코로나19로 인한 경제위기와 이에 따른 재정지출 확대 요구가 공감대를 넓혀가고 있다. 상반기에만 세 차례에 걸쳐 추경이 이루어지는 등 본격적인 재정확대가 이뤄질 예정이다. 여기서 눈여겨봐야 하는 건 공공부문의 기능 및 규모다. 공무원 신규임용에 대해 비판의 목소리가 높기 때문이다. 공공부문 일자리라도 늘려 고용문제의 물꼬를 트겠다는 건 현 정부의 기본정책임에도, 공감대는 높지 않다.

통계청 ‘2018 공공부문 일자리 통계’에 따르면 우리나라 총취업자 수 대비 공공부문 일자리는 9.1%, 일반정부 일자리는 7.8%다. 일자리 수로는 전체 2682만 명의 취업자 중 공공부문 245만 개, 일반정부 209만 개다. 일반정부 일자리 가운데 ‘직접 일자리’라고 볼 수 있는 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금 관련 일자리 비중은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 대비 중상위 수준이다. 우리가 생각하는 의미의 ‘신분상’ 공무원이 많은 편이라는 얘기다. 공무원 수가 적다고 하는 것은 다소 과소평가된 측면이 있다.

또 하나 특징은 중앙정부 내 공무원의 비중이 OECD 평균 대비 10.6%포인트나 높다는 점이다. 공공부문에서 직접 사회서비스를 하는 일자리보다 행정을 처리하는 일자리 비중이 높다는 의미로 볼 수 있다.

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문제 해결을 위해서는 우선 통계를 바로잡아야 한다. 정부에서 재정을 지원하는 사학연금 가입 교직원, 사회복지 및 어린이집 시설 종사자, 노인일자리 규모는 정부 발표 일반정부 일자리의 67.7%에 달하는 규모다. 의무사병·사회복무요원 등도 공공부문에 종사하고 있다고 볼 수 있고, 민간위탁·보조금 등의 형태로 공공 서비스를 제공하고 정부의 지원으로 재정을 충당하는 직업군 규모도 상당하다. 본격적인 재정확대에 앞서 공공부문의 범위와 기능을 명확히 하고 정확한 통계 산출 및 현황을 파악해야 한다.

한국의 공무원은 다른 나라에 비해 공개 경쟁시험 비중이 월등히 높고, 공무원 임용 개방성 지수는 상당히 낮다. 또 직업안정성이 평균보다 높고, 중앙정부 내 공무원과 비공무원 간 격차가 크다. 공무원과 비공무원 간 격차는 공직 임용 개방성을 저해하고 조직 내 칸막이로 작용해 효율적인 조직 운영을 해친다. 이 같은 구분과 차별적 대우의 합리성 및 효율성에 대해 점검하고, 공공부문 종사자의 정의를 다시 할 필요가 있다. 한마디로 신분으로서의 공무원을 역할로서의 공무원, 세금으로 봉사하는 공무원으로 바꿔나가야 한다는 것이다. 신분은 권력이다.

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

1970년대 정부 홍보용으로 통·리·반장 등에게 무료로 배포하던 신문을 통칭 ‘계도지’라고 했다. 이런 신문을 구입하기 위한 예산은 ‘계도지 예산’이라고 했다. 계도(啓導)란 ‘계발하여 지도함’ 혹은 ‘깨우쳐 이끌어 지도함’이라는 의미다. 국민소득 3만달러 시대에 어떤 것을 계도한다는 것인지는 알 수 없다. 요즘 계도란 말은 행정용어에서 거의 사라졌다. 하지만 계도용으로 배포하던 계도용 신문과 관련 예산은 계속 편성되고 있다.

2000년대 초반 지역 언론과 주민, 시민단체가 주도해 ‘계도지 예산 폐지 운동’이 전개되면서 광역지자체에서 계도지 예산이 폐지되기 시작했다. 그러나 여전히 대다수 광역 및 기초자치단체에서 홍보 예산, 신문구독비 등 항목으로 관련 예산이 집행되고 있다. 실상을 살펴보면 치적 홍보 등 정치적 목적으로 이 예산을 사용하거나 언론을 길들이는 방식으로 집행하기도 한다. 계도지 예산을 기반으로 지역 언론과 관의 고리가 공고하다는 비판을 받는 이유다.

미디어오늘이 정보공개청구로 분석한 서울시 자치구 신문구독 관련 예산을 확인해보면 신문구독 관련 예산은 2019년 대비 3.5%가 증가한 112억9288만원이다. 2019년도 자치구별 평균 집행금액은 4억3657만원이고, 2020년은 4억5077만원으로 늘어난 것으로 나타났다. 집행금액이 가장 적은 곳은 광진구(2억3688만원)이고, 가장 많은 구는 은평구(6억2382만원)다.

그런데 연평균 4억원 대의 신문구독 관련 예산이 집행되는데도 예산 집행에 대한 명확한 기준이 있는지는 불분명하다. 신문구독에 관한 사항을 규정한 조례는 시정 홍보 등에 관한 조례에서 1건이 검색될 뿐이다. 그 외는 통·리·반 설치 및 운영 조례에서 신문구독을 직무수행에 필요한 편의 제공 차원에서 규정하고 있을 뿐 구체적인 신문구독 집행 관련 근거는 미흡하다. 나라살림연구소에서는 전국으로 범위를 넓혀 조사해 보았다. 지역신문에 관한 조례를 제정한 곳은 전국 광역지자체 16곳 가운데 3곳(부산·경남·충남), 기초지자체 4곳(대구 북구·인천 강화·경기 의정부·서울 동작)에 불과하다.

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언론의 권력 감시와 사회 비판 능력을 유지할 수 있도록 법적 근거와 객관적인 기준을 마련해 적절하게 지원하는 것은 필요하다. 하지만 객관적 기준을 꼼꼼히 마련할 필요가 있다. 예컨대 발행 기간과 자체 생산 기사 비율 등이 기준이 될 수 있을 것이다. 한마디로 계도라는 개념이 아니라 지역 언론 보호 육성 차원에서 접근해야 한다. 무엇보다 언론다운 언론을 보호해야 하는 것이 아닌가.

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지난 11월 12일 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 예산안 예비심사 전체회의에서 매우 이례적이고 유감스러운 결정이 이루어졌다. 산자위 예결소위에서 올라온 심사안이 여야 간사 합의로 변경되어 전체회의 안건으로 상정된 것이다.

가정용 스마트전력 플랫폼에 610억 원이 소위에서는 원안유지로 결정되었는데 전체회의에는 감액되어 올라온 것이 논란이 되었다. 예결소위 위원인 이소영, 조정훈, 김정호 의원 등이 강력하게 반발했지만 결국 여야 간사 합의안대로 의결되었다.

대한민국 헌법은 국회에 정부가 제출한 예산안을 심의하고 의결할 권한을 부여하고 있다. 국민의 대의기구인 국회는 국민을 대리해 정부의 예산 편성과 집행을 관리할 책임과 의무가 있다. 지금 국회 예결위에서 이루어지고 있는 예산안 심의는 헌법에서 명령한 법집행 과정이다.

국회법은 예산 심의의 상세한 절차를 규정하고 있다. 

예산안 심사의 최종 결과물은 정부예산안의 각 사업에 대한 감액 또는 증액, 또는 새로운 사업 예산의 신설(증액)이다.

각 부처의 예산안을 상임위원회에서 예비심사를 하고, 그 결과를 예결위원회에 제출한다. 상임위 예비심사의 결과라고 하는 것은 사업에 대한 증액,감액 요구액과 예산 편성과 집행에 대한 권고 내용을 답은 부대의견으로 구성된다.

상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 삼임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다.

하지만 상임위 예비심사가 단순히 의견 제출에 불과한 것은 아니다. 상임위에서 증액 의견에 대해서는 예결위가 수용할 의무가 없지만, 상임위가 감액 의견을 낸 사업에 대해서는 만약 예결위가 감액 금액을 줄이거나 감액을 철회할 경우에는 해당 상임위원장의 동의를 받아야 한다. 통상적으로 상임위에서 이루어진 감액은 예결위에서 수용하는 것이 관례이다.

그래서 상임위원회의 예비심사에서 감액 사업의 결정은 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 

이번 산자위 전체회의의 결정은 예결소위의 전문적 심사 기능을 원천적으로 부정하는 결정이라는 점에서 매우 심각한 문제이다. 예결소위 심사 결과를 여야간사 합의로 간단하게 바꿀 수 있다면 예결소위의 심사는 의미가 없다. 상임위 예비심사가 말 그대로 예비심사라는 점을 상기한다면 더욱 그렇다.

김정호 의원은 예결소위에서 매우 꼼꼼하게 심사를 진행한 사실을 밝히며 다음과 같이 호소했다.

"저희 예결소위에서 어떤 정무적 판단으로 밀당하지 않았습니다. 항목 하나하나에 대해서 증액이든 감액이든 그것을 제기하신 분들의 질의나 서면이든 구두든 충분히 검토를 했고요. 거기에 정부 측 의견도 가감 없이 있는 그대로, 시간까지 충분히 소명할 기회도 주고 시간도 주고 그렇게 해서 한 건 한 건을 매우 신중하게 그렇게, 아무런 정치적 고려 없이 심의했다는 말씀을 꼭 드리고 싶고.
특히 감액 부분에 대해서는 좀 민감도 하지 않습니까? 그래서 감액 사유에 대해서 우리가 정말 꼼꼼히 챙겼습니다. 이철규 간사님 생각처럼 ‘하나도 못 했다’가 아니라 감액 사유가 대체로 집행 잔액이 많다, 집행률이 저조하다 그런 것 등이었는데 실제 그랬는지에 대해서 사유를 객관적으로 팩트 체크를 다 했습니다."

현재 이루어지고 있는 국회의 예산 심의는 매우 제한적이고 형식적이라 반드시 강화되고 개선되어야 한다. 그렇다고 해서 지금의 제도와 절차가 의미가 없어 무시해도 된다는 것은 아니다.

이번 산자위의 결정은 상임위의 예산 심사가 부실하게 이루어지고 있다는 평가에 더해 법적 절차마저 무시하고 있다는 민낯을 보여주는 매우 유감스러운 사태이다.

민주주의의 파괴는 규정과 절차의 무시와 변형에서 시작된다. 이 작은 구멍이 민주주의의 벽을 무너뜨리는 징조가 되지 않게 되기를 바란다.

‘불필요한 무기’는 없지만, ‘꼭 필요하지 않은 무기'는 있다

김영수 나라살림연구소 정책위원 (전 해군소령, 전 민주연구원 방산개혁특별분과위원장)

전쟁을 수행할 때 어떤 무기체계와 장비를 갖추고 있느냐는 승패를 좌우하는 결정적인 요건이다. 또한 현대전은 매우 복잡하고 다양한 방식의 전술을 운용해야 하므로 다양한 방어무기를 갖추어야 하고, 이러한 무기체계를 운용·유지하고 관리해야 하는 다양한 인력양성과 군수지원을 구축해야 한다. 특히 국방은 최악의 상황과 예기치 않은 변수들을 사전에 전부 고려해야 하기 때문에 모든 상황에 맞는 무기체계를 준비하는 것은 어찌 보면 당연한 일이다.

국가안보를 책임지는 군 입장에서 불필요한 무기는 없고, 이에 따라 군은 전력증강 영역이나 분야에서 매우 다양한 소위 백화점식 사업을 진행하고 있다. 또한 육·해·공군 등 소요군은 어느 한 분야라도 소홀할 수 없다는 강한 책임감과 사명감으로 전쟁에서 일어날 수 있는 거의 모든 상황을 가정하여 필요한 무기체계를 요청하고 합참과 국방부를 거쳐 무기체계의 소요가 결정되게 된다.

국방부에서 요구한 2021년 국방예산은 약 52.9조 원으로, 전년 대비 5.5% 증가한 금액이다. 이 가운데 병력운영 부문 예산이 약 20.6조원(약 3% 증가), 기존 획득된 전력을 유지하는데 필요한 전력유지 부문 예산이 약 15.3조원(약 12% 증가)이다. 방위력개선비는 지휘정찰 등 5개 분야 172개 사업에 대하여 약 17조원(2.4% 증가)이 편성되었다.

한 번 무기체계를 획득하면 통상 약 30년 정도 운영하게 되는데, 현재는 워낙 많은 종류의 무기체계 및 장비를 운영하기 때문에 이러한 무기체계 등을 운영·유지(정비)·관리하는 데 막대한 예산이 투입되고 있다. 이러한 운영유지를 위한 예산의 증가율이 큰 폭으로 증가하고 있음에도 불구하고 국회 등에서는 운영유지 예산의 증가에 대해서는 별로 관심이 없는 것이 사실이다.

"말도 안되는" 효과성 제로 60년대식 특수침투정, 

이대로 두면 2029년까지 1.3조 원어치 사들인다 

무기체계를 한 번 획득하게 되면 30년 동안 운영·유지하게 된다. 어마어마한 예산이 투입되는 점을 고려하여, 불필요하지 않은 무기체계더라도 반드시 필요한 경우가 아니거나 비용대비 효과가 크지 않은 무기체계의 획득에는 신중하고 보수적인 시각을 가질 필요가 있다. 특히 현대전의 특성에 맞지 않고 작전목적 실현을 보장할 수 없거나 비용대비 효과가 매우 떨어짐에도 불구하고 이미 사업비가 투자되어 획득이 진행된다는 이유만으로 사업 추진을 중단하지 못하는 사례는 없는지 냉철한 시각에서 다시 고민해봐야 한다.

대표적인 예를 하나 들자면, 해군에서 운용되다가 노후 도태에 따른 ‘특수침투정 및 특수전지원함 확보 사업’(이하 ‘특수침투정’ 등)이 있다. 상선처럼 위장된 특수전지원함에 특수침투정 O척을 싣고 적진의 원거리 해안에서 침투정을 수중으로 내리면, 특수침투정은 수중으로 잠행(잠수정)하다가 해안 근처에서 수상으로 항해(고속정)하여 적 해안가에 특수전요원 O명을 침투시키는 작전 개념인데, 이러한 작전 개념은 1960~1980년대 북한이 간첩을 침투시키거나 우리 군이 북파공작 시 활용했던 작전방식이다.

이러한 작전 개념은 현대전에서는 한 마디로 실현 불가능한 것이고, 구태의연한 작전 개념에 불과하다. 아무리 북한이 우리보다 탐지 능력이 떨어진다고 해도 수천 톤의 지원함(모선)이 원거리 공해상에서 이동한다면 당연히 탐지하여 사전 경계를 할 것이고, 여기서 침투정(자선)이 북한 해안으로 침투하는 것에 대해 강화된 경계를 할 것인데, 지금 1960~1970년대도 아닌데 아직도 이런 작전이 통할 것이라고 생각하는 것 자체가 구태의연하다. 지금은 2020년인데, 특수침투정 등이 확보 완료되는 시기는 대략 2029년이다. 세월은 그냥 흘러가는 것이 아니라 탐지기술도 그만큼 발달하고 있다. 이 사업은 2008년도에 장기 신규 소요로 결정되어 13년째 사업추진이 진행 중이다.

이 사업비가 무려 약 9,000억 원이다. 그런데 이 사업비가 약 1조 2,500억 원까지 증액될 것 같다. 또 이 작전을 수행하기 위해서는 약 100여 명의 특수전 요원을 침투시키는데 약 600여 명 이상의 지원인력(지원함과 특수정의 함정 승조원)이 필요하다. 특수전 요원 1명을 침투시키는 데 약 100억 원의 비용과 약 6명의 지원인력이 필요한 것이다. 한 마디로 비용대비 효과는 아주 미비하고 더군다나 생존성 보장이 취약하다.

그러면 이 사업을 계속 추진할 경우, 누가(업체) 가장 큰 이익을 얻을 것인가?

먼저 지원함의 탐색개발을 완료한 OO조선일 것이다. 지원함 건조비가 최초 7,500억 원에서 약 9,400억 원으로 증가되었는데, 아마도 탐색개발을 했던 OO조선이 건조업체로 될 가능성이 매우 높다. 또한 침투정은 최근 국내업체에서 탐색개발(시제품 제작)을 했는데 아직까지 국내 건조할 것인지 수입할 것인지가 최종 결정되지 않았다. 최초 약 1,400억 원으로 책정됐는데, 업체는 약 3,100억 원을 요구하고 있는 것으로 알려져 있다.

필자는 해군 소령 출신이지만 작전 분야에 문외한이다. 그래서 해군 특수침투 관련 전문가들에게 이 작전 개념이 현재나 미래에서 먹힐 것인지 여부에 대해 물어봤는데, 필자가 만난 거의 모든 전문가들이 말도 안되는 작전 개념이라고 한다. 특히 해군에 몸담고 있는 현역들도 이 사업은 중단되어야 하고 특수침투 수단은 필요한 만큼 다른 침투 수단으로 대체되어야 한다고 한다.

150억 원에 대한 책임 회피 위해 1.3조 원 낭비하는 국방부

원점에서 재검토해야할 사업, 특수침투정 뿐 아니다 

큰 낭비 막기 위해 매몰 비용에 대한 면책 고려해야

그런데 왜 이렇게 문제가 많은 사업이 중단되거나 대체 전력으로의 전환이 검토되지 못하는 것일까? 이유는 간단하다. 이미 13년 동안 사업이 추진되면서 약 150억 원의 예산이 사용되었는데, 만약 여기서 사업을 멈추고 다른 대체 수단으로 사업이 다시 시작되면 이미 투입된 약 150억 원은 매몰 비용이 될 것이고, 해군이든 방사청이든 누군가는 이 매몰비용에 대해 책임을 져야 하기 때문에 앞으로 1조 2,500억원이 별 효용도 없는 사업에 낭비되는 것은 모르겠고, 내가 관련 부서에 근무하고 있을 때는 아무 일 없이 그냥 지나가면 된다는 지극히 관료적 사고방식과 조직문화로 인하여 이 사업은 그냥 계속 진행하는 것이다.

비단 특수침투정 사업만이 이런 것일까?

군에서 추진한 전술정보통신체계사업(TICN)의 경우에도 기술의 발전 속도를 고려하지 않아 막대한 추가 예산과 상당 기간 사업이 지연되었는 바, 소요군과 합참, 국방부 및 방사청은 최초 계획한 작전 목적 실현의 효과성이 떨어지거나 비용대비 효과가 미미하거나 관련 기술의 발달로 사업 중단 또는 대체 전환이 불가피한 사업은 비록 일부의 매몰비용이 발생되었다고 하더라도 과감히 재검토를 해야 한다.

그리고 특수침투정 사업에 대해서는 용기 있게 원점에서 재검토를 해야할 것이고, 감사원은 매몰비용 발생에 대해 어느 공무원한테 책임을 묻겠다고 덤비지 않아야 할 것이다. 또한 국회는 이 사업 등 원점에서 재검토해야할 사업을 적극 발굴하여 주도적으로 대안을 마련해야 할 것이다. 특히 사업이 계속 추진될 시 이익을 얻게 될 관련 이해관계자(업체)들에게 휘둘리지 않아야 용기있는 행동을 할 수 있을 것이다.

수지가 열연 중인 드라마 ‘START-UP’은 한국의 실리콘 밸리에서 스타트업에 뛰어든 청춘들의 시작(START)과 성장(UP)을 그린 드라마이다. 스토리의 배경이 되는 ‘SAND BOX'는 창업자들에게 공간, 투자, 교육, 네트워킹 등을 지원하는 센터이다. 이름이 ’모래사장‘인 이유는 도전하는 이들에게 창업 환경이 콘크리트 바닥이 아닌 모래 바닥처럼 넘어져도 다치지 않게 지원한다는 의미이다.

정부는 창업자들에게 ‘SAND BOX' 역할을 제대로 해주고 있을까? 2021년 정부의 창업지원 예산은 4조 248억원(28개사업)이다. 내년도 예산은 올해 대비 55억원이 감소한 규모이다. 정부의 전체 창업 예산 중 중기벤처기업부가 3조 8277억원(13개사업)으로 대부분을 차지한다. 그 밖에 문화체육관광부 관광사업 창업 지원 및 벤처 육성사업 등 808억원(3개사업), 농림축산식품부 스마트팜 청년창업 보육센터 등 365억원(3개사업)이 창업 예산이다.

중기부의 13개 사업 중 혁신창업사업화자금(융자)예산이 2조 4,500억원으로 가장 많은 비중을 차지한다. 이 사업은 국정과제(‘혁신을 응원하는 창업국가 조성’)로서 성장단계별 정책자금 지원 확대를 위해 시행되고 있다. 창업기반지원, 일자리창출촉진, 개발기술사업화 등에 대한 기준 금리 보다 저리로 융자해주는 사업이다.

이 사업을 통해 전기차용 2차전지 전해액 사업, 온라인 물류 플랫폼 개발 등 매출액이 큰 폭으로 상승하고 고용창출의 성과를 낸 기업들이 있다. 하지만 사업성과 기술성은 우수하나 재무·담보 위주의 금융관행으로 인해 민간 금융 이용이 어려운 창업기업들의 생존율이 떨어지고 있다. 중기부가 2019년 창업 기업의 생존율을 분석한 결과 65.3%(1년차), 50.7%(2년차), 41.5%(3년차), 33.5%(4년차), 28.5%(5년차)을 보이고 있어 데스밸리(Death Valley) 극복을 지원하여 생존율을 높일 필요가 있다.

드라마 ‘START-UP’의 ‘SAND BOX' 처럼 융자사업 뿐 만 아니라 창업업체의 안정적 성장기반 조성과 실패 창업인에 대한 재기지원에 직접 투자가 더욱 확대 되어야 한다. 그러기 위해서는 예산 확대가 필요하다. 대한민국 미래가 시작(START)하고 성장(UP)하는 기업에 달려있다고 해도 과언이 아니기 때문이다.