과 책임이 주어졌을 때 그것이 지역 경제와 재정의 자립성으로 이어질 수 있는 가능성은 지역에 따라 다르다. 따라서 ⒞ 지역 간 균형발전이라는 문제를 별도로 고려해야 한다. 이 문제의 핵심은 두말할 나위 없이 수도권과 지방 간의 격차다. 중앙에 대한 ‘지역’의 강화와 수도권에 대한 ‘지방’의 강화는 분명히 다르다. 

 

여기서 중요한 점은 위의 셋 중 하나의 문제해결 노력이 자동적으로 다른 쪽의 문제해결로 이어진다는 보장이 없다는 것이다. 지방자치 20여 년 동안 지방분권이 진전되지 않았듯이, 지방자치와 지방분권이 지역균형발전을 가져다주지 않는다. 지역의 자율성을 높이는 것은 지역 간의, 특히 수도권과 지방 간의 격차를 늘이는 결과를 낳을 수도 있고, 그 반대일 수도 있다. 지역분권이 지역 간 격차 완화와 함께 가려면, 지역권력의 강화에 준하는 강도로 지역균형을 위한 중앙의 개입능력을 확보하고 지역 상호간 연대책임을 부과해야 한다.  

 

여기서 말하고자 하는 바는 분권이 이런 문제를 심화시킨다는 것이 아니라, 분권의 과제와 정치경제적 균형발전의 과제는 같지 않으며 자동적으로 상호강화하는 관계에 있지 않다는 것이다. 우리는 지역의 지방자치, 지방분권, 지역균형발전이라는 과제를 ‘따로 또 함께’ 고민해야 한다. 

 

중앙과 지역의 동시적 개혁과제

다음으로 우리는 중앙과 지역 수준을 아우르는 범위로 시야를 넓혀서, 촛불과 탄핵 이후의 국가개혁과제를 ‘지방분권국가’로 집약하게 만든 혼란을 풀어야 한다. 이명박․박근혜 정권을 겪으면서 제기된 핵심 개혁과제는 두 가지였다. 하나는 중앙집중적 권력구조를 분산시켜 국가기구 내의 권력분립과 상호책임성을 강화하는 것이다. 다른 하나는 시민에 대한 국가의 공적 책임을 강화하고 정치․사회적 기본권을 보호하며 참여민주주의를 확대하는 것이다. 둘은 각각 행정부/입법부 간의 수평적 관계와 정부․정당/시민 간의 수직적 관계에 관련된다. 한편 지역에 관련되는 개혁과제는 일차적으로 중앙-지역 관계에서 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것이다. 하지만 중앙정부와 국회에 요구하는 개혁을 지역 수준에 적용시켜 보면 다른 많은 개혁과제가 분명히 보인다. 

 

<표 1-2>는 정치제도 내의 수평적 관계와 정부․정당과 시민 간 수직적 관계에 관련된 개혁과제를 중앙-지역 관계, 중앙 수준, 지역 수준에서 함께 고찰하기 위한 메타도식이다.

 

먼저 ⒜와 ⒝에서 출발해보자. ⒜는 박근혜 대통령의 권력남용으로 명백히 드러난 권력구조의 과잉집중 문제를 해결하기 위해 행정부와 입법부 간의 권력분립과 상호책임성을 강화해야 할 필요성이 긴급해졌다. 이와 달리 ⒝는 국가기구 내의 문제가 아니라 국가와 시민의 관계에 관련된다. 2000년대에 여러 차례 일어난 촛불집회에서 표출된 시민들의 의지는 대통령제를 못 믿겠으니 국회에 힘을 실어줘야 한다는 것이 아니었다. 시민들은 정부․의회․정당 등 ‘모든’ 정치제도를 시민의 감시와 참여, 압력 하에 두길 원했고, 또한 정치계급에 의해 사유화된 국가가 아니라 시민공동체를 위해 존재하는 공적 국가를 갖길 원했다. 중앙정치 개혁은 ⒜와 ⒝를 함께 담아야 한다.

 

그럼 이 관점에서 지역의 문제를 보자. ⒞와 ⒟는 중앙과 지역의 관계에 관한 것이다. 이 관계를 대하는 이제까지의 지배적 프레임은 지역의 자율성과 자립성을 핵심어로 했다. 그러나 정치제도와 정치-시민 관계의 개혁이라는 문제틀과 중앙-지역 관계의 문제틀을 교차해보면 빈 칸에 물음표가 생긴다. 양자의 연관이 명백하려면 지역이 중앙보다 더 나은 민주주의와 분배정의를 보여주고 있어야 한다. 그러나 지금 한국은 그렇지 않다. 그러므로 ⒠ 어떻게 하면 지방정부와 의회가 서로 건설적으로 견제하고 협력하면서, ⒡ 주민들의 감시와 참여를 보장하고 모든 계층의 고른 행복을 위한 복지 노력을 적극적으로 기울이게끔 할 수 있느냐라는 문제가 중요해진다. 

 

지방자치와 지방분권의 과제

그렇다면 바람직한 ‘지방자치’와 ‘지방분권’을 위한 과제는 무엇인가? <표 1-3>의 왼쪽 열이 중앙과의 관계에서 지방자치와 지방분권의 과제라면, 오른쪽 열은 중앙뿐 아니라 지역 수준에서도 실현되어야 할 몇 가지 실질적 과제를 열거하고 있다.

 

⒜에서 지방정치의 형식적 대표성과 선거경쟁의 활성화는 분명 지방정치 발전의 한 측면이지만, 선거정당성만으로 민주주의가 달성되지 않는다는 것을 이명박․박근혜 정권이 보여줬다. 지방정치 민주화를 위해서는 추가적 과제가 달성되어야 한다. 지방선거가 각 지역의 의제와 주민들의 요구를 반영해야 하고, 단체장과 의회 간의 권력분립과 상호책임성이 실현되어야 하며, 선출된 권력의 정책이 주민들의 필요와 욕구에 반응해야 하고, 지자체와 지방의회의 과오에 대해 주민들이 책임을 물을 수 있어야 하고, 정치권력이 지역의 경제권력으로부터 독립적이어야 한다. 

 

⒝에서 현재 극도로 낮은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것은 시급한 과제이되, 강화된 지역권력이 어떤 정부, 어떤 정치를 실현할지는 또 다른 문제다. 지방정부가 토건․성장주의 정책으로 재정을 확충하려는 경향, 지역 간 입지경쟁 속에서 감세와 각종 탈규제 등의 유인을 사용하는 것을 제어할 수 있어야 하며, 지자체의 자율적 복지 노력을 강제할 수 있는 아래로부터의 압력이 존재해야 한다. 더불어 중앙정부의 정치개혁이나 복지확대 노력에 대해 일부 지방정부가 비토를 행사하여 개혁을 저지할 수 있는 가능성, 그리고 정치·경제·복지 등 여러 면에서 지방분권이 지역 간의 불균등 발전을 심화시킬 수 있는 가능성을 고려하여 제도 개혁을 설계해야 한다.

 

이처럼 ‘좋은 분권’은 ‘좋은 국가’ 만큼이나 많은 문턱을 가진 길이다. 일단 지방분권이 먼저라고 생각한다면 사회변화에서 ‘시점과 순서’의 중요성을 간과하는 것이다(신진욱·서준상, 2016). 지역정치를 민주화하고 친복지세력을 강화하는 과제는 지방분권 못지않게 긴급하다. 이것 없는 지역권력의 강화는 곧 지역의 정치엘리트와 경제권력의 강화를 뜻한다. 

 

지방분권국가와 복지국가

끝으로 국가적 수준에서 분권과 복지의 관계를 보자. 그 핵심 질문은 “지방분권국가는 복지국가를 촉진하는가?”, “선진적 복지국가들은 지방분권국가인가?”가 될 것이다. 여기서 지방분권국가는 모호한 개념이다. 지역분권적 국가는 반드시 국가형태상 연방국가를 의미하지 않는다. 연방제 국가도 중앙-지역 관계가 위계적일 수 있고, 단일형 국가도 분권적일 수 있다. 

 

먼저 연방국가 체제는 복지국가 발전을 촉진하는가? 이에 관해 그동안 찬반이 있었지만 오늘날 다수의 견해는 양자가 직접적 관계가 없다는 것이다. 독일, 오스트리아와 같은 유럽의 연방제 나라들은 발전된 복지국가를 갖고 있지만, 미국에선 연방제 국가형태와 복지국가 저발전이 서로 연관되어 있다. 미국에서 연방제 체제는 자본이동을 용이하게 하여 주정부들은 종종 재원확보를 위한 입지경쟁을 하면서 감세, 탈규제 정책을 펼쳤다. 연방제는 또한 대법원을 통해 연방의 권한을 제약하고 제도개혁을 비토하는 헌법적 기초이기도 했다. 흥미롭게도 미국의 국가체제를 설계하던 시기에 부르주아 세력은 바로 이런 효과를 내다보며 연방제를 강력히 주장했고 관철했다(알레시나·글레이저, 2012). 

 

다음으로 강조할 것은 모든 연방제 국가에서 지역이 강력한 권한을 갖는 것은 아니라는 사실이다. 미국은 연방과 주의 권한 및 책임이 분명히 분리된 이중적 연방제 모델이며, 주는 입법과 재정 면에서 강한 자율성을 갖고 있다. 이에 반해 독일은 연방제지만 연방이 포괄적 입법권과 감독권을 갖고 있고 주정부는 주로 집행을 담당하여, 연방과 주 사이에 위계적 관계가 강하다. 그 대신 독일은 연방상원(Bundesrat)이 각 주의 현직 대표자로 구성되는 유일한 국가다. 상원은 주에 관련된 입법에 참여하며 헌법재판소에 대해 강력한 선출권과 제소권을 갖는다. 독일은 이러한 결합형 연방제(Verflechtungsföderalismus) 혹은 협력형 연방제(kooperativer Föderalismus)를 통해 권력구조의 구심력과 원심력의 균형 추구해왔다.  

 

한편 단일국가 체제인 복지국가에서 지역정부의 역량과 역할이 연방제 국가에 비해 더 작은가 하면 전혀 그렇지 않다(남찬섭, 2016). 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등 북구 나라들은 단일형 국가체제지만, 영미권 연방제 국가보다 훨씬 강한 지역정부의 복지행정 능력과 복지정치 기반을 갖고 있다. 북구에서 전체 공공지출․세입 중 지역의 비중은 30%~40%대로 10%~20%대인 미국, 캐나다, 호주 등 연방제 국가보다 상당히 높고, 전체 공공부문 고용 중 지역정부의 고용 비중 역시 북구에선 70% 내외로 10%대~50%대에 걸쳐 다양한 영미권 연방제 국가보다 훨씬 높다. 이에 반해 미국에선 일찍부터 지역 수준까지 선거정치의 힘이 커져서 공공기관의 독립성과 지속성이 약했고, 정치-사회 간에 후원주의 관계가 발전하여 사회정책의 미발달을 초래했다. 

 

끝으로 지방분권의 강화 또는 약화가 복지국가의 발전과 후퇴에 미치는 영향 역시 맥락에 따라 다르다. 예를 들어 독일에선 다층적, 분권적 권력구조가 1980~90년대에 급격한 신자유주의 개혁을 막는 방어벽 역할을 했지만, 2000년대 하르츠 개혁에 포함된 지방분권 조처들은 복지국가 축소로 가는 수단의 하나였다. 일본에서 지역정치의 양가성은 더 극적이다. 1970년대 일본 복지국가의 도약은 혁신지자체가 자민당 지배의 중앙정부를 압박하고 이끌어가는 경로였다. 그러나 1990년대 이후엔 중앙 역할을 지역으로 이양하고 국고보조를 축소하는 것이 복지국가 축소의 수단이 되었다(타다, 2008; 미야모토, 2010). 나아가 지금은 아베 자민당의 기반이 바로 지역이다. 대도시의 강한 반(反)아베 여론에도 불구하고 자민당의 선거승리를 가능케 한 것은 지역의 견고한 보수권력이었다. ‘지역권력’의 정치적 의미는 근본적으로 양가적이고 불확정적이다. 

 

결론

전체를 관장하는 힘을 부분으로 분산시켜 각각에 자유를 주면 모든 부분이 행복한 전체가 생겨나리라는 믿음은 아주 오래된 자유주의의 근거 없는 믿음이다. 중앙-지역 관계에서의 분권은 계급적 관점에서 봤을 때 결코 그 자체로 더 많은 평등과 정의, 복지를 의미하지 않는다. 지방분권국가로 접근해가는 것이 복지국가라는 또 다른 국가이상의 실현을 선도하거나 촉진할 것이라고 믿을 수 있는 근거는 없다. 지방분권과 복지국가 발전 간의 관계는 불확정적이며, 따라서 양자의 상생적 발전을 위한다면 두 문제틀이 교차하는 지점에서 더 많은 고민과 노력이 필요하다. 분권주의자가 지방분권의 대안을 마련하고, 복지전문가가 복지국가의 대안을 마련하는 식의 단순한 분업은 양쪽 모두에 나쁜 결과를 초래할 것이다. 

 

이상적으로 지방분권은 복지국가의 기초를 지역에서부터 탄탄히 쌓기 위한 첫 걸음이 될 수 있지만 그건 어디까지나 희망이고 당위일 뿐, 단지 의지와 노력으로 실현할 수 있으리라 낙관할 수 없다. 역사적으로 산업발전, 선거정치, 시민권력, 복지국가 등 다양한 사회변동의 시점과 순서, 그들 간의 특정한 결합관계는 이후 사회 전체의 발전궤적에 큰 영향을 미쳤다. 복지국가 발전의 초창기에 있는 한국에서는 모든 지역에서 복지정치 기반의 성장을 골고루 이뤄갈 수 있게끔 중앙과 지역의 관계가 설정되어야 하며, 특히 중앙 권력의 단순 이양이 아니라 지역복지의 임파워먼트를 위한 중앙-지역 협력 모델을 모색해야 한다. 

 

지방분권을 절대선으로 숭앙하는 관념이 탄생한 계보를 비판적으로 성찰해야 한다. 지난 십여 년 동안 ‘지역’의 정치적, 계급적 의미는 역동적으로 변했다. 2004년에 총선에서 열린우리당이 과반수 의석을 획득한 후에 정권의 지지율은 다시 추락했고, 2006년 지방선거에서 한나라당은 모든 지자체장을 석권했다. ‘풀뿌리 지역보수’에 관해 많은 얘기가 오갔다. 이후 2007년 대선과 2008년 총선 패배로 중앙과 지역의 행정·입법부를 모두 보수에 장악당한 진보적 유권자층은 2010년 지방선거에서 지역에 권력을 부여함으로써 지배구조에 균열을 냈다. 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에게 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이것이 지방분권지상주의의 얕은 뿌리다. 그러나 뿌리가 얕은 현재는 영속되지 않는다. 한국에서 지역의 민주적, 진보적 역량은 북구나 대륙유럽의 몇몇 나라처럼 두터운 토대를 갖고 있지 않다. 한국의 지역정치는 많은 부분 중앙정치의 확장이며, 중앙정치의 급변은 지역의 판도를 쉽게 바꿔놓을 수 있다. 진보주의자의 지향은 강력한 지역권력이 아니라 평등한 지역사회다. 오는 지방선거의 모토는 ‘지역에게 분권을!’이 아니라 ‘지역부터 복지국가를!’이어야 한다.

 

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<참고문헌>

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지방선거와 평화체제, 그리고 평화복지국가로 가는 여정

 

이미진 | 건국대학교 사회복지학과 교수

 

2018년 6월 13일 지방선거가 시행되었다. 2010년에는 무상급식으로 시작된 보편적 복지가 선거쟁점으로 부상되었던 반면, 2018년에는 선거에 대한 관심도 저조하였고 정책적으로 쟁점이 되었던 이슈도 잘 보이지 않았다. 올해 봄에 대통령이 개헌안카드를 꺼내들자 지방분권에 대한 관심이 좀 일어나는가 싶었지만, 연이어 개최된 남북정상회담, 북미정상회담으로 한반도는 종전과 평화체제 구축이라는 블랙홀이 거의 모든 정책적, 사회적 이슈를 빨아들어 버렸다. 대부분 지방선거의 결과라는 성적표에만 관심을 기울임으로써 지방분권 논의는 아예 증발되어 버렸다. 

 

물론 한반도의 냉전은 반공이데올로기의 굳건한 물적 토대를 제공하였고, 이에 사회복지를 이야기하는 것조차 사회주의자, 빨갱이로 오인받기도 했던 것을 생각하면 헌법에 보장된 사고와 표현의 자유를 이제 온전히 누릴 수 있다는 생각에 필자는 마냥 기쁘다. 종전선언, 그리고 북미 평화협정의 체결은 한반도를 평화체제로 이끌 것이고, 이는 우리가 오랫동안 고대하여 왔던 평화복지국가로의 여정이 본격적으로 시작됨을 알려준다. 

 

그런데 평화체제가 구축되고 통일이 되면 우리나라는 어떤 복지국가가 될까? 단순히 국방비 예산을 절감함으로써 복지예산 지출을 늘릴 수 있게 될까? 이번 달 비판과 대안을 위한 사회복지학회의 기획주제인 스웨덴 모델이 여전히 한국복지국가의 이상이므로 이를 추구해야 할까? 여러 가지 질문을 던져 본다. 분단체제에서 어떤 복지국가를 만들어 갈 것인가에 대한 해답도 아직 찾지 못하였는데, 통일을 대비해야 하는 지난한 과제를 떠안은 것 같은 부담감이 있다. 

 

어떤 평화복지국가로 갈 것인가라는 질문의 답은 전문가 집단만이 제시해야 하는 답은 아니라고 본다. 시민들의 지혜를 모아, 같이 손을 잡고 그 길을 만들어 가는 과정에서 해답을 찾게 될 것이다. 이를 위해 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 중요하다는 점에 동의하지 않을 사람은 없을 것이다. 

 

그런데 실제는 어떠한가? 필자 역시 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 중요하다고 생각하지만 실제 현실에서 이것이 작동되어 복지국가로 이를 수 있을 것인가에 대해서는 의문이 드는 것도 사실이다. 필자의 주변에는 시의원이 필요 없다고 생각하는 사람이 즐비하고, 기초단체장 역시 제대로 역할을 수행하는지 회의가 든다면서 지방선거의 무용론을 주장하는 사람도 적지 않다. 

 

이런 식이라면 국회의원 중에서 제대로 역할을 수행하지 않는 의원도 많으므로 국회의원을 없애버리면 민주주의와 인권이 달성되는 데 더 효율적일까? 아니면 국회의원을 없애는 것은 불가능하므로 누구의 주장대로 국회의원의 수를 줄이면 문제가 해결될까? 필자는 국회의원이 어떻게 입법기관으로서의 역할을 제대로 수행하도록 견인할 것인가에 대한 답을 제시하는 것이지, 국회의원의 수를 줄이거나 아예 없애는 방식은 근원적인 해결책이 될 수 없다고 본다. 

 

이와 유사하게 우리가 민주주의라는 가치를 소중히 생각한다면, 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 정착되기를 바란다면 이에 대한 근본 원인을 찾아내서 문제를 해결하는 방식을 취해야 한다. 지방자치와 풀뿌리 민주주의의 기초인 지방선거가 없어진다면 민주주의는 더 퇴보할 수 있고, 복지국가로 가는 길은 더 요원해질 수 있다. 지역주민의 목소리를 반영하고 지역실정에 맞는 제도와 정책, 사업이 시행되기 위한 통로로서 기초의원과 기초단체장, 광역단체장의 역할은 매우 중요하다. 그리고 이들이 제대로 역할을 수행하지 못하는 데에는 여러 가지 원인이 존재하지만, 지방분권이라는 물적 토대가 뒷받침되지 못하고 있다는 점을 간과하면 안 된다. 그리고 수도권을 제외하면 지역내에서 지방자치단체와 지방의회가 제대로 역할을 수행하는지를 감시할 수 있는 시민단체나 지역언론 등이 거의 없거나 그 역할이 미약한다는 점도 지방자치의 발전이 더딘 중요한 이유 중의 하나이다. 

 

지역내에서 민주주의를 꽃피우는 일은 지난한 과정이다. 지방선거를 시행한지는 30년도 채 되지 않았는데, 우리의 지방자치에 대한 일반적인 평가는 너무 박한 측면이 있다. 지방자치에 대해 비판을 하기는 쉬워도 대안을 만들기는 어렵고, 참여를 통해 실질적인 변화를 만들기는 더욱 어렵다. 우리가 꿈꾸는 평화복지국가는 어떤 국가일까라는 질문의 답을 찾기 위해서, 지역의 민주주의를 발전시키고 지역사회에 참여하는 일이 반드시 선행되어야 한다. 지방선거 이후 다시 개헌논의를 지피우고 지방분권과 민주주의에 대한 진지하고 생산적인 논의가 이어지기를 기대한다. 

[민교협의 정치시평] 복지 무력화하는 정부의 '입법 공격'

박근혜 정부, 복지도 '국정화' 하려 하나?

 

고등학교 역사교과서 국정화 문제로 온 나라가 시끄럽다. 아니 너무 어처구니가 없어 망연자실할 정도이다. 게다가 지난 11월 14일 민중대회 이후 복면시위는 금지시키겠다면서 국정교과서 집필진에게는 복면을 씌워주는 이율배반조차 벌어지고 있다. 전국적으로 많은 반대와 저항이 이어지고 있으며 국제적으로도 망신을 당하고 있다. 역사의 해석에 하나의 견해만 인정된다는 것은 아무리 너그럽게 받아들이려 해도 도무지 될 수 없는 일이다.

 

복지는 중앙정부만 해야 하나?

그런데 이와 논조가 비슷한 일이 사회복지 영역에서도 벌어지고 있다. 국무총리 산하에 사회보장위원회가 있다. 이는 사회보장기본법에 근거한 위원회이다. 여기에서 지난 8월 11일 각 지자체가 자체 사회보장사업으로 실시하는 5,981개 사업 중 1,496개 사업(사업수로는 25.4%, 예산으로는 15.4%)이 유사, 중복 사업이라며 정비하라는 내용의 '지방자치단체 유사, 중복 사회보장사업정비 추진방안'(이하'정비방안')을 의결하였다. 이에 8월 13일, 보건복지부는 각 지자체에 지침을 공문으로 보내고 정비추진단을 구성하여 이를 추진 중이다.

 

말인즉슨 중앙정부가 행하는 복지사업과 유사하거나 중복되는 지방자치단체의 복지사업은 중단 또는 폐지하라는 얘기다. 복지는 중앙정부가 알아서 할 테니 지방자치단체는 손을 떼라는 말이다. 중앙정부가 충분한 수준으로 복지를 한다면 일면 수긍이 갈 수도 있겠지만, 그것은 애초에 불가능한 얘기다. 전국적으로 공통 또는 기본적인 것은 중앙정부가 책임지고 해야 하지만, 지역에 특유하거나 부족한 것은 지방자치단체가 보충해야 하는 것은 너무나 당연한 일이다.

 

사회복지관련 법들을 보면 모든 복지사업이나 정책에 대하여 주어가 국가와 지방자치단체로 규정되어 있다. 국가와 지방자치단체는 국민의 복지를 위해 파트너로서 공동책임을 지고 있는 것이다. 게다가 사회복지사업법에서 국가와 지방자치단체 외에도 누구나 자유롭게 사회복지사업을 행할 수 있도록(법 제34조) 복지다원주의를 규정하고 있으며, 지역사회 주민 누구나 시장·군수·구청장에게 사회복지서비스를 신청할 수 있게 규정하고 있다(법 제33조의2~제33조의8).

 

또한 지방자치제의 취지로 봐도 중앙정부가 지방자치단체의 복지사업을 해라 하지 말라 하는 것은 자치권을 침해하는 것이다. 지역주민의 복지욕구는 지방자치단체가 중앙정부보다 잘 파악할 수 있으며, 중앙정부의 제도가 섭렵하지 못하는 부분을 지방자치단체가 보충하는 것은 너무나도 당연한 일이다.

 

정비방안의 위법성

이러한 정비방안은 법적으로도 위법성의 소지가 다분하다. 정비방안은 중앙정부의 지침이다. 지침은 법규범이 아니기 때문에 이것이 법령을 위반하면 위법하게 되며 무효가 되는 것이다.

 

사회보장기본법 제20조 제2항 제7호에는 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용부담에 대하여 사회보장위원회가 심의·조정하도록 규정하고 있다. 이것은 중앙정부의 사업 또는 지방자치단체에 위탁하는 사업에 대하여 중앙정부와 지방정부의 역할과 비용을 합리적으로 분담하게 하려는 취지의 규정이다. 정비방안이 요구하는 것처럼 지방자치단체의 고유사업에 대해서 말하는 것이 아니다.

 

송파 세 모녀 사건에 따라 제정한 사회보장급여의 이용제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(이하 "사회보장급여법")에서는 사회보장급여를 필요로 하는 사람은 누구든지 자신의 의사에 따라 사회보장급여를 신청토록 하고, 보장기관(국가기관과 지방자치단체)은 그에 필요한 안내와 상담 등의 지원을 제공토록 하고 있으며(법 제4조 제1항), 보장기관은 지원이 필요한 국민이 누락되지 않도록 하고, 국민의 다양한 복지욕구를 충족시키고 생애주기별 필요에 맞는 사회보장급여가 제공되도록 노력할 것을 규정하고 있다(법 제4조 제2항과 제3항). 이 규정은 기존 사회복지사업법의 사회복지서비스 신청권에 관한 규정을 사회보장사업으로 확대하여 제정한 것이다. 법률은 이렇게 만들어 놓고 정부는 반대 방향으로 간다는 것이 참으로 어불성설이다.

 

또한 지방자치법 제166조 제1항은 중앙행정기관의 장이나 시·도지사가 지방자치단체의 사무에 대하여 조언, 권고 또는 지도를 할 수 있다고 규정하고 있으나, 사회보장위원회는 중앙행정기관이 아니며 보건복지부가 할 수 있는 조언, 권고, 지도는 일반사무에 관한 것일 뿐 자치사무의 본질적인 내용을 침해할 수 없는 것이다.

 

우리나라 헌법 제117조는 지방자치를 규정하고 있으며, 지방자치법 제9조 제1항은 지방자치단체는 자치사무와 국가위임사무를 처리한다고 규정하면서 그 일환으로 주민의 복지증진에 관한 사무를 예시하고 있다. 사회보장기본법, 사회보장급여법 그리고 사회복지사업법에서 규정한 사회보장급여와 사회복지서비스는 지역주민의 복지증진을 목적으로 하는 것이므로 지방자치단체가 사회보장급여와 관련된 사무를 처리하는 것은 주민의 복리증진을 지향하는 지방자치의 본질적인 내용에 속한다. 이를 어기라고 지침을 내려 보내는 정부는 도대체 무엇인가?

 

정부의 입법적 공격

이러한 위법성을 인식해서 그랬을까? 최근 정부는 사회보장위원회의 결정을 따르지 않는 지방자치단체에 대해 교부세를 감액하는 방안을 추진하고 있다. 행정자치부는 지난 9월 30일 지방교부세법 시행령 및 시행규칙 일부 개정령(안)을 입법예고했는데, 지방자치단체가 사회보장위원회의 심의·조정 결과를 따르지 않고 사회보장사업을 시행할 경우 해당 지방자치단체에 대하여 교부세를 감액할 수 있는 조항(안 제12조 제1항 제9호)이 포함되어 있다.(이 시행령은 12월 1일 국무회의에서 의결됐다. 편집자)

 

이번 지방교부세법 시행령 개정안에는 그동안 거론되지 않던 사회보장기본법 제20조 제4항이 새롭게 추가되었다. 사회보장기본법 제20조 제4항은 "관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의조정사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다"고 되어 있다. 여기서 말하는 심의·조정은 사회보장기본법 제20조 제2항에 의해 사회보장위원회가 수행하는 심의·조정을 말하며 이 심의·조정의 대상은 사회보장기본계획이나 사회보장제도 평가, 사회보장제도 신설·변경, 급여 및 비용부담 등 사회보장제도 전반에 걸쳐 있다.

 

따라서 현재 정부가 추진하는 지방교부세법 시행령 개정은 사회보장제도 신설·변경만이 아니라 일반적인 의미에서의 사회보장사업에 관한 심의·조정에 대해서도 지방교부세 감액이라는 채찍을 만들어 지방자치단체를 통제하겠다는 의지로 읽힌다. 나아가 이는 최근 정부가 추진하고 있는 유사·중복 사회보장사업 정비방안과 관련해서 지방자치단체에 강제력을 행사할 수 있는 법적 근거를 만들고자 하는 것으로 볼 수 있다.

 

이는 헌법과 지방자치법에 규정된 지방자치의 본질과 내용, 사회보장기본법 및 사회보장급여법 등에 규정된 주민의 욕구를 고려한 맞춤형 사회보장제도의 구축, 운영을 법률의 하위규범인 시행령으로 침해하는 꼴이 된다. 지난 누리사업 예산 편성을 시행령으로 지방교육청으로 떠넘긴 것과 같은 수법이다. 위법하고 위헌이라는 문제가 제기될 수밖에 없다.

 

복지국가를 건설하기는커녕

박근혜 대통령의 공약이 무엇이었던가? 이렇게 복지를 후퇴시키는 것이 한국형 복지국가인가? 증세 방안에 대한 합리적 대안 없이 약속했던 복지공약의 일부라도 시행하려다보니 기존 예산을 깎고 깎아 새로운 복지프로그램의 예산을 마련하려는 꼼수 아닌가 의심스럽다.

 

이제 본격적인 겨울로 접어든다. 서민들과 빈민들에게는 더욱 추운 계절이다. 따뜻하고 자상한 복지를 기대하는 것조차 어려운 일인가? 어려울수록 중앙정부와 지방자치단체, 민간이 힘을 합쳐 공생을 도모해야 할 것이다. 복지조차 중앙정부가 독점하겠다며 줄이는 것은 참으로 어처구니 없는 일이다.

 

윤찬영 전주대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원

 

* 이 글은 2015년 12월 1일 프레시안에 기고한 글입니다. 원문보기>>