새 정부에 바란다

비판과대안을위한사회복지학회 신진연구자위원회

2017년 비판과대안을위한사회복지학회(이하 비판복지학회) 춘계학술대회의 신진연구자세션에서 ‘새 정부에 바란다’라는 주제로 라운드 테이블을 진행했다. 다양한 주제와 관점으로 열띤 토론이 진행되었던 라운드 테이블의 논의 내용과 함께 비판복지학회 신진연구자위원회¹⁾에서 새 정부에 바라는 복지정책의 방향과 내용들을 담았다. 

ⓒ 비판과 대안을 위한 사회복지학회

저출산 정책

구슬기 | 중앙대학교 사회복지학과 박사수료

2016년 합계출산율 1.17명. 224개국 중 합계출산율 220위. 16년째 초저출산 국가. 이것이 현재 우리나라의 안타까운 현실이다. 2006년부터 2016년까지 총 10.2조 원의 저출산대책 예산을 쏟아 부었음에도 불구하고 저출산 문제가 해결되기는커녕 더욱 심각해지고 있는 것이다. 특히 올해는 초저출산(40만 명대) 1세대가 가임기 인구로 진입하고, 생산가능인구가 감소하기 시작하며, 유소년 인구(13.1%)가 고령인구(13.8%)보다 작아지는 첫 해이다. 그만큼 앞으로 5년이 매우 중요하다. 정부 정책에 따라 초저출산으로 인한 인구절벽을 극복하거나 혹은 인구절벽이 나타나기 시작할 것이기 때문이다.

문재인 대통령은 “우리나라가 2016년 기준으로 33년째 저출산 국면에 15년째 초저출산 국면에 놓여있다”며 저출산 극복을 위한 다양한 정책을 공약했다. 저출산 정책 컨트롤 타워로서 대통령 직속 저출산 고령사회위원회 위상 및 역할 강화, 2020년까지 최저임금 1만 원 달성 및 공공부문 일자리 81만 개 창출, 공공임대주택의 30% 신혼부부 우선 공급 등 양질의 저렴한 주거 지원 확대, 아동수당 도입, 육아휴직 급여 인상 및 육아휴직 기간 확대, 유급 가족돌봄휴가제도 도입, 칼퇴근법 제정, 근로시간 단축, 국공립어린이집 40% 확대, 보육료 현실화, 난임부부 지원 대상과 범위 확대, 공공 난임센터 설치 확대 등이 주요 내용이다. 

그러나 저출산 대책을 하나하나 살펴보면 과거 정부에서 백화점식으로 나열했던 저출산 대책과 별반 다를 것이 없어 보인다. 그렇다면 문재인 정부가 저출산 문제를 제대로 해결하기 위해서는 어느 정책에 방점을 두어야 할까? 
저출산 문제 해결을 위해 가장 시급한 것은 저출산 대책을 총괄하는 컨트롤 타워의 신설이다. 과거 정부에서는 저출산 대책 이라며 각 부처에서 하고 있는 사업들을 나열한 후 예산을 쏟아 붓기만 하고 예산 효과성을 제대로 따지지 않았다. 따라서 저출산 문제 해결을 위해서는 전담 부처 마련이 시급하며, 저출산 고령사회위원회의 위상과 역할을 강화하기 위해서는 반드시 상시적으로 정책을 검토할 수 있는 전문가들이 근무하는 사무국이 설치되어야 한다. 또한 저출산 정책은 국민들과 가장 밀접한 정책임에도 불구하고 그동안 저출산 정책은 관련 업무를 담당하는 몇몇 공무원에 의해 설계되고 진행되어 왔다. 정책결정과정에서 정책의 당사자인 국민의 목소리가 제대로 담기지 못한 것이다. 따라서 앞으로 주거지원, 일·가정 양립 지원, 양육 지원 등 다양한 정책을 수립할 때 간담회, 타운홀 미팅(town hall meeting) 등을 통해 20~40대 정책 당사자의 목소리를 직접 듣고 그들의 목소리를 반영할 필요가 있다. 

저출산 문제는 단지 ‘출산’의 문제가 아니다. 왜곡된 사회 현상의 문제이다. 따라서 저출산 해결을 위해 단편적이고 개별적인 접근보다 총체적이고 종합적인 접근이 필요하다. 앞으로 문재인 정부가 저출산 문제 해결에 대한 의지를 가지고 좀 더 적극적으로 노력해 주길 바란다. 

노인 정책

한은희 | 사회보장정보원 사회보장정보연구소 연구센터 부연구위원

우리나라는 노인이 전체 인구의 14%를 차지하는 ‘고령사회' 진입을 코앞에 두고 있다. 2026년에는 노인 인구 비율이 20%가 넘는 ‘초고령사회'에 진입할 것으로 예상된다. 문재인 대통령은 노후 불안을 불식시키겠다는 목적으로 기초연금 증액, 치매국가책임제, 노인 일자리 확대 등의 고령 사회 정책 공약을 제시하였으며, 대부분의 공약들은 단계적으로 실행될 것이라고 기대되고 있다. 고령사회 정책들이 특정 연령 집단을 대상으로 하는 개별적인 사업의 나열이 아니라 인구 구조 및 사회 변화에 대응하는 큰 그림 아래 법, 재정, 노동, 복지, 교육, 문화 각 분야의 정책들이 상호보완 하는 구조 속에 실행되기를 바라면서 몇 가지 제언을 하고자 한다. 첫째, 2016년부터 점차적으로 근로자 정년을 60세 이상으로 연장하는 ‘고용상 연령차별금지 및 고령자 고용촉진법 개정안’, 소위 정년 연장법이 시행되고 있다.

하지만 현재의 정년 연장법은 고용 보장을 위한 법이라기보다는 특정 연령 도달 시 퇴출을 정당화 하는 법률이다. 일정 연령에 도달했다고 해서 퇴직시키는 것은 불공정 해고 또는 연령차별에 해당되기 때문에 대부분의 선진국에서는 법적 정년 제도를 폐지하고, 대체로 연금 수급개시 연령이 정년 역할을 하고 있다. 정년보장이 제도적으로 의미를 가지려면 연금 수령이 시작되는 65세까지 정년이 상향 조정되거나 정년 자체를 없애야 할 것이다. 

둘째, 자녀를 뒷바라지하느라 노후를 준비하지 못한 중장년층들은 정년 퇴직이후 50-60대 뿐만 아니라 70-80대에도 계속해서 일을 할 수 밖에 없는 상황에 내몰리고 있다. 중-고령자층이 재취업에 성공한다 하더라도 대부분이 계약직 또는 비정규직인 현실 속에서, 비정규직 근로자의 노동권 보장 및 정규직과 비정규직간의 동등한 처우 보장은 시급히 해결되어야 정책적 과제이다. 예를들어 비정규직 근로자의 4대 보험 및 퇴직금 보장, 그리고 복리 후생 처우 및 다양한 차별로부터 보호 받을 수 있도록 법과 제도가 정비되어야 할 것이다.   

셋째, 우리나라 65세 이상 노인 중 50%가 빈곤한 현실 속에서 노후 소득 보장을 위해 공적연금 강화는 당장 시행되어야 할 정책적 과제이다. 65세 이상, 특히 75세 이상 고령층의 낮은 국민연급 수급률과 높은 빈곤율을 고려할 때 즉각적인 기초연금 증액은 불가피하다. 다음으로 근로빈곤층 및 경력단절 여성 등 사각지대 해소를 통한 1인 1국민연금체계 구축 및 국민 연금 소득 대체율 인상을 통해 노인 빈곤 위험을 감소시켜 나가야 한다. 그리고 장기적으로는 공적연금 제도의 지속 가능성을 높이고 미래세대의 부담을 해소 하는 방향에서 제도를 성숙시켜 나가기 위한 계획을 수립하고 사회적 합의를 이끌어야 한다. 

마지막으로, 현 정부는 우리사회의 연령주의 및 연령차별을 해소하고, 세대 간 깊어진 갈등을 봉합하기 위한 세심한 정책적 노력을 지속해 주길 바란다. 노인 세대 스스로 자존감을 높이고 존경받는 시민으로서 자기 정체성을 확립할 수 있도록 돕는 시민 교육 및 문화 정책을 확립하고, 노인 세대의 사회참여와 지역사회에서의 세대 교류를 활성화시키기 위한 공간과 프로그램에 대한 투자들이 확대되어야 한다. 그리고 우리 사회에 만연한 연령주의 및 연령차별을 해소하기 위한 법적, 제도적 장치의 확립과 제대로 된 운영이 정착되길 바란다. 진정성 있는 제도적 노력이 지속될 때 세대 간 갈등은 점차 해소되고, 신뢰와 협력은 회복되어질 것이다. 

아동 정책

황은정 | 중앙대학교 사회복지학과 박사과정

국정기획자문위원회가 문재인 대통령의 공약대로 아동정책에 본격적인 시동을 걸었다. 아동·보육에 관한 복지 공약 내용에는 아동수당을 비롯하여 더불어돌봄제, 육아휴직급여 인상, 국공립보육시설 확대, 어린이 병원비 국가보장 등이 포함되었으며, 정부의 의지와 추진력으로 대부분 시행될 것으로 기대된다. 지금까지 한국의 아동정책은 장기적 계획을 통해 체계적으로 발전하였다기보다는, 아동학대, 출산율 저하와 같은 사회정치적 이슈에 편승한 임시방편적 정책에 집중되어 왔다. 아동이 권리의 주체가 되는 동시에 실질적으로 체감할 수 있는 정책을 펴주길 바라며 몇 가지 제안을 하고자 한다.

첫째, 아동정책의 백년대계를 위한 장기 플랜을 세우고 실효성 확보를 위해 아동 예산 확충을 반드시 포함시켜야 한다. 한국의 아동분야 지출은 GDP의 1%에 불과하며, 보육예산을 제외하면 실질적인 아동 예산은 0.2%에 그친다. OECD 국가들의 아동지출(보육 제외) 평균인 1.4%를 목표로 아동 예산을 지속적으로 증가시켜야 할 것이다.

둘째, 아동수당제도는 ‘출산율 제고’라는 정치적 명분하에 급속히 이슈화, 제도화 되어온 측면이 있다. 아동수당을 도입한 선진국들이 아동을 위한 최저소득보장을 주요 목적으로 한 것과는 대조적이다. 아동수당의 목적을 출산율 제고로만 협소하게 정의할 경우, 저출산 문제가 단기간에 해소되지 못하면 제도의 존속가능성이 위협받거나 일부 축소될 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 아동수당의 가장 중요한 목적은 '아동 생존권에 대한 국가의 책무'를 바탕으로 한 최저소득의 보장이 되어야 한다.

셋째, 아동의 발달권 관점에서, 0-1세 아동에 대한 보육 형태에 대한 고려가 필요하다. 국공립어린이집이 잘 구비된 북유럽 국가들에서도 1세 미만 아동의 경우에는 가정양육 비율이 높고, OECD 역시 2세 미만 아동의 경우에는 대부분 가정양육을 할 수 있도록 권고하고 있다. 이에 비해 한국은 0-2세 아동 보육시설 이용률이 50% 가량으로 높은 편이다. 1세 미만 아동의 발달권 측면에서 어떠한 돌봄 형태가 가장 좋을지에 관한 사회적 논의를 바탕으로, 노동권과 부모권, 아동권이 최적의 조화로운 접점을 찾을 수 있도록 보육정책의 방향성과 전략을 세심하게 점검할 필요가 있다. 

넷째, 아동정책 수립 시 아동의 의견이 충분히 반영될 수 있도록 제도적인 소통 창구를 마련해야 한다. 공급자 중심이 아닌 수요자 중심 정책이 만들어지도록 정책 대상이 되는 아동 의견 청취를 의무화하는 제도를 만들 것을 제안한다.²⁾ 

아동은 권리의 주체이자 대한민국의 미래를 견인할 소중한 인적 자원이기에 정책적 우선순위를 보장받아야 한다. 문재인 정부가 과감한 아동정책을 실현함으로써 아동이 아동답게 사는 나라를 만들어주기를 기대한다.

부양의무자기준 폐지

김윤민 | 중앙대학교 사회복지학부 강사

부양의무자기준의 문제점에 대한 논의는 오랜 기간 지속되며 폐지의 당위성을 형성했다. 특히, 이번 대선 과정에서 주요 대선 후보들이 부양의무자기준 폐지를 약속하며 수급권이 사회권적 기본권으로 보장받을 수 있을 것이라는 기대감은 더욱 높아졌다. 많은 국민들의 염원 속에서 출범한 문재인 정부도 후보 시절 약속한 부양의무자기준 폐지의 구체적인 방안으로 ‘부양의무자 기준 단계적 완화 1단계 조치’를 발표하였다. 구체적인 방안으로 대상별 폐지를 제안하였으나 이는 당사자들의 입장을 대변해 온 시민사회단체의 폐지 방안과 상당한 온도차가 있다. 

부양의무자기준은 공적 부양의 책임을 가족에게 전가하고, 엄격한 부양능력 판정 기준으로 피부양자 뿐만 아니라 부양의무자 가구의 생활을 훼손하여 빈곤을 확대 재생산할 우려가 있다. 가장 심각한 문제는 부양의무자기준으로 인해 수급 받지 못한 빈곤층의 생존이 위협받는 다는 것이다. 이러한 상황에서 정부가 제시한 ‘대상별’ 폐지 방안은 부양의무자기준의 폐해를 막기에는 역부족으로 보인다. 인구학적 기준 폐지는 생활보호제도에서 국민기초생활보장제도로의 전환 과정에서 제도의 진일보한 변화로 평가된다. 현재 정부가 제안한 부양의무자기준의 ‘대상별 폐지안’에 재등장한 인구학적 기준이 제도 발전에 역행함은 자명한 사실이다. 또한 대상별 폐지를 위해서 필요한 대상별 욕구 우선순위, 욕구 시급성 판단을 위한 논의가 과연 정당한지, 그리고 그 논의 결과는 합당한지 자성이 필요하다. 가장 우려되는 부분은 특정 대상의 부양의무자기준을 폐지하는 선에서 부양의무자기준 폐지가 중단될 소지가 있다는 점이다. 정부가 제안한 ‘대상별’ 폐지는 단순히 소요 재원을 고려한 방안이다. 이에 빈곤층의 생존권을 보장하고 최후의 사회적 안전망이라는 국민기초생활보장제도 본연의 목적을 수행하기 위해서 현재의 ‘대상별’ 폐지에서 ‘급여별’ 폐지로 부양의무자기준 폐지 방안을 선회할 것을 요청한다. 

부양의무자기준 폐지 방향이 ‘완전 폐지’가 아닌 ‘단계적 폐지’로 귀결되고, 대상별 폐지로 구체화된 원인은 폐지에 따른 추가 비용의 부담 때문이다. 부양의무자기준 폐지로 예상되는 비용은 ‘추가’ 비용이 아닌, 정상적으로 제도가 작동했을 때 소요되어야 했던 ‘누락’된 비용임을 간과해서는 안 된다. 부양의무자기준은 당장 내일을 살아갈 수 없는 이들이 제도에 진입하는 것을 막고 있는 가장 강력한 장벽이다. ‘예산’이 ‘생존’보다 우위를 점하는 논쟁은 마무리하고, 빈곤문제에 적극적으로 대처하는 새 정부의 현명한 선택을 기대한다. 

경제민주화 정책

이건민 | 서울대학교 사회복지학과 박사수료

87년 6월 항쟁 후 30년이 흘렀다. 30년 전에는 6월의 정치민주화 요구의 분출이 7, 8, 9월의 노동자대투쟁으로 이어져 노동권의 신장, 임금수준의 상승 등 일정 정도의 경제민주화를 쟁취하였다. 지난 해 10월부터 올 4월까지의 1,700만 촛불의 외침과 염원은 일단 박근혜 탄핵, 조기대선, 문재인 정부 출범으로 이어졌다. 그리고 현재 적폐청산과 사법, 검찰, 정치 등 여러 분야의 개혁이 당면과제로 제기되고 있다. 그리고 우리 시대에 걸맞은 경제민주화를 다음과 같이 주문하고자 한다.

첫째, ‘노동이 당당한 사회’이다. 여기서 말하는 ‘노동이 당당한 사회’란 일자리 질의 제고와 노동환경의 개선을 의미한다. 즉 노동·사회 입법 및 보호조치의 강화를 뜻한다. 여기에는 위험한 노동환경과 고용주의 불법·위법·폭력 사주 행위 등에 대한 실효성 있는 규제·감독, 기만적인 산업재해 은폐³⁾ 시도를 막기 위한 실질적 조치 마련과 징벌적 손해배상의 집행 등이 당연히 포함된다. 또한 이성과 상식에 전혀 부합되지 않았던 대법원 판결들의 폐해를 시정할 필요가 있다. KTX 해고승무원의 한국철도공사로의 복직이 마땅히 그 시작점이 되어야 한다. 나아가 앞으로 노동자 소유 기업, 노동자 소유 협동조합 모델의 실험들을 다방면으로 시도하고, 바람직한 모델들을 발굴하여 널리 공유·확산하는 것이 중요하다.

둘째, 기업 지배·소유 구조와 불평등 문제에 대한 사회정책적인 개입이다. 경제력 집중 억제, 기업 지배구조 개선 등 재벌 개혁이 출발점이 되어야 할 것이다. 아울러 금융의 공공성을 확보하기 위하여 적합한 규제조치를 강화하고, 부동산 투기를 억제하며, 그로 인해 심화되는 불평등 문제에 효과적·효율적으로 대처하는 것이 마땅히 포함되어야 한다.

‘노동권’ 내지 ‘일할 권리’ 못지않게 자연적, 사회적 부에 대한 ‘정당한 몫을 요구할 권리’ 또한 중요한 것이다. 이러한 원천들에는 토지 등의 자연자원뿐만 아니라 공중권과 지하권, 주파수, 그리고 지식, 정보 등도 모두 포함된다. 공유자산화 할 것은 공유자산화하고 조세제도를 이용할 것은 세금에 의한 지대 환수를 하여 일부는 기본소득의 재원으로, 일부는 사회서비스의 공공성 강화와 질 향상, 공공인프라의 확충을 위한 재원으로 활용할 수 있을 것이다. 새 정부가 ‘우리 시대 경제민주화’의 시작을 여는 첫 정부가 되기를 바란다.

사회적경제 정책

서명지 | CSR impact 대표, 숭실대학교 사회복지학과 박사수료

지난 대선후보 토론회에서 문재인 대통령은 OECD 국가의 공공 일자리와 사회적 경제가 차지하는 비율은 높은 반면 우리나라의 비율은 낮다고 하면서 사회적 경제의 중요성을 강조한 바 있다. ‘사람중심, 협동경제, 사회적 경제’ 공약은 당선 후, 대통령의 업무지시 1호가 일자리위원회 설치이었던 것만큼 일자리 중심의 사회적 경제 생태계 마련이 정책의 화두가 되고 있다.

2000년 이후 한국사회는 산업구조의 변화에 따른 신사회적 위험으로 소득의 양극화, 여성의 노동시장 참여가 불가피해졌다. 이는 전통적 가족의 돌봄 및 부양의 기능의 약화와 사회서비스 욕구의 증가로 표출되어 고용창출의 관점에서 사회적기업이 그 대안으로 논의되기 시작했다. 이에 사회적기업의 양질의 일자리 육성을 위한 몇 가지 제안을 한다.  

첫째, 정부의 사회적기업 육성정책은 자생력 있는 사회적경제 생태계를 위한 지원정책이 되어야한다. 인위적인 사회적기업의 육성은 부실기업을 양산하게 되는데 현재 많은 사회적기업이 매출을 유발하지 못하고 생존의 기로에 있음을 간과해서는 안 된다. 지난 10년간 사회적기업 육성정책은 ‘사회적 가치’에만 방점을 두고, 기업의 이윤창출과 시장에서의 생존에는 관대한 기준을 가지고 있었다. 정부는 재정 및 경영지원, 조세감면, 공공기관 우선구매 등의 전폭적인 지원을 아끼지 않았다. 그러나 시장과 유리된 육성정책은 향후 더 많은 재정지원을 야기하는 악순환의 고리가 될 것이다.

둘째, 부처별로 분절되어있는 사회적경제 지원체계를 단일화해야 한다. 사회적기업, 자활기업, 마을기업, 협동조합은 고용노동부, 보건복지부, 행정자치부, 기획재정부 등 지원부처의 난립으로 혼란이 야기되고 있다. 또한 사회적기업의 조직 목적에 따라 일자리제공형,·사회서비스제공형,·지역사회공헌형·혼합형 등으로 취약계층 구성비율과 수입·지출의 비율을 인증요건으로 정하다보니 사업의 실질적인 내용에 있어서 한계가 있다. 

셋째, 사회적경제와 기업의 사회공헌이 유기적으로 연결된 새로운 비즈니스모델이 필요하다. 기존의 정부재정사업 위주의 사회서비스산업에서 시야를 확장해야 한다. 스페인의 몬드라곤 협동조합은 금융, 제조, 유통, 지식 등의 다양한 영역의 250개의 기업이 함께하는 거대연합체로 매년 30조 원이 넘는 매출을 유발하고 있는 것은 사회적경제에 대한 인식의 확장을 가져온다.

지금 우리사회는 사회, 경제, 환경 전 분야에 걸친 위기를 극복하기 위해 혼신의 노력을 하고 있다. 사회서비스의 질적 성장과 양질의 일자리 창출, 지역 공동체의 재생을 살리는 사회적경제가 위기의 한국사회를 돌파구가 되길 바란다.

1) 비판복지학회 신진연구자위원회는 ‘신진연구자 발굴 및 양성’을 목적으로 전국 단위의 신진연구자 네트워크 구축 및 신진연구자 연구활동 지원 사업을 진행하고 있다. 신진연구자는 석ㆍ박사 대학원생 및 졸업생, 박사후과정 연구원, 연구소 및 현장에서 근무하시는 모든 분을 포괄한다. 현재까지 신진연구자 네트워크에는 전국 각지의 30여 개 학교 및 기관에서 90여 명의 신진연구자들이 함께 활동하고 있다. 비판복지학회 신진연구자위원회 활동 문의: 이래혁 위원장, [email protected]
2) 초록우산어린이재단(2017), 『대한민국 아동이 제안하는 제19대 대선 아동정책공약』.
3) 사내하청 구조(현대중공업, 삼성중공업, 대우조선해양 등의 경우)와 ‘무재해 인센티브’(한국타이어 등의 사례)는 산업재해은폐의 주요한 배경을 이루고 있음

세대 간 연대는 계산기로 계산되지 않는다

-노후소득보장의 세대분리 프레임을 넘어-

이은주 | 민주연구원

산업자본주의 사회에서 은퇴가 가지고 있는 의미는 공동의 대처였다. 수고로운 노동에서 벗어나 남아 있는 짧은 노후 생활은 과거의 삶을 존중 받는 존엄한 노후보장으로 이어졌다. 누구에게나 닥치는 은퇴라는 사회적 위험을 공적 연금을 통해 보완한 것이다. 노후소득보장은 당당한 권리이자 젊은 시절 소득의 일부를 유예시키면서까지 차곡차곡 쌓아놓았던 노력의 결과였다. 완전고용 하에서 다만 일이 고될 뿐 전혀 불안할 수 없는 장기간 근로와 그 이후 적정한 수준의 노후 소득보장은 은퇴 후 삶의 모습을 악화시키지 않았다. 그 누구도 명시적으로 합의하지 않았고, 계약서도 쓰지 않았지만 암묵적인 합의에 의해 자연스럽게 형성된 세대 간 계약은 세대 간 연대를 공고히 하면서도 불안하지 않은 미래를 꿈꾼다는 점에서 안도할 수 있었던 시절이었다. 그 시절이 지속될 줄, 될 수 있을 줄 알았다. 

전후 짧고 달콤했던 노동과 자본의 대타협 시기, 복지국가의 황금기는 21세기를 지나오면서 노동시장의 급격한 분화와 고용의 안정성을 담보하지 못한 채, 빠른 은퇴와 긴 노년기를 남겨놓았다. 이제 20대에 노동시장에 진입해서 40년을 보내고 은퇴 후 10~15년을 공적연금으로 남은 인생을 즐기고 떠나던 시대가 아니라 30대 초반에 노동시장에 들어간 이후에는 각종 비정규고용에 시달리다가 은퇴가 아닌 고용 중단과 재고용을 반복한 후 빠른 은퇴와 이후 40~50년(기술을 새로 배워서 살아도 될 만큼의 긴 시간)을 남겨놓은 역전이 일어나고 있는 것이다. 

그나마 짧은 황금기라도 경험한 서구유럽은 공적연금의 세대 간 계약과 합의에 대해 의심하지 않는다. 부모세대를 그렇게 부양했고, 후세대도 익히 봐와서 알고 있다. 세대가 지속되는 한 노후소득보장은 가능할 것이라고. 단지 그 부양의 타이밍이 좀 빨라지고 부양의 대상이 많아지고 오래되었을 뿐, 노후라는 공동의 사회적 위험에 대한 공동의 대처가 가장 확실하고 안정적인 대안이라는 점을 알고 있다. 

그러나 사회구성원들이 익히 봐오고 체험했던 과거의 방식은 급격히 바뀌고 있다. 이제는 통할지 장담할 수가 없다. 자본주의도 산업자본주의에서 금융자본주의로 전환되고 있다. 기업은 노동자를 고용하지 않아도 자본을 쌓고 이윤을 창출할 수가 있다. 노동자들을 확보하기 위해 아쉽거나 애쓰지 않아도 된다. 기술혁신에 따른 4차 산업혁명 등은 우리에게 빨리 선언되었다. 가장 중요하고 가장 아쉬운 대상은 ‘사람’이 아니라 거시경제의 숫자들이다. 

이런 사회에서 모아놓았던 돈들은 한순간에 휴지조각으로 바뀔 수도 있다. 사놓은 건물들은 현금화를 하려면 예상된 금액보다 훨씬 낮은 금액으로 털어야 할 수도 있다. 경제활동시기에 모아두었던 현금으로 노후 생활을 보내겠다는 초기의 약속은 은퇴 직후 10년을 전후로 다 소진 될 것이며, 그 이후는 가슴 한 켠이 찌릿한(불편한) 감정을 가지면서 누군가로부터 이전된 돈으로 소비하고 내 삶을 즐기는 날들이 계속될 것이다. 적어도 지금까지는 한편으로는 그런 삶도 좋다고, 만족스럽다고 스스로 위안하며 지낼지 모르겠다. 그리고 나는, 혹은 우리는 그런 자격이 있다고 당당히 말할 수 있었다. 산업화시기 나를 돌보지 않고 대한민국을 이렇게까지 성장시켜놓은 산업역군들과 독재정부 하에서 대한민국을 잘 관리 운영해왔던 공무원들은 박봉으로 그 시절을 보내왔고 그렇게 어려운 상황에서도 자식들을 키워왔기 때문에, 이제는 조금 누려도 되고, 누릴려고 이렇게 고생해왔다고 큰 소리 친다. 그리고 그 시절의 부모세대가 가졌던 열정과 에너지를 지금의 젊은이들이 갖지 못함에 아쉬워한다. 

지금 세대는 그 이전 세대(현재의 노인)가 상상하는 것보다 훨씬 열악한 상황에 놓여있다. 일자리는 점점 줄어들고 있다. 중소기업과 대기업의 일자리 미스매치는 단순히 노동조건의 차이에서 비롯된다고 설명하기는 어렵다. 풍요롭고 귀하게 자란 세대는 소위 ‘죽도록’ 일하고 싶지 않다. 더구나 민주주의가 회복된 사회에서 성장한 세대들은 인간적인 생활이 아닌 삶을 상상하기 싫다. 지금의 청년들은 부모세대의 지혜를 빌려 생계유지를 위해 많은 것들을 차곡차곡 채워왔지만, 각종 스펙으로 무장을 하고도 정작 일하지 못하는 현실에, 낮은 임금에 황망해하고 있다. 

세대 간 연대를 통해 이어져왔던 노후 소득보장제도를 유지하기 위해 우리가 과연 후세대에게 돌려줘야 할 것들이 통장인지, 아니면 살아갈 힘을 마련해 줘야 하는지 고민이 된다. 지금 통장은 당분간 꽉 차 있고, 향후 20~30년은 거뜬할지 모르겠다. 그러나 통장의 잔액은 빠른 속도로 줄어들 것이고 몇 년 전부터는 그나마 생각만큼 통장의 돈이 확 불어나지도 않는다. 그렇다면, 현 노인 세대를 부양하는데도 버거운 통장 잔액을 어떻게 유지하고 후세대들에게 돌려줄 것인가? 지금까지는 이전의 방식이 통했다고 좀 더 모으자고만 얘기했지만 30년 후 미래에는 이 방식이 유효할 것이라고 전혀 예측이 되지 않는다. 

지금 젊은이들의 노후 준비는 과거와는 다른 반전을 요구한다. 세대 간 형평성을 따져서 비용을 누가 더 부담하고 덜 부담할 것인가를 계산하는 것과는 차원이 다른 자원 배분 방식이 필요한 것이다. 어떻게 계산을 하고 노후를 보장받을 것인가는 사회적 자원을 사회구성원이 만족할만한 수준으로 나눌 수 있는가, 그것에 합의할 수 있는가로 초점이 바뀌어야 한다. 우리는 아직 합의가 어색하고 어렵다. 자원의 분배에는 더욱 익숙하지 않다. 하지만 미래세대에게 남겨줄 유산은 아마도 당장의 통장보다는 이런 과정들을 만들어 가는 지혜로운 판단이어야 할 것이다. 누가 손해를 보고 누가 이득을 보는지를 따지는 것은 끊임없는 분리와 불안을 만들어낸다. 소위 합리성이라는 전제 하에 벌어지는 무수한 불합리한 상황들을 우리는 겪고 있다. 세대 간 형평성을 논의하는 자리들이 그렇고, 세대 간 형평성을 위해 계산하는 과정들이 그랬다. 노년의 삶은 세대를 분리한 계산으로 만들어지는 것이 아니다. 솔직하게 터놓고 당사자들이 함께 공동의 위험에 공존으로 대처해나갈 수 있는 지혜들을 모아야 한다.

서울복지시민연대

2017 청년혁신학교 ‘학교 밖에서 만나는 REAL 사회복지'

사회복지사 윤리강령을 보면, “사회복지사는 인본주의·평등주의 사상에 기초하여, 모든 인간의 존엄성과 가치를 존중하고 천부의 자유권과 생존권의 보장활동에 헌신한다. 특히 사회적·경제적 약자들의 편에 서서 사회정의와 평등·자유와 민주주의 가치를 실현하는데 앞장선다. 또한 도움을 필요로 하는 사람들의 사회적 지위와 기능을 향상시키기 위해 저들과 함께 일하며, 사회제도 개선과 관련된 제반 활동에 주도적으로 참여한다.”고 선언하고 있다.

그러나 사회복지현장에서는 수십 년 동안 정부로부터 재정지원을 받다보니 사회복지사 윤리강령과 선언 등은 어느새 뒷전으로 밀려나고 실적과 경쟁 등 조직의 효율적 관리에 매몰되는 경향이 있어왔다. 이러한 생활 속에서 문득 내 자신을 돌이켜보면 내가 누구인지에 대한 정체성 문제가 자신을 혼란하게 할 때가 있다. 사회적·경제적 약자를 위해 1분이라도 현장에 더 나가보고 사회정의를 위해 적극적 역할을 하겠다는 마음가짐은 기성 제도에 길들여져 사회와 정부의 불합리하고 부조리한 행태를 그대로 받아들일 때가 많다.

서울복지시민연대는 이러한 현상을 타개하고자 정부에 순응하고 길들여져 있는 제도권 사회복지기관에서 배울 수 없는 내용을 중심으로 매년 ‘청년혁신학교’를 진행하고 있다. 2017년 청년혁신학교는 6월 27일, 28일 양일간 하이서울유스호스텔에서 진행되었다. 청년혁신학교는 사회복지기관의 순기능뿐 아니라 정부의 비합리적 개입과 제도, 지침의 모순을 극복하기 위한 시민단체의 역동적이고 거침없는 활동을 직접 목격하는 자리를 만들고자 기획되었다.

특히 민간 사회복지기관은 시민단체와 달리 정치적 활동 면에서 취약하고 제약을 받고 있는 상황이라 정치변화에 둔감하거나 목소리 내기를 주저하는 일이 많다. 따라서 청년혁신학교는 예비 사회복지사로서 뿐만 아니라 시민으로서 국가정책의 문제점을 찾아 여론을 형성하고 대안을 제시하는 한편 감시자의 역할을 할 수 있도록 역량을 기르는데 초점을 두고 이론과 현장의 실무 능력을 두루 갖춘 베테랑 강사진을 구성하고 있다. 또한 예비 사회복지사들에게 실질적 도움을 드리기 위해 사회복지기관을 선택함에 있어 무엇을 어떻게 살펴보아야 하는지에 대한 중요한 관점을 제공할 뿐 아니라 평소 접하기 힘든 각종 분야의 강사들을 만남으로써 사회복지 전반을 바라보는 이해하는데 좋은 기회로 자리매김하고 있다.

전북희망나눔재단

대선 복지공약과 전북지역 복지 방향 모색을 위한 좌담회
-“복지확대를 위해서 국가가 자치단체 재정지원 확대해야...!”
-“기초복지는 정부가! 서비스는 지역이!”

전북희망나눔재단은 5월 23일(화) 전북희망나눔재단 회의실에서 ‘대선 복지공약과 전북지역 복지 방향 모색’을 위한 좌담회”를 진행했다. 대선 이후 문재인 정부의 복지공약과 지역의 복지 방향을 점검해 보는 시간이었다. 당일 토론회는 전북희망나눔재단 양병준 국장의 사회로 진행되었고 예원예술대학교 사회복지대학원장 최낙관 교수, 전북연구원 지역사회서비스지원단 이중섭 단장, 전북희망나눔재단 서양열 운영위원장, 길보른종합사회복지관 황병선 부장이 토론자로 참여하였고, 이중섭 박사의 발제로 좌담회를 시작하였다.

첫 번째로, 기초연금과 노인일자리 확대를 통한 노후소득보장에 관한 복지공약에 대해 전라북도의 노인빈곤율은 28.6%로 추정되고 이중 국민기초생활수급자로 생계급여를 지원받고 있는 노인은 8.3%에 불과해 나머지 20.3%의 빈곤노인은 정부의 적극적인 노후대책이 필요한 계층으로 분류된다고 밝혔다. 

특히 전라북도의 기초연금수급자는 2015년 기준 25.4만 명으로 전체 노인인구의 76.3%를 차지하고 있고, 전라북도의 기초연금수급자 비율은 전국 평균인 66.4%보다도 9.9%p 높은 수준으로 기초연금 지원액의 확대로 인해 전라북도의 재정부담은 가속되어 별도의 국가재정에 대한 지원이 없을 경우 복지재정에 대한 부담이 심화될 것으로 전망했다.

두 번째로 국가치매 관리제 도입을 통한 공적 돌봄체계 구축 공약에 대해서는, 전라북도 치매노인은 최소 6.9만 명에서 최대 9.7만 명으로 추정되고 있지만 정부의 보호를 받고 있는 노인은 최대 4.1만 명이다. 즉 최소 2.8만 명에서 5.6만 명은 치매가 의심되지만 정부의 지원을 받지 못하는 사각지대에 노출되어, 국가의 지원이 필요한 돌봄 사각지대의 치매노인에 대한 지원대책 마련이 필요하다고 하였다.

이어진 토론에서는 노후소득보장은 일자리 정책도 중요하지만, 국민연금과 같은 사회보험 논의가 먼저 필요하다는 문제제기와 복지국가로 가기 위해서는 증세논의가 반드시 시작되어야 한다는 의견이 있었다. 또한 현재 발생하고 있는 지역 간 불균형에 대해서도 독일의 공동세제 방식을 얘기하면서, 각 지역의 간접세를 한 곳에 모아 그 재원으로 지역 간 편차를 조정하는 것으로 사용하면 지역 간 불평등도 해소될뿐더러 사회통합의 가능성까지 있다고 주장했다.

또한 전라북도의 경우 노인일자리가 늘어나는 것에 찬성이지만 지방비가 많이 투여되다 보니 적극적으로 노인일자리를 요구하지 못하고 있는 실정이라고 말했다. 무엇보다 기본적으로 기초단위의 복지문제는 국가가 100% 책임져야 하고 지역은 서비스를 시행하는 개념으로 바뀌어야 한다고 주장했다.

그리고 재원문제에 대해 책임성이 명확하게 담보되어야만 복지정책이 서비스로 이어지기까지의 전달체계 과정에서의 업무처리가 원활하게 이루어질 수 있다고 하였다. 이어 노인일자리가 늘어나는 만큼 관리 인력의 처우 개선문제도 중요한 사안이라고 지적했다.

우리복지시민연합

대구시립희망원 사태 경과와 해결까지의 머나먼 여정, 여전히 불씨는 남아

대구희망원대책위(이하 대책위)는 ①진상규명과 책임자처벌 ②민간위탁이 아닌 공적운영 ③탈시설과 범죄시설 폐쇄 등을 주장하며 3월 30일 천막농성을 시작으로 5월 2일 대구시와 합의하면서 해산했다. 제2의 형제복지원 사건이라는 대형복지참사에도 8개월 이상을 질질 끈 희망원 사태의 최근 경과와 남은 과제를 살펴본다.    

책임자 처벌은 협상대상이 아니다.

작년 10월 8일 SBS ‘그것이 알고 싶다’에 희망원 사건이 방영된 일주일 뒤, 대구시립희망원은 대국민 사과기자회견을 열어 “잘못이 밝혀지면 반드시 책임을 지고, 원장, 팀장급 이상 간부 23명의 사표를 제출하겠다.”고 밝혔고 이에 대책위는 책임 대상자 23명 사표처리를 요구했다. 당초 대구시에 대구구천주교회유지재단의 법인취소도 요구했지만 양보한 안을 제시한 것이다. 그러나 대구시는 위탁기관인 천주교대구대교구의 소관이라는 말만 되풀이했다. 

대책위는 책임자처벌 문제로 대구시와 협상이 진척되지 않아 4월 29일 계산성당 농성과, 7시간여 동안 마라톤협상 끝에 조환길 대주교의 승낙아래 5월 12일까지 책임자를 사직처리하기로 합의했다. 그러나 이 약속이 또 지켜지지 않아 천주교대구대교구 본관 농성으로 이어졌다. 이날 농성에서 천주교 측의 시설보호요청으로 공권력이 투입되어 13명의 장애인과 대책위 활동가가 다쳤다. 5월 23일 새벽 3시까지 긴 협상 끝에 천주교대구대교구는 남은 11명 중 8명을 사직처리하겠다고 합의해 농성은 일단락되었다. 결국 천주교대구대교구는 9명을 사직처리, 명퇴로 천주교 다른 사업장에 재취업시켰다. 남은 2명은 고용배제가 되었다. 

문제인 대통령 공약자료집에 희망원 문제 해결 포함

대형복지농단 사건인 희망원사태는 대선 후보들에게 공약화를 요구했다. 비록 과정은 험난했지만 대통령으로 당선된 더불어민주당 문재인 후보는 공약집에 ‘범죄시설 폐지 및 탈시설 정책 추진을 위한 시범사업으로 대구희망원 문제 해결’을 공약으로 채택했다.

문제를 제기한 시민사회단체가 사건 해결까지. 대구시는 뒷짐만.

대책위는 범죄시설 폐쇄가 사회복지법, 장애인복지법 상 가능하고 당연한 수순이라고 주장한 반면, 대구시는 애당초 의지조차 없었다. 사회적 갈등과 문제해결을 위해 지방정부와 공무원이 존재해야하지만 대구시는 그야말로 최악의 수준이다. 대구시는 희망원 사태 해결의 주체임에도 무능, 무기력, 무책임한 모습만 보였다.

6월 1일부터 3년 간, 1회 전석복지재단 수탁

5월 12일 희망원의 새 민간위탁기관으로 전석복지재단이 선정되어 6월 1일부터 운영한다. 3년 간, 단 1회만 위탁 한 후, 대구시가 출자·출연하여 설립한 대구복지재단(가칭)이 희망원을 운영한다. 전석복지재단은 희망원에서 발생한 각종 인권유린의 진상을 밝히고, 2018년 ‘글라라의 집’ 폐쇄와 탈시설, 그리고 인력운용 청사진을 빠른 시일 내에 제시하는 길 밖에 없다. 앞으로의 행동이 중요할 때다.

남은 과제들

첫째, 철저한 진상규명이 필요하다. 국가인권위 조사와 검찰 수사로 일부만 드러났고 2010년 이전의 사망, 강제구금, 폭행치사 등의 인권유린은 베일에 가려져 있다. 직원이 휘두른 몽둥이에 맞아 죽은 폭행치사 최소 3건이 언론에 보도되었고, 희망원 신규생활관 징벌방에서 벌어진 폭행치사, 폭력, 구금 등이 새롭게 제기되고 있다.

둘째는 횡령이다. 대구정신병원에서 조성된 비자금이 천주교대구대교구 사목공제회로 흘러들어 갔음에도 불구하고 검찰은 횡령죄를 묻지 않아 법조계조차 이해할 수 없다는 반응이다. 이외에도 천주교 다른 사업장에서의 부식납품비리도 조사해야 한다. 자금세탁처로 지목된 대구대교구 사목공제회와 새로 제기되는 인권유린에 대해 검찰은 반드시 재수사해야 한다. 또한 대구시도 제2의 희망원 사태를 막기 위해 ‘희망원 진상조사 조례’를 제정하는 등의 사건의 진상을 규명해야 한다.

피해당사자들이 지금도 희망원에 거주하고 있다.  

누리과정을 둘러싼 논란:

“보육사업과 같은 전국 단위사업은 중앙정부가 책임지는 것이 맞는 방향...”

윤홍식 l 인하대학교 행정학과/사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

시시비비를 가리기에 앞서 누리과정을 둘러싼 논란을 바라보는 국민의 생각은 누리과정 예산을 중앙정부와 시도교육청 중 누가 부담하는지에 대해 관심이 없다. 국민은 누리과정을 국가책임이라는 큰 틀에서 보고 있으며, 여기서 국가는 중앙정부는 물론 지방자치단체를 포함한다. 그러나 만약 누리과정에 차질이 온다면 그 1차적 책임은 2014년에 이미 이러한 문제가 발생했음에도 불구하고, 이를 시도교육청이 합의할 수 있는 대안을 마련하지 못한 중앙정부에게 있다는 것이 명확하다. 더욱이 교육부는 우리나라 교육정책을 총괄하는 부서로서 설령 백번 양보해 잘못이 교육청에 있다하더라도 그 피해가 국민들에게 간다는 점에서 교육부가 파국의 최종책임자라는 것을 분명히 할 필요가 있다.

다양한 원인이 있지만, 큰 틀에서 보면 한국사회가 어떤 방향에서 복지를 확대하고 재원은 어떻게 마련할지에 대한 사회적 합의 없이, 총선, 대선 등 중요 선거 국면에서 득표의 유불리에 따라 공약을 제시한 것이 문제이다. 우리가 잘 알고 있듯이 무상보육, 무상교육 등은 과거 민주노동당과 같은 진보정당의 공약이지 새누라당과 보수정당과는 어울리지 않는 공약이다. 그럼에도 불구하고 대통령과 새누리당은 그 야말로 표를 얻기 위해 공약(空約)을 내걸었다. 그리고 기본적으로 검토되어야할 재원을 어떻게 마련할지, 유아교육과 유아돌봄을 어떻게 통합운영할지 등에 대한 충분한 제도적 정비 없이 ‘누리과정’이 졸속으로 도입되고, 졸속으로 확대되었다. 결국 대통령, 정부, 여당은 국민과 한 약속을 저버렸다.

구체적으로 보면 정치적 문제, 구조적 문제, 재원과 관련된 문제, 법적 문제로 4가지로 구분이 가능해 보인다. 먼저 정치적 신뢰의 문제이다. 2013년 1월 31일 대통령께서 당선자 시절 “보육사업과 같은 전국 단위사업은 중앙정부가 책임지는 것이 맞는 방향...”이라고 이야기했고, 대선공약을 보면 “영유아보육교육에 대해 국가가 완전히 책임지겠다”고 했다. 하지만 선거이후 이러한 약속은 지켜지지 않았다. 둘째, 누리과정은 유보통합을 전제로 만들어진 제도인데 시행 된지 3년이 지나도록 아직까지 유보통합이 이루어지지 않고 있기 때문에 이러한 문제가 반복적으로 발생하는 것이다. 셋째, 대통령과 정부여당의 증세 없는 복지확대의 정책기조가 문제해결을 더욱 어렵게 하고 있다. 누리과정 비용을 국가가 부담하면서 4조원의 추가적인 재정수요가 발생했는데 이를 뒷받침하는 세원이 마련되지 않았다. 즉, 이번 누리과정 논란은 정부여당이 증세 없는 복지를 추진하는 과정에서 발생한 문제라고 볼 수 있다. 더불어 구조적 문제는 중앙정부와 지방자치단체 간의 기능만이 아니라 재원구조에 대한 재정립이 필요하다. 지방자치단체가 사업을 독립적으로 수행하기 위해서는 독립적인 재원구조가 마련되어야하는데 이러한 구조적 장치를 마련해 놓지 않은 체 행정업무만 분권화한 결과라고 할 수 있다. 마지막으로 기술적인 문제로 상위법과 정부가 최근 제정한 시행령과의 부조화의 문제가 있다. 대표적으로 상위법에서는 어린이집이 교육기관으로 명시되지 않았는데, 시행령에는 포함시키고 있어 법률적 혼란을 야기하고 있다. 책임 있는 정부라면 시행령 제정이전에 법률적 검토를 충분히 해야 했다. 시행령을 만들면서 논란이 발생할 것이라고 충분히 예상하지 못했다면 정부는 직무를 유기한 것이다. 더욱이 시행령이 상위법과 충돌되는 위험을 알면서도 제정했다면 이는 국회의 입법권을 침해하는 민주주의를 위협하는 중대한 도발이라고 할 수 있다.

시도교육청과 합의했다는 정부의 주장도 사실이 아니다. 누리과정이 도입될 당시 민병희 강원교육감은 한겨레신문과의 인터뷰에서 중앙정부가 예산지원과 법률정비 예상했지, 예산 떠넘길 것으로 예상 못했다고 했다. 그래서 당시에도 교육감협의회에서 중앙정부에 교부율 상향 조정을 요구했고, 2013년 3월21일 만3-5세 어린이집 보육비지원에 따른 시도교육청 재정부담해소를 교육과학기술부에 건의하기도 했다는 것이다. 더욱이 2014년 누리과정 예산논란이 있었을 당시 국회 교육문화체육관광위원회의 속기록을 보면 유기홍 의원이 황우여 교육부장관에게 “그때(시행령 개정) 교육부하고 기재부만 협의를 했던 것이지요? 당사자인 교육감들은 그 당시 협의에서 빠져 있었지요?”라고 질문했고, 황우여 장관은 “예, 그런 것으로 알고 있습니다.”라고 답변했다. 그리고 황우여 장관은 국가가 최종적으로 책임지겠다는 답변을 했다. 또한 교육부는  2014년 정부 예산 편성 시 누리과정이 대통령 공약사항이므로 교육부가 누리과정 예산을 전액 편성할 것을 기획재정부에 요구했었다. 그러나 기획재정부가 해당 예산을 전액 삭감한 선례가 있다.

이러한 명백한 사실에도 불구하구 최근 정부여당은 누리과정에 대한 정치공세를 이어가고 있다. 2014년에는 학교급식지원 대신 보육과 누리과정예산 편성하라고 압박하고, 최근에는 누리과정 예산을 내려 보냈는데 왜 편성하지 않느냐고 정치적 공세를 하고 있다. 새누리당은 “교육감님, 정부에서 보내준 누리과정 예산 어디에 쓰셨나요?”라는 현수막을 곳곳에 내걸었는데, 사실 누리과정이라는 명목으로 교부된 예산은 없다. 정부여당이 국민을 대상으로 비난회피정치를 하고 있는 것이다. 서구 복지국가에서 보수정부가 복지축소 할 때 그 책임을 상대방에게 떠넘기는 전략이 누리과정 예산 논란에서 재현되고 있는 것이다. 누리과정을 도입할 때는 보수정부의 치적이라고 내세우고 예산집행 할때는 교육청이 편성하지 않아 집행하지 못한다고 비난하는 것은 복지축소를 위한 전형적인 비난회피정치인 것이다.

반복되는 이야기지만 결국 누리과정을 둘러싼 최근의 논란은 증세 없는 복지확대가 불가능하다는 것을 보여주는 대표적 사례이다. 시도교육청에 대한 교부금률을 상향 조정하는 것도 현재와 같이 (국민연금 등과 관련된 사회보험금 수입과 지출을 재외한 정부수입지출로 계산된) 관리재정수지 적자가 47조원에 이르는 상황에서 현실적인 대안이라고 보기 어렵다. 결국 증세를 위한 사회적 합의기구를 마련해야한다. 대통령만 결심한다면 복지확대를 위한 증세에 대해 야당은 물론 국민들도 지지할 것이다. 얼마 전 SBS가 여론조사전문기관 TNS에 의뢰해 조사한 결과¹⁾에 따르면 더 많은 복지를 위해 세금을 더 낼 용의가 있다고 응답한 비율이 절반이 넘는 55.9%였다. 더욱이 2012년 기준 OECD 국가들의 평균 국민부담률이 33.7%인데 반해 한국은 24.8%에 불과하다는 것은 그 만큼 우리에게 증세의 여력이 있다는 것을 의미한다. 국민들이 사적으로 부담하고 있는 각종 비용도 증세를 통해 공적사회서비스가 확대되면 감소할 수 있다는 점에서 증세는 한국사회에 만연한 불평등을 완화하는 중요한 방안이기도 한 것이다. 증세 없는 복지확대는 없다!

1)  전국 성인남녀 1천명 대상 2015년 1월23일과 24일 조사. 유무선으로 조사. 응답률 15.5%. 95%신뢰수준. 오차 3.1%포인트.

에너지 빈곤의 현황과 에너지복지를 위한 과제¹⁾

이정필 | 에너지기후정책연구소 상임연구원

2005년 7월, 경기도 광주에서 건설 일용직 남모씨 집에서 중학교 3학년생인 남씨의 둘째 딸이 촛불을 켜놓은 채 잠이 들었다가 화재로 숨지는 사고가 발생했다. 건설 현장의 인부로 일하는 남씨는 일거리가 줄어들면서 수입이 없어 지난 2월부터 전기료 88만원을 체납했다. 전기장판으로 겨울을 나면서 전기료가 많이 나왔고, 이를 납부하지 못해 단전된 것이다.(프레시안, 2005년 7월 13일)

사회복지의 사각지대, 에너지 빈곤의 과거와 현재

에너지 복지는 어디까지 왔을까. 에너지가 복지의 대상이라면 국민의 기본권으로 에너지는 어떻게 수용되고 있을까. 우리나라는 전기사업법, 에너지법, 저탄소녹색성장기본법 등을 통해 전기를 비롯한 필수 에너지에 대한 보편적 공급을 규정하고 있다. 에너지산업에서도 ‘민영화’ 시도가 지속되고 있으며 에너지 빈곤 문제가 악화되고 있지만, 전기 사용을 필수재로 인정하고 전기 요금을 공공요금으로 규제하고 있다. 개발주의 산업화 시대에 형성된 ‘값싸고 안정적인 에너지 공급’이라는 공급 중심의 패러다임이 기후변화 대응과 에너지 전환이라는 새로운 흐름에서 흔들리고 있지만, 에너지 공공성 측면에서 이런 긍정적인 효과를 무턱대고 무시할 수 없을 노릇이다. 또한 이러한 역사적 합의는 국민기초생활보장법의 생계급여에도 반영되어 광열비(전력비용, 난방비용, 취사비용)로 계측되고 있다. 여기서 말하는 최저 광열비는 국민의 육체적․정신적 건강을 유지하기 위한 최소한의 보건‧환경 유지, 취사활동, 체온유지 비용과 일상적인 활동 및 노동력 재생산과 사회문화적인 생활을 영위하기 위해 필요한 최소한의 조명 및 전자제품 사용 비용을 의미한다. 그러나 최저생계만을 보장하는 방식으로는, 그마저도 최저 에너지 필요량이 현실을 따라가지 못하는 상황에서 에너지 복지 효과는 미흡할 수밖에 없었다.

우리나라에서 에너지 복지에 대한 관심은 2005년의 비극적 사건을 겪은 다음에 시작됐다고 해도 틀린 말이 아니다. 당시 세계적으로 유가가 상승하는 국면에서 국내 에너지 가격도 상승했고 사회양극화가 심화되는 상황이 그와 같은 충격적인 사건과 맞물리면서 에너지 복지 개념이 정치적으로 인정된 것이다. 2006년 3월에 제정된 에너지기본법(현재 에너지법)은 “국가, 지방자치단체 및 에너지공급자는 빈곤층 등 모든 국민에 대한 에너지의 보편적 공급에 기여하여야 한다”고 명시하고 있다. 이후 적지 않은 지자체가 에너지조례를 제정하고 상위법과 유사한 조항을 포함시켰다. 이렇게 국가, 지자체와 에너지공급자의 책무라는 간접적인 형태로 에너지 기본권이 인정되고 있으며, 노무현 정부부터 에너지 빈곤 해소와 에너지 복지 확대를 위한 정책들이 등장하기 시작했다.

노무현 정부는 2007년을 에너지 복지 원년으로 선포하고 2016년까지 에너지 빈곤층을 완전히 해소하겠다는 목표를 세웠다. 이를 위해 한국에너지재단을 출범시키고 에너지복지기금도 마련했다. 이때 처음으로 에너지 빈곤층이 가구소득 중 광열비 지출 비중이 10% 이상인 가구로 설정됐다. 2009년, 이명박 정부 역시 녹색성장 5개년 계획에서 에너지 빈곤층 해소방안을 제시하며 2030년까지 차상위 계층 포함 에너지 빈곤가구 0%를 목표로 상정, 에너지복지 전달체계를 효율화하겠다는 계획을 발표했다. 정부는 “소득에 관계없이 인간다운 생활을 유지하기 위한 최소에너지는 사용할 수 있어야 한다”는 입장을 밟히면서 복지 대상을 기초생활수급자와 차상위 계층으로 확대했다. 그러나 아직까지도 에너지 빈곤층에 대한 법적, 정책적 규정이 미비한 상태가 지속되고 있다. 빈곤선이나 소득 대비 광열비 비중, 또는 다른 대안적 방법론에 대해서 명확한 기준이 마련되지 않은 채, 결과적으로 대략적인 추정치만 되풀이 되어 나오는 실정이다.

박근혜 정부에서도 관련 법․제도 정비가 이뤄졌는데, 2014년에 에너지법이 개정되어 에너지복지 사업 조항이 신설되었다. 에너지복지 사업은 ①에너지이용 소외계층에 대한 에너지의 공급, ②에너지이용 소외계층의 에너지이용 효율의 개선으로 나뉘며, 기존에 실시되고 있던 저소득층 주택에너지효율화 사업(WAP)과 새롭게 실행될 에너지 바우처(이용권) 사업에 대한 법적 근거가 마련됐다. 특히 에너지 바우처는 저소득층을 위한 생활영역별 맞춤형 급여체계 구축의 일환으로 2015년에 도입됐는데, 이를 통해 선정된 가구는 동절기(12~2월) 연료비를 지원받게 된다. 생계급여 또는 의료급여 수급자(중위소득 40%이하)라는 소득기준을 충족해야 하며, 동시에 노인(만 65세 이상), 영·유아(만 6세미만), 장애인, 임산부라는 가구원 특성기준 중 하나에 속하는 가구가 지원대상이 될 정도로 제한적으로 선별된다. 이들은 가구원 수를 고려하여 가구당 83,000원~116,000원을 차등 지급받고서 전기, 도시가스, 지역난방, 연탄, 등유, LPG 등의 에너지원을 선택적으로 구입하게 된다.

한편 에너지 복지의 위상을 높이고 제도와 정책을 체계화하기 위해 정부와 국회에서 에너지복지 개별법 제정이 수차례 검토됐지만 재원 마련 등을 이유로 아직까지 법 제정은 요원한 상태이다. 다른 한편 일부 지자체의 자치법규에 변화가 나타나고 있는데, 서울시는 에너지조례를 통해 에너지 빈곤층을 기초생활보장수급권자 및 차상위 계층으로 포괄적으로 규정하고 있다. 이는 에너지법에 나오는 에너지이용 소외계층보다 훨씬 넓은 범위를 에너지 복지 대상으로 잡고 있는 것을 뜻한다. 부산시는 “소득 가구 중 연료비 부담으로(소득에 비해 에너지 구입비용이 상대적으로 높은 비중으로 차지하는 가구로서) 에너지 이용에서 소외되는 가구”로 규정한 에너지 복지 조례를 제정하기도 했다.

종합적으로 검토하면, 에너지 복지 사업은 사회구성원이 인간으로서의 적정한 생활을 유지하는 데 필수불가결한 냉난방, 온수, 취사용 연료, 전기 등을 적정한 수준으로 소비할 수 있도록 지원하는 제도, 정책, 프로그램을 모두 포괄한다고 할 수 있다. 현재 정부 부처와 공공기관, 에너지공급자, 지자체별로 다양한 전달체계를 통해 현물․현금 등 다양한 방식의 에너지복지 정책과 사업들이 추진되고 있다. 한국에너지재단은 발전․정유․가스 등 에너지기업들로부터 조성되는 에너지복지지금 등을 토대로 난방시설 지원 및 에너지효율 개선사업 중심으로 에너지 복지 사업을 펼치고 있으며, 최근에는 기업과 함께 태양광 보급 등 재생에너지 복지사업도 추진하고 있다. 산업통상자원부는 전력산업기반기금과 에너지 및 자원사업 특별회계를 활용해 시설제품 지원사업과 연료비 지원사업을 실시하고 있다(<표 2-1> 참조).²⁾

보건복지부는 생계급여, 긴급복지 연료비지원, 여름철 냉방비 등을 지원하고, 국토교통부는 주택개량 지원을 통해 단열, 난방 등의 보수를 지원하는데, 주택 노후도에 따라 경․중․대보수로 세분화하여 저소득층 가구의 에너지효율을 개선한다. 그리고 에너지기업들도 에너지 사용요금 할인 및 일부 감면, 가격보조, 공급중단 유예 프로그램 등을 통해 저소득층에게 지원하고 있다(<표 1-2> 참조).

그 외, 민간이나 기타 기업 차원에서도 에너지 복지 사업을 진행하고 있는데, 대표적으로 밥상공동체복지재단의 ‘연탄은행’ 사업, 현대제철․한국주거복지협회의 ‘희망의 집수리’ 사업, 태양광 기업 등의 저소득층 대상 (미니)태양광 지원사업이 있다. ‘연탄은행’은 2002년 12월 설립되어, 대구, 충북, 인천, 전주, 서울 등 전국 31개 지역 33개의 연탄은행이 설립․운영 중이고, 사업영역을 주거복지․도시재생까지 확장해나가고 있다. ‘희망의 집수리-주택에너지 효율화사업’은 기업의 사회적 책임 프로그램의 일환으로 진행되고 있으며 2020년까지 1,000세대 집수리를 제공할 예정이다. 한화, LG, OCI 등 태양광 기업과 LH공사, SH공사 등 주택토지개발 기업은 사회공헌활동의 일환으로 저소득층, 사회복지시설과 공공임대주택에 (미니)태양광을 보급·지원하는 사업을 실시하고 있다. 그리고 최근 일부 지자체 차원에서도 정부의 에너지 복지 사업을 시행하는 동시에, 자체 사업을 발굴하여 에너지 복지에 관심을 쏟고 있다. 예컨대, 서울시는 서울시에너지복지시민기금 조성, 에너지 빈곤 실태조사 실시, 에너지 복지사 양성 등 진행하여 일정한 성과를 내고 있다.

에너지 빈곤 해결의 난맥상과 에너지 복지를 위한 현재 과제

에너지 복지 사업이 여러 채널과 방식으로 실행되고 있지만, 에너지 빈곤의 원인이 다양하고 다방면에서 그에 따른 부정적 영향이 나타나기 때문에, 그리고 에너지 복지 지원 정책의 양적․질적 한계로 인해 에너지 빈곤 해결은 어려움을 겪고 있다. 2011년 조손가정 고흥촛불화재 사건이나 2015년 노부부 화롯불 화재 사건은 우발적이라기보다 정책 실패에 따른 필연에 가깝다. 이런 상황을 이해하기 위해서는 해외에서 에너지 빈곤 혹은 연료 빈곤이 사회화된 과정을 살펴볼 필요가 있다. 1970년대 영국 등지에서 연료 빈곤이 처음 논의되었을 때에는 적정한 주거 온도에 초점을 맞추었지만, 최근에는 냉․난방 이외에도 일상적인 생활을 위해서 필요한 조명, 취사, TV 시청과 같은 기본적인 문화생활의 영위에 필요하다고 사회적으로 인정되는 에너지의 사용을 포괄하고 있다. 에너지 빈곤으로 인한 냉․난방 부족은 거주자의 건강을 훼손할 수 있으며, 특히 만성적인 감기, 기관지염, 심장질환과 같은 질병을 유발, 악화시킬 수 있다. 따라서 장애인, 만성질환자, 노인 등이 있는 가구는 더욱 취약한 상태에 내몰리게 된다. 또한 에너지 비용의 증가는 식료품 구입과 같은 다른 생활비용을 감소시켜 생활의 질을 후퇴시킬 수 있다. 이같은 상황으로 인한 취약 계층의 의료기관 이용 증가는 건강보험의 재정적 부담 증가와 같은 사회적 비용 유발로도 이어진다. 그리고 최근에는 기후변화로 인해 폭염과 한파 등 이상 기후가 빈번하게 발생하면서 노인, 영유아와 사회적 약자가 기후변화 취약계층으로 꼽히고 있다. 에너지 빈곤층은 기후변화 취약계층이 될 수밖에 없는 상황에 내몰리고 있는 것이다.

에너지 빈곤의 일차적 원인은 저소득이다. 실직이나 건강상의 문제 등으로 인한 노동기회 부족이나 박탈, 그리고 제한된 급여 및 연금 수령 때문에 에너지를 구입하는 데 필요한 비용을 지불하기 어려워지는 것이다. 둘째, 경제적 빈곤과 밀접히 연결된 것이기도 하지만, 노인․장애인․한부모 가구 등 사회적 취약계층이 에너지 빈곤에 취약할 수밖에 없다. 이런 계층은 가구원이 집에서 거주하는 시간이 길기 때문에 에너지 수요가 더 많은 편이다. 셋째, 단열 상태가 부실한 노후 주택에 거주하며 비효율적인 냉․난방기기를 교체하지 못하였을 경우에 에너지 빈곤이 발생하기 쉽다. 넷째, 에너지 효율이 떨어지는 노후 에너지 기기들, 예를 들어 에너지 등급이 낮은 가전제품과 비효율적인 가스 및 전기 난방기기 등을 사용할 경우에 에너지 비용이 증가하기 마련이다. 다섯째, 원유와 천연가스 가격의 상승 등으로 인하여 에너지 가격 자체가 비싸질 경우에도 에너지 빈곤이 악화될 수 있다. 여섯째, 상대적으로 저렴한 에너지, 즉 도시가스에 대한 접근성이 떨어질 경우, 에너지 빈곤이 발생할 수 있는데, 이는 도시-농촌이라는 사회공간적 격차와 결합된다. 일곱째, 정부와 공공기관이 제공하는 에너지 복지 프로그램에 대한 정보가 부족하여 이를 통한 혜택을 받지 못할 경우에 에너지 빈곤 상태가 지속될 수 있다. 이렇게 에너지 빈곤의 원인이 다양하며 복잡하게 얽혀 있기 때문에 에너지 빈곤의 해소가 어려우며, 그만큼 에너지 복지 정책은 여러 각도에서 접근해야 하는 것이다.

현재 국내에서 암묵적으로 활용하고 있는 소득 대비 광열비 비중 10%라는 에너지 빈곤의 기준 역시 편의적으로 차용하고 있는 것으로, 그 적실성에 대해서 논란이 많다. 영국에서는 적정 온도 유지라는 세부 기준이 적용되고 있지만 우리나라는 이런 근거에 대한 검토가 부족한 편이고, 경상소득과 가처분 소득 중 어느 것을 선택할지에 대해서도 논쟁적이다. 또한 미국과 캐나다와 같이 빈곤선을 기준으로 삼을 경우에 기초수급자와 차상위 계층에 한정할 수 있을지에 대해서도 판단이 쉽지 않다. 2013년 한국보건사회연구원의 조사에 따르면, 전기․가스 단절, 연료비 부족 등으로 어려움을 겪는 가구가 중위소득의 50% 이상에 이르는 것으로 보도된 바 있다. 그리고 소득에서 에너지 비용이 차지하는 비중은 고소득층과 저소득층 간에 격차가 확대되는 추세를 보이는데, 2015년 통계청 가계동향조사 결과, 경상소득 기준 1분위 가구의 소득 대비 연료비는 7.9%인데 비해 10분위 가구는 1.4%에 불과한 것으로 집계된다. 무엇보다 양질의 고용이 확대되고 실질 소득이 유의미하게 증가하지 않으면, 따라서 적정한 수준의 주거 안정과 에너지 비용 지출이 뒷받침되지 않는다면, 다른 사회복지와 마찬가지로 에너지 복지 역시 근본적인 한계를 극복할 수 없을 것이다.

그럼에도 전기 요금을 비롯한 에너지 요금의 개편, 에너지 복지 사업의 추진원칙과 추진체계의 개선 등을 통해 에너지 복지 수준을 한 단계 발전시킬 수 있는 가능성이 있다. 현재 전력당국과 한국전력공사가 제시하고 있는 원가주의는 생산과 공급원가에 따른 ‘생산 원가주의’에 기반하고 있다. 그러나 거시환경의 변화를 반영하여 환경적 외부비용을 수용하고, 이와 동시에 에너지 기본권 차원에서의 사회보장비용을 포함하는 ‘사회적 원가주의’ 개념으로 전환될 필요가 있다. 이 경우 에너지 필수재에 대한 보편적 서비스를 보장하기 위해 적정 필요전력량은 값싸게 공급하되 그 이상의 사용량에 대해서는 보다 강화된 누진제를 적용하도록 설계할 수 있다. 이러한 단계별 교차보조 요금제는 사회적 원가주의의 원칙을 준수할 뿐만 아니라 에너지 수요관리 차원에서도 바람직한 결과를 기대할 수 있다. 이는 온실가스 감축과 에너지 전환을 위해서 반드시 단계적으로 도입되어야 할 요금개편 방안이지만, 전기요금 인상에 대한 사회적 공론화가 쉽지만은 않을 것으로 예상된다.

다음으로 에너지 복지 프로그램의 유형에 따른 특징과 효과를 면밀하게 검토한 후 하이브리드 패키지 정책 구상이 접목돼야 한다. 앞서 살펴본 다양한 정책과 사업들은 다음 [표 3]과 같이 크게 세 가지로 구분할 수 있다. ‘공급형’, ‘효율형’, ‘전환형’은 각각 에너지 비용의 직․간접 지원, 에너지효율 개선, 에너지원 전환을 목적으로 유형화되며, 정책 효과에 대해서 복지만이 아니라 환경과 고용 측면과 연계하여 접근할 수 있는 장점이 있다. 일반적으로 떠올리는 ‘공급형’은 가장 기본적이고 필수적인 공공부조 방식이지만 충분한 급여를 제공하지 않거나 단기적 처방에 그칠 경우, 환경효과와 고용효과는 거의 없다고 할 수 있다. ‘효율형’은 주택과 가전기기 에너지효율화를 통해서 수요관리효과와 고용효과도 기대할 수 있는 에너지 복지 프로그램이다. 특히 2000년대 중반 미국의 저소득층 주택에너지효율화 사업이 국내에 소개되면서 한국에너지재단은 물론 사회적 경제 분야에서 획기적인 비즈니스 프로그램으로 인식되고 있다. ‘전환형’은 아직까지 지극히 보조적인 역할에 머물러 있지만, 복지, 환경, 고용이라는 세 마리 토끼를 잡을 수 있는 잠재력이 상당한 프로그램이다. 그러나 현실적으로 재원 마련의 어려움, 저소득층 주거 형태상 태양광 설치의 물리적 제약, 재생에너지에 대한 사회적 수용성 등 개선 과제들이 산적해 있다. 이 세 가지 에너지 복지 프로그램은 어느 하나만 강조할 수 없지만, 상대적으로 관심이 덜한 효율형과 전환형 프로그램에 대한 정책적, 사회적 투자가 중요하다고 판단된다.

마지막으로, 양적 성장과 질적 전환이라는 과제가 놓여 있기는 하지만, 이미 적지 않은 에너지 복지 사업들이 추진되고 있다. 그럼에도 에너지 복지 사업에 대한 법적 근거가 명확하지 않아 법․제도 정비가 시급한 실정이다. 각 사업들 간 연계성도 부족하고, 예산 책정에서부터 복지 전달, 모니터링에 이르기까지 에너지 복지 추진체계 전반을 개선해야 한다는 주장이 꾸준히 제기되고 있다. 특히 에너지 복지 전달체계의 현장에서 직접 사업을 수행하고 대상을 발굴하는 지자체와 읍면동 주민센터, 그리고 시민사회단체의 적극적인 역할을 보장하고 실질적으로 지원하는 전향적인 변화의 모습을 보여줄 때가 됐다. 문재인 정부가 에너지 전환을 추진하고 있는 상황에서 에너지 복지 역시 전환의 기반이 마련되길 기대해본다.

1) 이 글은 필자가 참여한 에너지기후정책연구소의 연구 결과물의 주요 내용을 재구성했음을 밝힌다.

2) 산업통상자원부, 보건복지부, 국토교통부 등 에너지복지 사업의 현황은 에너지기후정책연구소(권승문ㆍ김남영ㆍ이정필)가 수행하고 있는 “서울형 에너지복지모델 개발 지원체계구축 용역”(서울시, 2017년 6~10월)의 내용을 주로 활용했음을 밝힌다.

<참고문헌>

에너지경제연구원. 에너지복지 정책 및 사업의 성과 평가 방안 개발을 위한 선행연구. 산업통상자원부. 2015.

에너지기후정책연구소. 저소득층 주택 에너지효율화 사업의 복지․환경․일자리 효과 연구. 진보신당 상상연구소. 2010.

에너지후정책연구소. 에너지 복지 실현을 위한 전기요금체계 개편 방안 연구. 이미경 국회의원실. 2011.

에너지기후정책연구소. 에너지 전환과 에너지 시민을 위한 에너지 민주주의 강의. 이매진. 2016.

이현주 외. 에너지복지 현황분석 및 체계화 방안. 지식경제부․한국보건사회연구원. 2012.

진상현․박은철. 2009. 저소득가구의 에너지 소비실태 조사·분석. 서울시정개발연구원. 2009.

서울에너지복지시민기금 http://www.seoulenergyfund.or.kr/

에너지 바우처 홈페이지 http://www.energyv.or.kr/

한국에너지재단 홈페이지 http://www.koref.or.kr/