※ 참여연대는 우리 사회의 주요 현안에 대해 민의기관으로서 국회가 제 역할을 충실히 수행했는지 평가하기 위해 의원의 입법활동, 상임위 및 국정조사 등 활동 내역 등을 살펴보고 있습니다. 19대 국회 전반기 활동을 △중소상공인 보호 등 갑을개혁 분야, △정리해고 남용 방지와 쌍용차 대량 해고 사태 해결 분야, △국가기관 대선개입 사건 진상규명과 국정원 개혁 분야, △정치개혁 분야 등 4개 분야 기준으로 평가(2014.8.25. 이슈리포트)했고, 후반기 활동은 △세월호 참사 진상규명 및 안전사회 만들기, △노후빈곤 해소를 위한 국민연금의 노후보장 기능 강화, △전월세난 해결 등 서민주거 대책 마련, △국가정보원의 해킹프로그램을 이용한 불법사찰 의혹 진상규명, △선거제도 개혁 등 정치개혁 △군대 내 인권보장과 군사법 제도 개혁 등 6개 분야를 평가(2016.5.3. 이슈리포트)했습니다. 칼럼에 실리지 않는 분야별 평가는 본 이슈리포트를 참고해주세요.

 

 

역시 정치개혁은 국회에만 맡길 일이 아니었다

[19대 국회 성적표③] 지지부진했던 정치개혁, 20대 국회는 시민의 힘으로 바꿔야

 

19대 국회는 정치개혁을 주제로 한 특별위원회를 4차례나 구성해 운영했다. 국회쇄신특별위원회가 2012년 8월부터 그해 말까지 운영되었고, 정치쇄신특별위원회가 대선 이후 2013년 4월부터 9월 말까지 가동되었으며, 2014년 지방선거를 앞두고 정치개혁특별위원회는 2013년 12월부터 다음 해 2월 말까지 운영되었다. 그리고 20대 총선을 앞두고 헌법재판소가 선거구를 대폭 조정하라고 결정한 이후 19대 국회는 2015년 3월, 정치개혁특별위원회를 다시 가동했다. 

 

이 히스토리만 보면 19대 국회는 우리 정치와 국회의 문제점을 고민하고 낡은 제도를 쇄신하는 혁신적 국회가 되었어야 했다. 그런데 실제 성적은? 비판받을 만한 것을 지적하기에 앞서 '그래도 일부나마' 개선된 부분부터 살펴보자.

 

대표 특권 '의원 연금' 폐지하고 의원 겸직 금지 

국회의원의 불합리한 특혜로 지탄받은 이른바 '의원 연금'은 19대 국회의원부터 폐지되었다. 이는 단 하루만 국회의원이었다 하더라도 의원직을 끝낸 후 매달 120만 원씩 전직 국회의원에게 지급되는 것인데, 19대 국회는 2013년 7월 2일, '대한민국 헌정회 육성법' 개정안을 처리하며 '의원 연금'을 폐지했다. 이에 따라 19대 국회의원부터는 지원금을 받지 못하고, 19대 이전 국회의원이더라도 재직 기간이 1년 미만이었거나 유죄 확정 판결로 의원직을 잃은 경우, 가구당 월평균소득이 도시근로자가구 월평균 소득 이상인 경우에도 지급이 중단됐다. 

 

국회의원 겸직 금지와 영리 업무 종사 금지 규정, 폭력을 통한 국회 회의 방해금지 규정도 19대 국회에서 처리되었다. 국회의원의 겸직을 공익 목적의 명예직이나 다른 법률에서 의원이 임명되도록 한 직책 외는 국회의원이 겸할 수 없도록 국회법을 손보고, 본인 소유의 재산을 활용한 임대업은 허용하지만 그 외의 영리업무는 못하게 영리업무 종사금지 규정도 신설했다. 

 

그 전까지는 영리업무를 하더라도 이해관계가 겹치는 상임위원회만 피하면 문제가 없었던 것에 비해 의미 있는 성과라 할 만하다. 또한 몸싸움을 막기 위한 고육지책으로, 폭력을 행사해 회의를 방해하면 처벌한다는 규정도 국회법에 마련했다. 

 

선거구획정위원회 권한도 크게 확대 

 

2015년 5월 29일, 19대 국회는 20대 총선을 앞두고 본격적인 선거구 조정에 앞서 선거구획정위원회 제도 개선안을 우선 처리했다. 핵심은 선거구획정위원회가 마련한 획정안에 대해 국회가 수정할 수 없고 바로 본회의에 부의하여 표결에 부치도록 하여, 획정위원회 권한을 대폭 강화한 것이다. 

 

선거구획정위원회의 획정안을 '존중하여야 한다'는 권고 수준의 법 조항 때문에 그동안 선거구 획정은 현역 의원들의 정치적 이해관계에서 자유로울 수 없었다. 반복되는 문제를 고치기 위해 국회의원들과 정당들이 선거구 획정을 좌지우지 못하도록 개선한 것은 바람직한 방안이었다. 

 

뿐만 아니라 선거 1년 전에 선거구를 최종적으로 확정하도록 하고, 20대 총선에만 한하여 6개월 전까지 확정하기로 한 것도 선거의 예측 가능성을 높이는 측면에서 긍정적이다. 그러나 선거구 경계를 대폭 조정해야 하는 상황에서 기존의 관행에서 벗어나기 쉽지 않았고, 국회와 정당들의 이해관계가 첨예하게 부딪히다 보니 국회가 스스로 정한 최종 획정기한을 한참 넘겨 총선 40일을 앞두고서야 선거구가 정해졌다. 

 

유권자 권리 침해하는 '낡은 선거법', 개정 없이 그대로

 

정치개혁을 위한 국회 내 논의테이블이 여러 차례 있었지만, 19대 국회가 풀지 못하고 20대 국회로 넘긴 정치개혁 과제가 많다. 

 

우선, 투표할 수 있는 연령대를 19세에서 18세로 낮추는 개정안이 19대 국회에서도 통과하지 못했고, 18세 이하의 국민은 선거운동을 할 수 없다는 규정도 유지됐다. OECD 34개 국가 중 우리나라만 유일하게 19세 이상 유권자에게 선거권을 부여하고 있는데, 투표연령을 더 낮춰야 한다는 국가인권위원회의 권고에도 불구하고 19대 국회는 또다시 투표권 확대를 유예했다. 

 

투표할 권리를 더 두텁게 보장하는 방안을 마련하는 것도 20대 국회에 남겨진 숙제다. 유권자 투표권에 대한 19대 국회의 소극적인 태도는 2012년 대선을 앞두고 '투표시간 연장' 이슈에서 극명하게 드러났다. 2012년 9월, 행정안전위원회 소위원회에서 투표마감시간을 오후 8시로 연장하는 법안이 처리 직전 새누리당 전문위원의 반대로 무산된 이후, 우리 사회는 '투표를 하고 싶어도 할 수 없는 유권자'를 주목했다. 

각종 도·소매업체, 보건업체, 서비스업체, 건설업체 등 다양한 사업장에서 정상근무로 투표를 하고 싶어도 할 수 없는 유권자의 존재를 확인했고, 15만여 명의 국민들이 투표시간 연장, 선거일 유급휴일 지정 등을 요구하는 입법청원에 동참했다. 그러나 새누리당은 시간 연장에 따른 비용 증가, 대선을 앞두고 사회적 혼란이 우려된다는 것을 이유로 거부했고 결국 투표권 확대 요구에 국회는 응답하지 못했다. 

 

유권자들과 시민단체들의 선거 관련 활동을 제한하는 악법들도 손보지 않았다. 후보자나 정당의 이름이 들어간 피켓이나 현수막을 들고서는 후보자 반대 기자회견을 할 수도 없고, 선거일 180일 전부터 집회나 기자회견에서 특정 정당이나 후보자 이름을 거론하다가는 '선거운동'으로 간주되어 처벌할 수 있는 선거법 93조 1항도 여전히 유효하다. 

 

 

▲  2016년 4월 6일, 총선넷의 종로구 낙선투어 현장에서 선거법상 후보자의 이름을 쓸 수 없어 이름 부분을 뚫은 피캣을 들고있다.

ⓒ 참여연대
 

 

언론이나 단체들이 정당이나 후보자의 공약을 평가해 점수를 매기거나 등급을 매겨 우열을 표시하는 것을 금지한 규정도 그대로고, 후보를 풍자하거나 비판하다가 자칫 '후보자 비방죄'로 고소당할 가능성도 그대로다. 

 

'눈 먼 돈', 국회 특수활동비 문제도 여전, 국민의 청원권은 무관심? 

 

2015년에는 '성완종 게이트'가 불거지면서 국회 상임위원장에게 지급되는 특수활동비를 위원장이 개인적 용도로 사용했던 것이 드러났지만 낭비되는 요소를 대폭 줄이고 투명하게 공개하는 등 제도 개선은 병행되지 못했다. 

 

국민의 청원권을 강화하자는 제안도 받아들여지지 않았다. 19대 국회 마지막 본회의인 2016년 5월 19일, 청원인의 의견을 들을 수 있는 규정과 청원심사규칙에 규정되어 있던 청원 심사기한 90일을 국회법에 명시하기는 했지만, 실효성은 의문이다. 반면 상임위에 회부된 지 30일 지나면 자동상정된다거나 6주간 10만 명 이상의 국민이 지지서명한 청원의 경우에는 국회방송이 중계하는 공청회를 반드시 개최해야 한다는 국회법 개정안은 통과되지 못했다. 소개의원이 있어야만 하는 규정과 온라인 접수는 불가능한 현행 규정 개정안도 임기만료로 폐기되었다. 

 

비례대표 축소, 국회 대표성 더 낮춰버린 19대 국회

 

19대 국회의 가장 큰 실책은 어떠한 보완책도 없이 총 300석 가운데 54석에 불과한 비례대표 의석을 47석으로 줄인 것이다. 비례대표는 경험적으로 돈 공천, 계파공천 등 부정적 이미지가 떠오르는 것도 사실이지만, 제도적으로 비례대표는 1등만 당선되는 지역구 선거에서의 문제점을 보완하는 보정 장치다. 

 

2014년 10월, 지역구별 인구 차이를 2배 이내로 조정하라는 헌법재판소의 결정 이후 많은 정치학자들과 시민단체는 국회를 구성하는 방식을 이른바 독일식 연동형 비례대표제 즉, 정당이 득표한 만큼 의석을 갖는 제도로 전면적으로 바꿀 것을 제안했다. 그러나 안타깝게도 2015년 3월부터 가동된 정치개혁특위에서 정당득표율에 따른 의석배분 제도는 논의의 대상조차 되지 못했다. 무엇보다 집권여당으로서 선거구획정의 열쇠를 쥐고 있던 새누리당의 책임이 가장 크다. 

 

새누리당은 지속적으로 정치 냉소주의에 편승해 의원정수는 절대 늘릴 수 없고 시종일관 비례대표 축소만을 주장하며 유권자 투표가치의 평등이라는 가치를 외면했다. 제1야당인 더불어민주당도 원칙적으로 연동형 비례대표제를 주장했지만, 결국 개악안에 합의하며 불공정한 선거제도를 더욱 후퇴시켰다. 국민 전체 대표성만 더 낮아진 것이다. 

 

20대 국회의 정치개혁, 국회의원들에게만 맡겨서는 안 돼

 

19대 국회에서 정치개혁은 "기득권 폐지는 실천 없이 구호만 요란했고, 유권자의 참정권은 무관심, 결정적으로 국회의 대표성은 더욱 악화시켰다"는 평가가 가능하다. 칼자루를 국회의원과 거대 정당들에게만 쥐여준 것이 이유 중 하나다. 그들만으로 구성된 위원회는 그들만의 리그였을 뿐이다. 20대 국회에서 정당 지도부들과 국회의원보다 더 많은 수의 시민 대표들이 정치개혁을 주도해나가야 한다. 그래야 19대 국회와 같은 정치적 후퇴를 방지할 수 있다.
 

 

※ 이 글은 '오마이뉴스'에 5월 27일자로 실린 글 입니다.

 

 

이병석 위원장의 중재 노력에도 대답 없는 새누리당

5일부터 20대 총선 일정 시작, 새누리당은 책임 있게 논의에 나서야

 

2015년 마지막 달이다. 당장 12월 5일이면 선거비용제한액과 예비후보자홍보물 발송수량이 공고된다. 15일부터는 예비후보자 등록이 시작된다. 2016년 4월 13일로 예정된 20대 총선까지 5개월도 남지 않았다. 두 차례나 연장된 정개특위의 활동 시한도 보름이 남지 않았다. 

 

정개특위 이병석 위원장은 어제 정의화 국회의장과 여야 대표들을 따로 만나 선거구획정과 관련한 자신의 중재안에 대해 설명하고, 여야의 조속한 합의를 촉구했다. 한편, 정의당은 같은 날 연동형 비례대표제 도입을 촉구하며 릴레이 단식에 돌입했다. 

 

그럼에도 이번 정개특위에 가장 큰 책임을 느껴야 할 새누리당과 새정치민주연합은 느긋하다. 특히, 새누리당의 느긋함은 다른 이유가 있는 게 아닐까 하는 생각이 들 정도다. 세간에는 선거구 획정이 늦게 결정될수록 현직에게 유리하기 때문이라는 이야기가 무성하다.

 

오늘 아침 박민식 새누리당 정개특위 위원의 인터뷰를 보면 새누리당의 입장은 명확하다. 지금까지 이런 저런 핑계를 댔지만, "쉽게 말해서 권역별 비례대표제도는 여당에 불리하기 때문에 받아들일 수가 없는" 것이라 시인했다. 지금까지 비례대표제에 대한 원칙적·제도적 문제 제기 역시 이것에 따른 것일 것이다. 

 

물론 정치에서 당리당략을 무시할 수 없다. 이것이 나쁘기만 하다는 것이 아니다. 그러나 당의 이익에 맞춰 주장하더라도, 원칙은 분명히 해야 한다. 유권자들에게 "여당에 불리하기 때문"이라고 말하는 것은 유권자를 너무 무시하는 태도가 아닌가.

 

2015정치개혁시민연대는 이번 선거제도 논의가 철저히 유권자 입장에서 진행돼야 한다고 누차 지적해왔다. 그래서 유권자의 권리 침해가 가장 큰, 사표에 대한 문제를 꼭 해결해야 한다고 봤다. 비례대표 의석 확대와 연동형 비례대표제를 주장해온 이유다.

 

2015정치개혁시민연대는 정당득표율에 따른 의석배분으로 비례성 확대 취지를 일정하게 반영한 이병석 위원장의 중재안이 논의의 출발점이 될 수 있다고 본다. 
새정치민주연합과 정의당은 자신들이 애초에 세운 입장에서, 현재 이병석 위원장의 중재안에 대해 논의할 수 있다는 입장까지 양보했다. 새누리당만 논의에 나서면 된다. 

 

다시 한 번 강조하지만, 대안을 제시하지도 못하면서 논의에 적극적이지도 않은 새누리당에 가장 큰 책임이 있다. 새누리당의 선택만 남았다.

 

참여연대가 비례대표 확대와 의원수 확대를 주장하는 이유 

 

최근 국회가 논의하고 있는 의석수와 비례대표 비율, 선거구 획정 기준은 유권자의 정치적 기본권과 직결되는 사안입니다. 정당의 이해득실로 따질 것이 아니라 유권자의 표의 가치가 최대한 동등해질 수 있도록, 유권자의 다양한 의사가 제대로 반영될 수 있도록 하는 것이 기본이 되어야 합니다. 

 

시민단체들은 작년 헌법재판소 결정으로 선거구 획정에 큰 변화가 예고된 올해, 현행 선거제도가 갖고 있는 문제점을 해결하기 위해서 국회가 범국민적인 논의 과정을 만들어 달라고 지속적으로 요청해왔습니다. 그러나 국회는 이 일에 큰 힘을 기울이지 않았습니다. 절반 가까이 버려지는 유권자의 표에 무관심할 뿐더러, 여당인 새누리당은 지역구 의석이 늘어나는 만큼 비례대표 의석을 줄일 가능성까지 내비치고 있는 상황입니다. 참여연대를 비롯한 많은 시민사회단체는 비례대표 의석을 지금보다 더 축소하는 것은 정치개혁이 아니라 개악이라고 판단합니다. 

최근, 시민단체들은 비례대표 의석을 편의적으로 줄이려는 시도를 없애고, 국회 기능과 역할을 고려한 국회의원 산정 기준을 사회적으로 합의하는 것이 필요하다고 판단하여 △국회 의석수 기준을 법제화하고, △비례대표 의석 규모를 지역구 의석의 절반 이상으로 하는 선거법 개정안을 청원하였습니다. 

 

국회의원 숫자를 정하는 보편적인 규칙은 없지만, 한 나라의 국회의원 정수는 입법부의 규모와 힘을 나타내주는 지표로서 적정한 수를 보장해 대표성을 확보해야 한다는 점은 분명합니다. 현재 19대 국회의원은 1명 당 16만 8천 명이 넘는 인구를 대표하고 있는데, 이는 제헌국회 당시 의원 1명 당 10만 명, 13대 국회 당시 의원 1명 당 14만 5천여 명에 비하면 인구 대표성이 낮아진 것입니다. 국회의원 1인당 대표하는 인구수가 어느 수준이면 적정한지 사회적 합의를 만드는 것이 필요합니다. 인구수 기준에 대해서는 여러 가지로 검토해 볼 수 있겠지만, 시민단체들은 민주화 이후 치른 1988년 13대 총선에서 적용된, 의원 1인당 인구수 14만 5천명 수준으로 정하는 것이 가장 합리적이라고 판단하였습니다. 이를 현재 5천 1백만 명이 넘는 인구수에 적용하면 360여명이 산출됩니다. http://bit.ly/1ExXcln 

 

의원정수 확대는 대표성을 강화하고 비례성을 높이기 위해서도 필요하지만, 국회의 기능을 회복하는 차원에서도 고려되어야 합니다. 정부 예산은 1988년 약 18조에서 2015년 약 376조로 22배가 증가했고, 국회에 접수된 법률안도 13대 국회와 비교하여 18대 국회는 15배 더 늘었습니다. 국회가 감시 견제해야 할 행정부와 사법부는 점점 비대해지고 있고, 사회가 급속도로 변화하면서 복잡다단해지고 있는 것은 물론입니다. 이처럼 국회가 꼼꼼히 따져보고 다뤄야 하는 일은 크게 늘어났는데도 국회 의석수는 1988년 13대 국회의원 299명, 19대 국회의원 300명입니다. 

 

비례대표 의석 규모에 대해서도 표의 등가성과 비례성, 국회의 다양성을 위해서는 비례대표 의석 규모가 지역구 의석과 일치하는 것이 이상적이지만, 당장 도입하기 어렵다면 단계적으로 지역구 수의 절반 이상은 되어야 그 효과를 발휘할 수 있다고 판단합니다. 이렇게 될 경우, 현재 지역구 의석수가 246석이니, 비례대표 의석수가 최소 100석 이상은 되어야 합니다.

또한, 비례대표제는 1등만 당선되는 지역구 선거에서 생기는 사표를 보완해주는 장치이자, 여성과 청년, 장애인, 소상공인, 이주민 등 정치적으로 대표되지 못한 사회적 약자의 목소리를 대변하기 위한 제도입니다. 국회는 우리 사회 구성의 축소판이어야 하는 만큼 다양한 세대와 직업, 계층을 다양하게 대변해야 합니다. 

 

한편, 많은 시민들의 의견처럼 국회가 갖는 불필요한 특권은 과감하게 폐지하고 예산낭비 방지 대책도 반드시 마련되어야 합니다. 의원 수를 확대하는 것과 병행하여 정당 국고보조금 등을 축소하고, 부적절하게 유용되어 문제가 된 특수활동비 등 국회 예산 지출내역도 보다 투명해져야 합니다. 2015정치개혁시민연대도 이를 중요한 과제로 삼고 있습니다. 다만, 국회의 특권 축소는 그 자체로 추진되어야 하고, 적정한 의원수를 보장하는 것과 비례대표 확대는 현행 선거제도의 문제점을 해결하기 위한 목표로 추진해야 할 것입니다.

 

국회에 대한 높은 불신과 국회 무용론까지 번지는 반(反)정치 여론을 생각하면, 의원 정수에 대한 언급은 한국 사회에서 금기의 영역이나 마찬가지입니다. 그러나 그동안 우리 사회는 왜 300명의 대표를 가져야 하는지 함께 고민하고 논의할 기회조차 없었습니다. 갈수록 복잡해지는 한국사회의 갈등을 조율하고, 다양한 입법적 요구를 반영하고, 비대해진 행정부를 견제하기 위해 우리 국회는 더욱 유능해져야 합니다. 국회의 기능과 역할을 고려하여 비례대표 의석 규모와 국회의원 적정 수에 대해 여러분들도 함께 고민해주시길 부탁드립니다. 

 

 

 

 

참여연대, ‘국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견’ 발표

비례대표 확대가 선거제도 개혁의 핵심

오늘(6/17), 참여연대 의정감시센터(소장 조성대 교수)는 ‘국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견’ 이슈리포트를 발표했다. 

 

참여연대는 헌법재판소 결정을 계기로 사표가 다수 발생하고 지지가 의석으로 제대로 반영되지 않는 현행 선거제도를 근본적으로 개선할 적기임에도 불구하고, 국회가 이 논의를 본격화하지 않아 문제라고 지적하며, 다양한 선거제도 개혁 방안 가운데 최근 거론되고 있는 △비례대표 의석 확대, △국회의원 정수 확대, △선거구획정위원의 독립적 구성 및 획정기준의 법제화, △중선거구제 도입, △석패율제 도입, △국민경선제 법제화에 대해 제도적 효과와 평가 의견 등을 정리하였다. 

 

참여연대는 ‘비례대표 의석 확대, 의원정수 확대, 선거구획정위원의 독립적 구성 및 획정기준의 법제화는 시급히 추진해야 할 과제’라고 강조하고, ‘중선거구제는 동원능력이 있는 거대 정당과 지역 토호세력들에게 유리하고 금권 선거가 만연할 우려가 있어 부정적, 석패율제는 지역구 후보를 비례대표로 부활 당선시켜 비례대표제 도입 취지를 왜곡시키고 인물중심 경쟁을 강화시켜 부정적이며, 국민경선제 법제화는 국민경선의 긍정적 효과를 인정하더라도 유권자를 쉽게 동원할 수 있는 현역 의원 등에게 더 유리한 제도라는 점에서 우려스럽고, 특히 모든 정당에게 적용하는 법제화는 정당의 자율성을 침해한다는 점에서 반대 ’라고 평가했다. 
 
참여연대는 국회가 남은 기간 동안, 득표가 의석으로 제대로 전환될 수 있도록 비례대표를 확대하는 방안과 의회 고유기능을 수행하기 위해 적정한 의원수가 어느 정도인지 등 논의를 시급히 할 것을 촉구했다. 

 

 

▣ 이슈리포트 <국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견>