헌법재판소가 명시적으로 익명 통신의 자유를 인정한 최초의 결정이라는 데 의의

정부는 위헌 의견 취지 존중하여 제도 개선 노력 필요

지난 9월 26일 헌법재판소는 사단법인 오픈넷이 2017년 11월 1일 청구인 두 명을 대리해 청구한 휴대폰 실명제 헌법소원에 대해 7:2로 합헌 결정을 내렸다(2017헌마1209). 오픈넷은 휴대폰 실명제가 익명 통신의 자유와 개인정보자기결정권을 제한함을 인정하면서도 과잉금지 원칙에 반하지 않는다고 본 헌법재판소의 판단에 깊은 유감을 표시하며, 정부는 헌법재판관 2인의 위헌 의견을 존중하여 휴대폰 실명제의 개선에 나설 것을 촉구한다.

전기통신사업법 제32조의4 제2항, 제3항 및 전기통신사업법 시행령 제37조의6은 휴대전화 통신계약을 체결할 때 전기통신사업자가 계약 상대방에 대해 부정가입방지시스템 등을 이용하여 본인 여부를 확인할 의무를 지우고 있다(헌법재판소는 ‘휴대전화 가입 본인확인제’라고 했으나 여기서는 ‘휴대폰 실명제’라고 한다). 휴대폰 실명제는 2014년 전기통신사업법 개정으로 도입되었고, 그 이전에는 전기통신사업자들이 정한 이용약관에 가입자가 동의하는 방식으로 본인확인이 이루어져 왔다. 이후 ‘휴대전화 개통 사기’나 대포폰에 의한 보이스피싱 등 범죄가 계속 증가하자, 2014년 개정 전기통신사업법은 대포폰의 유상 구매와 유통을 금지하고 위반한 경우 형사처벌하는 내용을 도입함과 동시에 휴대폰 실명제도 도입한 것이다.

오픈넷이 휴대폰 실명제에 대해 헌법소원을 청구한 취지는 1) 휴대폰 실명제가 익명 통신을 전적으로 불가능하게 하므로 익명 통신의 자유를 침해하고, 2) 통신기기와 이용자의 실제 신원이 예외 없이 강제적으로 연계됨으로써 국가뿐만 아니라 기업과 사인에 의한 감시 가능성을 키워 사생활의 비밀과 자유를 침해하고, 3) 전기통신사업자가 계약 상대방의 주민등록번호를 포함한 개인정보를 무조건 수집해야 하므로 개인정보자기결정권을 침해하기 때문이다. 특히 휴대폰 실명제의 도입의 주요 목적은 대포폰에 의한 범죄 예방인데, 실명제가 범죄 예방에 효과적이라는 근거는 찾아볼 수 없다. 그러한 이유로 SIM카드 등록제를 도입한 멕시코는 3년 만에 폐지했으며, 영국, 캐나다, 뉴질랜드 등 여러 나라에서는 SIM카드 등록제의 도입을 검토했다가 취소하기도 했다(GSMA, The Mandatory Registration of Prepaid SIM Card Users, November 2013). 게다가 한국의 경우처럼 아무런 예외도 두지 않은 전면적 실명제는 모든 국민을 잠재적 범죄자로 취급하여 기본권을 제한하는 것으로써 용납되어서는 안 된다.

헌법재판소 다수의견은 휴대폰 실명제가 “가입자의 개인정보에 대한 제공·이용 여부를 스스로 결정할 권리를 제한”하고 있으므로” 개인정보자기결정권을 제한하며, “‘통신수단의 자유로운 이용’에는 자신의 인적사항을 누구에게도 밝히지 않는 상태로 통신수단을 이용할 자유, 즉 통신수단의 익명성 보장도 포함”되므로 “익명으로 통신하고자 하는 청구인들의 통신의 자유를 제한한다”고 하여 익명 통신의 자유를 제한함을 인정했다. 

그럼에도 다수의견은 개인정보자기결정권 제한에 대해서, 구체적인 근거를 대지 않고 단지 선불폰이 범죄에 이용되는 비율이 훨씬 높기 때문에, 가입자의 개인정보가 필수적이지 않은 선불 이용제 계약의 경우에도 본인확인제를 예외 없이 실시하도록 하는 것이 불가피하다고 설시했다. 그리고 휴대폰 실명제가 주민등록번호를 수집하되 보관하지 않는 일회적 이용에 그치도록 하고 있고 현재 개인정보보호 법제 및 관행의 개선으로 적절한 통제장치를 둠으로써 개인정보자기결정권에 대한 침해를 최소화하고 있다고 보았다. 하지만 이는 이동통신사들이 주민등록번호 수집 금지의 예외인 본인확인기관으로서 이미 거의 전 국민의 주민등록번호를 수집해 보관하고 있으며 이로 인해 대규모 유출사고가 지속적으로 일어나고 있다는 현실을 간과한 것이다. 주민등록번호 같은 민감한 개인정보가 집적될수록 유출 위험은 높아지고, 한 번 유출된 이후에는 지속적인 피해가 발생하는 것을 우리는 직접 경험하고 지켜봐왔다. 그럼에도 유출사고를 일으킨 기업들은 건재하고 개인정보 침해에 대한 집단소송 제도가 없는 우리나라에서 피해자들에 대한 구제책은 유명무실하다. 그런데 헌법재판소는 다시 한 번 면죄부를 준 것이다.

그리고 익명 통신의 자유 제한에 대해서는 수사기관 등 국가기관이 휴대폰 실명제로 인하여 “통신의 내용과 이용 상황에 관한 정보(통신사실확인자료)를 용이하게 취득할 수 있게 되는 것은 아니”며, “이동통신서비스 가입자가 언제나 실제 통신 당사자와 일치할 것을 전제하지도 않는다”고 설시했는데, 그렇다면 범죄 예방과 수사의 편의성이라는 입법목적을 부정하는 것인지 되묻지 않을 수 없다. 게다가 인터넷 실명제는 익명 표현에 대한 제한효과가 중대한 반면, 휴대폰 실명제가 “통신의 자유에 끼치는 위축효과가 인터넷 실명제와 같은 정도로 심각하다고 볼 근거가 희박”하다고 하는데 실제로 수많은 사람들이 대포폰을 이용하거나 불편을 감수하고 직접 대면을 하는 현재 상황을 간과한 것으로 보인다. 마지막으로 “통신은 불특정 다수가 참여하는 것이 아닌 특정한 당사자들 간에 일대일로 연결되는 매체로서의 특성을 가지고 있기 때문에 내밀한 영역에서의 사생활을 형성하는 측면만 갖고 있는 것이 아니라, 악용될 경우 통신의 당사자에게조차 큰 해악을 발생시키는 측면이 있어 양면성을 띤다”고 하면서 익명의 발신자에 의해 수신자가 보이스피싱 등 범죄피해의 대상에 놓일 위험이 있고 상대적으로 수동적인 위치에 놓인다고 보았다. 하지만 다수의견이 인정한대로 1대1 통신이 내밀한 사생활임을 고려한다면, 소수의 피해 가능성을 이유로 그런 내밀한 프라이버시 영역에서까지 우리 모두가 양보를 해야 하는지, 우리 중의 극소수가 가해자가 될 수 있다는 이유만으로 통신의 비밀을 보호받지 못하고 우리 모두의 신원이 밝혀져야 한다는 논리가 과잉하지 않은지 되묻지 않을 수 없다.

이에 대해 재판관 이석태와 김기영은 위헌 취지의 반대의견을 냈으며, 오픈넷은 이에 전적으로 동의한다. 반대의견은 “차명휴대전화 또는 익명휴대전화를 이용하고자 하는 자가 언제나 범죄의 목적을 가지는 것도 아니며, 자신의 신원을 밝히지 아니하고 이동통신서비스를 이용하고자 하는 사람들에게는 기자의 취재원 보호, 변호사의 의뢰인 비밀 유지, 내부고발자, 인권활동가, 목격자 등의 보호, 개인정보 유출 우려, 불법 도청·감청으로 인한 피해 방지 등의 다양한 사유가 존재할 수 있다. 요컨대 익명통신은 도덕적으로 중립적인 것이므로, 차명휴대전화 또는 익명휴대전화를 금지하는 것 자체는 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 제한하기 위한 정당한 입법목적이 될 수 없다”고 하여 입법목적의 정당성부터 부정했다. 그리고 선불요금제의 경우 명의도용피해가 발생할 우려가 없으며, “범죄는 여러 가지 동기에 의하여 다양한 행위태양으로 발생하는 것이고, 차명휴대전화나 익명휴대전화가 범죄의 수단으로 이용되더라도 흉기와 같이 그 자체로 법익 침해의 위험성을 높이는 것은 아니”고 보이스피싱 등의 경우에도 치밀한 사전계획에 입각하여 발신번호 변작 및 사업자를 수차례 경유하는 등 조직적으로 이루어지고 있어 휴대폰 실명제가 범죄 예방에 실효성이 있는 수단도 아니라고 했다.

또한 “주민등록번호는 단순한 개인식별번호에서 더 나아가 표준식별번호로 기능함으로써, 개인에 관한 정보가 주민등록번호를 사용하여 구축되고 그 번호를 통해 또 다른 개인정보와 연결되어 결과적으로 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용되고 있다. 이러한 점은 개인에 대한 통합관리의 위험성을 높이고, 종국적으로는 모든 영역에서 개인을 감시의 대상으로 전락시킬 위험성이 있으므로, 주민등록번호의 수집·이용을 제한할 필요성은 여타의 개인정보에 비하여 월등히 높다.” 그런데 휴대폰 실명제는 원칙적으로 주민등록번호가 포함된 신분증의 이용을 강제하는 바, 개인정보자기결정권에 대한 제한이 매우 중대하다고 판단했다. 그리고 “익명성은 타인에게 노출될 위험 없이 통신을 할 수 있는 사생활의 자유 영역을 형성하는 기능을 갖는다. 현대사회에서 익명통신은 이용자가 자신의 통신의 비밀과 자유를 보호하기 위하여 취할 수 있는 소수의 수단들 중 하나로서 중요한 의미를 갖는 것이다.” 그럼에도 휴대폰 실명제는 익명으로 이동통신서비스를 이용할 가능성을 완전히 배제하여 그 제한이 중대하다고 보았다.

그리고 이미 명의도용으로 인한 피해나 대포폰을 이용한 전기통신금융사기 등의 범죄를 방지하기 위한 수단이 다수 존재하고, 대포폰 제공이나 전화번호 변작 등 범죄를 범하기 위한 수단적 행위들 또한 형사처벌을 통하여 강력하게 제재하고 있으며, “범인의 은폐시도에 따른 특정의 어려움은 범인 검거에 있어서 통상적으로 발생하는 문제로서 일반적인 수사기법에 의하여 극복되어야 하는 것이지(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47등 참조), 범죄와 무관하게 이동통신서비스를 이용하려는 국민들의 신원 확인을 통해서 해결될 수 있는 것이 아니다.” 결국 휴대폰 실명제는 “모든 국민에 대하여 이용자의 추적이 가능한 통신을 이용할 것을 강제함으로써 모든 국민을 잠재적인 범죄자와 같이 취급하고 있다.” 정부는 이러한 반대의견의 취지를 숙고하여 휴대폰 실명제의 개선에 나서야 할 것이다.

오픈넷은 2012년 사망선고를 받은 인터넷 실명제를 포함해(그러나 공공기관 인터넷 실명제는 여전히 존재한다) 공직선거법상 인터넷 실명제, 청소년보호법상 본인확인제 등 우리나라에만 존재했고 존재하는 각종 실명제가 익명으로 표현하거나 통신할 수 있는 방법을 원천적으로 차단해 시민들의 표현 및 통신의 자유를 과도하게 위축시키며 개인정보처리자에게 본인확인을 위한 개인정보의 수집 및 보관을 강제하여 개인정보자기결정권의 본질적인 내용을 침해하고 감시를 쉽게 만든다고 본다. 앞으로도 오픈넷은 이번 헌법재판소 결정에 굴하지 않고 실명제가 극히 예외적인 경우를 제외하고는 모두 폐지될 때까지 대중 캠페인, 입법 운동, 소송 등을 통한 활동을 계속 이어갈 것이다.  

첨부. [2017헌마1209 소송 기록]

2019년 11월 8일

사단법인 오픈넷

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

[관련 글]
[논평] 오픈넷, 익명 통신의 자유·프라이버시·개인정보자기결정권 침해하는 휴대폰 실명제에 대해 헌법소원 청구 (2017.11.02.)
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[논평] 타인에게 휴대폰 빌려주면 형사처벌? 헌법소송에 동참해주세요 (2014.02.11.) 

사단법인 오픈넷은 2019. 11. 13. 아래와 같은 내용으로 제안된 전기통신사업법 일부개정법률안(노웅래의원 대표발의, 의안번호: 23352)에 대한 반대의견을 국회에 제출했다.

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

『전기통신사업법』 일부개정법률안에 대한 의견서

1. 제안이유 및 주요내용

최근 기간통신사업자가 글로벌 부가통신사업자에게 국내 부가통신사업자에 비해 턱없이 낮은 통신망 이용료를 부과하고 있다는 주장이 제기됨에 따라 형평성 논란과 함께 기간통신사업자와 부가통신사업자 간의 갈등이 심화되고 있음.

이에 공정경쟁을 위한 금지행위에 통신망 이용 또는 제공 관계에서 불합리하거나 차별적인 조건 또는 제한을 부당하게 부과하거나 강요하는 행위 및 계약 체결을 부당하게 거부하거나 불이행하는 행위를 추가하고, 방송통신위원회가 통신망 이용 또는 제공 현황을 파악하기 위한 실태조사를 실시하여 그 결과를 공표할 수 있도록 함으로써 통신망 이용 또는 제공 관계에 있어 공정한 경쟁 환경을 조성하려는 것임(안 제50조제1항 및 제51조의2 신설).

2. 반대의견

국내 부가통신사업자가 망사업자에게 납부하는 “통신망 이용료”는 인터넷 접속료임. 인터넷접속료는 국내 부가통신사업자의 서버가 국내뿐만 아니라 해외의 거의 모든 단말들과 소통할 수 있도록 해주는 이른바 full connectivity에 대한 대가임. 그러나 글로벌 부가통신사업자가 국내 망사업자에게 납부하는 “통신망 이용료”는 망사업자의 캐시서버에 탑재된 데이터가 국내 망사업자의 이용자들에게 전달되도록 하기 위한 대가 즉 ‘국내 망접속료’이므로 이 두 가지는 당연히 금액이 다를 수밖에 없음.

이렇게 비교할 수 없는 대상을 비교하여 형평성이 없다고 주장하면 글로벌 부가통신사업자에게 받는 ‘국내 망접속료’만 높아져 결국 국내 망사업자가 국내 부가통신사업자에게 받고 있는 이미 매우 높은 인터넷 접속료를 그대로 유지하게 하는 부작용이 발생함.

※ Telegeography 자료 2017년 2사분기 기준 서울 인터넷 접속료 1Mbps 3불 77센트: 파리의 8.3배, 런던의 6.2배, 뉴욕의 4.8배, LA의 4.3배, 싱가폴의 2.1배, 도쿄의 1.7배

또한 동 법안은 “통신망 이용료”라는 해외에서는 전혀 사용하지 않는 개념을 사용하고 있는데 이는 인터넷에서 정보의 수신자나 발신자가 망이용대가를 내야 한다는 주장에 힘을 실어주고 있음. 그러나 인터넷은 단말들의 자발적인 접속상태 그 자체로서 인터넷에서는 모든 단말이 다른 단말이 수발신하는 정보를 서로 전달해준다는 약속으로 묶여 있기 때문에 망이용료를 징수할 주체도 납부할 주체도 없음.

• 인터넷에서의 정보전달은 원칙적으로 무료임. 다만 물리적 연결을 유지하는 비용인 접속료만이 있을 뿐인데 이 접속료는 이웃단말에게만 납부하면 됨. 모든 단말들이 라우팅표에 따라 정보를 전달한다는 약속으로 묶여 있어 하나의 단말과 연결만 되어도 모든 단말들과 소통할 수 있기 때문임. 또 접속료는 정보전달에 대한 대가가 아니라서 종량제로 구성되지 않고 접속용량에 비례하여 정해지는 정액제로 구성됨.

• 결국 “통신망 이용료”라는 개념은 국내외 부가통신사업자들의 정보를 더 많이 인터넷 이용자들에게 전달해줄수록 더 많은 대가를 받아야 한다는 주장을 강화시켜 이들을 통해 자신의 주장과 사상을 펼치고자 하는 국민들의 표현의 자유를 금전적으로 위축시킴.

노웅래의원 대표발의 정보통신망법 일부개정법률안은 국내 망사업자가 국내 부가통신사업자에게 부과하고 있는 턱없이 높은 인터넷 접속료를 유지시켜 결과적으로 국민들의 표현의 자유를 금전적으로 위축시키므로 이상과 같이 반대함.

사단법인 오픈넷은 2019. 11. 13. 통신비밀보호법 일부개정법률안(조응천의원 대표발의, 의안번호: 22992)에 대한 찬성의견을 국회에 제출했다. 위 개정안은 통신제한조치 통지 유예 제도와 관련하여 공공의 안녕질서와 같이 과도하게 추상적인 통지의 유예 사유를 삭제하고, 통지 유예 및 통지 유예 연장 기간을 60일 이내의 범위로 정하고 법원의 허가를 받도록 함으로써, 통지 유예 제도를 헌법상 영장주의 및 적법절차원칙에 합치하도록 개선하는 안이므로 찬성한다.

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

『통신비밀보호법 일부개정법률안』에 대한 의견서

1. 제안이유 및 주요내용

현행법상의 통지의 유예는 그 사유가 지나치게 포괄적이고, 유예 사유에 해당하는지 여부도 수사기관이 스스로 판단하게 되어 있으며, 유예 기간에도 제한이 없어, 통지로 인해 수사에 위험이 초래될 가능성에 비하여 통신 당사자의 기본권이 과도하게 침해되고 있는 실정임.

이에 공공의 안녕질서와 같이 과도하게 추상적인 통지의 유예 사유를 삭제하고, 통지를 유예하거나 유예 기간을 연장할 때에는 60일의 범위에서 기간을 정하여 법원의 허가를 받도록 함으로써, 통신제한조치 집행 통지의 유예가 남용되지 않도록 하려는 것임(안 제9조의2).

2. 찬성의견

헌법 제12조에 규정된 적법절차원칙은 비단 형사절차뿐만 아니라 모든 국가작용 전반에 적용되며, 적법절차원칙에서 도출되는 중요한 절차적 요청으로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것 등을 들 수 있음(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가 25; 헌재 2015. 9. 24. 2012헌바302 등 참조). 통신제한조치에 관한 수사 기관의 권한남용을 방지하고 정보주체의 기본권을 보호하기 위해서는, 적법절차원칙에 따라 정보주체에게 적절한 고지와 실질적인 의견진술의 기회가 부여되어야 함.

현행 통신비밀보호법은 통신제한조치 대상자에 대해 사후통지만 규정하고 있고 사전통지는 규정하고 있지 않음. 따라서 정보주체로서는 그 사실을 통보받기 전까지는 자신이 어떤 절차와 내용으로 감청당했는지 알 수 없는 구조임. 또한 사후통지의 경우에도 통신제한조치의 집행 종료일이 아닌 감청을 집행한 사건에 관한 처분을 한 날을 기준으로 통지를 하고 있어서 문제임. 기소중지결정이 있거나 수사∙내사가 장기간 계속되는 경우에는, 정보주체는 그 기간이 아무리 길다 하여도 자신이 감청당하고 있다는 사실을 알 수 있는 방법이 없고, 수사 목적을 달성한 이후에도 해당 자료가 파기되었는지 여부도 확인할 수 없음. 또한 수사기관이 통지를 하는 경우에도 그 사유에 대해서는 통지하지 아니할 수 있도록 함으로써 정보주체는 수사기관으로부터 사후통지를 받더라도 자신이 어떠한 사유로 감청당했는지 전혀 짐작할 수도 없음. 그 결과, 정보주체로서는 감청과 관련된 수사기관의 권한남용에 대해 적절한 대응을 할 수 없으며 이는 적법절차원칙에 위배됨.

통지유예의 경우에도 유예 기간을 한정하고 있지 않고 관할지방검찰청 검사장의 승인으로 유예를 할 수 있어 사실상 무기한 통지유예가 이루어질 수 있음. 이 또한 영장주의의 위반 및 적법절차원칙 위반이며, 정보주체의 기본권 보호와 방어권 보장 측면에서 바람직하지 않음. 따라서 적정한 통지유예 기간을 정하고, 이를 초과할 경우 법원의 허가를 받게 하며, 통지유예 결정 자체도 법원의 허가를 받도록 함으로써 남용의 가능성을 최소화하는 개선이 필요함.

조응천의원 대표발의 통신비밀보호법 개정안은 통신제한조치 통지 유예 제도와 관련하여 공공의 안녕질서와 같이 과도하게 추상적인 통지의 유예 사유를 삭제하고, 통지 유예 및 통지 유예 연장 기간을 60일 이내의 범위로 정하고 법원의 허가를 받도록 함으로써, 통지 유예 제도를 헌법상 영장주의 및 적법절차원칙에 합치하도록 개선하는 안이므로 찬성함.

“한국이 망인프라는 첨단일지 모르나 정보전달료 부과 법은 인터넷의 자유에 대한 세계유일의 위협이다”

에피센터(epicenter.works), 액세스 나우(Access Now), 아티클 나인틴(Article 19) 등 14개의 국내외 시민사회단체는 대한민국의 최기영 과학기술정보통신부장관에게 공개서한을 보내 2020년 5월에 통과된 콘텐츠제공자(CP) 서비스안정화법을 통해 망중립성 원칙을 훼손하는 행위를 중단하라고 촉구했다. 이 연대체는 이 법뿐만 아니라 발신자종량제 상호접속고시를 폐지하여 한국 내에 인터넷에 대한 개방성과 접근성을 보장하라고 요구했다. 

지난 5월 대한민국은 트래픽이 많은 콘텐츠제공자에게 “서비스 안정화 조치”를 강제하는 법을 통과시켜 콘텐츠제공자가 정보가 전달되도록 보장할 의무를 부과하여 실질적으로 소위 ‘망이용료’를 납부할 수밖에 없도록 하였다. 이와 같이 “돈을 내야 정보를 전달한다”는 체제는 망중립성 원리를 위배하며 온라인 공간을 비민주적으로 만든다. (이러한 이유로 2018년 통과된 캘리포니아 망중립성법은 명시적으로 ‘망이용료’의 부과를 금지하고 있다. California Civil Code, Section 3101(a)(3)(A))  

자유와 개방의 인터넷은 망사업자는 일률적으로 ‘접속제공’에 대해서만 돈을 받고 그렇게 온라인 세계에 입장한 이용자는 온라인에서의 콘텐츠와 서비스 이용에 있어서는 자유를 얻는다. 콘텐츠가 이용자들에게 도달하면서 거치는 망의 ‘이용’에 대해 콘텐츠제공자로부터 돈을 받으려는 것은 인터넷의 모든 설계원리에 반하며 국민들의 온라인 참여권을 박탈한다. 이 경악스러운 법은 2016년부터 실행되어 망사업자들 사이에 인터넷 이용을 전화통화처럼 정산하도록 강제해왔다. 이제 2020년 서비스안정화법은 정보전달의 기술적 재정적 부담을 콘텐츠제공자에까지 확장하는 것이다. 

에피센터의 집행이사인 토마스 롱기어(Thomas Lohninger)는 “이런 규제는 거대 통신사가 이용자들이 서로 소통하게 해준다는 명목으로 전 세계 모두로부터 돈을 받던 80년대로의 회귀이다. 5G 시대도 이런 모델을 따른다면 우리는 인터넷의 혁신, 다양성, 그리고 세계성을 모두 잃게 된다.”

오픈넷의 박경신 집행이사는 “인터넷을 만든 이유가 바로 사람들의 소통에 통행세를 부과하지 않으려는 것이었다. 개정법은 그 역사를 뒤집어 수백만 명의 사람들에게 자신의 메시지를 전달하는 유일한 방법은 우표값이나 통화료로 수백만 원을 쓰는 수밖에 없던 시간으로 되돌리고 있다”고 말했다. 

액세스 나우의 라만 짓 싱 치마(Raman Jit Singh Chima)는 “정부와 통신규제기구는 이용자들의 이익과 인터넷 연결의 혜택을 확대하는 것이어야 한다. 브로드밴드와 개방된 인터넷을 주도했던 한국의 위상이 위협받고 있다. 이 후진적인 법은 과거의 비효율적인 통신정책을 답습하며 망중립성을 위협하고 있다”고 말했다.   

왜 정보전달료로서의 망이용료 부과는 망중립성을 위반하는가? 

인터넷은 무료이다. 인터넷의 발명은 모든 사람들이 서로 직접 연결하지 않고도 직접 소통할 수 있다는 것에 있다. 인터넷은 전 세계의 라우터들이 모든 데이터를 자신의 이웃 라우터에게 전달해주는 네트워크를 만들어 이를 성취하였다. 각 라우터가 라우팅표에 따라 데이터 패킷의 종착지에 더 가까운 이웃 라우터에 ‘옆으로 전달하기’를 충분히 반복하기만 하면 최종전달이 이루어졌다. 이제 전 세계 모든 단말들은 근처 라우터에 접속만 하면 전 세계 다른 단말들과 소통이 가능하게 되었다.   

이 발명의 핵심에는 라우터들의 ‘옆으로 전달’이 무료이며 무조건이라는 것에 있다. 모든 라우터들이 전 세계 모든 사람들의 수발신 메시지를 ‘옆으로 전달’할 수 있기 때문이다. 라우터들이 ‘옆으로 전달’에 대해 요금이나 조건을 부과하기 시작하면 통행세와 통행조건의 집행비용만으로 인터넷은 붕괴되었을 것이다. ‘이웃에게 옆으로 전달’에 금전적, 비금전적 차별이 없어야 한다는 약속을 ‘망중립성’이라고 부른다. 

데이터 패킷의 과금여부나 내용에 따라 ‘옆으로 전달’ 여부가 결정되어서는 안 된다는 것은 과금여부나 내용에 따라 전달속도를 빠르게 또는 느리게 해서도 안 되며 그래서 ‘망중립성’의 더 잘 알려진 버전이 “고속차선은 없다(no fast lane)”는 것이다. 

이 발명의 사회경제적 의미는 지대했다. 망중립성 덕에 온라인에서는 사람들이 자신의 메시지를 불특정 다수의 사람들에게 전달하는 비용을 걱정하지 않고 수많은 사람들에게 전달할 수 있었다. 인터넷의 이런 성격이 바로 민주주의를 강화시켰다. 방송과 신문이 정치권력과 기업 광고주들의 영향력 하에 있을 때 힘 없고 가난한 자들에게도 거의 무료로 매스커뮤니케이션의 도구를 부여한 것이다. 

망사업자들은 접속료를 받고 있는데 그렇다면 더 이상 인터넷은 무료가 아니지 않은가?    

망사업자들은, 위에서 말했듯이 이용자들이 인터넷 즉 망중립성의 약속으로 묶여진 라우터들의 세계로 들어가는 관문이 되는 동네 라우터가 되어줌으로써 인터넷 접속을 제공하고 돈을 받는다. 망사업자들이 돈을 받는 것은 ‘무료로 무조건 옆으로 전달’이 이루어지는 라우터들 간의 물리적 접속을 유지하는 비용이 들고, 지역 망사업자의 라우터들도 스스로 전 세계 라우터들과 접속하지 못하므로 자신보다 전 세계와의 연결성이 더 좋은 상위 망사업자에게 물리적 접속(‘트랜짓’)을 구매해야 하기 때문이다.  

접속료를 받더라도 망중립성의 무료-무조건의 약속은 유지된다. 첫째, 접속료는 접속용량에 대해서 부과되고 접속지점을 통과하는 데이터량에 대해 부과되지 않으며, 둘째, 각 이용자는 인터넷의 세계로 들어오는 관문이 되어준 망사업자에게 딱 한 번만 접속료를 내면 그 접속지점을 통해 얼마나 많은 데이터를 보내거나 받더라도 아무 비용이 부과되지 않는다. 

‘망중립성’이라는 말을 처음 만들어낸 팀 우(Tim Wu)는 차별 없이 모두에게 제공되어야 한다는 점을 강조하기 위해 인터넷을 전기나 수도에 비유했는데, 은유는 바로 거기에서 끝나야 한다. 우리는 전기와 수도에 대해 ‘쓴 만큼’ 돈을 내지만 인터넷 상의 정보전달은 그렇지 않다. 첫째, 인터넷에서의 정보전달은 무한정 다양한 조합의 라우터들 사이에 분화되고 크라우드소싱되어 있다. 이 라우터들은 수많은 다양한 망사업자들에 속해 있어, 모두가 정보전달서비스의 제공자이며 소비자라고 할 수 있기 때문에 누가 누구에게 돈을 받을 상황이 아니다. 둘째, 물리적 접속이 만들어진 후에 데이터 패킷을 이루는 빛 신호가 통과하는 비용은 거의 제로이다. 놀라울 것이 없다. UHD 방송을 아무리 많이 봐도 많은 양의 데이터가 쏟아져 들어오는 비용이 지상파이든 케이블이든 모두 정액제인 것을 생각해보라. 

무선 전화망을 통해서 인터넷을 쓸 때 종량제로 돈을 내는 이유는 인터넷망 이용료가 아니라 이동통신사들이 원래 음성통신을 위해 만들어 놓은 기지국망을 통해 인터넷 라우터에 접속하기 때문에 발생하는 기지국망 이용료이다. 물론 어떤 이동통신사들은 아예 기본요금을 무제한 정액제로 바꾸고 있다. 

한국의 발신자종량제는 인터넷 생태계를 어떻게 무너뜨리고 있는가?  

한국은 지금까지 설명한 국제기준을 일탈하고 있다. 2016년초 한국 정부는 망사업자들이 서로 접속료를 받을 때 순발신량에 따라 접속료를 산정하도록 강제하는 법을 통과시켰다(발신자종량제). 결국 메시지를 보낸 쪽에 재정적 부담을 지우는 것인데 당장은 망사업자들 간에만 적용되지만 그 부담은 공식/비공식적으로 메시지의 원 발신자에게 전가될 수 있다. 모든 개인들이 정보전달 비용을 고민하지 않고 전 세계의 다른 사람들에게 자신의 메시지를 전달할 수 있다는 인터넷의 약속이 위협받는다. 

발신자종량제 하에서 인터넷접속료는 이미 매우 비싸졌다. 소위 킬러 콘텐츠나 인기 있는 플랫폼을 고객으로 호스트하면 자신의 망으로부터 다른 망사업자 고객들로의 트래픽이 많이 발생하기 때문에 발신자종량제 하에서는 다른 망사업자들에게 돈을 많이 내야 하니 망사업자들이 이들을 고객으로 유치하지 않거나 이들로부터 높은 인터넷접속료를 받아서 발신자종량제 정산비용을 전가하게 된다. 결국 텔레지오그래피 조사에 따르면 초당 1메가바이트 월 인터넷접속료가 서울이 파리의 8.3배, 뉴욕의 4.8배에 이르는 지경에 와 있다. 결국 수많은 국내 스타트업들이 한국에 서버를 두는 한 좋은 품질의 서비스를 할 수 없어 외국으로 떠나고 있다. 특히 동영상 서비스는 화질 자체에서 큰 차이가 난다.     

망사업자들이 자신의 인터넷접속서비스 고객들인 국내 업체들에는 접속료를 높게 받아서 발신자종량제 비용을 메꿀 수 있지만 자신의 고객이 아닌 해외 업체들에는 그렇게 할 수 없다. 이 때문에 분쟁이 계속 발생하고 있다. KT는 기존에 자신의 상위 망사업자와의 접속료를 아끼기 위해 무료로 페이스북의 국내 캐시서버를 호스트하여 국내 이용자들에게 전달하였다(아래 그림에서 민트색 루트). KT가 발신자종량제 이후 발생한 비용을 페이스북에 전가하려고 하자, 페이스북은 비용을 내면서까지 이용하고 싶지는 않다면서 국내 캐시서버의 작동을 중단했고 이에 따라 국내 이용자들의 페이스북 접속이 캐시서버에서 오지 않고 원래 루트(그림에서 파란색)를 통하게 되면서 속도가 급격하게 느려졌다. SK브로드밴드는 넷플릭스에게 소위 ‘망이용료’를 내라면서 상위 망사업자의 접속용량을 확충하지 않아 SK브로드밴드 이용자들의 넷플릭스 시청 품질이 저하되었다. 두 가지 사안 모두 현재 법원의 판단을 기다리고 있다. 

이런 식으로 해외의 콘텐츠를 국내 이용자가 이용한다고 해서 ‘망이용료’를 내라고 한다면 한국 콘텐츠를 해외 사람들이 많이 쓴다고 해서 해외에서 망이용료 고지서가 날아올 땐 어쩌려고 하는가? 

망사업자들은 자신들이 소위 ‘망이용료’를 해외 업체들로부터 받지 않으면 엄청난 인터넷접속료를 내고 있는 국내 업체들에 비해 ‘역차별’이라고 주장하고 있지만 이는  적반하장이다. 해외 콘텐츠는 국내 망사업자들로부터 인터넷 접속을 구매하고 있지 않으니 국내 업체들의 인터넷접속료와 비교될 이유가 없다. 해외 콘텐츠가 캐시서버를 통해 제공되더라도 해외 콘텐츠가 국내 망사업자들로부터 받는 서비스는 국내 이용자들과의 접속일 뿐이지만(위 그림에서 민트색), 국내 콘텐츠는 국내 망사업자들로부터 전 세계와의 접속(그림에서 분홍색 망 전체)을 받는 것이기 때문에 비교가 불가능하다. 국내 망사업자들이 진정으로 ‘역차별’의 폐해에 관심이 있다면 국내 업체들이 내고 있는 세계 최고 수준의 인터넷접속료를 먼저 낮춰줄 일이다.

발신자종량제는 국내 업체들에게는 세계 최고 수준의 인터넷접속료를, 해외 업체와는 끊임없는 망이용료 분쟁을 일으켜 결국 부담은 이용자들에게 부과시키고 있고 CP서비스안정화법은 이 상황을 더 강화시킬 것이다.   

아래는 해외시민사회단체들이 CP서비스안정화법 및 발신자종량제 폐지를 요구하는 서한의 국문번역 전문이다.

최기영 과학기술정보통신부 장관님께,

우리, 이 서한의 연명자들은 망중립성 원칙에 반하는 한국 통신 규제의 위험한 전개에 대해 우려를 표명합니다. 이를 방치하면 한국은 개방된 인터넷의 혁신적인 역량을 상실한 위험이 있으며, 자유로운 아이디어와 정보의 흐름을 통한 전 세계적인 표현의 자유가 가져다주는 혜택을 훼손할 위험이 있습니다.

통신규제당국인 방송통신위원회가 페이스북을 상대로 ISP의 망을 넘어 캐시서버를 사용할 수 있게 해야 하는지에 대한 소송에서 패소하자, 국회는 지난 5월 콘텐츠제공자(CP)의 “서비스 안정화 조치”를 의무화하는 법을 통과시켰습니다. 이 법은 모호하게 규정되어 있으며 일정 트래픽량과 이용자수를 초과하는 콘텐츠제공자는 최종 사용자(end-user)에게 콘텐츠를 제공하기 위해서 통신사에 망사용료을 지불해야 한다는 것으로 해석될 위험이 있습니다. 이 “돈을 내야 정보전달을 해 준다(pay to play)” 체제는 망중립성 원칙에 정면으로 반합니다.

개방된 열린 인터넷의 기본적 구조는 모든 사람이 공평하게 글로벌 망에 접속할 수 있게 합니다. ISP에 접속료만 지불하면 세계 어디로든지 어떤 서비스이든 전송할 수 있기 때문에 혁신 비용이 매우 낮고 경쟁을 활성화시킵니다. 그런데 2016년에 도입된 한국의 발신자종량제는 이러한 개방형 체제를 근본적으로 부정합니다. 이 규제는 오래된 전화통신 시대에서 비롯되었으며 개방된 열린 인터넷 구조 하에서 경제 성장과 기본권의 향유가 가능하다는 것을 입증하는 수십 년의 증거와 모순됩니다.

서비스 안정화 의무법은 기본적으로 발언자에게 표현의 전달에 대해 비용을 부과하여 현재 인터넷을 통해 수십억 명의 사람들이 누리고 있는 ‘규모화된 표현의 자유’를 위협할 것입니다. 인터넷의 도래 전에 표현의 자유는 표현할 자유였을 뿐 발언자가 대중에게 다가갈 수 있는 어떠한 자원도 제공하지 않았습니다. 주로 권력과 영향력을 가진 사람들만이 신문, 방송 같은 전통적 미디어에 접근할 수 있었습니다. 표현의 자유는 평등하지 않았습니다. 그러나 온라인에서는 힘 없는 개인도 데이터 접속 속도에 비례하는 요금만 지불하면 글로벌 인터넷망의 어디에서든 인터넷에 접속하는 한 수백만 명, 수십억 명에게 메시지를 전달할 수 있습니다.

한국은 인터넷 보급률과 광섬유망 보급률이 높은 모범국가로 여겨져 왔는데, 망중립성 위반이 이러한 잠재력을 훼손해서는 안 됩니다. 한국은 이미 2016년 1월부터 인터넷서비스제공자 간 발신자종량제를 의무화하는 상호접속고시를 시행 중이며, 새로운 법은 콘텐츠제공자가 라스트마일 전달에 대한 책임을 지게 함으로써 콘텐츠제공자의 비용을 더욱 증가시킵니다. 더욱이 한국은 다른 국가들에게 인터넷의 세계적 특성을 훼손할 수 있는 위험한 선례를 제시하고 있습니다.

아래 서명한 시민사회단체 및 학계는 대한민국 정부에 콘텐츠제공자 서비스안정화의무법과 발신자종량제를 즉시 폐지할 것을 촉구합니다.

Open Net Korea (South Korea)
epicenter.works – for digital rights (Austria)
Access Now (Global)
European Digital Rights (EDRi)
Article 19 (Global)
The Benton Institute for Broadband & Society (USA) 
ICT Users Association (ASUTIC) (Senegal) 
Asociación por los Derechos Civiles (ADC) (Argentina) 
IT-Pol (Denmark)
Homo Digitalis (Greece)
D3 – Defesa dos Direitos Digitais (Portugal) 
Seguridad Digital (Mexico)
Electronic Frontier (Norway)
Korean Progressive Network Jinbonet (South Korea)

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

2020. 12. 9.에 5·18 민주화운동에 대한 허위사실 유포를 처벌하는 일명 ‘5·18 왜곡 처벌법’(5·18민주화운동 등에 관한 특별법 일부개정법률안)이 통과되었다.

사단법인 오픈넷은 국가가 역사적 사실에 대한 정의를 내리고 이에 반하는 표현을 형사처벌하는 방식의 규율은 장기적으로 민주주의의 발전을 저해할 위험이 높음을 이유로 5·18 왜곡 처벌법의 제정을 반대해왔으며, 같은 취지에서 본 법의 시행을 우려한다.

5·18 민주화운동의 숭고한 의의를 훼손하는 행위에 대해 사회가 일정한 대응을 할 필요는 있다. 그러나 그 방식이 국가가 역사나 사상에 대한 ‘진실’을 결정하고 이와 반대되는 표현을 금지하고 처벌하는 것이 되어서는 안 된다. 이러한 형식의 규제는 국가와 정치권력이 반대자를 탄압하는 수단으로 남용할 위험이 높기에 민주주의 사회에서는 금기시되는 것이다. 5·18 민주화운동 역시 이러한 독재 권력의 지배 방식에 항거한 민주화운동이었고, 그 뒤로도 장기간 지속된 국가 탄압에도 불구하고 사상의 자유시장에서 끝없는 시민의 투쟁과 토론을 통해 진실이 자리잡은 역사라는 점에서, 이 법은 더욱 모순적인 면을 가지고 있다.

본 법의 제안이유에서 설시되어 있는 ‘잘못된 역사인식 전파와 국론 분열의 방지’라는 명목은 북한과 관련한 사실에 대해 잘못된 인식을 표현하여 자유민주적 기본질서를 위태롭게 하면 처벌하고 있는 국가보안법 찬양고무죄의 그것과 유사하다. 국론 분열 방지를 위해 역사를 왜곡하는 표현행위를 처벌하는 법이 만들어진 이상, 앞으로 천안함 사건이나 6.25 전쟁 왜곡에 대한 처벌법안이 제안되어도 반대할 논거는 더욱 찾기 어려워질 것이다.

본래 5·18 왜곡에 대한 규제 논의가 대두된 이유는 ‘국론 분열’이 아니라, 5·18 왜곡 표현이 역사 왜곡을 넘어 일종의 혐오표현이 가지는 해악, 즉, 유공자와 유족에 대한 차별, 배제를 선동하거나, 국가폭력, 집단적 폭력을 정당화하여 유사 사건을 재발시킬 위험을 가지고 있다는 이유였다. 따라서 본 법 역시 이러한 위험을 가진 수준의 표현에 한정하여 적용되어야 그나마 정당성을 획득할 수 있을 것이다. 그러나 이 법조문은 그렇지 않은 표현들마저 폭넓게 형사처벌의 대상으로 삼을 수 있는 여지를 두고 있어 문제다. 

‘5.18 민주화운동’을 ‘1979년 12월 12일과 1980년 5월 18일을 전후하여 발생한 헌정질서 파괴범죄와 반인도적 범죄에 대항하여 시민들이 전개한 민주화운동’이라고 정의하며 이에 대한 허위사실을 처벌한다고 하여 ‘시민운동’이라는 추상적인 개념을 정하고 이를 성역화하고 있다. 이번 개정법이 비교법적인 모델로 삼은 독일의 유태인학살부인죄가 ‘학살’이라는 반인륜적 범죄의 발생사실 및 부당성을 부인하는 표현을 처벌하는 것에 한정되어 있는 반면, 본 법은 이러한 제한을 두고 있지 않다. 이런 식으로라면 예를 들어 도청앞 광장에 몇 명의 시민이 모여 있는지에 대해 부정확한 수치를 제시하는 것처럼 유공자와 유족에 대한 차별, 배제를 선동하거나 학살을 정당화하지 않는 표현도 형사처벌 대상이 될 수 있다. 본 법의 정당성을 확보하기 위하여는 적어도 독일법과 같이 5.18 민주화운동 과정에서 벌어진 반인도적 범죄의 발생사실을 부인하거나 정당화하는 표현을 규제하는 형태로 재개정되어야 할 것이다.  

국회는 역사 왜곡 또는 국론과 반대되는 허위사실 유포를 했다는 이유만으로 함부로 표현행위를 형사처벌하는 근거를 마련하여 5·18 정신이 이룩하고자 한 민주주의의 의미와 표현의 자유를 퇴보시키는 본 법을 재고하길 바란다. 

2020년 12월 31일

사단법인 오픈넷

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[논평] 5·18 왜곡 처벌법의 입법은 신중해야 한다 (2019.04.01.)