◯ 2019년 서울시 시민참여예산학교 교육 신청자 및 수료자를 대상으로 특성을 분석 현황을 파악하고, 개선방안을 도출했다.

◯ 교육 신청자 및 수료자 특성을 분석한 결과 성, 연령, 소속 또는 직업, 사회적 약자 및 다양한 계층의 비율, 활동 경험 등이 서울시의 인구 특성 분포와 차이가 있었다.

◯ 이를 개선하기 위해서 다양한 시민의 참여를 확대하는 방안과 함께 실질적인 참여의 조건을 마련해야 한다.

◯ 시민의 참여를 확대하는 방안은 지역, 환경, 개인적 특성, 경제적 상황, 참여가능 시간 등에 따른 참여의 통로를 다양화해 시민이 참여할 수 있는 진입장벽을 낮추고, 참여했을 때 이익에 동의하고 체감할 수 있도록 하는 것이다.

◯ 실질적 참여를 위한 방안은 참여기회 보장을 위한 다양한 수당 정책, 직장 및 학교로 찾아가는 맞춤형 교육, 통역을 제공하는 외국인 및 다문화가정 교육, 온라인과 오프라인 병행 교육, 강의시수별 교차수강 허용, 다양한 계층을 위한 별도의 홍보 및 교육 기획, 생활인구 분석을 통한 운영 방식 개선 등이다.

– 글: 손정혁 시민주권센터 연구원·[email protected]

◯ 최근 사회적 가치에 대한 관심이 커지고 있다. 정부와 공공기관, 시민사회, 기업을 망라해 사회적 가치에 대한 논의가 활발해지고 있다. 오늘날 사회적 가치를 이야기하는 것은 무엇보다도 우리 사회가 당면한 위기와 문제를 절감하고, 그 위기를 극복하기 위해 요구되는 과제를 확인하며, 다른 미래를 모색하기 위한 움직임으로 볼 수 있다.

◯ 지금까지 사회가 추구해온 가치들에 대한 근본적인 질문을 필요로 하는데, 그것이 오늘날 ‘사회적 가치’라는 용어를 통해 이뤄지고 있다. 이러한 흐름은 크게 두 가지로 나눠서 볼 수 있다. 좀 더 직접적으로는 정부와 국가가 추구해야 가치와 과제를 제시하고, 그것을 추구하기 위한 원리와 자원 동원 방식을 규정하고 있는 정책 패러다임의 변화 내용을 살펴볼 수 있다.

◯ 1980년대 중반까지만 하더라도 ‘경제성장’이 국가의 존재 이유이자 유일한 지향 가치였다고 할 수 있다. 하지만 87년 민주화 항쟁 이후 본격적으로는 김대중 정부 이후 민주주의, 인권, 참여, 환경 등 경제적 가치로 환원될 수 없는 다양한 가치들이 국정과제 또는 정책 패러다임에 포함되기 시작한다. 한편으로는 경제성장 지상주의 모델에 대한 다양한 대안 담론들로부터 사회적 가치의 등장배경과 특징을 찾을 수 있다. 지속가능발전, 사회의 질, 사회적경제, 사회혁신, 기업의 사회적 책임과 공유가치 창출, 공공성과 공공서비스에 관한 논의가 해당된다.

◯ 사회가 당면한 문제와 위기의 내용에 따라, 사회가 우선적으로 추구하는 가치도 변화한다. 따라서 사회가 지향하는 가치들은 다양하게 구성될 수 있으며, 사회적 가치의 내용 역시 변화할 수 있다. 이번 글에서는 사회적 가치를 “사회ㆍ경제ㆍ환경ㆍ문화 영역의 여러 문제를 해결하고, 개인의 이익을 넘어서서 공동체와 사회의 발전과 변화를 가져올 수 있는 가치 및 그 활동”이라고 정리한다. 그리고 사회적 가치의 내용을 「공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안」에 따라 규정하는 한편, 구체적으로 그에 포함될 수 있는 세부 내용들을 제시함으로써, 사회적 가치를 좀 더 쉽게 이해할 수 있도록 제시한다.

◯ 사회적 가치를 실현하는 활동은 사회 전 영역에서 모든 주체들에 의해 수행되어야 한다. 본 글에서는 대표적으로는 사회적 가치 생태계 조성을 위한 정부와 공공기관의 역할, 사기업의 사회적 책임(CSR)과 공기업의 사회적 책임(GSR), 사회적경제 조직의 역할, 시민사회와 시민ㆍ개인들의 사회참여ㆍ사회혁신 역할을 살펴본다.

◯ 사회적 가치 논의와 실현의 초기 단계인 현재 좀 더 역점을 두어야 할 내용을 제안하는 것 특히 공공기관의 역할을 제안하는 것으로 글을 맺는다. 사회적 가치가 실현되기 위해서는 사회적 가치에 대한 공감과 합의를 제안ㆍ주도하고, 그에 대한 기준과 정책을 제시할 수 있으며, 다양한 자원을 결합해서 이를 실행할 주체가 필요하다. 그런 점에서 공공기관의 역할이 중요하다. 기본적으로 조직의 목표 자체가 공공성이나 사회적 가치와 분리될 수 없으며, 무엇보다 사회적 가치를 실현할 수 있는 자원을 확보하고 있기 때문이다. 그렇기에 공공기관은 그 어떤 영역이나 주체보다 먼저 사회적 가치를 실현하는 선도적 역할을 하고, 실현 과정과 결과를 다른 영역과 주체들에게 확산시킬 수 있어야 한다.

◯ 정부와 지방정부의 정책적 영향력을 고려할 때 공공기관에 중앙정부와 지방자치단체가 포함되는 것은 당연하다. 정부가 국가의 가치 및 자원의 분배 역할을 담당하기 때문이다. 또한, 다른 공공기관들이 사회적 가치 실현의 중요성을 이해하고 시행하기 위해서는 ‘정부 정책’의 변화가 먼저 이뤄져야 한다. 공공성을 목표로 설립되어 운영되는 공공기관은 사회적 가치와 떼어놓고 논하기 어렵다. 그러나 공공기관이 사회적 가치를 효과적으로 원활히 수행하기 위해서는 조직 차원의 목표 수립과 실행 노력이 있어야 한다. 공공기관은 사업의 기획단계, 수행단계, 결과 평가 단계에 걸쳐 각각 사회적 가치를 고려하고, 실제 목표한 사회적 가치가 실현되는지 모니터링할 수 있어야 한다.

◯ 무엇보다도 사회적 가치 실현 기관과 주체들은 여러 이해관계자 또는 지역사회 구성원들과 함께 시급한 사회문제가 무엇인지를 고민하고, 기관의 장점ㆍ특징과 자원을 활용해 사회문제를 해결하는 것이 바로 사회적 가치의 실현이라는 점을 분명히 해야 한다. 앞선 고민과 활동을 통해 이루어진, 모범적인 공공기관의 사회적 가치 실현 사례들이 많은 부문으로 확산될 수 있기를 기대한다.

– 정창기 대안연구센터 센터장·[email protected]

◯ 한국판 뉴딜에 지역균형 뉴딜이 추가됐다. 이는 지역의 주도성과 창의성을 강조한 것으로 그동안 문재인 정부에서 추진해온 자치분권과도 관련이 있다. 행정안전부는 자치분권을 안정적으로 실현하기 위해 ‘주민자치회’를 확산하고 있다. 특히 올해 각종 참여제도를 연계해 운영하는 것을 계획하고 있는데, 그중 대표적인 것이 주민참여예산 제도이다.

◯ 주민자치회와 주민참여예산은 주민의 참여를 기반으로 자치역량을 강화한다는 점에서 비슷한 성격을 갖고 있다. 이런 까닭에, 두 제도의 효과적 연계를 위해 통합적 운영의 필요성은 없는지 살펴볼 필요가 있다. 이 글에서는 시민주권 특별자치시로 자치모델을 만들어 가고 있는 세종특별자치시와, 주민참여예산제 선도지역으로 꼽히고 있는 서울특별시 은평구 사례를 살펴보고 시민주권을 강화하는 방향으로 연계하는 방안을 제안한다.

◯ 가장 먼저 두 제도의 운영기반이 되는 조례에 대한 검토가 필요하다. 두 지역은 공통으로 시민(주민)참여기본조례를 제정했고, 주민자치회 조례에 앞서 만들어 운영 중인 주민참여예산 제도를 연계하고 있다. 두 지역은 읍면동별 지역회의 기능을 연결하는 방법에서 차이를 보이는데, 각각 점진적 흡수를 택하거나 일괄통합 방식을 취하고 있다.

◯ 주민자치회는 주민의 대표기구로 참여예산에서 제기되던 대표성의 문제를 해소할 수 있는 위상과 관련한 다양한 구성원칙을 가지고 있다. 지역사회 내 활동하던 조직들의 활성화 정도를 파악해, 기존 참여하던 시민과 새로운 시민들이 공정하게 참여 가능한 구조로 주민자치회를 신규 구성하고 기존 활동들은 사업인수인계를 통해 이관한다.

◯ 분과구성은 열린 구조로 누구나 참여할 수 있다. 주민참여예산 분과를 따로 두어 운영하기도 하고, 주민자치회 전체 각 분과에서 주민참여예산 지역회의 기능을 담당하기도 한다.주민총회는 분과별로 올리는 당해 자치계획 등을 최종결정한다. 특히 이 과정 중에 예산편성 등에 있어서 연도별 집행 사업 및 우선순위를 주민 참여예산과 연계해 결정한다.

◯ 시민주권을 강화하는 형태로 주민자치회가 운영되기 위해서는 최소한의 실행력을 담보할 수 있는 참여예산과의 연계가 필요하며, 더 많은 예산 협의‧편성권을 보장해야 한다. 이렇게 주민들의 역량과 권한이 강화될 경우, 주민자치회가 공동체를 위한 위탁사업 및 자체사업을 통해 마을기금을 운영하는 등 시민주권이 더욱 강화된 형태를 모색할 필요가 있다.

– 글: 오지은 시민주권센터 연구원·[email protected]

사회혁신 전망 없이 선언적 과제 한가득·정책 미세조정 치중

성평등 접근·철학 부재, 노동시간 단축 등 근본적 방안 시급

어제(3/28) 윤석열 정부는 「저출산·고령사회 정책 과제 및 추진 방향」을 내놓았다. 윤 정부는 그간의 저출산·고령사회 대응 정책을 불명확한 목표 설정, 실수요자 요구 반영이 부족한 정책으로 평가하며 명확한 목표를 설정하고, 과학적 근거와 정책추진 평가를 통해 저출산 관련성, 효과성, 정책 요구도를 고려해 국민이 체감하는 과제를 발굴하겠다고 밝혔다. 그러나 윤 정부의 이번 저출산 정책 추진 방향을 자세히 살펴보면 ‘결혼·출산·양육이 행복한 선택이 될 수 있는 사회 환경 조성’이라는 목표 또한 여전히 추상적이며, 정책 내용도 노동시간 단축, 불평등 해소 등 사회적으로 요구되는 문제 해결 방안은 부재한 채 기존에 발표된 정책의 미세한 조정에만 집중하고 있다는 사실을 알 수 있다. 고령사회 정책도 마찬가지로 이행 계획 없이 선언적인 정책과 공허한 목표만이 나열되어 있고, 공공의 책임성은 찾아볼 수 없다. 이런 수준의 정책으로 가속화되는 저출산·고령사회에 대응할 수 없다. 참여연대 사회복지위원회는 윤석열 정부의 안일한 정책 설계에 깊은 우려를 표하며 보다 근본적이고 구체적인 저출산·고령사회 대응 정책 마련을 촉구한다.

정부는 저출산 심화의 중요한 원인으로 일과 육아 병행 어려움과 고용 불안, 경제적 여건을 꼽았다. 불안정하고 장시간 노동 환경이 저출산을 야기한다는 것을 인식하고 있는 것이다. 하지만 이에 대한 근본적 해결 방안 제시는커녕 노동시장을 개혁하겠다며 주당 최장 69시간(주 7일 기준 80.5시간) 노동시간 개편안을 발표했다. 진정으로 저출산 문제 해결 의지가 있는지 의심되는 대목이다. 또한 사회 서비스 질 제고를 위해 필수적인 돌봄 노동자의 처우 개선 계획도 확인할 수 없다. 노동 환경 개선과 노동시장과의 정합성을 고려한 정책 설계가 우선되어야 한다. 그래야 양육 지원 정책이 효과를 발휘할 수 있다.

지난 정부 시기에 발표된 제4차 저출산고령사회 기본계획에서 주요한 목표 가운데 하나로 설정한 성평등의 의제가 이번 발표에서 사라진 점도 주목해야 한다. 10년 넘게 지속되고 있는 초저출생이라는 심각한 인구문제의 해결을 위해 전사회적인 성평등의 실현이 필수적이라는 데에 사회적 공감대가 마련되었음에도 불구하고 이번에 발표된 과제와 추진 방향에 성평등이라는 단어는 단 한차례도 등장하지 않는다. 제시된 일부 정책 과제들의 경우 성평등 사회 구현이라는 큰 틀의 합의에 기반한 접근이 필수적임에도 불구하고 기존 정책의 미시적 조정에 집중할 뿐 성평등 사회의 구현이라는 더 큰 사회적 문제 해결을 애써 외면하고 있다.   

저출산 정책에 이어 고령사회 정책도 부실하기 그지 없다. OECD국가 중 압도적 1위를 달리는 노인빈곤율 문제는 일절 언급도 없이 기존 정책을 살짝 다듬어 내놓았을 뿐이다. 재가돌봄서비스 확충과 의료·돌봄 공급의 지역 격차 해소는 당연히 필요하지만 정부가 지역사회통합돌봄 시범사업 예산을 축소해놓고 어떻게 정책을 추진하겠다는 것인지 의문이다. 재고용·정년 연장 등 계속고용 제도를 논의할 필요는 있지만, 현재 법적으로 정년제도 운영현황 제출 의무가 300명 이상 사업장에만 적용되는 현실을 고려하면 이는 안정적인 대기업 노동자에게만 해당될 뿐 불안정 노동자, 특히 여성 노동자는 혜택에서 배제될 가능성이 농후하다. 또한 노인 연령 상향 조정 논의를 시작하겠다고 하지만 노인 기준연령은 기초연금 등 다양한 노인복지서비스 대상자 연령에 연동되는 점을 고려해야 한다. 따라서 이는 노인복지서비스에 공백이 발생하지 않도록 제도적 보완이 함께 이루어져야 한다. 

우리나라는 불명예스럽게도 10년 동안 세계 최저 출산율을 기록하고 있다. 반면 고령화 비율 연평균 증가율은 OECD에서 가장 빠르다. 이러한 위기에도 불구하고 정부는 저출산·고령사회 문제 대응을 위한 혁신적 개혁 방안도, 거시적인 방향성도 제시하지도 못했다. 문제 해결은 고사하고 저출산·고령화 문제에 대한 부족한 이해와 철학으로 설계된 제도들이 도리어 만연한 불평등을 심화할 여지가 농후해 우려하지 않을 수 없다. 정책이 수요 부분에 과잉규정되어 공급에 대한 정책 개입 방안이나 공공성 제고 방안은 찾아볼 수 없는 것도 문제이다. 또, 윤석열 정부가 가지고 있는 노동시장 유연화와 복지 예산 축소 기조와도 모순되는 정책을 어떻게 추진해 나갈 것인지 의문이다. 무엇보다 구체적인 실현 방안 없이 선언적이기만 한 정책들에 실효성을 기대하기 어렵다. 정부는 보다 거시적이고 성평등한 관점에서 저출산·고령화 문제를 바라보고 이를 해결할 수 있는 근본적인 대책을 마련해야 한다. 그렇지 않으면 우리나라는 곧장 인구 소멸의 길로 나아가게 될 것임을 명심해야 한다. 

논평[원문보기/다운로드]

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◯ 우리 사회에서 전문 영역으로 여겨지는 원자력발전, 유전공학, 입시제도 등 다양한 분야에서 사회적 합의와 정책적 의사결정을 위한 논의가 일상을 살아가는 시민의 의제 테이블 위에 놓이고 있다. ‘시민주도’와 ‘숙의’는 그 논의를 이끌어 가는 핵심이다.

◯ 숙의는 이미 40여 년 전부터 독일, 미국, 호주 등에서 정치 철학과 사회 이론에 기초한 다양한 연구 속에서 다루어졌다. 주목할 점은 숙의가 이론적 연구뿐만 아니라 실제 민주주의 현장에서도 실험적으로 다루어졌다는 점이다. 시민의 숙고를 통한 의사결정, 갈등 완화, 사회적 합의를 목적으로 시민배심원제, 합의회의 등 다양한 숙의 유형들이 개발되었다.

◯ 숙의는 또한 참여자의 개방적이고 합리적인 자세를 유도하는 점, 특정 결과를 염두에 두는 참여로 인해 토론의 본질이 호도되는 것을 방지하는 점, 시민이 공동체 생활에서 요구되는 역량, 소양, 참여와 실천 등을 아우르는 개념인 ‘시민성’을 스스로 회복하는 점 등 이론적으로 유의미한 특성을 가진다.

◯ 일찍이 민간의 주도로 숙의 과정을 활용해 우리 사회의 다양한 의제를 다루는 시도가 이루어졌다. 1990년대 후반부터 2000년대에 이르기까지 유전자조작식품, 생명복제기술, 전력정책 등 과학기술과 관련한 주제에서 시민의 참여가 중심이 된 논의가 이루어진 것은 민간의 노력 덕분이었다.

◯ 최근에는 일상에서 숙의를 활용해 공동체의 다양한 논의와 결정 과정을 돕는 온라인 공론장이 활발하게 이루어지고 있다.

◯ 민간 영역뿐만 아니라 정부 운영에서도 시민주도 정책 결정의 중요성은 강조되고 있다. 중앙정부와 광역 지방정부, 기초 지방정부에서도 숙의를 활용한 정책 발굴, 결정 등의 시도가 활발하게 이루어졌다.

◯ 민간과 공공의 영역에서 숙의의 활용이 확산됨과 동시에 숙의에 대한 다양한 비판 또한 제기되었다. 특히 신고리 원전, 입시제도 등을 주제로 국가 단위의 공론화가 진행되면서 숙의 과정에서 발생하는 사회경제적 비용과 숙의 운영의 비용에 대한 비판이 제기됐다.

◯ 참여 집단의 대표성, 운영 주체의 독립성 등 숙의가 성공하기 위한 기본적인 필요조건에 대해서도 한계가 발생한다. 여러 선행 연구가 있지만, 여전히 숙의 조건들이 체계적으로 정리되지 않고 있다는 점과 실제 공론화 사례에서 숙의 조건과 관련된 비판이 제기되어온 사정은 숙의를 운영하고자 하는 주체에게는 운영상의 진입장벽으로 작용할 것이다.

◯ 숙의의 참여자가 정치적으로 선출되지 않은 시민이라는 점과 비전문가라는 점에서 대표성 논란이 발생했다. 특히, 숙의 참여 집단의 대표성과 관련된 비판은 숙의의 결론이 국가 단위 정책의 방향성을 제시하는 등 사회적으로 큰 영향력을 갖게 되면서 강하게 제기됐다.

◯ 숙의에 대한 비판적 논의는 우리 사회가 민주주의를 어떻게 바라보고 있고, 숙의가 사회적으로 수용될 수 있는지를 점검해보는 측면에서 유의미하다.

◯ 가장 먼저 우리 사회에서 숙의 비용에 대한 비판이 과도하게 경제적 비용에 치중되어있는 점에 대한 사회적 고민과 추가 연구 등이 이루어질 필요가 있다. 시민들이 숙의에 참여하면서 얻게 되는 이익(보상)을 명확히 하고, 시민들이 변화를 체감하는 것도 이러한 이익(보상)에 포함하는 방향으로 숙의의 효능에 대한 연구가 심화한다면 숙의 비용에 대한 논란은 일정 정도 해소될 수 있을 것이다. 온라인 참여 플랫폼을 활성화하고, 숙의 진행 전반에 대한 모니터링을 강화하는 등 숙의 운영 방법에 변화를 주는 것도 필요하다.

◯ 숙의 비용 논란이 해소되기 위해서는 숙의 운영 주체의 역량 강화도 필요하다. 숙의 유형과 진행에 대한 학습과 실전에서의 경험을 통해 숙의를 이해하고, 진행 절차에 따라 적용해보는 훈련이 필요하다. 숙의 결과의 질을 담보하기 위한 운영 주체 차원의 다양한 질문도 선행되어 숙의 과정의 질을 담보하는 조치를 해야 한다.

◯ 마지막으로 숙의에 대한 제도적 뒷받침이 필요하다. 숙의 운영주체 또는 연구자들은 숙의의 성공 조건을 실제 운용 경험 등을 토대로 검토하여 체계적으로 정리하고, 숙의의 대상, 참여 주체 등을 명확하게 하는 지방정부 조례 제정, 중앙정부의 법령제정 등을 적극 검토할 필요가 있다. 제도화 과정 중에는 숙의 참여 집단의 대표성 문제와 관련해 민주주의를 주도하는 주체를 선출된 대표로 한정하는 인식을 넘어 시민이 주도하여 정책을 결정하는 민주주의 모델에 대한 충분한 고민과 논의가 필요하다.

– 글: 이규홍 대안연구센터 연구원·[email protected]