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기획주제: 부동산 자산격차, 멀어지는 주거권

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개인을 위한 국가인가? 국가를 위한 개인인가? 

조정훈 시대전환 국회의원

코로나19 방역과 국가

코로나19 방역에 관해 세계 각국이 다른 대응을 했다. 코로나 확진자가 몇 명만 발생해도 도시 전체를 한 달 동안 봉쇄하고 군대가 배급을 실시하는 중국 같은 나라도 있고, 코로나 초반기에 감염자를 통한 자연 집단 방역을 목표로 하며 코로나 전파에도 불구하고 어떤 규제도 하지 않았던 스웨덴도 있었다. 

국가 기구가 얼마나 효율적으로 작동하는지에 관한 재평가도 내려졌다. 국가가 목표한 것을 잘 실행하는 체계를 갖추었다는 것을 전 세계에 보여 준 대만과 달리, 행정 방역 체계 허점을 여실히 드러낸 인도는 2021년 5월 현재 가장 많은 확진자를 내게 하고 있다. 이웃 일본의 경우, 그동안 알려졌던 만큼 국가 기구가 효율적이지 않다는 것을 드러내기도 했다. 일본은 역학 조사를 IT 시스템을 이용하지 않고 전화와 팩스로 하고 있다고 한다. 

국민들의 민도(民度) 또한 드러났다. 미국의 상당수 대중이 과학적 이유로 마스크 쓰라고 하는 방역 당국의 지침을 거부했다. 서유럽에서도 아감벤 같은 유명한 철학자까지 가세한 마스크 착용 거부 및 집단 방역 거리두기 조치 반대 시위가 있었다. 

K-방역 대한민국은 전체주의적 방식도 아니면서, IT 기술과 메르스 이후 준비된 국가 방역체계의 효율성을 갖추고 국민들 또한 정부의 조치에 잘 협조해서 인구 대비 확진자 비율에서 세계 최하위권을 기록했다. 그래서 전세계 유명 인사들 그리고 서구권 언론에서 한동안 K-방역에 대한 찬사가 이어졌다. 우리는 전염병 재난 시기에 상대적으로 훌륭한 국가와 국가 시스템을 가지고 있다. 

그러나 찬사받는 K-방역의 그늘에서 고통받는 사람들이 존재했다. 분명 국가 공동체 전체를 위해서 강도 높은 거리두기와 집합금지, 영업제한을 실시했는데, 그 국가 시책으로 특정 개인, 특정 직업군이 피해를 보았다. 이런 경우 어떤 관점을 가져야 할 것인가? 공동체 전체를 위한 것이고 그들도 공동체의 일원이기에 운명처럼 받아들여야 할 것인가? 

코로나의 직격탄 자영업1)

2020년 1월 20일 첫 확진자 발생 후 국가와 지방자치단체는 입국자 자가격리, 초·중등 학교 개학연기, 공공 문화시설 폐쇄 등의 조치를 이어갔다. 5월 9일 서울시의 유흥시설에 대한 영업금지 명령을 시작으로 지자체 수준에서 집합금지 행정조치가 이어지다가, 6월 28일 단계별 사회적 거리두기 지침이 발표된 후에는 단계에 따른 업종별 집합금지 명령이 내려졌다. 2단계에는 유흥시설 5종이 영업을 못하고 노래연습장은 21시 이후 영업이 중단되었다. 2.5단계에는 노래연습장과 헬스장 같은 실내 체육시설도 집합제한이 아닌 집합금지의 대상이 되는 식이다. 8월 23일부터 전국적으로 사회적 거리두기 2단계 조치가 취해졌고, 8월 30일에는 2.5단계가 시행되었다. 그로 인해 프랜차이즈 카페는 하루 종일, 일반음식점은 21시부터 05시까지 매장 내 취식 금지 조치가 취해졌다. 

대면 접촉으로 영업을 하는 경우가 많은 자영업의 특성상 집합 ‘자제’를 권고하는 정부의 지침 발표에도 타격을 받지만, 거리두기 단계에 따른 영업금지 조치는 치명타를 가했다. 그 결과 코로나19 사태로 자영업자들 평균 매출이 53.6% 감소했고, 44.6%가 폐업을 고려중이라고 한다. 지난 1년 동안 평균 부채 증가액은 5,132만 원이고, 매출 감소와 부채 증가는 자영업자들의 평균 고용 인원은 4명에서 2.1명으로 줄었다. (경향신문, 2021.3.29.) 즉 매출이 절반 넘게 감소했으며, 또한 절반 가까운 분들이 폐업을 고려하고 있다고 한다. 고용 인원 또한 절반으로 줄었다.

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한국은행이 국회에 제출한 자료에 따르면 2020년 자영업자들의 대출 잔액은 118.6조원 늘어났다. 2019년 대비 은행권에서 465조원에서 534조원로 늘어서 14.8%, 비은행권에서 220조원에서 269조로 22.3% 늘어서 모두 2019년 대비 17.3% 급증했다. 코로나 경제 위기의 직격탄을 맞은 자영업자들은 금리가 높은 비은행권 대출까지 받아 작년 한 해를 근근이 버텼다. 위의 통계에는 빠져 있는 사채까지 끌어다 쓰는 자영업자들이 부지기수라는 점도 감안해야 한다. 

수백만 명의 자영업자들이 2020년에만 118조원 넘게 추가로 빚내면서 벼랑 끝 사투를 벌이고 있을 때, 대한민국 정부는 이들에게 세 차례에 걸쳐 14조원의 소상공인 재난지원금을 지급했다. 2020년 대출증가액 118,6조원의 11.8%에 불과하다. 

이 통계에는 자영업자들이 2021년에 진 빚의 액수는 기재되어 있지 않다. 집단 면역이 가능해지는 시점이 언제인지는 몰라도 그 시기까지 고통을 견뎌야 한다고 보면, 연말에 집단 면역이 가능해지더라도 대한민국의 자영업자들은 200조원이 넘는 빚을 추가로 질 수밖에 없는 상황이다. 

정치권의 손실보상 촉구

국회와 정치권에서도 소상공인 자영업자들의 절박한 상황에 따라 각종 지원책이 논의되었다. 그러다가 작년 말부터 영세 자영업자 같은 취약 계층에 대한 지원책을 넘어서 정부의 집합금지 집합제한 행정조치를 일종의 ‘공용 침해’로 규정하고 그에 대한 손실에 대해 보상해야 한다는 목소리가 나오기 시작했다. 

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필자는 2020년 11월 24일 페이스북에 “카페 영업 제한, 자영업자의 재산권은 누가 보상합니까?”라는 제목으로 국민의 재산권 침해에 대한 정당한 보상을 지급해야 하며 그것은 시혜가 아니라 헌법상 권리라는 글을 써서 국회와 정치권에서는 최초로 손실보상을 주장했다. 이어 2020년 12월 22일, “정당한 보상없는 정부의 영업권 제한은 헌법 제23조 위반입니다”라는 글을 통해 정부의 행정 명령으로 인한 자영업자들의 피해 보상이 헌법에 근거하고 있음을 밝혔고, 2021년 1월 5일 “토지강제수용을 보상해야 한다면 영업제한도 보상해야 합니다”라는 제목으로 소상공인들에게 재난지원금이 아니라 영업제한 보상금을 지급해야 한다고 주장했다. 

이에 행정자치부 장관을 역임한 여당 중진 김두관 의원이 1월 8일 “영업제한으로 고통받은 업종은 국가가 보상해야 합니다.”라는 제목으로 필자를 직접 거명하며 손실보상론에 힘을 보탰다. 김종인 당시 제1야당 비상대책위원장2)도 1월 20일 “자영업자 손실 보상해줘야” 한다고 말해서 손실보상론이 더욱 탄력을 받았다(매일경제, 2021. 1.20). 이어 김종철 정의당 대표도 신년기자회견을 통해 “공적 목적으로 집합제한, 집합 금지를 당한 자영업자에게는 법적인 보상 근거가 없다”면서 그것은 “손실보상을 규정한 헌법에 배치된다”고 했다(뉴스1, 2021.1.20).

여야를 가리지 않은 이런 정치권의 주문에 정부도 화답하여 정세균 국무총리 또한 1월 21일 중앙재난안전본부 회의에서 “정부의 방역 기준을 따르느라 영업을 제대로 못한 분들에게 적절한 지원이 필요”하다면서 “기획재정부 등 관계부처는 국회와 함께 지혜를 모아 법적 제도개선에 나서 달라”고 당부했다(헤럴드경제, 2021.1.21.). 그러나 1월 말에 바로 도입되고 실행될 것 같던 코로나 손실보상법이 정부의 부정적 입장으로 지지부진하자. 최승재 국민의힘 의원은 2021년 4월 12일 “손실보상 소급적용 관철을 위한” 국회 본청 천막 농성 시작했다. 5월 17일 현재 34일째 지속되고 있다. 그리고 4월 25일에는 민주당 민병덕, 국민의힘 최승재, 정의당 심상정 의원 등 여야 3인이 ‘손실보상 소급적용을 위한 3당 의원 공동요구안’을 발표하기도 했다. 

국회의 ‘손실보상’ 입법과 정부의 반응

현재 해당 상임위인 산업통산자원중소벤처기업위원회(이하 산자중기위)에 상정되어 있는 코로나 피해 소상공인 지원에 관한 법안은 총 29건이다. 18개의 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」의 개정안을 포함하여 개정안은 26개, 제정법안이 3개다.

정치권에서 손실보상 논의가 본격적으로 진행되기 이전에도 소상공인시장진흥기금에서 소상공인에게 재난지원금을 지급하도록 하는 법안이나(권명호), 임대료 지원 법안(홍문표) 등이 발의되었으나 모두 ‘지원’ 목적의 법이었다. 손실보상에 관한 첫 입법은 2021년 1월 11일 이동주 의원이 발의한 「코로나19 감염병 피해 소상공인 등 구제에 관한 특별법안」이다. 가축전염병조차 방역을 위한 손실을 보상하는데 코로나19 등 사람에게 전파되는 감염병 방역을 위한 영업제한의 손실을 보상하지 않는 것은 법적 형평성에 어긋난다는 취지다. 그 후로 지금까지 총 10개의 손실보상 관련 법안이 발의되어 있다. 

법안 명칭에 “코로나”와 “손실보상”을 명기한 제정법은 민병덕 의원과 심상정 의원이 발의했다. 두 가지 법안 모두 「재난 및 안전관리 기본법」, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 손실보상 규정이 있으나, 응급조치에 따른 손실, 의료기관 및 입원 격리된 사람, 오염인정 지역의 소독 등에 한정되어 있다면서 방역 당국의 집합금지, 집합제한 등의 행정명령에 의해 발생한 손실보상, 그리고 사회적 거리두기 등으로 국민이 입은 피해 지원은 제도화되어 있지 못하고 있다고 지적한다. 

그 실행 방안으로 첫째 집합금지 및 집합제한 대상 소상공인 등은 행정명령으로 인하여 발생한 손실을 보상받을 권리를 지닌다는 것을 명시하고, 둘째 두 법안 모두 부칙에 소급 적용을 명시하고 있으며, 셋째 국채 발행 등 재원조달 방안을 법에 포함하고 있고, 넷째 피고용인 급여, 차임, 공과금, 통신비, 금융이자 등 고정비용 보상도 포함하며, 다섯째 민병덕 안은 손실매출액의 70% 범위 내, 심상정 안은 전년도 영업이익의 70%에 이르지 못한 경우 등 보상 받을 기준과 범위도 법에 명시하고 있다. 

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여야 의원들이 이견없이 손실보상과 그에 따른 보상의 소급입법을 주장하고 법안 발의도 하고 있지만, 홍남기 경제부총리와 권칠승 중기벤처부 장관을 필두로 한 정부는 첫째, 기존 지급한 코로나 지원금과 중복되며, 둘째, 손실보상을 받은 사람과 받지 않은 사람의 형평성의 문제, 셋째. 재정 여력의 이유를 들어서 코로나 손실보상의 소급 입법을 반대하고 있다. 

4.7 보궐 선거 및 원내교섭단체 정당들의 원내대표 선거 같은 정치 일정으로 해당 상임위 법안 소위에서 논의조차 못 하고 있다가 5월 12일 법안 소위가 개최되었다. 소위 위원들이 이구동성으로 손실 보상과 소급 입법을 주장했으나, 국회의 법안 중에 예산이 크게 소요되는 것은 정부의 동의를 받아야 하기에 중소벤처기업부의 반대로 법안들은 통과하지 못했다. 5월 17일에 산자중기위 전체 회의에서 손실보상법 관련 입법청문회 실시계획서가 채택되어서, 5월 25일 관련 청문회를 앞두고 있다. 

손실보상 필요성과 각론

코로나19 행정조치로 인한 손실보상과 소급적용이 왜 필요한가를 다시 한 번 확인한다.   

1. 손실보상은 헌법 사안 

헌법 제23조 3항에 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 헌법에 보장된 개인의 재산권을 공공의 목적을 위해 침해 또는 제한할 때는 보상해야 한다는 뜻이다. 

그런데 이런 헌법 규정에도 불구하고 개별법 규정 미비로 인해 중소상공인과 자영업자들이 정당한 피해 보상을 받지 못하고 있다. 코로나19 같은 상황을 예측하지 못한 입법 부작위다. 이런 입법 부작위는 국회에 입법 의무를 부여한다. 국회는 조속히 입법 의무를 이행하고 정부는 협조해야 한다. 

2. 특별희생에는 보상, 일반 희생에는 지원

재난지원금과 손실보상을 구별해야 한다. ‘손실보상금’은 정부의 영업제한과 집합제한 명령으로 직접적으로 재산권 행사에 제한을 받은 분들에게 국가가 지급해야 하는 '헌법상의 채무'다. 즉 정치적 논쟁의 대상이 아니다. 피해를 입은 해당 당사자에게 ‘선별적으로’ 지급해야 하는 특별 희생에 대한 당연한 보상이다. 

‘재난지원금’은 코로나19에 따른 국민의 생계 안정과 소비촉진을 등을 위해 지원하는 금액이다. 그것이 전 국민을 대상으로 한 보편 지급이든, 취약 계층을 대상으로 한 선별 지급이든 재난지원금 지급에는 피해를 입었을 것을 요건으로 하지 않는다. 즉 코로나로 인해 마스크를 쓰고 생활의 불편함을 감수하며, 침체된 경제를 견디어 가는 국민들의 일반적인 희생에 대한 대가라고 할 수 있다. 

재난지원은 국가 재정을 고려할 수 있어도 손실보상은 국가 재정과 상관없이 지급해야 한다. 

3. 소급 입법은 손실보상의 당연한 논리적 귀결 

손실보상이 헌법적 근거를 갖는다는 것은 손실을 정부의 최초 행정명령까지 소급해서 적용해야 한다는 뜻이다. 거리두기 행정명령이 시행된 후 1년 뒤에 손실보상법이 통과되었다고 하더라도 손실은 그 전에 이미 발생했기 때문이다. 이것 또한 정부의 재정 여력과 상관이 없는 당연한 의무다.

독일과 프랑스와 영국은 코로나로 인한 소상공인들의 매출 손실 등에 대해 우리처럼 한 번씩 단절적으로 지원하는 것이 아니라 매달 손실의 일정 비율을 지원하고 있다. 지급을 시작한 시기도 코로나 초반기인 2020년 3~5월부터이다. 그 정책의 명칭이야 어떻든 실질적으로는 코로나 손실보상 소급입법을 시행하고 있는 셈이다. 

4. 지원액과 중복 지원 여부는 조정 가능

소상공인들도 전액 보상을 요구하는 것은 아니다. 소상공인들은 골든 타임을 놓치지 말라며 손실 전액이 아닌 일부라도 소급해서 지원받기를 원하고 있다. 손실보상 자체는 원칙의 문제이지만 그 액수는 조정 가능하다. 그리고 정부가 주로 얘기하는 기존 재난지원금이나 금융지원과의 중복 지원 같은 경우에도 손실보상 소급의 원칙이 마련된다면 기지원된 부문을 차감할 수 있다. 이건 원칙이 아니라 기술적인 영역이다. 

5. 가계부채 폭증 대신 국가부채 증가 

손실보상 소급적용에 따른 재원은 국회 예산정책처 추산으로 33조원이다(이투데이, 2021.4.26). 정부가 10년 만기 국채를 발행하면 그 33조에 1.96%의 이자가 붙는다. 그런데 소상공인들이 개별적으로 그 돈을 마련하려면 은행에서는 3%, 제2금융권에서 15%가 넘는  이자를 부담해야 한다. 

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우리나라 GDP 대비 국가 부채 비율은 지난해 말 기준 44%다. 전 세계적으로 가장 건전한 수준이다. 반면 가계부채는 지난 해 98.6%로 GDP의 100%에 육박하고 있다. 그리고 2008년부터 작년까지 27.6% 증가했고 이 속도는 세계 평균의 7.5배다. 가파른 속도로 상승하고 있다. 

가계부채는 예전부터 가뜩이나 심각했는데, 부동산 담보대출과 코로나19로 인한 소상공인 자영업자의 신용대출의 급격한 증가가 기름을 부었다. 국가가 빚을 지지 않으면 개인과 가계가 빚을 지게 된다. 세계적인 추세를 고려해서 보면 국가와 소상공인 중에서 어느 쪽이 빚을 져야 하겠는가? 

국가를 위한 개인이 아닌 개인을 위한 국가 

K-방역의 빛에서 출발해서 그 빛의 그늘인 소상공인·자영업자들의 현실 그리고 그 현실에 대응한 국회의 손실보상 입법 노력을 살펴봤다. 코로나19 같은 위기 상황에서 국가라는 리바이어던이 공익(公益)의 이유로 가진 힘을 휘두를 때 개개인의 국민은 그것을 어떤 관점으로 바라보아야 할 것인가? 이것은 경제적인 질문이면서 또한 철학적인 질문이다. 

예전 독재 정권 시절에는 국가가 공공사업을 위해 개인 소유의 토지나 건물을 수용하더라도 보상을 하지 않거나 터무니없이 적게 했었다. 1960년대 박정희 정부가 구로공단을 조성하며 땅 주인들에게 토지를 강제로 빼앗은 ‘구로농지 사건’에 대해 2008년 진실·화해를 위한 과거사정리위원회는 “국가의 공권력 남용으로 벌어진 일”이라는 결정을 내렸고, 대법원은 농민 및 유족 측이 낸 6건의 손해배상 청구 소송에서 국가가 이자까지 포함해서 2,960억원을 배상하라고 판결했다. 

군사정부 시절에는 공공이익을 위한 개인의 희생을 당연시하기도 했다. 하지만 경제가 성장하고 사회가 발전하고 민주화가 진척되면서 ‘정당한 보상’은 필수가 되었다. 코로나 행정명령으로 인한 재산권 제한도 당연히 보상해야 한다. 공공의 공익을 위해 제한을 했으면 그건 전체 공동체의 책임이다. 그럴 때 지급되는 보상은 국가의 시혜가 아니라 채무다. 공리주의적 관점이 아닌 칸트와 롤즈 등의 의무론적 관점에서 바라보아야 할 사안이다.

코로나19의 경우 대한민국으로서는 전대미문의 첫 번째 사례이기는 하다. 그러나 전염병은 코로나가 끝이 아닐 것이고 앞으로도 집합제한과 영업제한은 반복될 가능성이 높다. 손실보상 입법은 그런 사태를 대비하기 위한 선례로도 꼭 필요한 입법이다. 유사한 사안으로 국민의 재산권 제한이 반복되는 경우, 특정 요건을 충족하면 피해를 입은 국민에게 재난지원금이 자동 지급될 수 있도록 재난 지원을 시스템화해야 한다. 아직 지속되고 있고 반복이 예상되는 재난 상황에 따르는 손실보상은 정치가 작동하는 영역이 아니라 아닌 예측 가능한 ‘제도’의 영역이어야 한다.

마지막으로 우리가 잊지 않아야 할 것이 있다. 올해 3월 한 달 자영업자가 작년 대비 8만 1천 명 감소했고, 하루 2,700명이 직업을 떠나고 있으며, 남은 사람들의 절반도 폐업을 고려하고 있다는 것이다. 절박한 시간이 흐르고 있다.

“우리는 정부가 시키는 대로 방역 협조했습니다. 이제는 정부가 시키는 대로 그냥 죽어야 합니까?” 

“700만 소상공인 자영업자의 눈물”이라고 적혀 있는 국회 앞 텐트에 붙어 있는 글귀다. 이럴 때 생각나는 장면이 있고, 다시 되뇌어보는 단어가 있다. 우리가 7년 전 봄 서남해 바다에서 붙잡지 못했고, 지금도 그 때처럼 다시 회자되는 4글자 단어다. 골.든.타.임.

<사진 3-1> 조정훈 시대전환 국회의원

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1) 소상공인과 자영업이 법적으로는 구별되는 용어이나, 이 글에는 소상공인, 자영업, 소상공인·자영업을 구별하지 않고 섞어서 쓴다.

2) 이하 특별한 언급이 없으면 당시 직책

반복되는 일가족의 죽음, 더 이상 방관해서는 안 된다

오진방 한국한부모연합 사무국장

2019년 북한이주 여성 한 모씨의 추모제에서 우리는 2018년 증평 모녀 사건, 제주도에서 투신한 3살 아이와 엄마 등 언론에서 잘 다뤄지지 않은 죽음에 대해 언급했다. 그리고 이어 성북구 네 모녀 사건까지, 이 알 수 없는 일가족들의 죽음을 보며 ‘가족’이란 무엇이고 복지는 무엇을 할 수 있을지 많은 고민이 이어졌다. 누군가의 죽음이 우리에게 주는 슬픔은 슬픔 이상의 무엇인가가 있을 것이다. 바로 이 죽음들이 말하고 싶은 것은 ‘일가족 죽음’이 더 이상 개인의 문제만은 아니라는 것과 빈곤층으로 떨어져야만 받을 수 있는 복지 혜택이 아닌 저소득의 많은 가구가 빈곤층으로 추락하지 않을 수 있는 방법을 이제라도 찾아봐야 하는 것이라고 생각한다. 

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△ 북한 이주여성 한 모 씨 추모제 웹자보 / ⓒ 한국한부모연합

최근 한 신문 보도에 따르면 2019년 한 해 동안 일가족의 극단적 선택은 알려진 사건만 18건으로 사망자 수 70여 명에 이른다고 한다. 이 죽음들이 결코 여성들만의 이야기는 아니지만 ‘가족’의 형태는 분명 변하고 있고 ‘희망’을 가질 수 없었던 이들 중 한부모에 대한 이야기를 해보려고 한다. ‘가족해체’라는 용어가 자주 등장했던 IMF시절 가부장적 남성과 집에서 내조하는 여성의 이성애적 핵가족의 정상성은 지금도 여전히 유효해 보인다. 보수적인 가족 이데올로기에서 피해자는 여성뿐만이 아니기 때문이다. 여성빈곤으로 볼 수 있는 송파 세 모녀 사건과 성북 네 모녀 사건은 여성들의 노동시장의 불안정성과 복지로 진입할 수 없는 사각지대를 여실히 보여주고 있다. 이는 또한 가족을 부양하지 않아도 남편이 있다는 이유만으로 여성가구주가 될 수 있는 확률은 희박한데다가 18세 이상의 자녀 양육이 끝난 한부모 가구가 탈수급과 탈빈곤을 할 수 있다는 장밋빛 미래는 쉽게 만들 수 없는데도 불구하고 복지체계는 이러한 현실을 외면하고 있다. 

“북한 이주 여성 한 모씨의 죽음은 결코 남의 이야기가 아닙니다. 죽을힘을 다해 아이 셋을 혼자 키웠지만 아이들이 제대로 취업을 할 수 없더군요. 어린 시절 제대로 돌봄을 받지 못하고 두 동생을 돌본 큰 딸은 대인기피증이 생겨 취업을 못하고 있고 나머지 아이들은 취업 중이지만 언제 취업이 될지 모르겠어요.(P씨 인터뷰 중에서)” 

이혼 여성가구주는 여성이 남성에 의존하지 않고 ‘독자적인 가구를 형성할 수 있는 권리’(Orloff, 1993)를 보여주는 척도 가구라 한다. 이 집단의 빈곤수준은 한 사회의 여성사회권 발달정도를 보여주는 시금석이라 할 수 있는데 한 모씨의 죽음에서 보여지듯 이혼 후에도 독자적인 가구를 구성하기 위해 증명해야 할 서류는 너무도 많았다고 한다. 또한 여성들의 사회 진출은 크게 확대 되었지만 가족에 대한 돌봄과 책임은 여성들에게 전가되고 있으며 대부분의 여성은 불안정한 노동에 종사할 가능성이 높고, 경력단절을 경험하고 잦은 해고와 임시직, 기간제, 일용직으로는 한 가족을 책임지기에는 부족하다. 또한 부채가 있거나 생계용 자동차가 있어도 한부모 복지 혜택은 받을 수 없다. 

여성 고용률을 높이려는 시도는 아동보육교사, 요양보호사, 장애인활동보조서비스, 방과 후 돌봄, 아이돌보미, 간병인 등으로 사회서비스 산업을 확대시켰고 여성대리운전, 콜센터, 행사 도우미, 급식 조리원, 호텔 룸메이드, 학원강사 등 저임금과 장시간 노동은 퇴근 후에도 자녀 돌봄을 해야 하는 ‘시간빈곤’으로 이어지게 된다. 이제 사회는 노동과 복지 사이에 놓인 다양한 저소득층을 더 이상 빈곤하지 않게 할 뿐만 아니라 가난을 대물림하지 않을 수 있는 사회로 어떻게 이행할 수 있을까?

‘이혼’이라는 선택은 아이들과 잘 살기 위한 선택일 수 있다. 가족구조의 변화가 곧 가난으로 상징되는 사회는 바람직하지 않다. 양육비를 주지 않는 아빠들을 향해 화난 한부모들은 ‘배드파더스’ 라는 사이트에 비양육자들의 얼굴을 올리기 시작했다. 그리고 양육비를 주지 않는 아빠들을 직접 찾아가 1인 시위도 했다. 양육비와 관련된 지난한 싸움은 결국 폭행사건으로 치달았고 소관부처인 여성가족부는 양육비이행관리원의 기능강화만을 대안으로 내놓았다. 공적영역을 강화해야 하지만 ‘가족’의 문제, 그 중에서 아이들의 양육비에 대한 문제는 늘 그래왔던 것처럼 사적영역으로만 치부되어왔기 때문에 개인이 나서 1인 시위를 하고 고소와 고발의 진흙탕 싸움을 한 후에야 법과 제도는 아주 조금 개선되었다. 

양육비 문제를 보면 관리자가 관리하기 쉬운 제도에 대한 강화 부분과 소관 부처에서만 대안을 세우는 것은 더욱 문제일 수 있다는 것이다. 이 문제를 자라나는 아이들의 인권에 대한 문제로 인식된다면 좀 더 구체적이고 강제적 조항이 만들어져야 한다. 즉 비양육부모에 대한 출국금지나 운전면허 취소라는 형사 처벌 조항인데 이 또한 추진이 어렵다면 법무부와 국세청과 부처 간 협업을 통해 양육비를 지급할 능력이 되는지, 어떤 방향으로 상환할 수 있는지 등의 현실적인 방안마련이 필요하다고 최현수 한국보건사회연구원 사회보장통계센터장은 주장한다. 

송파 세 모녀의 죽음 이후 ‘세모녀법’이 만들어 지고 국민기초생활보장법 개정안, 긴급복지지원법 개정안, 사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 제정 등 3개 법이 마련되지만 2019년도 한 해 18 가족의 허망한 죽음은 ‘복지’만을 대안으로 삼았기 때문이고 사각지대는 여전히 사라지지 않고 ‘가족’에 대한 보수성과 정상성은 아직도 공고하기만 하다. 다양한 가족에 대한 상상력은 아직도 부족한 듯 보인다. 급변하는 시대 워킹 푸어, 노노간병, 고독사, 노후 파산 등의 문제에 대해 전통적인 가족은 더 이상 안전하지 않을 수 있는데도 말이다.  

“가난을 증명하지 않아도 되는 세상, 가슴 아픈 죽음을 기억하겠습니다.”

“가슴 아픈 죽음을 기억하겠습니다. 가난을 증명해야만 지원받는 복지, 말도 안 

되는 세상 바꾸겠습니다. 가신 곳은 차별 없는 평등한 세상이길... 편히 쉬세요.”  

“잊지 않겠습니다. 다시는 이런 일이 생기지 않도록 함께 하겠습니다.”

-성북 네 모녀 무연고 장례식장 포스트잇 추모 중에서

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△ 성북 네 모녀 무연고 장례식 포스트잇 추모사진 / ⓒ 한국한부모연합

성북 네 모녀의 추모식과 시민들이 치룬 무연고 장례식을 오가며 죽은 이들에 대한 최소한의 예의가 무엇일까 생각해 보았다. 더 이상 일가족 사망과 같은 허망한 일이 일어나지 않기 위해서는 죽은 이들을 추모함과 동시에 다시는 같은 사건이 재현되지 않기 위해 각 분야에서 우리가 할 수 있는 일을 찾는 일일 것이다.   

단 한 번의 사업 실패로, 혼자서 아이를 키운다는 이유로, 불의의 사고로 가족을 잃거나 건강을 잃었다 하더라도 영화 <기생충>영화에서 ‘계단’이 상징하는 끝없이 추락하는 가족의 모습이 비록 현실을 정확히 반영하고 있기 때문에 섬뜩하게 느껴졌고 바로 그 부분 때문에 영화에 열광했지만 우리는 그 현실에 대해 방관할 수 없지 않은가? 영화는 문제의 해결과 저항을 이야기 하지 않았지만 영화 속 기우의 발끝이 향한 끝없는 추락에 우리의 미래를 맡길 순 없지 않은가?  

1) 한겨레, “1년 새 70여 명 ‘일가족 극단 선택’... 구멍 못 메우는 복지 망”, 2020년 1월 7일. https://m.news.naver.com/read.nhn?mod e=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=028&aid=0002480693 

2) 프레시안, “전 부인과 기자 폭행한 ‘배드 파더’ 고소당했다 [양 육비 외면하는 배드 파더스] 공동 상해, 업무 방해 혐의 등으 로 고소” 2020년 2월 4일. http://www.pressian.com/news/ article/?no=276658&ref=kko 

3) 경향신문, “국가가 양육비 원천징수할 방법 있다” 2020년 2월 2일. https://n.news.naver.com/article/032/0002989209?l

주거권. 국가의 책임이 무엇보다도 필요한 때

송아영 가천대학교 사회복지학과 교수

인간의 삶에 있어서 기본적으로 필요한 필수적 세 가지를 일컬어 우리는 의식주(衣食住)라 부른다. 스스로 경제활동을 통해 경제적 자원을 취득하고 이를 통해 의식주를 해결할 수 있는 사람들도 있다. 그러나 사회구조적인 빈곤과 취약함으로 인해 필수적인 욕구를 해소하는 데 어려움을 겪는 대상들에게 사회적인 지원과 보호를 제공한다. 취약계층의 경제적 활동을 보장 또는 유지하기 위한 자원과 서비스를 제공하기도 하고 경제활동에 직접 참여하기 어려운 대상에 대해서는 최저 또는 어느 정도의 삶을 유지할 수 있도록 공공부조를 통해 경제적 지원을 하기도 했다. 이를 통해 의식주의 욕구 해결이 가능할 것을 기대하는데 유달리 이러한 노력만으로 해소되기 어려운 욕구가 존재한다. 심지어 스스로 노동을 통해 임금소득 활동을 하는 임금근로자들도 해결하기 어려운 욕구가 존재한다. 바로 주(住)이다.

오늘 이야기는 바로 이 주(住)에 대한 이야기이다. 한국 사회에서 주택 구매에 대한 어려움을 호소하는 것이 한두 명의 특별한 경험은 아니라는 사실은 이미 많은 사람들이 공감할 것이다. 아파트를 중심으로 한 부동산 가격의 변화에 대해 민감하게 반응하는 것은 이미 우리 삶의 일상이 되어버렸다. 어떤 이들은 상승하는 집값에 기쁨을 느끼기도 하지만 어떤 이들은 멀어지는 안정적인 주거 확보의 기회에 눈물을 흘리기도 하고 때로는 포기하기도 한다. 

부동산의 상승이 마냥 즐거워만할 것은 아니라고 많은 곳에서 이야기를 하지만 이러한 외침이 크게 사람들의 마음에 닿지는 않는 것 같다. 대한민국은 ‘부동산공화국’이라고 이야기할 정도로 부동산의 변화에 따라 일희일비가 결정되고 갈등이 생겨나며 다툼과 세력싸움이 벌어지기도 하고 우리의 행복을 갉아먹기도 한다. 

한국의 부동산은 이미 시장화가 되어버린 지 오래며 이해관계가 매우 복잡해져 어디서부터 풀어야 할지도 분명하지 않은 그러한 어려운 상황에 놓여있다. 집값의 상승 속도는 근로자 소득 이 따라가지 못하고 있으며 열심히 일해서 내 집 하나 마련하는 꿈은 멀어진다. 가파른 집값의 상승은 특히 서민층 또는 저소득 가구의 안정적 주거확보의 기회를 박탈한다. 

<그림 4-1> 소득하위 20%의 주택구매가격배수(PIR)https://lh5.googleusercontent.com/9UgGD5-dRBtcJmscu0TFcHY0iUYslFdQ4EPJ6Q... style="margin-left:0px;margin-top:0px;" width="602" />

※ 출처: 연합뉴스(2019. 10. 07.) https://www.yna.co.kr/view/GYH20191007000600044" rel="nofollow">https://www.yna.co.kr/view/GYH20191007000600044

위에 제시된 그림을 살펴보자. 주택구매가격배수(PIR)의 경우만 하더라도 소득 1분의 계층의 PIR은 서울의 경우 가장 최근인 2019년도 2분기에 48.7이었으며 전국은 21.1로 나타났다. 이를 해석하자면 저소득층이 서울에서 주택을 구입하기 위해서는 소득을 하나도 쓰지 않고 48.7년이 걸린다는 것을 의미하며 전국의 경우 21.1년이 소요됨을 의미한다. 이를 소득 5분위 집단과 비교해보면 그 특성이 보다 극명해지는데 소득 5분위 계층은 서울에서의 PIR이 6.9로 나타나 그 차이가 매우 심하다. 소득이 높으면 주택구입에 있어 보다 시간을 줄일 수 있는 것은 사실이나 문제는 소득에 따른 PIR의 변화 기울기이다. 이미 위 그래프에서도 분명하게 나타나지만 저소득층의 PIR변화의 속도가 매우 가파르고 심하다는 것을 쉽게 파악할 수 있다. 이렇듯 우리 사회에서 저소득층에게 있어 주택 구매 혹은 안정적 주거의 확보는 매우 어려워지고 있다. 

현재의 주택시장 안에서 저소득층 또는 취약계층의 주거확보가 점점 어려워지고 있음이 자명하다면 국가의 역할은 과연 무엇인지를 묻지 않을 수 없다. 이미 우리나라는 지난 2015년 『주거기본법』을 제정하면서 “국민은 관계법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적·사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다.”라고 명시하고 있으며 권리로서의 주거를 확인하고 있다. 그러나 주거권을 실천하기 위한 구체적 실천절차를 마련하지 않아 한국의 주거권은 모호한 상태로 남아 있다(문준혁, 2016). 2018년도 한국을 방문한 유엔 적정주거특별보고관은 주거권을 기본 인권으로 인식하고 이를 구체화할 방안을 마련하는 것이 필요함을 강조하기도 하였는데 이 안에는 임대차 관련 제도를 보완하여 거주 안정성을 확보하고 비주택 거주자들에 대한 대책, 노숙인 등에 대한 대책, 재개발로 인한 강제퇴거 등에 대한 강력한 규제 등 주거취약계층의 주거권 보장을 위한 여러 의견이 포함되었다. 

종합하였을 때 현재 한국에는 주거권에 대한 법적 근거는 있으나 이를 구체화하려는 노력이 부족하며 특히 주거취약계층에 대한 주거권 보장을 위한 제도나 서비스가 미흡하다고 평가할 수 있다. 그렇다고 한국의 주거권 보장을 위한 그 간의 노력이 아무런 의미가 없다고 평가절하 할 수는 없다. 완전히 만족할 수는 없지만 저소득층 주거권을 위해 노력한 많은 사람들이 있었으며 그러한 노력들로 인해 주거급여, 공공임대주택, 주거복지서비스 등이 마련되었으며 우리 사회의 주거 전쟁에서 우위를 점하기 어려운 대상들에 대한 지원 노력들이 하나씩 생겨났기 때문이다. 하지만 중요한 것은 아직 갈 길이 멀다는 것이다. 주거취약계층에 대한 주거복지제도는 이제 막 걸음마를 떼었다고 볼 수 있으며 권리로서 주거권을 보장하기 위해 앞으로 해결해야 할 과제들이 산적해 있다.

우선, 주거급여를 살펴보자. 주거급여는 주거취약계층의 주거비를 보조하고 안정적인 생활이 가능하도록 돕는 공공부조의 한 형태로 대표적인 현금지원 정책이라고 볼 수 있다. 주거급여는 임차인을 위한 주거비 보조와 자가 소유자를 위한 개보수비용 지원으로 나누어 구성되는데 적정 주거 상태로의 개보수를 위한 금액으로 터무니없이 적은 비용이 책정되어 있어 실제적인 보수지원이라고 보기 어려운 특징이 있다.

임차인을 위해 2020년 새롭게 마련된 주거급여 기준임대료를 살펴보면 1급지 서울의 경우 1인 가구 26.6만원으로 지난 해 23.3만원에 비해 3.3만원 증가하였으며 주거급여 선정기준선도 2020년 기준 중위소득 45%(전년도 44%)로 완화되었다. 소폭이나마 증가하여 저소득층의 주거부담을 완화시켜줄 수 있을 것을 기대해볼 수 있지만 실상은 그다지 긍정적이지 않다. 주거복지재단에서 실시한 2019년도 쪽방 평균임대료는 28만원으로 증가한 주거급여로도 충당하기 부족하다. 쪽방의 주거 상태와 특성을 조금이라도 아는 사람이라면 그러한 집조차도 주거급여로도 임대료를 충당하기 어렵다는 사실에 탄식을 내뱉을 지도 모른다. 심지어 이러한 쪽방도 300만원 남짓의 보증금도 요구하고 있어 취약계층의 삶을 더욱 팍팍하게 만든다. 

<표 4-1> 2020년 임차가구 기준임대료https://lh4.googleusercontent.com/BURdnQB3r2w07s3C7HPdZWD0ys5IQ4F_aoVaBD... style="margin-left:0px;margin-top:0px;" width="602" />

지금쯤이면 이 글을 읽는 독자들이 주거급여를 충분한 정도로 확대하는 것이 바람직하지 않겠냐는 생각에 다다랐을지도 모르겠다. 주거급여의 확대가 완벽한 답이 아닐 수 있는 이유는 주거급여에 맞추어 임대료가 상승할 위험이 존재한다는 것이다. 이미 주거취약계층에 대한 주거복지 활동가 또는 실무자들은 진정한 급여의 효과를 보기 위해서는 민간임대시장에 대한 적절한 제제와 규제가 있어야 한다고 한다. 쪽방의 임대료 변화도 주거급여의 상승과 함께한다는 경험적 증거들이 존재하며 주거급여는 아니지만 전세임대의 경우 민간임대시장에서 전세임대 지원금액에 맞추어 전세가를 조정한다는 것도 공공연하게 알려진 사실이다. 

민간임대시장에 대한 규제는 임대료에 대한 규제 또는 제한도 중요하지만 적절한 주거를 임대할 의무를 강화하는 것을 포함한다. 한국의 최저주거기준은 매우 최소한의 수준으로 마련되었으며 다른 선진국에 비해 매우 낮은 기준을 제시하고 있음은 이미 많은 연구들에서 증명되어 왔다. 낮은 최저주거기준을 가지고 있음에도 불구하고 이러한 최저주거기준에 미치지 못하는 주거공간을 임대하고 수익을 창출하는 민간임대시장에 대한 규제는 그야말로 솜방망이다. 비닐하우스와 같이 비주택의 대표적인 주거공간 조차도 23만원을 웃도는 임대료를 지불해야 거주할 수 있다. 불법으로 쪼개기를 시행하고 미허가 원룸을 개조하고 필수시설이 미비된 공간을 서슴없이 임대하고 임대료를 챙긴다. 저소득층이나 주거취약계층의 경우 선택의 여지와 자원이 매우 부족하고 정보의 양이 매우 제한적으로 이러한 불법의 피해자가 되기 매우 쉽다. 

주거로서 기능하지 못하는 곳에서 과연 주거권이 확보될 수 있는 것인지 묻고 싶다. 천장이 있다고 해서 모든 집이 집다운 것은 아니며 집이란 공간에서 얼마나 많은 삶의 질이 결정되는 지를 안다면 적정 주거기준의 마련의 중요성에 동의할 수 있을 것이다. 진정한 주거권은 적절한 최저주거기준의 마련뿐만 아니라 최저주거기준을 준수하지 않거나 적정하지 않은 주택을 임대하여 수익을 창출하는 경우에 강한 제제를 기할 수 있는 장치가 마련되는 것이 필요하다. 

통계에 따라 다소 차이는 있으나 현재 한국의 비주택(주거의 기능을 수행하기 어려운 공간)에서 거주하는 인구수는 통계청의 인구주택총조사에서는 약 39만 명인 것으로 나타났으며 국토교통부의 2018년도 주택 이외의 거처 주거실태조사에서는 약 37만 명으로 집계되고 있는데 문제는 그 증가폭이다. 통계청 자료를 기준으로 2005년에서 2015년까지 비주택 거주자 증가율은 약 590%로 매우 가파른 증가폭을 보이고 있어 한국의 주거권 보장이 시급하게 이루어져야 함을 뒷받침하고 있다. 이러한 비주택거주자들의 증가는 주가취약계층들이 적절한 주거공간의 부족을 경험하며 질 높은 주거확보의 경쟁에서 밀려나고 있음을 의미한다. 

주거급여와 적정주거기준마련과 더불어 주거권 보장을 위해 필요한 또 다른 노력으로 공공임대주택의 개선을 제시할 수 있다. 주거복지 확대나 주거취약계층을 대상으로 한 주거공급의 핵심은 주로 공공임대주택 공급과 맞물려 진행된다. 주거급여를 확대한다 하더라도 현재의 부동산 시장에서 안정되고 (반)영구적인 주거공간을 확보하기란 매우 어려운 일이기 때문에 정부는 공공임대주택을 확대하고 공급함으로써 주거안정을 꾀하고자 한다. 최근 발표된 주거로드맵이나 각 지자체 또는 중앙정부의 주거복지계획에도 이 공공임대주택의 확대가 주된 내용으로 구성되는데 일면 바람직해 보이나 그 내면에는 해결해야 할 숙제를 남겨두고 있다. 

우선, 공공임대주택의 유형이다. 아마도 독자들은 영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택, 매입·전세임대주택, 5년·10년·50년 임대주택, 보금자리주택 등등 다양한 이름으로 공공임대주택을 들어보았을 것이다. 주거욕구가 다양하다보니 유형도 다양해야하는 것이 아닌가라고 반문할 수 있겠지만 이렇게 공공임대주택이 다양한 국가도 유례를 찾아보기 어렵다. 정치적인 필요와 논리에 따라 워낙에 부침이 심한 부동산 정책이다 보니 정권마다 일종의 업적처럼 새로운 형태의 공공임대유형을 늘리기 바빴다. 이렇게 다양한 공공임대주택 유형의 가장 큰 문제는 복잡성이다. 실제로 공공임대주택 유형에 따라 공급대상의 자격, 임대기간, 소득기준, 임대료 등등이 매우 상이할 뿐 아니라 그 정보가 해독하기 어려운 경우가 많고 복잡하여 웬만큼 공부하지 않고는 나의 형편과 상황에 적합한 공공임대가 무엇인지 확신하기 어렵다. 또한 어디서 정보를 찾아야 하는지도 애매하다. 

또한 공공임대주택 유형에 따라 모집시기가 모두 다르다. 실제로 한국의 공공임대주택은 지원자가 정보를 찾아서 공고된 모집기간에 접수를 하고(필요한 서류를 모두 준비하고) 탈락하면 또 다시 공고되기를 기다리며 접수를 준비해야 하는 철저한 신청주의에 기반하고 있다. 이 과정이 심플하고 준비가 까다롭지 않으면 좋겠지만 실상은 그렇지 않다. 특히 저소득층이나 주거취약계층의 경우 생활의 불안정성이나 정보접근성, 정보해독성 등 수 많은 장애물로 인해 정작 공공임대주택이 절실하게 필요한 대상들이 배제되는 아이러니한 상황이 수도 없이 발생한다. 매 번 새롭게 신청하여야 하다 보니 신청을 하고 대기를 한다는 의미도 없을 뿐 아니라 언젠가는 되겠지라는 기대나 기다림이 불가능한 구조로 이루어지고 있는 것이다. 

지금의 공공임대주택 공급 계획이나 배분 절차가 대상자의 욕구 중심으로 잘 구성되어 있는지 역시 살펴볼 필요가 있다. 지역의 욕구 중심으로 균형있는 공급 및 배분 계획이 이루어지는 것이 아니라 공급자가 결정하는 형식이다 보니 지역마다 공공임대주택이 불균형하게 마련되어 있으며 특정 지역에 집중되어 있거나 특정 지역은 어떠한 공공임대주택도 가지지 못하는 이러한 상황이 발생한다. 이에 더해 공공임대주택 배분 과정에서 대상자의 특성을 고려하지 못하는 경우도 현장에서 왕왕 발생한다. 필자가 만나 본 지체장애인은 생활시설을 떠나 독립을 계획하며 오랜 시간 동안 저축과 공공임대주택 신청을 준비하였다. 다행히도 매입임대주택에 당첨이 되었고 기쁜 마음에 집을 확인하러 방문한 순간 포기를 결정할 수밖에 없었는데 그 이유는 엘리베이터가 없고 계단식의 2층에 당첨되었기 때문이다. 이러한 사연은 무수히 존재한다. 공공임대주택의 공급과 배분이 대상자의 상황과 욕구, 특성을 고려하지 않는다면 그 취지와 효과성은 반감될 것이 자명하다. 

최근 공공임대주택의 확대를 외치며 많은 물량이 공급될 것으로 기대할 수 있지만 여전히 공공임대주택의 재고율은 OECD 평균에 미치지 못한다. 국토교통부의 재고율은 2017년 6.7%로 나타났으나 이는 모든 유형의 공공임대주택의 유형에 대한 재고율로 실제 주거안정성을 돕고 공공임대주택의 본 취지에 가장 적합한 장기공공임대주택 유형만을 뽑아 재고율을 추산하면 4.3%대로 떨어진다. 한국의 공공임대주택유형에는 현재 공공성을 의심할 수밖에 없는 민간 건설사의 이익 창출에 도움이 되고 장기성과 안정성, 그리고 공공성을 헤치는 유형까지 포함되어 있어 재고율을 따질 때도 주의가 필요하다. 주거로드맵이 발표가 되고 곧 OECD 평균 재고율 8%를 웃돌 것이라는 장밋빛 낙관이 보도되었지만 실제로 그 내용을 살펴보면 많은 경우 장기공공임대주택의 증가폭은 그다지 만족스럽지 않다. 

과열되는 주택시장 안에서 안정적 주거확보를 원하는 대상은 많고 공공임대주택의 공급을 무한정 늘릴 수는 없다 보니 작은 파이 안에서 누구에게 우선순위를 두고 공공임대주택을 배분해야하는가라는 논쟁도 벌어진다. 저출산과 청년빈곤의 사회적 요구에 따라 주거로드맵과 공공임대주택 공급 계획에서 신혼부부 및 청년에 대한 주거공급의 계획이 눈에 띈다. 이에 비해 저소득층과 주거취약계층에 대한 주거공급계획은 그 증가폭이 상대적으로 적어 다소 후퇴한 모습이다. 각자의 입장에 따라 우선순위를 어디에 두어야 하는가에 대한 주장도 상이하다. 결국 이는 작은 파이를 가지고 다투는 상황이며 파이를 충분히 효과적으로 늘리거나(가장 바람직한 선택일 것) 또는 파이 배분에 있어 근거와 논리를 가지고 배분 계획을 세워야 어느 정도 해소가 될 것이다. 실제 현재의 공공임대주택 공급계획에서의 배분 기준은 논리가 배제되어 있다. 왜 신혼부부에게 20만호이며 청년에게는 19만호인지, 고령자에게는 왜 5만호가 공급되는지 등에 대한 근거가 부족하다. 

결국 공공임대주택 정책이 세밀하고 효과적으로 재편될 필요가 있다. 과거의 시혜적인 공공임대주택 정책은 이제 더 이상 시민들의 호응을 얻어내기 어렵다. 권리로서의 주거권에 대한 인식이 증가하고 주택시장에서 소외되고 경쟁력을 확보하기 어려운 대상들이 날로 늘어나고 있다. 민간시장은 이미 이러한 대상들에 대해 공정한 경쟁 환경을 만들어주지도 못할 뿐만 아니라 보호능력을 상실하였으며 결국 공공의 역할은 늘어날 수밖에 없다. 다행이라면 주거복지분야의 한계과 문제점을 인식하는 시민들이 늘어나고 있다는 것이며 주거복지의 공백과 전달체계의 모순을 해결하기 위해 주거복지서비스들이 만들어지고 있으며 주거복지에 대해 논의하고 이야기하는 비중도 증가하였고 정책의 변화도 느리긴 하지만 일어나고 있다는 것이다. 여전히 공공임대주택의 유형통합과 대기자명부의 도입, 지자체 역할의 강화와 공급계획 참여, 효과적인 전달체계 구성을 위한 노력, 민간임대시장 및 부동산 전반에 대한 규제 등이 선결되어야 하는 주요 과제로 남아있다. 그 어느 것도 이미 고착화된 체계 안에서 쉽지 않다. 하지만 많은 시민이 주거권의 중요성을 인식하고 국가의 역할을 지속적으로 요구한다면 변화는 가능하다고 믿으며 원고를 마친다.

1) 주택구매가격배수(PIR)이 적절한 지표인지에 대해서는 이견이 있을 수 있으나 일반적으로 주택가격의 부담 정도를 비교하는 지표로 널리 활용됨에 따라 본고에서 활용함. 

2) 문준혁 (2016). 주거권 보장에 대한 사회보장법적 검토-『주거기본법』을 중심으로. 사회보장법연구. 5(1), 31-64. 

3) 주거급여는 다른 급여와 달리 부양의무자에서 자유로운 특징이 있다.

4) 주거복지재단 (2019). 취약계층 주거실태조사 결과 보고서. 

5) 일반적으로 비주택에 포함되는 주거형태로는 고시원, 고시텔, 판잣집, 비닐하우스, 움막, 숙박업소의 객실, 일터 일부 공간이나 다중이용업소 등이 포함된다. 

6) 심지어 공공임대가 아닌 ‘공적’임대라는 모호한 표현으로 포장하는 경우도 발생한다.

취약계층 대상의 공공임대주택 공약이 없는 이상한 21대 총선

최은영 한국도시연구소 소장

철거민들의 피와 눈물로 제도화된 공공임대주택

1960년대 개발독재 시대에 정부는 서울 도심의 무허가 판자촌을 강제철거한 후 삶의 자리를 잃은 철거민들을 트럭에 실어 봉천동, 신림동, 사당동, 상계동, 중계본동 등 서울 외곽지대로 이주시켜 ‘집단 정착지’를 만들었다. 당시 정부는 상하수도나 대중교통을 비롯한 기반시설 뿐 아니라 임시로 머물 곳조차 없는 허허벌판에 가난한 사람들을 내몰았다. 주거환경이 열악한 탓에 도심으로 돌아간 철거민도 있었지만, 대부분은 손수 집을 짓고, 길을 닦고, 시장을 만들면서 이곳에서의 삶을 지속하였다. 

1980년대 전후로 서울 곳곳에서 저층 주거지를 전면 철거한 후 아파트를 건설하는 재개발이 이루어졌다. 이 과정에서 대규모 사업 추진이 가능한 ‘집단 정착지’가 ‘열악한 주거환경 개선’이라는 명분으로 개발되었다. 경사가 급한 산동네였던 서울 마포구 도화1공구가 1988년 철거 후 ‘가난한 사람은 가난하게 살 권리가 있다’는 현수막만 덩그러니 놓인 채 평평한 벌판으로 변한 사례는 장소성을 파괴하는 전면 철거 개발의 특성을 단적으로 보여준다(그림 1). 조세희 작가의 ‘난장이가 쏘아올린 작은 공’은 1978년 책으로 출간되었는데, 소설 속 대책없는 잔인한 철거는 허구가 아닌 현실이었다. 

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우리나라 공공임대주택은 이주 대책 없는 철거에 맞섰던 철거민들의 투쟁과 희생의 결과이다. 1980년대 철거민 운동 과정에서 건물잔해에 깔리거나, 비관자살, 용역깡패의 폭행·방화로 20여 명이 죽고, 수백 명이 크게 다쳤다. 1980년대말 철거민 투쟁의 요구 사항은 임대주택으로 모아졌다(그림 2). 1989년 서울시는 세입자용 임대주택 공급을 의무화했고, 같은 해 3월 노태우 정부가 도봉구 번동에 영구임대주택을 착공해 공공임대주택을 제도화했다. 당시 대한주택공사(현재 LH공사)가 영구임대주택을 2년여만에 완공해 1992년 5월 15일에 입주가 시작되는 것을 보면서, 눈물을 쏟았노라고 상계동 철거민 김진홍은 증언했다. 3)

<표 3-1> 우리나라의 공공임대주택 재고 변화(2007~2019년)

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장기공공임대주택 100만 호 시대

역대 정부마다 연평균 10만호 이상씩 공공임대주택 공급을 공약했지만 사업시행이 아닌 준공 기준으로 보면, 장기공공임대주택 재고는 1년에 3~6만호 정도씩 증가하였다. 전체 주택수 대비 장기공공임대주택 재고 비율은 2007년 2.7%, 2010년 3.9%이며, 매년 0.1~0.2%p 정도씩 증가해 2018년에는 5.0%가 되었다(표 1). 2017년 장기공공임대주택 재고는 1,002,851호로 100만호 시대가 시작되었고, 2019년에는 110만호가 넘는 것으로 추정된다. 노태우 정부에서 공급하기 시작한 영구임대주택은 출자 비율이 85%로 높아 임대료가 가장 저렴하다. 1990년대 초 공급이 중단된 이후 2010년부터 공급이 재개되었으나 재고량 증가가 거의 없다 최근 소폭 증가해 2019년 재고량은 209,740호로 추정된다. 

김대중 정부에서 공급하기 시작한 국민임대주택은 2010년까지는 크게 증가했으나 노무현 정부에서 착공한 물량이 준공된 2010년 이후에는 공급량이 2~3만호 수준으로 감소하였고, 2017년부터는 1만호 미만으로 더욱 감소하였다. 국민임대주택의 급격한 공급 감소는 박근혜 정부의 대선 공약이었던 행복주택의 공급 확대와 밀접한 관련이 있다. 

문재인 정부에서 공급할 계획인 건설형 공공임대주택 28만호 중 행복주택이 19.5만호(청년 7만호, 신혼 12.5만호)로 대부분을 차지한다. 행복주택은 취약계층에게는 공급량의 20%만 배분되고 나머지는 청년과 신혼부부에게 공급되는데, 취약계층에게 배분되는 비율이 적은 문제와 함께 임대료가 시세의 최대 80%로 책정되기 때문에 취약계층이 부담가능한 수준이 아니라는 점 또한 문제이다. ‘행복주택’으로 인해 취약계층을 우선으로 하는 공공임대주택의 공급 원칙은 크게 훼손되었다. 

노무현 정부는 대규모 택지조성을 통한 건설임대주택 공급이 어려워지는 상황에서 최저소득계층을 대상으로 하는 저렴한 임대주택을 도심에서 공급할 목적으로 매입임대주택과 전세임대주택을 도입하였다. 2007년 재고는 매입임대주택과 전세임대주택이 비슷하지만 2019년 기준으로는 거의 2배 차이가 날 정도로 전세임대주택 공급이 많다. 임차인의 계속 거주를 보장할 수 없는 사실상 민간임대주택인 전세임대주택보다 매입임대주택에 정책 역량을 집중해야 한다. 국토부 보도자료에 의하면, 2019년 매입임대주택은 역대 최고 수준인 3.1만호가 공급되었는데. 매우 의미있는 성과라 판단된다. 

시장 임대료에 비해 저렴한 공공임대주택은 집값 폭등과 소득에 비해 높은 전월세가로 고통 받고 있는 서민들의 주거 문제를 풀 수 있는 근본적인 해결책이다. 단칸방에 온가족이 거주하던 아동 가구, 지옥고로 고통받던 청년 가구, 노후주택에 거주하던 노인 가구, 불타버린 비닐하우스에 거주하던 가구, 수해로 이재민이 되었던 지하 거주 가구 등 다양한 사연의 취약계층이 공공임대주택에 살고 있다. 하지만 통계청의 2015년 인구주택총조사 결과에 의하면, 여전히 전국적으로 227만 가구가 주거빈곤 상태에 놓여있다. 정부는 ‘시장에서 스스로의 힘으로 주거 문제를 해결할 수 없는 사람들에게 우선적으로 공공임대주택을 배분한다’는 원칙에 맞게 영구임대주택, 국민임대주택, 매입임대주택의 공급을 확대해야 한다. 

공공임대주택 유형 통합의 방향과 과제

문재인 정부에서는 저소득 가구의 공공임대주택 임대료 부담 경감을 위한 일부 조치를 시행하고 있다. 2018년 10월 24일 국토교통부의 「취약계 층ㆍ고령자 주거지원 대책」에서 생계급여와 주거 급여를 동시에 받는 수급자를 대상으로 ‘보증금 없는 매입임대주택 제도’가 도입됨에 따라 최저소 득계층의 공공임대주택 진입 장벽은 일부 해소될 것으로 예상된다. 이는 우리나라 공공임대주택 정 책에서 최초로 보증금이 없는 프로그램이 도입된 것으로, UN주거권 특별보고관도 ‘한국 방문보고 서’에서 의미있는 진전이라고 평가하였다. 주거급 여 수급자만 대상으로 하는 한계가 있지만, 공공 임대주택의 임대료가 주거급여 수급액을 넘지 않 도록 임대료 기준을 개편할 예정인 점도 최저소득 계층의 공공임대주택에 대한 진입장벽을 낮추는 역할을 할 것이라 판단된다. 

근로능력이 있거나 소득인정액이 기준선을 초과해 수급자가 되지 못하지만 열악한 환경에 사는 빈 곤층도 공공임대주택에 대한 접근 기회를 가질 수 있도록 추가적인 대응이 필요하다. 현재 공공임대 주택 유형 통합이 논의되고 있는데, 방향성 없는 무조건 통합이 아니라 저소득 가구의 임대료 부담 을 경감시키는 방향으로 이루어져야 한다. 공공임 대주택의 유형과 상관없이 저소득층이 부담가능 한 임대료를 낼 수 있도록, 임대료 체계를 소득에 따른 차등부과로 개편하는 것이 필요하다. 

이를 위해서는 장기공공임대주택의 운영ㆍ관리 과 정에서 소요되는 비용에 대한 정부의 재정 지원이 강화되어야 한다. 현재 우리나라의 공공임대주택 정책에서는 정부의 재정지원이 물량확보 단계에만 이루어질 뿐 운영ㆍ관리 단계에서는 거의 없다. 이 에 따라 운영ㆍ관리 단계에서 LH공사, SH공사 등과 같은 사업시행기관의 임대손실이 발생하고 있다. 현재와 같이 재정지원이 이루어지지 않는다면, 공공임대주택 유형 통합에 따른 임대료 체계 개편은 사업시행기관의 손실 보전을 위해 저소득 층에 대한 임대주문재인 정부에서는 저소득 가구의 공공임대주택 임대료 부담 경감을 위한 일부 조치를 시행하고 있다. 2018년 10월 24일 국토교통부의 「취약계층·고령자 주거지원 대책」에서 생계급여와 주거급여를 동시에 받는 수급자를 대상으로 ‘보증금 없는 매입임대주택 제도’가 도입됨에 따라 최저소득계층의 공공임대주택 진입 장벽은 일부 해소될 것으로 예상된다. 이는 우리나라 공공임대주택 정책에서 최초로 보증금이 없는 프로그램이 도입된 것으로, UN주거권 특별보고관도 ‘한국 방문보고서’에서 의미있는 진전이라고 평가하였다. 주거급여 수급자만 대상으로 하는 한계가 있지만, 공공임대주택의 임대료가 주거급여 수급액을 넘지 않도록 임대료 기준을 개편할 예정인 점도 최저소득계층의 공공임대주택에 대한 진입장벽을 낮추는 역할을 할 것이라 판단된다. 

근로능력이 있거나 소득인정액이 기준선을 초과해 수급자가 되지 못하지만 열악한 환경에 사는 빈곤층도 공공임대주택에 대한 접근 기회를 가질 수 있도록 추가적인 대응이 필요하다. 현재 공공임대주택 유형 통합이 논의되고 있는데, 방향성 없는 무조건 통합이 아니라 저소득 가구의 임대료 부담을 경감시키는 방향으로 이루어져야 한다. 공공임대주택의 유형과 상관없이 저소득층이 부담가능한 임대료를 낼 수 있도록, 임대료 체계를 소득에 따른 차등부과로 개편하는 것이 필요하다. 

이를 위해서는 장기공공임대주택의 운영·관리 과정에서 소요되는 비용에 대한 정부의 재정 지원이 강화되어야 한다. 현재 우리나라의 공공임대주택 정책에서는 정부의 재정지원이 물량확보 단계에만 이루어질 뿐 운영·관리 단계에서는 거의 없다. 이에 따라 운영·관리 단계에서 LH공사, SH공사 등과 같은 사업시행기관의 임대손실이 발생하고 있다. 현재와 같이 재정지원이 이루어지지 않는다면, 공공임대주택 유형 통합에 따른 임대료 체계 개편은 사업시행기관의 손실 보전을 위해 저소득층에 대한 임대주택 공급을 줄이거나 임대료가 전반적으로 상승하는 결과를 야기할 수도 있다. 집만 제공하면 끝이라는 생각에서 벗어나 부담가능한 공공임대주택과 다양한 복지 프로그램이 연계 될 수 있도록 장기공공임대주택의 운영·관리 과정에서 소요되는 비용에 대한 정부의 재정 투입이 필요하다. 

취약계층 대상의 공공임대주택 공약이 없는 21대 총선

우리 사회의 공공임대주택에 대한 사회적 합의 수준은 매우 높다. 2019년 경향신문의 창사 기획특집에서 조사한 결과에 의하면, 응답자 10명 가운데 8명은 공공임대에 입주할 생각이 있다고 답했다. 공공임대주택 공급은 총선의 단골 공약이었고, 20대 총선에서는 여야를 가리지 않고 공공임대주택을 중심으로 한 주거복지 확대를 약속했다. 하지만 21대 총선에서는 청년과 신혼부부 대상의 임대주택을 제외한 취약계층 대상의 공공임대주택 공약은 여야를 막론하고 자취를 감추었다. 청년과 신혼부부만을 대상으로 임대주택 공급을 확대하겠다는 정책은 아동가구, 노인, 장애인, 저소득층 등 사각지대라고 부르기도 민망할 정도로 광범위한 사각지대를 만든다. 

심지어 21대 총선에서 자유한국당(현재의 미래통합당)은 노태우 정부 때 제도화된 공공임대주택을 이념의 틀로 재단하고 있다. 문재인 정부에 대해 ‘사회주의 식 공공임대주택에나 살라고 등 떠밀고 있음’이라고 비판하면서, 임대주택을 폄훼하고 있다. 자유한국당의 전신인 새누리당이 20대 총선에서 청년‧대학생·신혼부부‧노인 등 다양한 계층에 대한 공공임대주택 공급 확대를 공약으로 내걸었다는 점은 완전히 망각한 듯 하다. 

공공임대주택을 누구에게 어떻게 배분할 것인지에 대한 사회적인 공감대 없이 대통령 선거 캠프의 짧은 고민의 결과 박근혜 정부 때 청년·신혼부부 대상의 행복주택이 만들어졌다. 문재인 정부 주거복지로드맵이 성공하기 위해서는 청년·신혼부부 중심의 정책에서 빨리 벗어나야 한다. 청년과 신혼부부뿐 아니라 보편적인 사회적 안전망으로써 최저주거기준에 미달하거나 주거비 부담이 심각한 취약계층에게 공공임대주택을 우선 공급하는 것이 필요하다. 그래야 지옥고에 거주하는 가난한 청년들의 문제 또한 풀 수 있다. 철거민들의 피와 눈물로 제도화된 ‘철거민들의 영원한 우리 집’인 공공임대주택의 배분에 있어 ‘가난한 사람들의 몫’을 빼앗지 않는 것은 가장 중요한 원칙이 되어야 한다. 

총선 공약은 우리 사회의 미래에 대한 설계서이다. 정부 여당과 제1야당의 공공임대주택에 대한 총선 공약이 보완되리라는 기대를 완전히 접을 수 없는 이유이다. 아직 4월 15일 치러지는 총선까지 길다면 길고 짧다면 짧은 50일 이상이 남았다. 집으로 인해 고통받고 있는 취약계층의 주거문제 해결을 위한 공공임대주택 공약이 발표되기를 오늘도 기대한다.

1) 서울시에서는 1989년 이후 「서울특별시 주택개량재개발사업 업무 지침」에 근거하여 주택재개발사업 시 세입자용 임대주택 건립을 의 무화하여 공공임대주택으로 활용하고 있다(장영희ㆍ박은철, 2006, 재개발임대주택 정책 개선방안, 서울연구원). 

2) 1989년 3월 서울시는 같은 해 5월부터 사업시행인가를 받는 지역 은 세입자들을 위한 영구임대주택을 사업지역 내에 건립하도록 방침 을 바꾸었다(김수현, 1998, 서울지역 주거권운동의 전개과정: 철거 민이 본 철거, 한국도시연구소). 

3) 한국도시연구소가 주관한 제6회 주거복지 컨퍼런스 기조 강연 ‘공공 임대주택 30년과 주거복지’의 토론자로 참석한 김진홍은 상계동 철 거민이자 주거연합의 전 이사장이다. 

4) 「장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법」상 장기공공임대주 택은 최소 30년 이상 임대해야 하나 본 표에서는 20년 이상 임대하 는 주택을 장기공공임대주택으로 집계하였다. 

5) 전세임대주택 입주자는 공공과의 재계약을 통해 20년간 지원받을 수 있는 자격을 얻는다. 그러나 민간주택을 활용하는 모델이기 때문 에 임대인이 재계약을 원하지 않거나 큰 폭의 임대료 인상을 요구 할 경우 입주자의 주거 안정성이 떨어지는 문제가 존재한다. 한정적 인 지원금으로 구할 수 있는 주택의 품질이 낮은 문제와 함께 주거 비 보조 제도의 본질적인 한계인 주변 시세를 상승시키는 문제도 존 재한다. 

6) 국토교통부, 2020년 1월 31일자 보도자료, ‘19년 공공임대주택 13.9만 호 공급, 계획보다 3천여 호 초과달성’.

7) “중산층 82% ‘공공임대 생각 있다’ 왜 이렇게 답했을까”, 경향신문 2019년 10월 10일자.