2016년도 만3~5세 누리과정 예산이 편성되지 않으면서 교육청의 ‘편성 책임’과 정부의 ‘국가 책임 보육 공약 이행’이 팽팽히 맞서고 있다. 학부모들은 지원이 중단될 경우 부담해야할 비용이 커지면서 어린이집과 유치원 등원을 고민하고 있다. 이로 인해 유치원과 어린이집 교사들의 고용마저 불안정해지면서 ‘보육대란’이 임박해오고 있다. 올해 총선을 앞둔 마당에 어떤 식으로든 해결된다는 관망도 적지 않으나, 매해 반복되는 예산 갈등에 학부모들은 ‘도대체 누구를 믿어야 하느냐’며 망연자실하고 있다.

교육청 ‘없다’ vs 교육부 ‘충분하다’?

올해는 주요 지역에서 어린이집뿐만 아니라 유치원 누리과정 예산까지 편성하지 않았다. 일단 유치원 누리과정 예산은 유보금 항목으로 편성해놓기는 했으나, 어린이집 누리과정 예산이 해결되지 않는 이상 의회의 승인 없이는 사용이 불가능하다. 전국 교육청은 박근혜정부의 대통령 제1호 공약인 ‘국가 책임 보육’을 이행하라고 압박하고 있다. 지방교육재정교부금 부담으로 넘어온 누리과정 예산 때문에 지방채가 급증하고 다른 교육사업이 이행되지 못해 ‘공교육’이 무너진다고 하소연한다.

이런 주장에 대해 교육부는 교육청의 ‘예산이 충분’하다고 맞서고 있다. 교육부는 최근 전국 교육청 예산을 점검한 결과를 내놓았다(교육부 보도자료, “2016년 시도교육청 본예산 분석 결과 발표”, 2016.1.11.). 그 결과에 따르면, 서울, 광주, 세종, 경기, 강원, 전북, 전남 등 누리과정 예산을 편성하지 않은 시도의 전체 누리과정에 써야할 재정은 총 2조 2591억 원이다. 교육부 점검결과에 의하면, 유치원 누리과정 예산을 유보금 항목으로 확보한 9788억 원 이외의 비용은 충분히 교육청에서 마련할 수 있다는 주장이다. 주요 지역의 교육청 자체재원, 정부지원, 지자체전입금 등, 활용 가능한 재원이 1조 5138억 원으로 유보금과 합하면 총 2조 4926억 원이 된다고 전한다. 이 결과로 본다면 교육청은 누리과정 예산을 제외하고도 2335억 원 가량의 여윳돈이 있음에도 편성하지 않고 버티는 꼴이다(표1 참고).

이 같은 결과에 서울시교육청은 발끈하고 나섰다. 교육부가 서울시교육청이 충분히 마련할 수 있다는 자체재원이 2331억 원이다. 그러나 서울시교육청은 이 돈을 어린이집 누리과정에 쓸 수 없다고 반박한다. 교육부가 과다편성 했다고 보는 서울시교육청 예산인 인건비 610억 원과 시설비 314억 원은 교육사업 변동요인에 따른 필요경비이며, 순세계 잉여금 미편성액 1407억 원은 교육사업비와 교육환경개선에 사용할 재원이라는 설명이다. 다시 말해, 교육부가 재원이 ‘충분하다’고 보는 시각과는 큰 차이를 보이고 있다. 그렇다면 과연 누구 말이 옳고, 누구를 믿어야 하는가?

표1. 교육부의 2016년 시도교육청 본예산 점검결과(단위 : 억원)

자료 : 교육부 보도자료, “2016년 시도교육청 본예산 분석 결과 발표”, 2016.1.11. 재가공.

잘못된 ‘설계’→ ‘갈등’ → 총선・대선 ‘봉합’→ ‘갈등’ 반복 → ‘보육대란’

2012년 총선을 앞둔 2011년 연말에 ‘만0~2세 무상보육’ 예산이 통과되었다. 같은 해 치러진 대선에서 박근혜 정부는 ‘만3~5세 무상보육’을 약속하였다. 그러나 그 후부터 무상보육 파행이 매해 반복되고 있다. 정치적인 국면에서 영유아 지원이 확대되긴 했으나, 선거 ‘표심’ 공약 이외에 논의와 예산 준비는 불충분했다. 특히 만3~5세 무상보육 공약을 현실화하기 위해 ‘누리과정’이 도입되었고, 이 재원을 2015년까지 순차적으로 지방교육재정교부금으로 넘어가도록 설계한 애초의 문제를 다시 상기하게 된다. 당시 지방교육재정교부금의 장기전망이 틀렸다는 문제는 둘째치더라도, 장기불안에 축소된 지방교육재정교부금 규모 앞에도 정부의 책임지는 태도는 찾아볼 수 없다.

정부의 지방재정교부금에 대한 장기전망은 이미 2013년부터 맞지 않았으며, 누리과정 예산이 모두 넘어오는 2015년에 이르러 교육재정은 최악의 상황을 맞았다. 한편 정부는 2016년 지방교육재정이 지난해보다 6조 원 가량 증가할 것으로 내다보고 있다.

그림1. 지방교육재정교부금 전망 대비 교육청 지방채와 교부금 누리과정 규모 추이

 자료: 정부, “2010~14 중기지방교육재정 전망”과 “2014~18년 국가재정운용게획”; 지방채 규모 전망은
(<연합뉴스>, “누리과정 때문에…교육청들 ‘빚 20조 시대’”, 2015.12.5.) 참고.

그러나 교육청의 지방채 규모는 2015년 10조 원을 넘어서 올해는 14조 원을 넘어설 전망이다. 이에 임대형 민자사업(BTL) 잔액까지 합하면 20조 원에 이른다고 한다(<연합뉴스>, “누리과정 때문에…교육청들 ‘빚 20조 시대’”, 2015.12.5.). 게다가 올해는 누리과정 지원금이 현재 22만 원에서 30만 원으로 현실화하기로 한 해이다. 그동안 교부금 사정이 여의치 않아 월 22만원으로 동결해 누리과정 예산이 총 4조 원이었으나, 공약대로 현실화하면 5조 1천억 원으로 뛸 전망이다(그림1 참고).

더 이상 우리 아이들을 볼모로 하는 재정 싸움을 멈춰야 한다. 그러기 위해서는 초중등 과정에서 유아까지 포괄하는 교육재정 ‘새 판’ 짜기에 나서야 한다. 매해 끝 모를 싸움을 더 이상 지켜볼 수가 없다. 방법이 없는 것이 아니다. 그동안 계속 논의되었던 지방교육재정교부금 교부율을 인상하는 안, 양육수당처럼 국가보조금 비율을 중앙정부와 지방정부가 재조정하는 방안, 국가책임 사업에 한해 전액 예산을 편성하는 등 다각도로 근본적인  논의를 시작해야 한다.

새사연은 2008년부터 매 년 진보 정책 연구소 최초로 <전망 보고서>를 발간하고 있습니다. 경제, 주거, 노동, 복지 분야를 중심으로 세계의 흐름 속에서 한국 사회를 진단하여 사회를 바라보는 시야를 넓히고 새로운 사회로의 이정표를 제시하고 있습니다. 2016년 전망 보고서 역시 총 8회에 걸쳐 연재됩니다. (편집자 주)

주거비용과 주거의 질 : 주거정책의 핵심이슈

시대와 국가를 막론하고 주거정책의 핵심이슈는 주거비용과 주거의 질이다. 당연히 주거비용은 낮추고 주거의 질은 높이는 것이 정상적인 정부의 가장 중요한 정책목표라 할 수 있다.

주거의 질은 주거비용에 비해서 상대적으로 복잡한 측면을 지닌다. 수요자의 사회적⋅인구학적⋅문화적 특성 등이 상이하고 워낙 다양하기 때문에 일률적인 기준을 정하기도 어렵고 타당하지도 않을 수 있다. 한편으로는 단순히 주택내부의 질만 좋다고 주거의 질이 보장되는 것도 아니다. 주택을 둘러싼 환경 또한 중요한 요소이며, 그래서 주거환경이라는 개념이 존재한다.

이렇게 복잡한 측면이 존재하는 정책대상의 경우 아주 기본적이고 원칙적인 수준, 그리고 주거약자를 보호하기 위한 복지차원에서 정책방향이 결정될 수밖에 없다. 우리나라의 경우 주거기본법이 이에 해당한다.

주거기본법은 주택에 관련된 제반 사항을 규정하고 있던 주택법에서 주거복지 및 주거권 등 주택정책의 기본원칙에 해당하는 사항을 떼어내 별도의 법령으로 제정한 것이다. 얼핏 주거복지 등에 대한 강력한 정책의지가 반영된 것처럼 보이기도 하지만, 수많은 기본법들처럼 정책결정자들의 관심 밖에서 사문화되는 것은 아닌지 걱정스럽기도 하다(강세진, 2015b).

주거기본법 제2조에 규정된 ‘주거권’ 개념을 살펴보면 “국민은 관계 법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적·사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다.”고 되어 있다. ‘쾌적하고 안정적인 주거환경’을 위해서 주거기본법에 규정된 내용을 살펴보면 크게 제14조(주거환경의 정비 등), 제17조(최저주거기준의 설정), 제19조(유도주거지기준의 설정) 등이 눈에 띈다.

먼저 제14조(주거환경의 정비 등)의 내용을 살펴보면 “① 국가 및 지방자치단체는 주거환경을 정비하고 노후주택을 개량하여 주민의 삶의 질이 개선될 수 있도록 지원하여야 한다. ② 제1항에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.”라고 되어 있다. ①항은 선언적⋅당위적 내용이며 ②항이 실제 정책임을 짐작할 수 있는데, ｢도시 및 주거환경 정비법(이하 주거환경정비법)｣이 이에 해당하는 법률이다. 그런데 주거환경정비법은 주택재개발사업 등의 근거법이다. 관심 있는 사람들은 모두 알고 있듯이 주택재개발사업이라는 것이 노후주거지를 정비한다는 명분으로 개발사업을 벌이는 것이고 그로 인해 원거주자의 주거권이 심각하게 훼손되는 경우가 많다. 직설적으로 표현하자면 ‘돈 좀 있는 사람들에게 새 집을 지어주기 위해 가난한 사람들의 주거지를 없애는 짓’이라고도 할 수 있다. 주거기본법의 제정취지를 살리기 위해서는 이에 대한 문제인식과 규정이 명확히 삽입되어야 한다고 여겨진다.

다음으로 제17조(최저주거기준의 설정)의 내용을 살펴보면 “① 국토교통부장관은 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 주거수준에 관한 지표로서 최저주거기준을 설정·공고하여야 한다. ② 제1항에 따라 국토교통부장관이 최저주거기준을 설정·공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 최저주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 최저주거기준에는 주거면적, 용도별 방의 개수, 주택의 구조·설비·성능 및 환경요소 등 대통령령으로 정하는 사항이 포함되어야 하며, 사회적·경제적인 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되어야 한다.”라고 되어 있다. 2011년에 개정공고된 최저주거기준(국토해양부 공고 제2011 – 490호)을 살펴보면 다음 표와 같다.

한편 제19조(유도주거기준의 설정)의 내용을 살펴보면 “① 국토교통부장관은 국민의 주거수준 향상을 유도하기 위한 지표로서 유도주거기준을 설정·공고할 수 있다. ② 제1항에 따라 국토교통부장관이 유도주거기준을 설정·공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 유도주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 국가 및 지방자치단체가 주거정책을 수립·시행하는 경우에는 유도주거기준에 미달되는 가구를 줄이기 위하여 노력하여야 한다.”라고 되어 있으나 아직 구체적인 유도기준을 마련하여 공고한 적은 없다. 언론보도에 따르면 2016년 상반기 중에 “△1인 가구의 경우 방 2개와 부엌이 딸린 33㎡ 면적의 주택 △부부와 자녀 2명으로 이뤄진 4인 가구는 방 4개와 부엌이 있는 66㎡ 면적의 집을 풍요로운 주거 생활이 가능한 유도 기준으로 설정할 수 있다.”는 소식이 들리는 정도이다.

사실 최소주거기준도 제대로 확보하지 못하는 우리의 주거현실에서 유도주거기준을 마련하는 것에 어떤 실효성이 있는지 의문을 갖는 사람들이 많을 것이라 여겨진다. 정부에서 최저주거기준 미달 가구에 대해 우선 지원한다(주거기본법 제18조)고 규정하고 있으나 그 내용이 “최저주거기준에 미달하는 사업계획의 경우 계획을 보완하게 하고(③항), 최저주거기준에 미달하는 주택이 밀집한 지역을 우선적으로 정비(재개발)한다(④항)”는 것인데, 후자의 경우 그나마 저소득가구가 감당할 만한 주택들을 철거하여 새집을 짓겠다는 것이고, 전자의 경우 건설업자들이 같은 가격에 좀 더 넓은 주택을 공급하지 않는다면 별 의미가 없다. 시장원리를 중시하는 우리 정부의 정책기조에서는 주거의 질이라는 것이 결국 주거비용과 밀접하게 연관될 수밖에 없다.

경기부양에 주거정책을 연동시킨 결과 : 주거비용의 급격한 상승

주거비용을 낮추는 것은 정부가 직면해 있는 수많은 정책과제 중에서 매우 쉽고 단순한 것에 속한다. 주변국의 눈치를 봐야하는 외교나 통상에 속하는 것도 아니며, 안보나 예측이 어려운 재해문제도 아니다. 주류경제학자들이 꾸준히 제기하는 ‘시장매커니즘’을 통해서도 달성할 수 있는 쉬운 해법이 존재하기 때문에 이념논쟁에서도 비교적 자유롭다. 시장기능이라는 것이 가장 효율적인(동일 조건에서 가장 저렴한) 가격이 되도록 보이지 않는 손이 작동하는 것이므로 공공이 시장에 저렴주택을 공급하기만 하면 된다.

일각에서는 이러한 정부의 활동을 과거 공산권의 계획경제와 비교하며 반자본주의적이라고 비판하기도 하지만, 정부 또한 시장에서 중요한 역할을 담당하는 수요자이자 공급자이므로 주거문제와 같은 사회문제의 해결을 위해서 주택을 공급하는 것은 지극히 정상적이고 당연한 것이다. 오히려 정부에서 주택을 공급하는 것에 비해 민간에서 공급하는 주택에 과도하게 높은 가격이 책정되어 있다면, 독과점이나 매점매석에 의하여 지나친 이윤이나 정보의 불투명에 따른 불합리한 가격거품이 끼어 있는 것은 아닌지 의심해야 한다. 경제학적으로 정부에서 공급하든 민간영역에서 공급하든 누가 얼마나 더 비용을 부담하게 되는지만 달라질 뿐 동일한 질의 주택을 공급하는 비용은 서로 같아야 한다. 즉 공공에서 주택을 공급하면 앞서 거론한 시장의 왜곡을 시정하는 효과까지 기대할 수 있다.

하지만 이명박 정부에서도 포기하지 않았던 공공에 의한 저렴주택 공급기조가 박근혜 정부에서는 크게 흔들리고 있다. 박근혜 정부에서는 공공주택의 공급을 민간의 수익을 저하시키는 자본주의에 반하는 정책으로 규정하고 그 동안 공기업의 주요 사업영역이었던 임대주택의 공급을 리츠(부동산투자회사; REITs; Real Estate Investment Trust)를 활용한 기업형임대회사가 담당해야 한다는 입장이다. 하지만 현란한 금융공식으로 무장한 이 정책의 핵심은 주거비용을 낮추는 것이 아니라 정부에서 민간임대업자와 금융권의 안정적인(최소 연5%) 수익을 보장하는 것에 있다(강세진, 2014a; 2014b; 2014c).

이런 정책을 밀어붙이는 명분은 2000년대 후반부터 이어지고 있는 불경기이다. 그런데 주택시장의 경우 과열될 대로 과열된 상황이지 불경기라고 보기는 어렵다. 수도권 지역만 놓고 보면 주택가격의 오름세가 누군가의 기대에 미치지 않을지 모르지만 지방의 경우 가격상승세가 매우 가파르다(강세진, 2014d; 2015a).

건설경기 부양이, 실상을 고려할 때 앞뒤가 맞지 않고 명분도 약하지만, 불행하게도 부정적 여론이나 민심의 큰 동요 없이 정부의 정책기조가 되었으며, 그 결과는 살인적인 전세가 폭등으로 이어졌다. 워낙 전세가가 크게 상승하여 눈에 띄지는 않지만 월세 또한 지속적으로 상승하고 있다.

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