지역아동센터, 위기인가 기회인가¹⁾

송이은 서울시여성가족재단 연구위원

현대사회에서 정부의 지역아동센터 운영은 시민의 기본권 더 나아가 사회적 시민권이라는 맥락에서 돌봄을 사회화하는 정책이다. 지역사회에서 자생적으로 운영되어 오던 민간 공부방인 지역아동센터가 2004년 법제화(아동복지법 제52조)되면서 지역아동센터에 대한 정부의 정책적 지원이 시작되었다. 이에 따라 지역아동센터는 공적 영역으로 편입되어 사적 영역에서 충분히 보호받지 못하는 아동을 대상으로 보호, 교육, 급식 등의 종합서비스를 제공함으로써 아동의 보호권, 돌봄권, 더 나아가 학습권과 발달권까지 보장하는 서비스를 지원하고 있다.

지역아동센터와 유사한 연령대를 대상으로 하는 아동 방과후 돌봄 서비스로는 다함께 돌봄센터(보건복지부), 초등돌봄교실(교육부), 방과후아카데미(여성가족부) 아이돌봄서비스(여성가족부) 사업이 있다. 아동 방과후 돌봄의 사회정책적 환경은 2017년 보건복지부의 '다함께 돌봄센터' 사업 시작, 서울시 우리동네 키움센터 공급으로 인해 변화를 맞이하게 된다. 이와 관련하여 서울시는 2019년 기존 공립형 지역아동센터²⁾ 설치 지원 대신 융합형 키움센터 설치 지원을 추진하고 시 지원 100%로 설치비 최대 5억 원, 리모델링비 최대 8천만 원 그리고 인건비, 운영비를 지원하는 계획을 수립하였다. 서울시의 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터) 중 융합형 키움센터는 특히 기존의 지역아동센터와 유사한 기능으로 기획되었다. 이러한 환경변화로 인해 지역아동센터 이용아동의 사회적 낙인에 대한 기존의 우려 목소리가 종사자 처우, 돌봄환경 불평등에 대한 문제제기와 함께 더욱 커지고 있는 상황이다.

이에 대응하여 서울시는 지역아동센터 공공성 강화를 위한 노력을 진행중이다.³⁾ 2019년 9월 6일 「서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례 일부개정조례안」이 제289회 임시회 본회의를 통과했다. 지역아동센터는 2009년 정부지침 변경을 통해 중위소득 100% 이하 저소득층 아동 위주로 이용 가능하도록 매해 소득기준으로 이용아동 비율을 정한다.⁴⁾ 이번 조례개정안에서는 지역아동센터 이용에 자격에 따른 제한이 아닌 아동 당사자의 돌봄 필요 욕구에 따른 이용이 되도록 명시하였고 이를 통해 차별적인 이미지와 편견을 개선 혹은 예방할 수 있도록 하였다. 다만, 생활환경 및 가정 상황 등으로 보호와 지원이 필요한 아동은 우선 이용할 수 있다는 단서 조항 마련을 통해 돌봄 우선순위를 결정할 수 있도록 하여 취약계층 아동이 소외되지 않도록 조치하였다. 보편적 복지로의 전환 흐름 속에서 아동 방과후 돌봄 영역에서 지역아동센터가 제 역할을 수행해야 한다는 사회적 필요성이 높아짐에 따라 지역아동센터 공공성 강화를 위한 대안이 다각도로 모색되고 있고 공공성 논의는 그 어느 때보다도 뜨겁고 치열하게 진행되고 있다. 이 글에서는 방과후 돌봄 환경이 빠른 속도로 변화하고 있는 서울시를 중심으로 지역아동센터가 나아가야 하는 방향을 살펴보도록 한다.

방과후 돌봄의 공공성은 지역아동센터 운영의 공공성으로부터 시작된다

사회복지 논의에서 핵심이 되어야 할 공공성의 원리는 투명성과 참여성, 보편성이다. 공적가치와 사회적 시민권을 배양하고 사회적 합의를 구축하는데 있어 이 세 가지를 빼고 이야기할 수 없다. 신진욱(2007)⁵⁾은 공공성을 논하면서 책임성과 민주적 통제성, 연대와 정의, 공동체 의식과 참여, 개발과 공개성, 세대 간 연대와 책임을 강조한다. 방과후 돌봄 서비스의 핵심 축인 지역아동센터가 지속가능한 지역 사회 기반의 돌봄 기관으로 자리매김하기 위해서는 아동이 기본적으로 누려야할 권리, 아동이 평등할 권한, 기회의 평등을 보장하고 실현할 수 있어야 하는 것은 당연하다. 그리고 그 출발점은 운영의 공공성 확보이다. 공개성과 투명성은 재정 운영에서 특히 강조된다. 이는 특히, 회계 항목의 구성, 인건비와 운영비의 분리 운영에 적용되어야 하며 정보공개 정도와 활용, 회계관리 시스템 및 모니터링 현황에도 중요하다.

서울시 지역아동센터 센터장 422명을 대상으로 실시한 설문조사 결과에서도 예산 항목에 대한 개편이 필요하다고 응답한 비율은 83.8%(253명)이다. 개선이 필요하다고 생각하는 예산항목은 ‘종사자 인건비 항목 분리’가 개인 운영시설 78.1%, 개인 외 운영시설 76.6%로 가장 높은 비율을 차지한다. 인건비 항목이 분리되지 않으면 아동 프로그램비 확보에 취약하고, 종사자의 열악한 처우는 드러나기 어렵다. 이는 2019년 지역아동센터 예산 인상분이 최저임금 인상 비율에 비해 턱없이 낮아서 벌어진 연초의 문제적 상황에서 재차 확인되었다.

지역사회 내 접근성이 용이한 지역아동센터는 대표적인 방과후 돌봄 기관으로서 교육과 복지 기능을 통합 수행한다. 학교 부적응 해소, 일상생활지도, 학교생활 적응력, 심리·정서적 안정, 건강한 발달, 문화 체험을 아우르는 종합서비스를 제공하면서 지역사회와의 연계를 통해 지역사회 내 아동문제의 예방적 기능을 수행함으로써 전방위적인 아동 방과후 돌봄의 핵심 축을 이룬다. 또한 지역아동센터는 지역사회 연계활동, 공립센터와 민간센터 연계 및 민관 거버넌스 구축 등에 대한 필요성을 공감해왔다.⁶⁾ 설문조사에서도 양질의 프로그램 제공을 위해 지역사회 연계활동이 필요하다고 응답한 비율은 91.9%(282명)로 매우 높게 나타난 바 있다. 이와 관련하여 정부와 지자체는 네트워크 허브기관 설치 및 운영, 지역사회 연계를 위한 공동사업 개발, 지역아동센터 지원(후원) 기관에 대한 혜택 등을 제공할 수 있다.

방과후 돌봄 연계지도를 다시 그리다

최근 보건복지부가 다함께 돌봄 사업을 시작하면서 다함께 돌봄센터와 지역아동센터의 차별점이 과연 무엇인지가 사회적 이슈가 되었다. 아동복지법에 따르면 지역아동센터는 "지역사회 아동의 보호, 교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전한 발달을 도모하기 위한 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설"로 규정되어 있다(｢아동복지법｣ 제16조 1항 11호). 한편, 다함께 돌봄센터는 아동복지법 제44조의2(다함께돌봄센터), 「저출산·고령사회기본법」 제8조, 「사회보장기본법」 제5, 6조 그리고 「사회복지사업법」 제3조에 근거한다. 지역아동센터는 아동복지시설로 포함되어 있는 반면, 다함께 돌봄센터는 아동에 대한 지원서비스로 분류되어 있다. 지역아동센터는 복지 측면에서 보면 다함께 돌봄센터에 비해 보다 종합적이고 포괄적인 서비스 제공 주체라고 할 수 있다. 지난 2019년 4월 25일 열린 서울시 ‘초등 마을돌봄의 해답 찾기’ 청책토론회의 주요 쟁점은 지역아동센터가 처한 열악한 현상황에 대한 해결책 모색과 재정지원의 형평성이었고 이때의 주요 비교 대상은 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)였다. 이후 지자체 차원의 홍보시 지역아동센터와 다함께 돌봄센터 이용아동에 대한 차별적인 표현을 금지하고, 종사자 처우를 동일하게 하며, 사회복지사에 대한 단일임금체계 적용이 차별적이지 않아야 한다는 논의가 본격화되었다.

민간에서 시작되어 민간에서 운영하는 비율이 높은 지역아동센터와 공공에서 주도적으로 공급하는 다함께 돌봄센터는 아동을 위해 사회가 책임을 다해야한다는 지향은 공유하지만 이를 둘러싼 제반 조건에는 차이점이 존재한다. 지역아동센터는 신고제로 운영되고 있기에 누구나 운영이 가능하나 다함께 돌봄센터는 서울시의 경우(우리동네 키움센터) 직영을 원칙으로 하고 일부 위탁이 가능하다.⁷⁾ 또한, 쾌적한 공간 확보, 유지에 어려움을 겪는 민간 지역아동센터에 비해 다함께 돌봄센터는 공간확보가 유리하다. 내용상 차이점으로는 다함께 돌봄센터의 경우 지역아동센터와 달리 일시 긴급돌봄이 주요 기능 중 하나이다. 유연성이 높다는 것은 장단점을 모두 내포한다. 즉 그로 인해 보다 많은 아동을 포괄할 수 있지만 아동 맞춤형의 심도 있는 서비스를 제공에는 한계를 지닐 수 있다. 이는 다함께 돌봄센터가 돌봄 위주의 서비스인 반면, 지역아동센터는 지역 아동에 대한 복지 전반을 담당하는 것과도 연결된다.

전체 방과후 돌봄 체계 변화의 흐름 속에서 지역아동센터가 나아갈 방향을 생각해 보면, 첫째, 돌봄 안에서 아동에게 지원되는 학습, 놀이, 쉼의 내용과 효과성이다. 또한, 둘째, 다른 인프라와의 중복되는 기능과 침해를 방지하기 위한 보호규제 조치, 상호보완적인 관계 속에서 이루어질 수 있는 시너지 효과와 이때 필요한 추가 지원 사항에 대한 고민이다. 그리고 마지막으로 셋째, 학교, 다함께 돌봄센터 등 타 방과후 돌봄 인프라와의 연계 방안과 이때 모든 주체들에 대한 동등한 권한의 보장에 대한 사항이다. 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)가 상대적으로 방과후 일시 돌봄을 중심으로 운영한다면 지역아동센터는 돌봄을 주된 기능으로 하되, 아동의 성장과 발달 전반을 아우른다. 아동의 성장과 발달에는 돌봄, 심리정서 지원, 관심, 학습, 놀이, 건강과 영양 등 여러 요인들이 모두 중요하다. 지역아동센터 종사자들이 아동에 쏟아야 하는 정성도 종사자 처우 개선에 반영되어야 한다.

그렇다면 현재의 아동 방과후 돌봄 지형도에서 지역아동센터의 역할은 무엇인가. 서울시의 경우 2018년 기준 전체 초등연령 아동의 약 12%가 초등연령 방과후 공적돌봄 서비스를 이용한다. 예상되는 초과수요는 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)로 흡수될 수 있고, 다함께 돌봄센터의 양적 확장으로 인한 방과후 돌봄의 보편성에 대한 복지 인식 개선 효과가 지역아동센터의 위상 변화에도 긍정적 영향을 미칠 수 있다. 이는 지역아동센터가 보편적 아동을 대상으로 한 양질의 방과후 돌봄, 성장, 발달을 위한 이용시설로 내실을 다지는 전환점으로 작용할 수 있다. 이러한 정책환경 변화는 기존 지역아동센터 일반아동 이용 제한 조건을 완화시키는 환경적 조건을 제공함으로써 초등 방과후 돌봄의 보편화를 더 빨리 이끌어낼 수 있다. 다함께 돌봄센터가 본격적으로 등장하기 전부터 지역아동센터 공공성 강화 노력은 종사자 처우개선, 투명성 강화, 학교와의 연계 강화를 쟁점으로 꾸준히 지속되어 왔다. 지역아동센터마다 이용아동 특성에 맞는 다양한 프로그램을 운영할 수 있다는 이점은 여전히 유효하다. 지역아동센터는 재정비를 통해 다함께 돌봄센터와의 협력체계를 구축하여 보다 다양한 아동들에게 맞춤형 성장환경을 제공한다면 오늘은 더욱 의미 있는 시간으로 기억될 것이다.

<표 3-1> 서울시 초등연령 돌봄의 공적 지원 현황

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_{※ 주: 아이돌보미는 이용 아동의 중복성을 제외하기 위해 2018.8월 한 달 기준 자료를 제시. 아동 수는 통계청 주민등록인구 2017. 9. 자료. 초등돌봄교실은 서울시 교육청 발표자료⁸⁾}

지역아동센터 공공성 강화를 위한 제도화, 보편화, 네트워크화

서울시 지역아동센터는 사회복지사업법, 보조금 관리에 관한 법률, 아동복지법, 서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례 등을 근거로 하여 국비 30%와 시비 70%로 구성된 지원금이 지급된다. 서울시의 경우 25개 자치구별로 지역 특성에 맞는 인적, 물적 지원을 하고 있기 때문에 항목별 지원여부가 일관되지는 않으나 기본 운영비 사용기준은 존재한다. 먼저 사무비(90% 이하) 중 인건비는 종사자 채용 수에 따라 생활복지사의 기본급여 175만 원(2019년 최저임금)을 지원하되, 기본급여를 상향하여 차등 지급한도 설정이 가능하다. 10% 이상의 사업비는 반드시 프로그램비로 사용해야 하는 규정이 존재하고 이러한 예산운영 구조는 종사자 처우와 급여, 종사자 전문성, 예산 항목 분리 가능성 그리고 프로그램의 질이 모두 긴밀하게 맞물리게 하는 원인 중 하나이다. 따라서 지역아동센터 공공성 논의를 진행함에 있어서 예산 지원방식, 지원형태, 지원규모와 관련 규제에 대한 전반적인 검토가 필요하다. 먼저, 정부는 아동 방과후 돌봄에 대해 객관적인 근거에 기반하여 보건복지부와 지자체 분담으로 공평하고 충분한 예산을 지원해야 한다. 아래 표에서 볼 수 있듯이 현재 지역아동센터 기본운영비 단가 증가는 전년대비 1.6%에서 2.4%로 센터 규모마다 상이할 뿐만 아니라 임금 상승분만을 반영하기에도 불충분하며 양질의 프로그램비 지원 등 소요되는 비용을 충당하기에도 여전히 역부족이다.

<표 3-2> 지역아동센터 2019년 기본운영비(국비 30%, 시비 70%) 주요 변경지원 사항

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_{출처: 서울특별시 2019년 지역아동센터 운영 지원 계획}

설문조사 결과 추가 재정지원이 필요한 항목 1순위는 종사자 인건비(70.9%, 175명) 2순위는 임대료(38.7%, 75명)로 조사된 바 있다.

<표 3-3> 추가 재정지원 필요성

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둘째, 종사자의 처우 개선 노력을 지속해야 하며 아동분야를 타 사회복지분야에 비해 차별하지 않아야 한다. 또한, 유사업무를 하는 종사자들이 소속된 기관에 따라 임금체계를 달리 적용받지 않도록 조치해야 한다. 서울시는 종사자의 직업안정성 제고를 통한 사기진작, 잦은 이직 문제 해결을 통한 아동에 대한 안정적 서비스 강화를 위해 ｢서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례｣ 제7조에 따라 종사자 처우개선비를 지원(시비 100%)한다. 이를 통해 타 사회복지 이용시설과의 형평성 반영은 가능하더라도 경력반영 등의 체계화 노력은 미흡하다.

<표 3-4> 서울시 지역아동센터 종사자 처우개선비 지원 현황(‘14년~’19년)

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_{출처: 서울특별시 2019년 지역아동센터 운영 지원 계획}

관련 설문조사 결과에 따르면, 종사자의 근무지속성 강화를 위해 필요한 사항으로 급여 인상이 84.0%(262명)로 가장 높은 비율을 차지했으며, 사회적 위상 강화가 31.0%(95명)로 뒤를 이었다. 지역아동센터의 높은 이직률을 위한 다각도의 종사자 처우 개선이 필요하다는 사실이 재확인되었다. 응답자의 대다수는 지역아동센터 공공성 강화는 ‘필요하다’고 생각했으며 ‘사회적인 책무성’과 ‘회계의 투명성’이 공공성 강화의 주요 요인이라고 보았다. ‘사회적 책무성’을 위해서는 종사자 고용안정성을 보장해야 한다는 응답비율이 압도적으로 높았다.

<표 3-5> 종사자 근무지속성 강화를 위한 필요사항(1, 2순위)

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종사자의 전문성 향상을 위해 제도 마련(혹은 개선)이 필요한 영역은 급여라고 응답한 사람이 251명(84.2%)으로 가장 많았으며, 급여개선 중에서도 특히 호봉제 도입이 필요하다는 응답이 63.2%(156명)로 가장 높은 비율을 차지했다. 지역아동센터 종사자에 대한 통합적인 인력 풀 제도 운영을 요구한 응답자는 28명(9.4%)이었다.

<그림 3-1> 종사자 전문성 향상을 위해 필요한 제도 개선 방향

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셋째, 아동 당사자 관점에서 아동들이 필요로 하는 다양한 서비스 제공을 위한 노력을 지속해야 한다. 다채로운 맞춤형 이용이 가능하도록 아동의 욕구를 파악하고 돌봄, 놀이, 학습, 발달 등 아동 생활 영역 전반에 걸쳐서 우선 지원 대상 규정을 상황에 맞게 적용할 수 있도록 규제를 완화하면서 보편적으로 모든 아동이 종합적인 복지지원을 누릴 수 있는 방향으로 나아가야 할 것이다. 이를 정리하면 결국 지역아동센터의 공공성 강화를 위한 정책은 제도화와 보편화 그리고 네트워크화를 위한 노력이다.

<표 3-6> 지역아동센터 운영의 공공성 강화를 위한 정책 방향

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제도화

공공성 강화를 위해 지역아동센터에 일정 책무를 부여하고, 동시에 권리를 보장하는 제도화가 필요하다. 제도화를 위해서는 첫째, 운영 주체의 공공성을 확보해야 한다. 개인이나 종교단체 운영 비율이 높은 지역아동센터는 공립(구립)이나 법인에 비해 체계적인 관리감독이 어렵고 투명성 저하의 문제가 발생한다. 이에 대해 공공이 센터 수급관리를 하고 공립(구립)의 형태로 지자체가 공급에 더욱 적극적으로 개입할 필요가 있으며 공립센터를 중심으로 민간센터와의 연계를 공고히 해야 한다. 공립센터 확충은 열악한 공간 문제와 운영 부실화 문제 해소에도 도움이 된다. 현장 상황을 충분히 반영한 평가 체계와 공공 주도의 수요공급 관리시스템 구축은 지역아동센터와 종사자 사회적 위상 강화에도 긍정적인 영향을 미친다. 또한, 진입장벽을 높이고 규제를 강화함과 동시에 운영비, 급식비, 인건비 등의 재정지원 규모를 확대해야 한다. 민간 진입 제한 조건으로는 전세금 등 일정 자산 보유 시설 혹은 시설장 경력 자격 조건 강화, 신고제를 허가제(혹은 인증제)로 전환하는 조치 등이 고려 가능하다. 진입장벽 강화는 종사자 간의 신뢰 형성에도 매우 중요하다.

지역아동센터 운영의 공공성 강화를 위한 제도화의 두 번째 사항은 종사자 처우 개선이다. 지금까지 지역아동센터는 복지 노동력 조달에 있어 비상근 파견과 일관적이지 않은 임시방편의 임금제를 운영해왔다. 우선적으로 적절한 급여수준 보장, 급여에 경력 인정, 적정 상근인력 보장이 필요하다. 현재 단일임금체계 논의가 이루어지고 있는 만큼 모든 종사자에게 공정한 기준에 따른 급여 체계화가 보편적으로 적용되도록 이를 반드시 현실화시켜야 한다. 또한, 고용형태 전환을 통한 상근인력 충원이 필요하며 효율적 체질 개선을 위해서는 비상근 파견을 상근직 노동력으로 전환해야 한다. 노동력 고용형태 전환은 돌봄노동의 질을 증대시키고, 이는 아동과 부모의 복지를 증진시키며, 장기적으로는 우수인력 유입으로 이어진다. 이러한 고용안전성과 수입 증가는 필연적으로 이직을 줄임으로써 종사자 노동력의 전문성과 숙련도는 향상된다.

<표 3-7> 종사자 처우 문제와 개선방안

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보편화

돌봄의 공공성을 담보한다는 것은 대상의 보편성과 질이 담보되는 서비스 제공을 포함한다. 하지만 비록 국가가 직접 서비스를 제공하더라도 그 대상이 저소득층으로 한정된다면, 이는 보편성을 결여하게 되고, 때문에 공공성 강화에 한계를 내포하게 된다. 일반적으로 공공성을 담보하기 위해 필요한 것은 첫 번째가 현금지원대상의 보편성 담보이고 두 번째가 소득계층과 관계없이 누구나 재정적 부담 없는 서비스를 이용할 수 있도록 지원하는 것이며, 세 번째는 제공되는 서비스의 질이 돌봄수급자의 욕구를 충족시킬 수 있는 수준에서 담보되도록 하는 것이다.⁹⁾ 지역아동센터의 경우 보편화를 위해 필요한 사항은 크게 돌봄체계 구축과 공간 활용 문제 개선으로 구분할 수 있다. 현실에서 특히 시급한 것이 돌봄 공간 환경의 질 문제이다. 소규모로 운영되는 지역아동센터는 센터마다 공간 환경 특성이 매우 상이하다. 열악한 공간과 임대료 및 재정 문제는 밀접하게 연결되어 있을 뿐만 아니라 종사자 근무환경, 아동 돌봄 환경 모두에 중요하다. 이를 위해 지역별 유휴공간을 아동시설과 지역 돌봄을 담당하는 지역아동센터에 일정비율 할당(주민센터 등)하도록 명문화할 필요가 있다. 또한, 공간개선을 위한 민간자원 연계 지원 및 공공의 지원을 다각도에서 모색해야 한다. 임대료가 높고 유해환경이 없는 공간 확보가 상대적으로 더 어려운 서울시는 특히 이에 대한 적극적 조치를 해야 한다. 보편화 노력은 방과후 돌봄 지원 기관 간의 차별은 없애고 차이와 특색을 돋보이게 함으로써 아동 중심의 서비스 제공을 가능케 할 것이다.

<표 3-8> 공간문제와 개선방안

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네트워크화

지역아동센터 공공성 강화를 위한 세 번째 접근은 네트워크화이다. 지역아동센터를 중심으로 한 학교, 지역사회 연계 및 협의체 활성화가 실효성 있게 실행되려면 지역아동센터를 주축으로 한 통합지원체계 구축과 방과후 돌봄에 대한 공적, 사적인 연계 강화가 필요하다. 방과후 돌봄은 지역아동센터, 초등돌봄교실, 다함께 돌봄센터, 청소년방과후아카데미의 지역돌봄협의체 뿐 아니라 찾아가는 동주민센터, 드림스타트 등과의 연계로까지 확장할 수 있다. 그런 의미에서 앞서 말했듯이 다함께 돌봄센터의 등장은 지역 기반 돌봄의 지역아동센터가 더욱 강화되는 계기로 작용할 수 있다. 즉 지역기반 방과후 돌봄의 주류화를 추동하고 내실 있는 방과후 돌봄서비스를 제공하면서 사회적 책임과 효과성을 높이는 것이 바람직하다. 최근에는 교육부 주도로 온종일 돌봄체계 현장지원단이 출범하면서 이를 통해 교육부, 지자체 등 관련 부처들의 협력 기반이 마련되기도 하였다. 일부 돌봄교실은 지자체와 학교가 협력하여 새로운 돌봄 모형을 만들어냄으로써 학교가 공간을 제공하고 지자체가 프로그램을 직접 운영하는 협업이 이루어지고 있다. 이러한 협력 체계 안에서 지역아동센터는 보다 적극적인 역할을 해야 한다. 이러한 노력은 방과후 돌봄 필요 아동에 대한 연계발굴로도 이어져 아동의 맞춤형 돌봄 서비스 이용을 보다 수월하게 할 수 있다.

그동안 국내 방과후 돌봄은 해외에 비해 민간 비중이 크고, 공공의 기능보다는 개별 자생적 성격이 강한 편이었다. 해외 국가들의 방과후 돌봄은 점점 공공의 역할과 기능이 강화되고 그 안에서 지역사회 연계와 학교 연계가 공고해지는 추세를 보여 온 것에 비해, 민간에서 시작된 우리나라 지역아동센터는 제공되는 돌봄의 성격이 개별 센터 특성에 의해 좌우되는 경우가 많았다. 방과후 돌봄 영역에 대한 공공의 역할과 비중이 커지고 있는 현 시점에서 지역아동센터 공공성 강화를 위해 운영 전반 사항을 재검토하고 민관 거버넌스와 네트워크를 강화하면서 공공성을 위해 필요한 요인들을 적극적으로 보완해 나아갈 시점이다.

모든 아동의 보편적 권리 보장은 지역아동센터로부터

문재인 정부의 '포용국가 아동정책'¹⁰⁾ 구현을 위한 아동권리보장원이 2019년 7월 16일 출범했다. 그동안 분절적으로 수행되던 아동 관련 중앙 지원 업무를 통합하여 아동보호서비스를 통합적이고 체계적으로 지원하기 위해 기존에 분산되어 있던 중앙 지원체계를 아동권리보장원으로 통합한 것이다.¹¹⁾ 아동권리보장원은 이에 더해 아동정책영향평가, 아동정책기본계획 수립 지원 등의 정책지원 기능을 수행하게 된다. 아동권리보장이라는 대원칙 하에 지역아동센터 역시 아동 최선의 이익 원칙에 입각한 공공영역의 아동 방과후 돌봄 중추기관의 역할을 보다 공고히 할 것으로 기대된다. 방과후 돌봄, 놀권리, 학습권은 모두 긴밀히 연관되어 있기에 지역아동센터는 보호와 돌봄에 대한 아동의 기본권 보장뿐만 아니라, 아동권리 전반을 책임지는 아동친화도시 주요 기관으로 자리매김할 가능성을 내재하고 있다. 변화하는 사회복지 환경 속에서도 지역아동센터는 흔들림 없이 자신만의 길을 갈 것이다. 정부와 관계자들 그리고 정책입안자들은 모든 아동이 차별 없는 성장 환경을 제공받아야 한다는 사실을 한순간도 잊지 않으면서 아동 방과후 돌봄의 공공성 강화를 위한 모니터링을 지속해야 한다. 지역아동센터는 그 어떤 방과후 돌봄 기관보다 지역기반적이며 아동 중심적이고, 포용적이다. 진일보한 방과후 돌봄의 중심추 역할을 지역아동센터에 기대한다. 

_{1) 2017, 송이은·이지혜, ｢서울시 지역아동센터 공공성 강화 및 내실화 방안 마련 연구｣, 서울특별시 여성가족재단. 연구보고서에서 일부발췌}

_{2) 서울시 구립지역아동센터 중 자치구의 신청에 의해 자치구별 1개소에 대해 기본운영비의 50%를 추가 지원(시비100%)하고 공립형 센터는 종사자 1명을 추가 배치하여 자치구, 지원단과 협력하에 지역사회 연계, 협력 사업을 추진함}

_{3) 보건복지부 역시 지역아동센터가 당면한 문제의 해결방안을 모색하기 위해 종사자와 전문가로 구성된 지역아동센터 발전방안 협의체 운영 등의 노력}

_{4) 2019년의 경우 신고정원의 80% 이상은 돌봄취약아동이 우선(일반아동은 20% 범위 내)}

_{5) 신진욱, 2007, “사회공공성 강화를 위한 담론전략”, ｢시민과 세계｣ 11, pp.18-39.}

_{6) 사회서비스가 공공성을 담보하기 위한 요건 중 하나는 운영과 관련된 활동에 대한 다양한 사회구성원의 참여임}

_{7) 서울시는 자치구 직영을 권장하고 있으나 위탁방식이 늘고 있음(2019년 9월 현재 절반이 위탁 운영 중이며 향후 개소 예정 센터도 절반 이상이 위탁계획)}

_{8) 안현미 2018. "서울시 영유아 아동 돌봄 정책 현황 및 통합 지원체계 구축 방안”. ｢서울시 영유아 및 아동돌봄 체계 구축을 위한 토론회｣}

_{9) 윤홍식, 2012, "사회서비스 정책과 공공성: 공공성을 둘러싼 논란과 적용”, ｢참여연대: 보편적 복지확대를 위한 공공성 강화방안 토론회｣, pp.7-39.}

_{10) 관계부처합동 보도자료, 아동에 대한 국가 책임을 확대합니다, 2019.05.23}

_{11) 보건복지부 보도자료, 포용국가 아동정책·서비스 기관 통합된다! 2019.07.16}

자활, 일자리 사업인가? 복지 사업인가? 

최상미 동국대학교 사회복지상담학과 교수

자활사업의 역사와 혼란스러운 정체성

자활사업은 2000년 국민기초생활보장제도와 함께 도입되어 20여년 간 우리나라의 대표적 근로연계복지사업으로 존재해왔다. 그러나 자활사업이 무엇인지는 여전히 모호하다. 누군가는 자활사업을 조건부 수급자 탈수급 지원 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 대상 창업지원사업 혹은 사회적경제 육성 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 생활 전반을 지원하는 복지 사업 혹은 저소득층 전반을 대상으로 하는 일자리 사업으로 이해한다. 이렇듯 자활사업은 정권에 따라, 자활을 둘러싼 환경의 변화에 따라, 자활사업을 바라보는 사람들의 시각에 따라 각기 다른 사업으로 이해되고 있다. 이처럼 자활사업에 대한 이해가 다양한 가운데 2021년 자활사업안내(보건복지부, 2020)는 자활사업을 ‘근로능력이 있는 수급자의 근로의지와 자활역량 향상을 통한 탈수급의 확대’라는 목적하에 조건부수급자를 우선 대상으로1) 근로기회, 직업훈련, 취업알선, 자활기업 지원 서비스 등을 제공하는 사업으로 규정하고 있다. 즉 제도적으로 자활사업은 ‘조건부수급자를 대상으로 취창업을 통한 탈수급을 지원’함으로써, 근로능력이 있는 자에게는 무조건적으로 급여를 줄 수 없다는 신자유주의적 ‘주저하는 복지국가’의 모습을 반영한다. 

조건부수급자를 대상으로 근로 기회를 제공하고, 일반 시장에서의 취업을 통해 궁극적으로 탈수급을 지원하는 사업으로서 자활은 도입 초기에는 어느 정도 취창업, 탈수급 성공률을 보고하며 소기의 정책적 의도에 부응하는 듯하였다. 그러나 2014년 자활사업에 배치되던 조건부수급자 중 근로능력 판정을 통해 상대적으로 근로능력이 높은 참여자들을 고용노동부 취업성공패키지 사업으로 우선 배치하기 시작하자, 자활사업 참여자 중 근로 미약자 비율이 증가하면서 노동 시장 진입과 탈수급이라는 정책적 목적을 성취하기 어려워졌다. 여기에 경기 침체의 장기화, 고용없는 성장, 고실업의 지속과 같은 노동 시장의 변화는 취창업을 통한 탈수급이라는 정책적 목적의 성취를 더욱 어렵게 만들었다. 이에 자활현장에서는 일반 노동 시장에의 취업보다는 자활 기업 창업을 통해 성과를 내기 위한 시도가 이루어졌으며, 이는 자활사업이 저소득층의 창업지원 사업 혹은 사회적경제 육성 사업으로서의 성격을 가지게 되는 계기가 되었다. 

조건부수급자에 대한 노동 강요와 낮은 성과라는 비판으로부터 자유롭지 못한 가운데 근로미약자 중심으로 자활사업 참여자들이 구성되기 시작하면서, 자활사업은 근로미약자들의 근로와 취창업을 위해 이들의 다차원적인 문제를 다루어야 하는 상황에 직면하였다. 이러한 상황에서 자활현장의 주도적, 자발적 움직임으로 2004년 일부 지역자활센터는 ‘자활 인큐베이팅’이라는 이름으로 사례관리를 자활 실천기법으로 도입하여 수행하였으나 제도화되지는 못했다. 이후 2012년 자활사업 참여자들의 욕구와 특성을 반영한 참여자 중심 자활사업 수행을 위해 전국 60개 지역자활센터를 대상으로 자활 사례관리 시범사업을 시작하였으며 2021년 5월 현재 100여개 지역자활센터에 자활 사례관리자가 추가 배치되어 사례관리를 수행하고 있다. 자활 사례관리는 근로, 노동에만 초점을 두어 온 자활사업이 복지 사업으로서의 성격을 갖추기 시작한 계기가 되었으며, 자활에서의 사례관리는 점차 그 중요성이 강조되며 모든 지역자활센터로의 확대, 자활사업 전 과정으로의 확대, 지역사회 자원을 아우르는 사례관리 협력체계 구축 필요성이 논의되고 있다. 

또한 자활사업은 2014년 조건부수급자를 근로능력판정 결과에 따라 취업성공패키지 사업과 자활사업으로 이분화하여 배치하기 시작하면서 참여자수가 감소하였다. 이에 일차적으로는 참여자수의 확보, 나아가서는 자활사업 정체성 확대를 위해 2018년 차상위층을 자활사업 참여자로 포함하기로 결정하였으며, 그 결과 최근 자활사업 참여자 중 차상위층, 일반수급자의 비율이 점차 증가하고 있다. 이러한 변화는 자활사업이 조건부수급자 대상 사업에서 나아가 ‘차상위층을 포함하는 보다 포괄적 저소득층 대상 일자리 사업’으로 그 정체성이 확장되는 계기가 되었다. 

자활사업의 딜레마 

자활사업은 ‘자활’이 무엇인지에 대한 명확한 개념 정의와 합의 없이 취창업을 통한 탈수급이라는 제도적 목적으로 이해되면서 성과 또한 매출액, 자활성공률, 탈수급률 등 경제적 지표로 평가되어왔다. 그러나 최근 경기침체의 장기화, 고실업의 지속, 참여자 중 근로미약자의 증가와 같은 환경의 변화는 이러한 경제적 측면의 성과를 보고하기 어렵게 만들었다. 또한 실업, 저소득, 빈곤이라는 경제적 측면의 문제를 공유함과 동시에 부채, 신용과 같은 법적·재정적 문제, 불안정한 주거, 만성질환, 알콜 의존, 우울, 낮은 자존감, 실패감, 좌절감, 낮은 근로 의욕, 가족 갈등, 대인관계의 어려움과 같은 다차원적 문제를 가지는 자활 참여자들이 점차 증가하였다. 이에 자활현장은 참여자들이 경제적 자립을 향해 나아가는 여정에서 상담, 사례관리, 자원연계, 의뢰 등의 개입을 통해 다차원적 문제를 다루는 것을 지원하고 있다. 그러나 경제적 측면의 실적에만 초점을 둔 성과지표는 이러한 비경제적, 과정적 측면에서 나타나는 참여자의 변화를 성과로 측정하지 못하고 있다. 

또한 최근 차상위층을 포함하는 자활사업 대상의 확대, 코로나로 인한 실직의 증가, 자활장려금, 근로장려금, 추가근무수당 등을 통한 총 자활급여의 증가 등으로, 자활사업 참여자 중 차상위층 및 일반수급자의 비율이 증가하고 있다. 더하여 노동 시장 경직이 심화되면서 청년층의 유입도 급증하고 있다. 이러한 대상의 변화와 함께 자활사업은 더 이상 조건부수급자만을 대상으로 하는 사업이 아닌 보다 포괄적인 저소득 구직자 대상 일자리 사업의 성격을 가지게 되었다. 그러나 여전히 자활사업은 도입 초기에 설정된 취창업을 통한 탈수급을 정책적 목적으로 우선함으로써 일반수급자 및 차상위층 참여자들은 뚜렷한 목적 없이 자활사업에 참여하고 있다. 

이와 같이 참여자 특성, 현장의 활동, 대상의 변화와 사업 목적 및 성과지표 간의 부정합은 낮은 성과2), 참여자들의 욕구를 간과하고 단기적 경제적 실적만을 강조하는 목적 전치 현상, 탈자활한 참여자들이 다시 자활로 돌아오는 회전문 현상, 현장의 갈등과 혼란을 야기하는 원인이 되고 있다. 

일자리 사업으로서의 자활사업 

자활사업은 만성적으로 낮은 성과와 상대적으로 편한 일자리 사업으로서의 성격을 가진다. 앞서도 논의했듯이 자활사업은 조건부수급자의 취창업, 탈수급을 지원하는 사업으로 존재해왔으나 실제로 자활사업을 통해 일반 노동 시장에 취업함으로써 탈수급을 성취한 비율은 10% 이하인 낮은 성과의 일자리 사업으로 존재해왔다. 또한 2018년 차상위층의 자활사업 참여 제한 폐지 이후 점차 차상위 참여자 비중이 증가하면서 탈수급이라는 정책 목적을 적용하기 어려워졌다. 이에 자활사업은 탈수급 지원 제도로서의 성격은 약화된 반면 수급자와 차상위층 대상으로 사업단 근로 기회 제공, 취업 알선, 자활 기업 창업 지원 등을 제공하는 저소득 구직자 대상 포괄적 일자리 사업으로서의 성격은 강화되었다. 또한 자활급여의 지속적 상승으로 자활사업에 참여하면서 근로장려금, 자활장려금을 최대한 받는 경우 최저임금의 두 배까지 수급이 가능해지면서 노동강도, 급여 수준을 고려하여 자활사업에 최대한 머물거나 일반 노동 시장에서 취창업을 통해 탈자활, 탈수급했다가도 다시 자활사업으로 돌아오는 모습을 보이고 있다. 

정리하면 자활사업은 1개 중앙, 17개 광역, 249개 지역자활센터라는 촘촘한 전달체계를 갖추고 연 5.5만여 명, 동시에 4만 명 정도가 이용하고 있는 복지부의 가장 대표적인 일자리 사업이다. 그러나 성과로 책정하고 있는 취창업 성공률, 탈수급률 등은 높지 않아 사업 도입 초기 이래 지속적으로 저성과 사업으로 비판받아왔다. 또한 최근에는 일반 노동시장으로의 진입이 어렵고 진입하더라도 상대적으로 노동 강도가 약하고 편한 자활사업으로 다시 돌아오는 경향을 보이고 있다. 자활을 둘러싼 이러한 변화는 자활사업의 성격을 ‘저소득층 대상의 보호된 일자리’로 규정하며, 자활사업의 목적, 정체성, 성과에 대한 고민을 던지고 있다. 

자활사업의 방향 

이러한 변화 속에서 필자는 자활사업과 관련하여 다음과 같은 변화 필요성을 제안한다. 

첫째, 복지 기능 강화를 통해 자활사업은 ‘복지부의 일자리/근로 사업’보다는 ‘근로와 복지가 균형을 이룬 근로연계복지 사업’의 성격을 갖추어야 할 것이다. 자활사업은 복지부의 대표적인 일자리 사업의 하나로 경제적 측면의 성과를 강조하며 근로 기회 제공과 취창업 지원 등 ‘근로’에 초점을 두고 운영되어 왔다. 그러나 이는 참여자들이 가지는 다차원적 욕구와 문제를 간과함으로써 실천 현장의 왜곡과 낮은 성과를 야기하는 원인이 되었다. 이에 장기적 관점에서의 궁극적인 자활을 지원하는 사업으로서 자활사업의 재구조화가 필요하다. 즉, ‘근로’를 통한 ‘경제적 결과 측면의 성과’에서 나아가 참여자의 상황과 욕구에 따라 그 정도를 달리하며 근로와 취창업을 준비하는 고용 측면, 자신감을 회복하며 삶과 근로에 대한 의지를 고양하는 정서적 측면, 사회적 관계를 형성해나가는 사회적 측면, 일상생활을 회복해나가는 측면을 포괄하는 맞춤형 개입의 필요하며, 이러한 ‘맞춤형 개입’을 위해서는 사례관리를 중심으로 한 복지 기능의 강화가 필요하다.

둘째, 근로와 복지, 궁극적인 경제적 자활을 이루기까지의 과정에서의 다차원적 변화를 포괄하는 성과 평가 체계 구축이 필요하다. 자활 현장에서 지속적으로 자활사업 참여자들의 경제적 자활을 지원하기 위한 과정적 개입이 이루어져 왔다. 그러나 경제적 결과에만 초점을 둔 자활사업 성과 지표가 참여자의 과정적 변화를 성과로 인정하지 않음으로써 현장의 노력을 간과하고 혼란을 야기해 왔다. 이에 점차 근로미약 참여자, 다차원적 문제를 가지는 참여자의 비중이 증가하는 상황에서 참여자의 다양한 문제를 다루는 개입의 성과를 포괄하도록 성과 평가 체계의 보완이 필요하다. 

셋째, 참여자 특성, 대상 변화를 반영한 자활사업의 목적과 내용에 대한 재구조화와 국민기초생활보장제도로부터의 분리 필요성을 제안한다. 자활사업은 2018년 차상위층 참여 제한을 폐지하면서 점차 참여자 중 차상위층의 비중이 증가하고 있다. 또한 2022년 생계급여 부양의무자 기준 폐지에 따라 자활참여자 수가 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 이러한 변화는 국민기초생활보장법에 근거한 수급자의 탈수급 지원이라는 자활사업 목적의 적절성에 대한 제고 필요성을 제안한다. 즉 지역사회 저소득층을 대상으로 ‘복지’와 ‘근로’ 서비스를 통합적으로 제공하는 사업으로서 사업의 목적과 내용을 재구조화하고, 나아가 ‘조건부수급’과 ‘탈수급’이라는 정책목적의 바탕이 된 국민기초생활보장제도와의 분리 가능성도 고려할 수 있다. 

넷째, 복지부 및 타부처 일자리 사업과의 통합적 개편 필요성을 제안한다. 자활사업은 ‘지역사회 저소득층 대상 근로연계복지사업’으로 그 대상과 사업 내용이 확장됨에 따라, 복지부를 포함하여 다양한 부처의 일자리 사업과 상당 부분 중복된다. 실업문제에 대처하여 일자리 확대가 정부의 주요 과제가 되면서, 보건복지부, 고용노동부, 행정안전부, 여성가족부, 중소기업벤처부, 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 환경부 등 거의 모든 부처가 대상과 부처의 성격을 반영하며 다양한 일자리 사업을 수행하고 있다. 그러나 부처 간 조정없이 일자리 사업이 존재하다 보니 사업내용과 대상이 중복되는 경우가 상당하다. 이에 현재 부처별, 대상별로 구분되어 있는 일자리 사업을 참여자의 근로역량과 욕구, 사업내용에 따라 통합적으로 재구조화할 필요가 있다. 예를 들어 일차적으로 보건복지부에서 수행하고 있는 차상위와 수급자 등 저소득층 대상 자활사업, 노인 일자리 사업, 장애인 일자리 사업을 통합하여 근로역량과 사업단 특성에 따라 전달체계를 일원화하여 수행할 수 있으며, 나아가 디지털 일자리 사업, 청년 일자리 사업, 여성 일자리 사업 등 대상과 사업 특성에 따라 각기 다른 부처의 사업으로 구분되어있는 일자리 사업의 통합 운영도 고려해야 할 것이다. 

1. 
   

   국민기초생활보장법 시행규칙 제26조 및 자활사업안내(보건복지부, 2020)에서 자활근로사업에는 조건부수급자를 우선적으로 선정하여야 함을 명시하고 있다.

   
   


2. 
   

   실제로 자활사업 참여자 중 일반 시장에서 구직에 성공한 비율은 20%를 넘은 적이 없으며 탈수급률도 10%를 넘은 적이 없다.(보건복지부, 2017)

   
   

노동시간단축 정책의 평가와 후속 과제1)

김성희 산업노동정책연구소 소장

노동시간단축(주 52시간 상한제)의 쟁점

일주일은 7일이 아니라, 5일이라고 주장하는 행정지침이 오랜 기간 방치되어 왔다. 한국의 노동시간체제는 주 40시간제가 아니라, 주 68시간이 허용되는 체제였다. 주 52시간 상한제는 연장근로 최장 한도인 주 12시간에 휴일특근 16시간은 제외되어 왔던 비정상을 바로잡는 의미다[68(=40+12+16) → 52(40+12)]. 2004년 주 40시간 법정근로시간제 도입 이후 15년을 돌고 돌아 주 40시간제가 아닌 주 52시간제의 문턱을 넘고 있다. 여전히 논란거리는 남아 있다. 직접적으로는 탄력제 확대 문제와 임금 감소 문제이며, 넓게 보면 고용창출, 생산성 향상, 일과 생활의 조화 등 노동시간 단축의 의미이자 도전 과제인 쟁점이 다 관련된다.

이 와중에 노동시간단축의 보완 필요성과 그 해결과제를 두고 논란은 계속되고 있다. 첫째, 52시간 최장 노동시간체제로의 이행의 속도 문제다. 노동계에선 기업 규모별 단계적 적용의 타당성에 의문을 제시하며, 비정상을 정상화하는 사안에 3년에 걸친 단계적 적용은 타당하지 않다는 견해다. 반면, 업계에선 주 52시간제 이행과 특례업종 축소에 대처할 시간 여유가 부족하다고 고충을 호소한다. 둘째, 노동시간단축에 따른 중소영세 사업자의 부담 완화와 관련해서 특별연장근로 허용으로 업계의 이해를 도모하는 한편, 탄력제 적용기간 확대에 대해선 찬반 의견이 맞서 있는 형국이다. 노동시간단축에 따른 지원책으로는 기존 고용장려금 지원제도2)와 결부된 일자리함께하기 지원제도가 있다.3) 셋째, 노동시간단축의 목표는 노동자의 건강권과 휴식권을 보장하여 장시간 노동의 폐해인 노동자 삶의 질 저하와 기업의 생산성 저하를 방지하여, 질적이고 구조적 경쟁력을 향상하는 데 있다. 반면, 기업들은 당장의 비용 부담을 말한다. 노동시간단축에 따른 기업 비용부담은 엄밀히 말해 시간 단축에도 생산 물량이나 서비스 업무량을 유지하면서 추가 고용을 통해 대처할 때 발생한다. 근무체제 개편이나 생산성 향상으로 대처하면 추가 부담이 발생하지 않는다.

그런데 근무체제 개편이나 생산성 향상으로 업무량 공백을 메우는 데는 한계가 있다. 일반적으로 10%의 노동시간단축에 따른 비용 부담은 3~5%의 생산성 향상으로 대체 가능하다. 추가 고용은 사회적으로 바람직한 결과이나, 기업에게는 부담이다. 이를 해결하는 수단을 무엇으로 보느냐가 후속대책의 핵심 과제였다.

주 52시간 상한제 보완 대책 평가: 사용자 애로의 해결과 사회적 의미 축소

사용자 친화적 보완대책

그런데 보완대책은 편향된 방향으로 흘러갔다. 52시간 상한제 보완대책은 크게 네 가지인데, 노동시간단축의 사회적 의미를 극대화하는 방향이 아니라 모두 사용자 애로의 해소 차원에서 진행되었다. 첫째, 탄력제 확대와 관련된 내용은 ‘경사노위 소위 통과 후, 본회의 통과 무산과 본회의 재구성 후 통과’라는 우여곡절 끝에 국회에서 논란만 벌이다 통과되지는 않았다. 국회 논란의 핵심은 외형으로 ‘탄력제 단위 기간 6개월 대 1년’이나, 속을 들여다보면 여당과 제1야당 사이에 누가 더 기업 친화적인 인상을 심어줄 것인지 힘겨루기를 한 것이라고 본다.

이 와중에 올해 1월에 적용되는 50~299인 규모 사업장에 300인 이상 사업장 도입 시 실시했던 계도기간 9개월보다 더 긴 최장 1년 6개월의 계도기간(감독, 처벌의 유예이므로 사실상 시행 유예)을 부여했다. 정부와 여당은 제1야당 완화 요구보다 더 나아가서 특별연장근로 요건에 일시적 물량 급증 등 경영상 사유를 포함하는 초법적 행정조처를 시행하겠다고 발표했다.

<표 2-1> 52시간 상한제 보완대책 내용과 흐름

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탄력제는 대표적인 사용자 친화적 노동유연화제도이지만, 장시간 노동체제의 사용자에게 그리 매력적인 제도는 아니다. 사전 예측 가능한 규칙적 변경에 적용하는 제도이고 늘렸던 만큼 줄여야 하기 때문이다. 이 틀을 깨거나 이를 넘어선 문제를 해결하는 것에 사용자들은 더 관심을 가진다. 기간 확대 문제보다 도입 요건 완화(탄력제 합의에 포함), 적용 유예조처(계도기간이라는 이름으로 시행되고 시행 예정), 특별연장근로 사유 확대(최근 정부 발표)가 바로 이런 사항이다.

사용자 입장에서 52시간 상한제의 보완대책은 탄력제의 단위기간 확대로 대표되지만, 경사노위 합의안의 가장 큰 문제는 도입요건 완화이고 이로 인한 노동시간제도의 균열이다. 이번 특별연장근로 요건 확대도 논리적 연원은 합의안의 도입 요건 완화에서 비롯된 것이다.4)

이로 인한 폐해는 노동시간의 양극화 확대와 노동시간 규율 체제의 붕괴의 위험성이다. 첫째, 시행 유예(계도기간)를 거쳐 안착되어 가고 있는 300인 이상과 공공부문과 1년 6개월의 간격으로 설정되었던 50인 이상 300인 미만 사업체 간 노동시간 간극이 더 오랫동안, 더 길게 유지된다. 50인 이상에 1년 6개월 뒤 시행 예정인 5인 이상 사업장에도 1년 6개월 이상의 유예 조처가 적용될 것이다. 기업 규모별 시간의 양극화 문제가 심화되며, 이는 중소기업의 인력난 해소에 독으로 작용한다.

둘째, 기업 규모 간 격차와 함께 동일 규모 내에서도 시행하는 기업과 유예와 예외를 활용하는 기업 간 노동시간 편차가 생겨 시간 양극화는 규모 내에서도 확대된다. 업종별 편차도 확대될 가능성이 크다. 노동부 조사에 따르면, 50인 이상 300인 미만 기업 중 7.2%만 준비가 되어 있지 않고, 대부분 사업장은 준비를 마쳤거나 준비 중이다. 이는 전반적 노동시간단축 추세를 후퇴시킬 위험성이 있다. ‘악화가 양화를 구축하는 문제’가 발생한다. 장시간 노동을 어찌해서든 유지하는 기업이 당장 유리한 결과를 가져올 수 있다. 구조적 경쟁력 문제는 두고 봐야 나타날 것이고 단기 비용경쟁에 몰입하는 나쁜 영향을 준다. 시간의 양극화는 고용안정, 소득의 양극화 다음으로 노동 내 분절구조 확대에 기여하는 새로운 항목이 될 가능성이 크다.

<표 2-2> 52시간 상한제 보완대책의 영향

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탄력제 확대로 인한 52시간제 효과 재평가

기업은 시간단축이 비용증가, 가격전가, 수요감소, 고용감소로 이어진다고 비판하며 시간단축에 저항하고 이를 관철해 왔다. 이때 개별 기업에서 비용 증가를 유발하는 시간단축이 이루어질 때 비용증가분은 생산량 감소로 인한 비용과 자본시설의 효율적 이용의 저하로 인한 비용과 부분적이든 전적이든 임금보전이 이루어질 때 인건비 증가의 비용으로 구성된다. 물량 유지를 관건으로 삼는 이유도 생산량 감소의 비용에 가장 민감하기 때문이며, 임금보전에 있어서 물량 연동형 임금체계를 도입해야 한다고 주장하는 이유도 인건비 증가를 상쇄할 뿐 아니라 시간단축으로 인한 물량감소를 상쇄하면서 시간당 생산성 대비 인건비를 불변으로 유지할 수 있기 때문이다. 생산량 보전과 시간당 생산성 대비 인건비를 둘 다 해결하면 사용자가 부담하는 비용은 하나도 없는 것이 된다(물론 공정개선 비용과 추가 소소한 추가비용이 발생하나 이는 설비 유지, 향상과 노동조건 유지를 위한 일상적 비용으로 간주할 수 있다).

프랑스 35시간제 도입 시에도 이런 문제는 치열한 논쟁점이었다. 돌파구로 찾은 지점은 세 가지다. 첫째, 노동시간단축에 따른 피로효과 감소로 인해 발생하는 생산성 향상이다. 노동시간단축에 따른 비용인상 분의 1/3은 이로써 분담할 수 있다. 교대제 개편에 따른 실노동시간단축에도 장기적으로, 누적적으로 적용할 수 있다. 이를 UPH 향상, 즉 노동강도 강화로 바로 반영하든지 순차적으로 반영하든지 간에 자본의 비용은 1/3 분담된다. 반면, 그만큼 고용창출 효과로 이어질 기반은 축소된다.

둘째, 사회적 이득을 가져오나 개별 자본에 비용을 부담케 하기에 정부의 재정지원의 논리적 기반이 형성되고 이를 지원제도에 반영하면 프랑스 35시간제의 경우 자본 비용 증가분의 1/4 정도가 보충된다. 다른 정부지원을 통한 고용 창출, 유지 정책의 효과보다 높기에 근거 있는 방안이다. 궁극적으로는 노동시간단축의 고용효과가 가져오는 소비진작 효과 등 긍정적인 효과가 정부 재정지출이라는 부정적 효과보다 커야지만 지속적인 근거를 가진다. 대체로 이 문제는 긍정적인 것으로 입증되고 있다. 셋째, 나머지 부분을 노동자 생활향상을 위한 대가로 보고 자본이 부담할 몫으로 볼 것인가, 아니면 자본 부담을 제거하기 위해 부분적 임금감축으로 노동자가 감수해야 할 몫으로 돌릴 것인가에 따라 노동시간단축에 따른 비용분담 방안의 설계는 노동 편인가, 자본 편인가 구분된다.

이런 노동시간단축의 사회적 비용분담안을 고려하면 시간단축분으로 인한 비용증가 1/4 미만으로 부분적으로만 적용시켜야 공평한 노동시간단축 비용의 분담안이 된다는 것이다. 무엇보다 ‘모두가 고르게 일하도록 고용창출의 전향적 계기이자 돌파구’로 활용하는 데 초점을 두는 해법을 우선시할 필요가 있다.

지금 노동시간단축 쟁점을 바라보는 대중의 시선은 초장시간 노동에서 벗어나서 ‘일과 삶의 조화’라는 삶의 질 향상에 초점이 모아져 있으며 이런 측면에서 실현에 대한 공감대가 형성되어 있다. 그동안 소득빈곤과 아울러 시간빈곤에 시달렸던 사회상의 반영이다. 확장해서 보면, 여유시간은 소득과 고용이 뒷받침될 때 온전히 실현될 수 있다. 안정적 소득을 주는 일자리 창출의 계기로서 노동시간단축에 가장 주목할 수밖에 없는 이유다.

주 52시간 근무체제 전환으로 신규 채용이 가능한 인원은 9만 1천 명이며5) 만약 이를 재정 투입만으로 창출하려면 한 해에 2조 7,300억 원이 든다(연봉 3,000만 원 짜리 일자리). 이만큼 강력한 고용창출 기제가 없다는 의미다. 노동시간단축의 사회적 비용분담 방안 설정에는 정부의 지원방안에 따른 재정부담이 발생한다. 그러나 그 어떤 고용정책 지원금보다 확실하게 일자리를 만들어낼 수 있는 정책이므로 그 비용은 감수할 가치가 있다. 다른 한편, 장시간노동과 비정규고용에 대한 범칙금을 통해 조달한다면 그 금액도 줄일 수 있다[자력조달(self-financing)이자, 지원만으로 설계된 제도의 몇배의 효과를 거둔다. 벌칙금이 지원금의 세배이면 네 배의 효과]. 사회적 비용으로 기업비용을 전가하는 기업에 대한 해법이므로 외부비경제 효과를 감안한 넓은 의미에서 시장경제적 해법이며, 자본주의하 사민주의 정부에서 사용했던 방법이다(프랑스 35시간제, 벨기에 로제타플랜, 스페인 정규직 전환 정책).

노동시간단축의 고용효과를 요약하면, 생산성 효과를 차감하여 1/3로 축소해서 봐야 하나 교대제 개편 등 정책변수와 기업의 가동률 유지, 향상을 위한 조직 재편 등 적절한 대응이 조화를 이룬다면 고용효과 누출은 줄고 비용 부담은 상쇄되는 결과를 가져온다. 아울러 구매력 감소 없는 시간 단축을 위한 방안이 필수적인데, 잔업수당에 의존하는 구조도 바꾸면서 최저임금 인상을 연착륙시키는 계기로 삼을 수 있다. 이런 방안은 일자리 창출의 효과를 극대화하고 비정규직 정규직 전환의 연착륙 계기로도 활용되므로 정책연계(policy mix) 방안으로 설계했어야 한다.

노동시간단축의 의미를 되살리기 위한 방안

탄력제와 불규칙한 근무스케쥴은 사용자 친화적이며, 부정적 노동시간 유연성의 가장 높은 3단계에 해당한다(Golden, L., S. Sweet & H. Chung, 2018). 이를 제어하기 위해서 주 52시간 상한제와 최소한 조응하는 제도로 운영될 필요가 있다. 부정적 결과를 정책 혼합을 통해 최소화하면서 노동시간 정상화의 긍정적 효과를 높이는 방안의 선택지는 여전히 남아 있다. 그 출발은 사용자 친화적 보완대책을 최소화하고 고용효과와 연착륙 방안에 주력하는 것이다.

장시간 노동이 사회적 폐해만 큰 게 아니라, 경제적으로도 구조혁신을 지체시키는 등 경제적 대가도 크다. 개별 기업의 단기 비용 절감을 사회적 비용으로 전가하는 결과다. 장시간노동체제와 이에 의존한 단순 비용절감형 전략으로는 미래가 없는 사회로 더 치닫게 된다. 노동시간단축은 실업과 불안정고용을 성장의 내재적 조건으로 삼는 경제운용방식에 대한 대안이자, 경제구조의 질적 전환을 촉진하는 정책이며 무엇보다 성장과실의 공정 배분을 여가의 영역으로 확대하여 관철하는 해법으로서 의미를 가진다.

지금 시점에서 논의되는 휴일연장근로 제한이란 수준의 노동시간단축은 ‘비정상의 정상화’에 지나지 않지만, ‘비정상이 구조화, 관행화’된 사회에서는 그 정상화마저도 지난한 과제임을 씁쓸하게 확인하고 있다. 장시간 노동은 분명 사회적 재앙과도 같다. 하지만 다른 한편 장시간 노동체제는 날로 심각해지는 청년실업이나 불안정고용을 해결할 절호의 기회를 만들어준다. 노동시간단축을 통한 일자리 창출, 질 좋은 일자리 전환은 사회적 합의와 사회적 비용분담 구조만 갖춘다면 실현할 수 있다. 장시간 노동이란 재앙과도 같은 현실을 일자리창출과 일자리나누기의 호기로 삼는 논의가 더 필요하다. 미래의 노동시간체제의 설계도는 다양한 유형의 노동시간단축 모형을 새로운 사회로의 전환의 전망(그린뉴딜경제, 사회연대형 안정화체제)과 결합하는 데서 그려질 것이다.

1) 이 글은 필자가 2019년 12월 민주노총 정책연구보고서로 작성한 “한국의 노동시간체제의 진단과 35시간제의 전망”의 내용을 축약, 수정한 내용임.

2) 일자리함께하기 지원 등 고용창출장려금, 정규직 전환 지원 등 고용안정 장려금, 고용유지장려금, 청년내일채움공제 등 청년고용장려금, 장년/고령자 고용장려금, 직장어린이집 지원과 일자리함께하기 설비투자비 융자 고용환경개선 장려금 등 6가지 분류에 21가지 사업이 망라되어 있다(고용노동부, 2019, 고용장려금 지원제도 안내자료). 이와 함께 최저임금 인상에 따른 충격을 흡수하는 일자리안정자금도 있다. 이런 지원책의 공통점은 임금인상, 고용 창출과 안정을 위한 정책에 대한 기업의 참여도를 높이기 위한 유인책(pull 방식)이다.

3) 노동시간단축과 연계되는 기업 고용장려금 제도는 일자리함께하기 지원사업으로 고용창출 장려금, 임금감소액 보전 지원, 설비투자비 지원으로 구성되어 있다. 노동시간단축으로 인한 노동자의 임금감소를 보전하는 임금감소액 보전 지원제도도 보전하는 기업에게 지원하는 우회 지원제도라는 한계를 안고 있다.

4) 경사노위 근로시간제도개편소위 합의안에 대해서는 다음을 참조. “사용자 쪽으로 기울어진 논의 지형에서 노동시간 제도에 심대한 변화를 가져오는 도입요건 완화라는 사용자 쪽 핵심요구를 받아들이지 않고는 (경사노위) 소위에서 합의는 성사될 수 없었다고 본다. 그래서 과반수를 대표하는 근로자대표와의 서면 합의를 벗어날 수 있는 조항이 포함된 합의문이 도출되었다. 2주 전 통보라는 허술한 안전판과 함께 한 주 내 일별 노동시간 조정이 가능하며, 모호한 단서가 붙었지만 주별 근로시간을 협의로 변경할 수 있는 도입요건 완화라는 장치가 새로 들어왔다. 주 단위로 일별 노동시간을 변경할 수 있게 되었고, 모호하고 광범위한 예외 조항을 두어 합의가 아니라 협의를 통해 주별 근로시간도 변경할 수 있게 되었다. 도입요건 완화의 두 가지 형태가 도입된 것인데, 예측 가능한 규칙적 변경이라는 탄력제의 기본원리로 보건대, 위임된 논의 범위를 넘어서는 사항이며 탄력제의 근간을 바꾸는 노동시간 유연화의 새로운 유형이자 사용자 재량권 확대의 결정판이다.”(김성희, 2019, 「탄력제 합의안 평가」, 월간 『노동법률』, 2019년 4월호)

5) 2017년 고용형태별근로실태조사 기준으로 52시간 초과자의 노동시간을 합산해 한 사람의 노동시간인 40시간으로 나누어 계산한 값(한국노동연구원, 2017)을 수정한 내용으로 노동시간단축에 수반되는 생산성 향상 효과를 차감해야 하는데 필자가 1/3을 차감해 계산한 값임. 시간단축의 단순한 모델인 기업수준에서는 생산비용에 영향이 없고. 기업의 이윤가능성이나 경쟁지위도 변화시키지 않고, 노동강도도 불변이라는 가정하에서만 고용 증가가 발생한다. 신규 채용이 이루어진다면 이것이 일자리나누기 효과(work sharing effect)이다. 시간당 노동생산성 증가율은 이를 차감하게 된다. 작업속도의 가속화와 비생산적 노동관행의 제거의 결과이다. 이는 기업비용의 증가를 줄이는 결과를 동시에 가져온다. 시간단축에 의한 시간당 노동생산성 이득을 거시모델을 통해 분석한 바에 따르면 시간단축 분의 25%에서 50% 정도를 차지한다(Cette, 1999). 대체로 1/3로 본다. 이럴 경우 단순 계산한 고용효과의 1/3은 생산성 향상으로 유출된다.

참고문헌

김성희, 2019a, 「한국의 노동시간체제의 평가와 35시간제의 전망」, 민주노총 정책연구보고서 .

_____, 2019b, 「탄력제 합의안 평가」, 월간 『노동법률』, 2019년 4월호.

_____, 2017, 「노동시간단축 이후 노동시장 변화와 대응과제」, 국회 토론회 발표문. 2017. 7.

_____, 2003, 「노동시간단축, 미래를 위한 선택」, 김균ㆍ이병천 편저, 『한국경제, 재생의 길은 있는가』, 당대.

_____, 1999, 『노동시간단축의 쟁점과 과제』, 한국노총 중앙연구원.

_____, 1998, 「노동시간단축방안의 정책효과와 적용방안」, 월간 『노동사회』 7ㆍ8월호, 한국노동사회연구소.

한국노동연구원, 2017, “근로시간단축의 효과 추정”, KLI 자료실.

Cette, G.(1999), “Employment, unemployment and reducing working time：the French approach”, to be presented at the Conference on Reductions in Standard Hours：Employment Effects, Università degli Studi di Roma Tre, Rome, 24-25 May 1999.

Golden, L, Chung, H and Sweet, S. (2018) Positive and Negative Application of Flexible Working Time Arrangements: Comparing the United States and the EU Countries. In: Farndale E, Brewster C. and Mayrhofer W.(eds.), The Handbook of Comparative Human Resource Management. Northhampton, MA: Edward Elgar, 237-256.

Mutari, E. and D. Figart, 2000, Working Time: International Trends, Theory and Policy Perspectives, Routledge.

OECD(1998), “Working Hours：Latest Trend and Policy Initiatives”, Employment Outlook.

Skidelsky(2019), How to achieve shorter working hours, Progressive Economy.