사회보장기본법 개정의 필요성과 내용

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원장, 동아대 교수

공급자중심적인 현행 사회보장기본법

현 집권세력은 2010년대 초 복지국가논쟁에서 이른 바 한국형 복지국가를 내세우면서 그것을 구체화하는 하나의 수단으로 사회보장기본법의 전면적인 개정을 추진하였다. 당시 그들은 모든 국민이 평생 동안 생애주기적으로 겪게 되는 다양한 위험에서 벗어나서 스스로 자립하고 활성화될 수 있도록 국가가 각 단계마다 필요한 사회서비스를 제공하는 크고 좋은 복지국가를 지향하기 위해 사회보장기본법의 전면적 개정이 불가피하다고 주장하였으며, 이를 위해 중앙과 지방정부 간, 그리고 여러 정부부처에 흩어져 있는 사회보장정책들을 서로 연계･통합하기 위해 사회보장관리체계의 통합과 선진화를 추구해야 한다고 주장하였다.¹⁾ 그리하여 그들은 수요자중심적 맞춤형 사회보장이나 생활보장과 같은 개념들을 개정된 사회보장기본법에 담았다.

하지만 집권 후 그들이 보인 행보를 볼 때 사회보장기본법과 관련된 그들의 주장은 모두 허언이었음이 명백히 드러나고 있다. 현 집권세력이 전면개정의 대상으로 삼은 것은 1995년에 제정된 사회보장기본법이었는데 그 법 제정으로부터 16년이 지나 전면개정을 추진했으면서도 거기에 담겨있던 사회보장권리에 관련된 조항은 자구 하나 수정하지 않았다. 대신에 사회보장제도 운영에 대한 국민의 협조의무 등 사회보장의 관리운영과 통제에 관한 조항은 1995년 법과 비교할 수 없을 정도로 대폭 신설하거나 강화하였다. 이로써 사회보장에 있어서 권리와 의무는 심각한 불균형상태에 놓이게 되었다.²⁾ 또한 그들이 그렇게도 선전하였던 맞춤형 사회보장은 주민들의 욕구에 맞추는 것이 아니라 재정에 맞추는 재정맞춤형이 그 본질이었다. 현 집권세력은 입만 열면 수요자중심주의 운운하지만 실제로 그들은 그 어떤 정권보다 공급자중심주의에 갇혀 있는 것이다. 권리보다는 관리와 그 관리에 대한 국민의 협조의무를 강조하는 것을 수요자중심주의라 할 수 없으며, 주민의 욕구가 아니라 재정에 맞추는 것을 수요자중심주의라 할 수 없다.

이와 같은 공급자중심적인 사고방식은 현행 사회보장기본법의 여러 부분에 반영되어 있지만 그 중 지방자치에 대한 가장 직접적인 억압요인으로 작용하는 것은 사회보장위원회의 권한 및 구성에 관련된 내용과 사회보장제도 신설･변경 사전협의제에 관련된 내용들이므로 여타 다른 문제에 대한 논의는 후일을 기약하면서 여기서는 이들에 대해 먼저 논의해보기로 한다. 

신설･변경 사전협의제

사회보장제도 신설･변경 사전협의제(이하 “신설･변경 사전협의제”)는 현행 사회보장기본법 제26조에 의해 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설 또는 변경하고자 할 때 기존제도와의 관계, 사회보장전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등과 관련하여 보건복지부장관과 협의토록 하고 협의가 이루어지지 않을 경우 사회보장위원회가 조정토록 하는 제도로서³⁾, 현행법에서 처음 규정되었고 2013년 1월 27일부터 시행되었다. 제도 시행 후에는 중앙정부의 사회보장프로그램을 보완하기 위해 지방자치단체가 시행하려는 제도(예컨대, 장애인활동보조에 대한 지자체의 추가지원 등)를 가로막는다는 비판 등 많은 비판이 제기되었지만 정부는 아랑곳하지 않았고 나아가 작년인 2015년 9월에는 신설･변경 사전협의제에서 규정하는 협의･조정의 구속력에 대해 협의는 ‘합의’ 내지 ‘동의’를 의미하는 것으로 구속력이 있다는 유권해석을 내렸으며 여기서 더 나아가 2015년 8월부터 강행한 지방자치단체 유사･중복 사회보장사업 정비방안의 추진과정에서 지방교부세법 시행령 개정을 동시 추진하여 신설･변경 사전협의제에 의한 협의･조정결과를 따르지 않을 경우 해당 지자체에 대해 교부세를 삭감할 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련하였다^.4),5) 이로써 신설･변경 사전협의제는 시행된 지 3년이 채 되지 않아 교부세 삭감이라는 강제수단을 갖게 되었다.

하지만 신설･변경 사전협의제가 지방자치의 본질을 침해하고 주민의 욕구를 우선해야 할 사회보장의 원칙에도 위배된다는 점은 주지의 사실이다. 그런데도 왜 정부는 신설･변경 사전협의제를 강행하는 것인가? 그것은 저출산･고령화 등으로 사회서비스의 중요성이 커지는 상황에서 신설･변경 사전협의제가 지자체의 사회서비스 실험이 중앙정부의 재정 부담으로 전환될 가능성을 차단하는 제도적 장치로 기능할 수 있기 때문이다. 이는 정부가 펴낸 신설･변경 사전협의제 운용지침에 국가재정에 영향을 미치는 경우 원칙적으로 불수용하고 있다는 점에서 극명하게 드러난다⁶⁾.그 외에도 정부는 사회보험에 있어서 본인부담금 지원사업 등을 위한 신설･변경이나 기타 전국적 프로그램의 경우 추가급여나 대상자 확대 등을 초래하는 신설･변경, 기존 전달체계를 변화시킬 수 있는 프로그램의 신설･변경 등에 대해서도 원칙적 불수용이라는 기준을 마련･시행하고 있는데, 이들 역시 직･간접적으로 재정에 영향을 미칠 수 있는 것들이라 하겠다. 이들은 모두 신설･변경 사전협의제가 지방정부의 사회서비스 실험이 국가의 재정 부담으로 이어지지 않게 하려는 제도적 장치임을 보여준다. 하지만 이처럼 중앙정부의 재정 부담을 앞세워 지방정부의 사회서비스 기획력을 제약하는 것은 자칫 사회서비스 자체의 발전을 가로막아 저출산･고령화에 대한 대응 등 우리사회가 시급히 필요로 하는 대응마저 제약할 우려가 있다. 따라서 신설･변경 사전협의제에 대해서는 그 문제점을 해소하기 위한 대안이 추진될 필요가 있다.

우선 단기적으로는 신설･변경 사전협의제의 협의결과를 따르지 않을 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 한 지방교부세법 시행령 제12조 1항을 폐지해야 한다. 또한, 신설･변경 사전협의제의 협의를 포지티브 방식으로 전환해가는 방안을 마련하면서 지방자치의 본질을 침해하는 요소는 폐지해야 한다. 특히, 협의를 구속력있는 동의로 해석･적용할 경우 헌법 및 지방자치법상의 지방자치단체의 자치권의 본질을 침해할 수 있으므로 협의를 구속력없는 권고임을 명시하고, 동 협의의 목적이 주민들의 사회보장증진을 위한 것으로 제한하고 그 기간 역시 법정화함으로써 보건복지부장관의 협의권한이 남용되지 않도록 법률을 개정할 필요가 있다.

사회보장위원회의 권한 문제

현행 12년 기본법은 95년 기본법에 있던 사회보장심의위원회를 사회보장위원회로 명칭을 변경하였을 뿐만 아니라 그 권한도 전반적으로 강화하였다. 사회보장위원회의 심의･조정 대상에 “국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담”을 두고 있어(법 제20조 제2항 제7호) 중앙정부가 국회의 입법에 따라 시행하는 전국적 복지제도 및 사업과 관련하여 지방자치단체의 동의 없이 사회보장위원회의 결정으로 분담비율을 정할 수 있도록 하고 있다⁷⁾. 또한, 법 제20조 제3항에서는 동조 제2항에 열거된 사항에 대해 심의･조정한 결과를 지방자치단체에게 통보할 수 있도록 하고, 제20조 제4항에서는 위원회의 심의･조정한 결과를 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선토록 함으로써 사실상 사회보장위원회의 심의･조정에 강제력을 부여하고 있다. 특히 제20조 제3항과 제4항은 신설･변경 사전협의제가 지자체에 대해 구속력을 갖게 하려는 것이다.

사회보장위원회에 부여된 이와 같은 권한은 앞서 논의한 신설･변경 사전협의제와 마찬가지로 지방자치의 본질을 침해할 우려가 있다. 즉, 사회보장위원회가 국가와 지방자치단체 간의 역할 및 비용분담 비율을 정할 권한을 갖는 것은 자치재정권의 본질적인 사항을 침해하는 것이다. 기초노령연금법상의 기초연금, 영유아보육법, 유아교육법에서의 무상보육, 무상 유아교육의 시행과 관련하여 중앙정부가 일방적으로 정한 지방비 분담비율 등으로 인하여 지방재정의 파탄이 발생하고 있는 것이 현실이며, 최근 누리과정 무상보육 관련 재정 파탄과 이에 대한 책임의 소재 관련 갈등 등이 대표적인 사례이다. 전국적인 사회보장사업에 관하여는 국비부담으로 할 것인가 아니면 지방재정이 일부 부담을 할 경우에는 그 비율을 어느 한도에서 어떻게 정할 것인가 하는 것은 지방자치권을 헌법적으로 보장하는 차원에서 개별 법률에서 명시적으로 입법하여야 할 사항이지, 중앙행정기관이나 행정위원회에서 조정할 대상이 아니다. 더욱이 사회보장위원회는 지방자치단체를 대표하는 위원들이 포함되어 있지도 않은 행정위원회에 불과한데 지방자치권, 특히 자치재정권의 본질적인 부분을 침해할 수 있는 역할 및 비용분담 비율을 정할 권한을 갖는 것은 위헌의 소지가 크다.

따라서 사회보장위원회의 권한이 본질적으로 발휘되어야 하는 내용은 유지하되 그것이 지방자치의 본질적인 내용을 침해하는 경우에는 이를 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 즉, 사회보장위원회에 지자체에 대한 조정권한을 부여하고 조정결과에 대해 구속력을 부여하는 조항은 이를 폐지하거나 적극적으로 수정토록 할 필요가 있다. 또한 사회보장위원회의 조정권한은 사회보장증진의 목적으로만 행사할 수 있도록 제한하고 동 조정기간도 법정화하여 일정기간이 경과하면 원안대로 확정되게 함으로써 중앙정부에 의하여 지방자치단체의 자치권이 침해되지 않도록 할 필요가 있다.

사회보장위원회의 구성 및 운영

사회보장위원회는 사회보장기본법 제20조 제1항에 따라 설치되는 국무총리 소속 비상설 정부위원회이다. 이와 같은 사회보장위원회는 법 제20조 제2항에서 정한 바 사회보장에 관한 중요한 거의 모든 사항을 심의･조정하는 권한을 갖고 있으며 그 심의･조정에는 일정한 구속력까지 부여되어 있다(앞의 사회보장위원회 권한 문제 참조). 그런데 이처럼 사회보장에 관련된 중요한 사항을 심의･조정하는 권한을 가졌음에도 불구하고 사회보장위원회는 그 구성이 대단히 정부편향적으로 되어 있다. 즉 사회보장위원회는 30명 이내의 위원으로 구성되는데 그 중 정부당연직위원이 15명이고 나머지 민간위원 15명 중에서도 상당수는 대통령이 지명하도록 되어 있다. 따라서 민간위원 1~2명을 제외하면 대부분의 위원이 정부관료 또는 정부의 성향에 맞는 인사들로 구성되는 것이다.

뿐만 아니라 사회보장위원회는 그 회의 결과 역시 구체적으로 공개되지 아니하여 사회보장에 관한 국민들의 알권리를 심각하게 침해하고 있으며 제대로 된 국민들의 감시 및 권력통제가 이루어지지 못하고 있다. 이러다보니 전국 지방자치단체의 자치권을 침해하고, 지역 고유의 지방복지제도 및 사업을 대대적으로 축소하고자 하는 내용을 담은 2015년 지방자치단체 유사･중복 사회보장사업 정비방안이 별다른 논의조차 없이 통과되어 국민들의 복지수급권이 침해되는 결과를 초래하는 등의 문제를 야기하기도 하였다.

이러한 문제점을 개선하기 위해 사회보장위원회 구성에서 민간위원의 민주적 대표성을 강화하도록 현행 법 제21조 제3항의 전면개정이 필요하다. 그 구체적인 방법으로 이미 정부 위원이 15명이므로 나머지 위원들에 대한 대통령의 임명권을 없애고 국회에 추천권을 부여하는 방안과 민노총과 한노총의 대표자 각 1인(2명) 및 동 단체가 추천하는 전문가 등 및 국회 보건복지위원회가 추천하는 전문가 등으로 구성하는 방안을 적극 모색할 필요가 있다. 또한, 운영의 민주성을 기하기 위해 일정 수 이상(가령 5인 정도)의 위원들이 위원회 개최를 요구할 경우 위원회를 의무적으로 개최하도록 할 필요가 있다. 그리고 국회와 마찬가지로 회의록을 작성하고, 2주 이내에 공개를 의무화하여 국민들의 알 권리를 보장하고, 이를 통하여 실질적인 심의를 제도적으로 보장할 필요가 있다.

1) 안상훈. “한국형 복지국가의 비전과 전략.” 「사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설」, 2010년 12월 20일, 7~14쪽; 안종범. “사회보장기본법 개정의 주요 내용과 기대효과.” 「사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설」, 2010년 12월 20일, 15~44쪽 등 참조.

2) 남찬섭. “사회보장기본법의 변화를 통해 본 한국 복지국가의 전개과정.” 「한국사회복지조사연구」, 제36호, 2013, 103~139쪽 참조.

3) 사회보장기본법 제26조(협의 및 조정) ① <생략>  ② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.  ③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.

4) 정부는 2015년 9월 30일에 지방교부세법 시행령 개정령안을 입법예고하였고, 이 개정령안은 동년 12월 1일 국무회의를 통과하였으며 12월 10일에 공포되었다.

5)  지방교부세법 시행령 제12조 (교부세의 반환 또는 감액) ① 법 제11조 제2항에 따른 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 경우와 그에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위는 다음 각 호에 따른다.  1~8. <생략> 9. ｢사회보장기본법｣ 제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의･조정을 거치지 아니하고 사회보장제도를 신설 또는 변경하여 경비를 지출하거나 협의･조정 결과를 따르지 아니하고 경비를 지출한 경우: 협의･조정을 거치지 아니하거나 협의･조정 결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내  
6) 보건복지부,  「2015년도 사회보장제도 신설･변경 협의 운용지침」, 2014 참조.

7) 제20조(사회보장위원회) ① 사회보장에 관한 주요 시책을 심의･조정하기 위하여 국무총리 소속으로 사회보장위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.

   ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의･조정한다.
       1. 사회보장 증진을 위한 기본계획
       2. 사회보장 관련 주요 계획
       3. 사회보장제도의 평가 및 개선
       4. 사회보장제도의 신설 또는 변경에 따른 우선순위
       5. 둘 이상의 중앙행정기관이 관련된 주요 사회보장정책
       6. 사회보장급여 및 비용 부담
       7. 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담
       8. 사회보장의 재정추계 및 재원조달 방안
       9. 사회보장 전달체계 운영 및 개선
      10. 제32조제1항에 따른 사회보장통계
      11. 사회보장정보의 보호 및 관리
      12. 그 밖에 위원장이 심의에 부치는 사항
   ③ 위원장은 다음 각 호의 사항을 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
       1. 제16조제3항에 따라 확정된 기본계획
       2. 제2항의 사항에 관하여 심의･조정한 결과
   ④ 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의･조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다.

국민연금 기금소진인식의 형성배경
- 언론기사 분석을 중심으로¹⁾

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수

민기채 | 한국교통대학교 사회복지학과 교수

이충권 | 인하대학교 사회복지학과 교수

김수정 | 민주언론시민연합 정책위원

서론

국민연금은 지난 1988년에 시행된 이래 주로 재정안정론에 입각한 제도개편을 하였다. 즉, 1998년 법 개정을 통해 연금급여의 소득대체율을 40년 가입기준 70%에서 60%로 하향조정하고 연금수급연령을 2013년부터 매 5년마다 한 살씩 늦추어 2033년부터 65세가 되게 하는 등 재정안정성을 위해 보장성을 약화시키는 조치를 취했다. 또 2007년 법 개정 때는 소득대체율을 2008년에 50%로 낮추고 그 다음해부터는 매년 0.5%p씩 내려 2028년 이후부터 40%로 낮추는 조치를 취했다. 물론 두 차례의 제도개편에서 적용대상 확대와 최저 가입기간을 15년에서 10년으로 단축, 분할연금 도입, 자동물가연동장치 도입(1998년 개정), 크레딧 제도의 도입, 분할연금 수급요건 완화(2007년 개정) 등 보장성강화를 위한 조치도 있었으나 전반적인 기조는 재정안정론이 지배하였다.

하지만 이러한 재정안정론에 입각한 두 번의 개편에도 불구하고 국민연금 재정불안감은 해소되지 않고 있으며 기금소진론은 여전히 지배적이다. 1997년 국민연금제도개선기획단이 구성되어 추계할 당시 국민연금기금은 2031년에 소진될 것으로 추정되었는데, 그 이후 재정안정론에 입각한 제도개편에 따라 소진시점은 계속 연기되어 2003년의 제1차 장기재정계산 때는 2047년, 2008년 2차 계산 때는 2060년, 2013년 3차 계산 때는 2060년으로 추정되었다. 이번 4차 계산 때는 3차보다 3년 앞당겨진 2057년으로 추정되었다. 전체적으로 보면 기금소진시점이 연기되는 추세이지만 국민들은 기금소진불안감에서 벗어나지 못하고 있다.

그런데 우리 사회의 기금소진인식은 다른 나라와 비교하여 다소 독특한 점이 있다. 공적 연금을 운영하면서 큰 규모의 기금을 가지고 있는 나라는 미국, 일본 등 5개국 정도에 불과하다. 그리고 이들 나라들의 연금기금도 재정계산에서는 모두 일정기간 내에 소진되는 것으로 추정된다. 예컨대 미국의 사회보장연금(OASDI)은 부과방식이지만 기금이 GDP의 17% 정도로 거대한데 이 기금도 2015년의 재정계산결과 2034년에 소진될 것으로 추정되고 있다. 또 흔히 거론되는 바이긴 하나 유럽의 많은 나라들은 공적 연금을 기금을 거의 적립해오지 않았는데 이는 우리 식으로 표현하면 기금이 소진된 상태로 공적 연금을 운영해왔다는 것이다. 예컨대 독일의 경우 1개월 반 정도의 지불준비금을 가지고 있을 뿐이다.

하지만 우리 사회에서는 이러한 외국사례가 국민들의 인식에 별 영향을 미치지 못한다. 미국의 사회보장연금은 2034년에 기금소진이 추정되어도 아무도 기금소진을 걱정하지 않지만 우리는 올해의 재정계산결과로 봐도 그보다 23년이나 후에 기

금소진이 예측되는 것이다. 게다가 이것은 그야말로 예측일 뿐이며 증명된 것이 아닌데도 얼마 안가 기금이 소진되고 그러면 연금급여를 못 받을 것으로 생각하는 경향이 매우 강하다. 물론 이런 기금소진인식과 재정불안감은 급속한 고령화와 심각한 저출산과 같은 객관적인 근거를 가진 것이기도 하다. 하지만 어떠한 사회문제라도 중요한 것은 그 사회가 그 문제를 어떻게 바라보고 대처하는가에 따라 문제해결의 경로가 달라질 수 있다는 것이다. 인구문제가 심각하다면 이는 공적 연금의 재정방식이 적립방식이든 부과방식이든 혹은 기여와 급여 간의 관계가 완전히 비례이든 그렇지 않든 문제가 된다. 또 인구문제가 심각하다면 이는 공적 연금에만 해당하는 문제가 아니라 그 사회 전체에 해당하는 문제이다. 따라서 공적 연금을 인구문제와 연관하여 접근하는 경우에도 이를 연금기금의 소진이나 연금재정문제라는 좁은 틀로 접근할 수도 있지만 공적 연금을 사회전체의 부양능력의 한 수단으로 보는 넓은 시각으로 접근할 수도 있다. 우리사회는 지금까지 인구문제를 연금기금소진과 재정불안이라는 좁은 시각으로 접근해 온 측면이 더 강하였다.

이런 좁은 접근이 강하게 나타난 배경의 하나로 여기서는 국민연금에 대한 언론의 보도태도에 주목해보고자 한다. 장기재정추계는 그야말로 추계일 뿐이며 장기적인 방향을 가늠하려는 참고자료인데도 우리 언론은 이런 사실보다는 기금소진을 선정적으로 보도하고 인구문제와 기금소진을 곧바로 연결시켜 불안을 조장하는 듯한 태도를 보여왔다. 또 위에서 본 것처럼 유럽 대부분의 국가들은 사실상 기금소진 상태에서 공적 연금을 운영하고 있지만 연금급여 지급에 큰 문제가 없으나 언론은 이런 외국 사례를 통해 사회복지 제도로서의 공적 연금의 의미를 강조하기보다는 재정불안을 조장하는 듯한 보도를 많이 해왔다. 게다가 우리의 경우 두 차례의 연금개편이 이루어진 시점이 공교롭게도 모두 민주정부 집권기였다. 재정안정론에 입각하여 국민연금을 비판적으로 다룬 기사는 민주정부 기간에 집중되는 경향을 보이면서 이것이 정권비판의 수단으로 동원된 측면도 없지 않다. 이하 본문에서는 국민연금 관련 기사의 흐름을 분석하면서 신문사별로 그리고 정권별로 국민연금 관련기사들이 어떤 추이를 보였는가를 살펴본다.

분석대상 및 분석방법

여기서 분석대상으로 삼은 것은 6대 일간지에 실린 국민연금 관련 기사이다. 6대 일간지는 보수성향 일간지 4개(조선, 중앙, 동아, 한국)와 진보성향 일간지 2개(경향, 한겨레)이다. 분석대상기사는 김대중 정부 출범일(1998.02.25.)부터 박근혜 대통령 탄핵안 국회 가결일(2016.12.09.)까지의 국민연금 관련 기사이다. 이 기간에 6대 일간지에 국민연금 관련 기사는 모두 20,559건이며 일간지별로 보면 조선 4,535건2), 중앙 2,642건, 동아 3,745건, 한국 2,660건, 경향 3,631건, 한겨레 3,346건이다. 이 글에서는 이 중 3%를 비례층화집락계통 방식에 의해 무작위 추출하여 620건(조선 137건, 중앙 80건, 동아 113건, 한국 80건, 경향 109건, 한겨레 101건)을 분석하였는데, 보수성향 일간지의 기사가 410건이었고 진보성향 일간지 기사가 210건이었다.

이들 기사분석에는 엔비보(NVivo) 10.0 패키지를 활용하여, 발췌 및 코딩, 범주화의 순으로 질적 자료분석을 하였으며, 이에 따라 국민연금 관련 기사가 245개의 의미코딩(nodes)되었다. 이렇게 의미코딩된 기사를 다시 크게 보장성강화론 기사와

재정안정화론 기사 및 기타 기사로 분류하는 한편, 국민연금에 대한 긍정적(신뢰), 부정적(불신), 중립적 기사로 구분하여 분석하였다. 기사분류를 키워드별로 보면 보장성강화 기사는 노후소득보장, 비정규직 근로자 및 시간제 노동자 관련 사각지대, 공적 연금강화, 보험료 지원 등의 키워드를 주로 가지고 있고, 재정안정화 기사는 연기금고갈, 연금개혁, 고령화, 보험료 인상 등의 키워드를 주로 가지고 있었다. 또한 국민연금의 신뢰성을 제고하는 성격을 가진 긍정적 기사는 노령연금, 노후소득보장, 의결권행사, 공적 연금강화, 사각지대 해소 등의 키워드를 주로 가지고 있었고, 부정적 기사는 연금개혁, 저출산ㆍ고령

화, 연기금고갈, 보험료 인상, 형평성 등의 키워드를 주로 가지고 있었다. 보장성강화 기사는 긍정적 기사와 그리고 재정안정화 기사는 부정적 기사와 강한 상관관계를 가지고 있었다.

분석결과

전체적으로 분석대상기간 동안의 기사에는 보장성강화 또는 재정안정화의 어느 한 쪽으로 분류하기가 어려운 기타 기사가 395건(63.7%)으로 가장 많았다. 기타 기사를 제외하면 재정안정화 기사가 146건(23.5%), 보장성강화 기사가 79건(12.7%)으로 재정안정화 기사가 보장성강화 기사의 거의 2배 분량에 달했다.

이처럼 기타 기사를 제외하면 재정안정화 기사가 지배적이지만 보수매체와 진보매체 간 차이도 상당히 뚜렷하다. 즉, 보수매체의 경우 재정안정화 기사(30.5%)가 보장성강화 기사(10.0%)의 3배인 반면, 진보매체는 그 반대로 보장성강화 기사(18.1%)가 재정안정화 기사(10.0%)보다 많은 것으로 나타났다(<표 1-2> 참조). 또한 정권별 기사의 차이도 상당히 뚜렷하여 민주정부 기간에는 재정안정화 기사가 33.9%로 보수정부 기간의 재정안정화 기사 16.5%의 2배 가량에 이른다(<표1-3> 및 <그림 1-1>, <그림 1-2> 참조).

긍정적 기사와 부정적 기사의 추이를 보면, 전체적으로 국민연금을 부정적으로 묘사하거나 국민연금에 대한 불신을 부추기는 뉘앙스의 기사가 더 많으며(51.8%) 중립적 기사도 상당한 비중(32.6%)을 차지하는 것으로 나타났다. 이러한 가운데 신문사별 차이가 다소 있는데, 대체로 보수신문들은 부정적 기사(56.8%)가 많은 반면 진보성향 매체들은 중립적 기사(41.%)가 많은 특징을 보인다. 진보성향 매체들의 경우 부정적 기사(41.9%)가 보수매체보다는 적지만 절대적 비중으로는 결코 낮다고 할 수 없다(<표 1-4> 참조).

정권별로 긍정적 기사 및 부정적 기사의 추이를 보면 민주정부 기간에 부정적 기사(64.5%)가 훨씬 더 많은 것으로 나타난다. 또한 긍정적 기사는 민주정부 기간에 8.8%였으나 보수정부 기간에는 20.3%로 증가하였다(<표 1-5> 및 <그림1-3>, <그림 1-4> 참조). 이러한 추이는 연도별 긍정적 기사 및 부정적 기사의 추이에서도 나타나는데 다만, 2013년 이후 부정적 기사가 증가한 것은 기초연금 실시 및 공무원연금 개혁과 관련하여 공적 연금에 대한 부정적 기사가 전반적으로 증가한 것과 연관성이 있는 것으로 생각된다.

지금까지 국민연금관련기사들을 보장성강화 대 재정안정화 기사라는 프레임별 분류 및 긍정 대 부정 기사라는 긍정ㆍ부정별 분류로 살펴보았는데 이제 이 두 분류를 교차해보자. 이들을 교차하면 재정안정화 기사의 81.5%는 국민연금을 부정적으로 묘사한 기사들로 나타났다. 이는 앞에서 키워드로 기사를 분류할 때 두 분류 간에 상관관계가 상당히 높았다는 점에서도 일정정도 예견할 수 있는 것이다. 보장성 강화 기사는 긍정적 기사(55.7%)가 상대적으로 많으며 중립적 기사의 비중(19.0%)도 높은 것으로 나타났다(<표 1-6>참조).

프레임별 분류와 긍정ㆍ부정별 분류를 교차하면 모두 9개의 조합이 나오는데, 이 중 보장성강화 및 재정안정화와 긍정 및 부정의 조합만 뽑아 이를 정권별로 나타내면 <그림 1-5>와 같다. 이에 의하면 민주정부 기간에 재정안정화 프레임에 기초한 부정적 기사(재정/부정)가 매우 높은 비중을 차지하는 반면, 보수정부 기간에는 이런 기사의 비중이 크게 줄어든 것으로 나타난다. 또한 보장성강화 프레임에 기초한 긍정적 기사의 비중이 민주정부 기간에는 낮아서 특히 노무현 정부 기간에는 전혀 없는 것으로 나타나기까지 하지만 보수정부 기간에는 이런 기사가 제법 증가하는 모습도 나타난다. 이런 기사추이에서 우리는 어떤 사실을 알 수 있는가?

첫째로, 우리나라에서 두 차례 진행된 연금개편에서 언론은 주로 재정안정화 프레임에 입각한 보도에 치중하였다는 사실을 알 수 있다. 둘째로 두 차례 진행된 연금개편에서 언론은 국민연금에 대해 재정안정화 프레임에 기초한 부정적 기사를 더 많이 보도하였다는 사실을 알 수 있다. 이러한 사실들은 보수정부 기간에 연금개편 이슈가 잦아들면서 재정안정화에 입각한 부정적 기사가 줄어들고 그와 동시에 보장성강화 프레임에 입각한 긍정적 기사가 늘어난 데서도 알 수 있다. 앞에서 국민

연금에 대한 부정적 기사와 재정안정화 기사는 주로 보수언론들에서 많이 보도하였다는 사실을 생각할 때 이와 같은 언론의 보도행태는 언론들이 연금개편을 재정안정화 프레임으로 접근하였을 뿐만 아니라 그런 재정안정화 프레임으로 정권 특히

민주정부를 비판하는 수단으로도 활용한 것이 아닌가 하는 의심을 갖게 한다.

이러한 보도태도는 기사들의 키워드(의미코딩)를 살펴보아도 드러난다. 앞서 본 것처럼 보장성강화 기사의 키워드로는 노후소득보장, 사각지대 해소, 공적 연금 강화, 보험료지원 등이 높은 빈도를 보였고, 재정안정화 기사의 키워드로는 연기금고갈,

연금개혁, 고령화, 보험료 인상 등이 높은 빈도를 보였다. 그리고 국민연금에 대한 긍정적 기사의 키워드는 노령연금, 노후소득보장, 의결권행사, 공적 연금 강화, 비정규직 근로자 및 시간제 노동자 관련 연금확대 등이 주를 이루었고, 부정적 기사의

키워드는 연금개혁, 저출산ㆍ고령화, 연기금고갈, 보험료 인상, 형평성 등이 주를 이루었다.

키워드는 신문사별로도 차이가 있었다(<표1-7> 참조). 즉, 한겨레ㆍ경향의 경우는 노후소득, 노령연금, 비정규직, 의결권 행사, 공적 연금등이 주된 키워드인데 비해, 조선ㆍ중앙ㆍ동아의 경우는 연금개혁, 연기금고갈, 고령화, 기금운용 등의 내용이 상대적으로 많았다. 또한 의미코딩에 의한 키워드는 정권별로도 차이가 있었다(<표1-8> 참조). 즉, 김대중 정부의 경우 형평성, 연기금투자, 보험료 인상 등이 주요한 화두였던데 비해 노무현 정부 시기에는 고령화, 연금개혁, 노후소득보장 등이 주를 이루었다. 한편 이명박 정부 들어서면서 의결권행사, 연금고갈 등의 이슈가 기존 논의와 함께 주요하게 등장하였고, 이어 박근혜 정부에서는 연금개혁이 중요한 이슈로 크게 부상하였는데, 이는 앞서 말한 것처럼 이 시기에 추진된 공무원연금 개혁으로 인한 것이다.

결론 및 함의

본문에서 본 것처럼 분석대상 기간의 신문기사들은 전체적으로 재정안정화나 보장성강화의 어느 한 쪽으로 분류하기 어려운 기타 기사가 가장 많았으나 그 외의 기사에서는 재정안정화 기사가 보장성강화 기사의 거의 2배 분량에 달했다. 또한 국민연금에 대한 긍정ㆍ부정 기사 분류에서는 부정적 기사가 절반을 넘는 비중을 차지한 것으로 나타났다. 하지만 이런 가운데 신문사별 차이도 있었다. 진보성향 신문사들에 비해 보수성향의 신문사들이 재정안정화 기사와 부정적 기사를 더 많이 보도하는 경향을 보였다. 정권별 보도행태에도 차이가 있어서 연금개혁이 화두가 되었던 민주정부 기간에 재정안정화 프레임에 입각한 부정적 기사가 상당히 집중적으로 나타났으며 보수정부 집권기에는 긍정적 기사가 상대적으로 많이 보도된 것으로 나타났다. 키워드로 보았을 때에도 보수신문들에서는 연금개혁과 연기금고갈이 매우 큰 비중을 차지하는 것으로 나타난 반면 진보신문들에서는 노후소득보장, 비정규직 등 사각지대, 의결권 행사 등이 좀 더 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다.

이런 사실들을 종합하면 그간 언론들 스스로가 국민연금을 사회복지 제도라는 프레임으로 접근하기보다는 재정안정화 프레임에 갇혀 접근해왔다고 볼 수 있으며 이것이 언론기사의 키워드에서 기금고갈이 많은 비중을 차지한 한 원인이라고 볼 수 있다. 그리고 이런 경향이 진보신문보다 보수신문에서 훨씬 더 강하게 나타났고 연금개편이 추진된 민주정부 기간에 집중적으로 나타났다는 점에서 보수언론들은 연금개편을 재정안정화 프레임에 입각토록 여론을 형성하고 더 나아가 재정안정화 프레임으로 민주정부를 비판하는 데에도 노력하지 않았던가 하는 의구심을 갖게 된다.

최근 제4차 장기재정계산 결과가 발표되었다. 이와 함께 이 글에서 분석한 바 재정안정화 프레임에 입각하여 국민연금을 부정적으로 묘사하는 보도 행태들이 또 다시 재현되는 것 같다. 특히 이런 보도행태가 보수언론에서 과거보다 훨씬 더 강하게

나타나는 것 같다. 물론 저출산ㆍ고령화로 인한 인구문제가 심각하기 때문에 국민연금의 개혁은 필요하고 또 매우 중요하다. 하지만 서론에서도 언급한 것처럼 인구문제는 국민연금만의 문제가 아니며 우리 사회 전체의 문제이다. 이를 국민연금의 재정안정화라는 프레임으로만 접근하려는 태도 자체가 지속가능하지 않은 접근이다. 인구문제를 앞두고 중요한 개혁을 해야 하는 국민연금을 두고서 재정안정화 프레임으로만 이를 몰고 간다든지, 나아가 국민연금을 부정적으로 묘사하여 국민을 겁박한다든지, 그리고 이러한 국민의 불안을 정권비판의 수단으로 삼으려 한다면 이는 결코 국민연금의 개혁에 도움이 되지 않는다.

최근에는 진보신문들도 재정안정화 프레임에서 벗어난 보도를 하려는 노력을 과거보다 더 많이 기울이고 있는 것으로 보인다. 또 그동안 많이 성장한 대안매체들도 새로운 시각으로 국민연금을 바라보는 시도를 많이 하는 것으로 보인다. 이러한

노력들이 함께 어우러져 우리의 공적 자산으로서의 국민연금을 건전하게 지켜나가 세계에서 유례를 찾기 어려운 고령화에 슬기롭게 대비하게끔, 우리 사회 전반의 시스템을 개혁하고 그와 함께 국민연금도 개혁해나가는 계기가 마련되기를 희망해

본다.

_{1) 이 글은 공적연금강화국민행동의 ‘국민연금 기금소진론 형성배경과 극복방안 연구’ 연구용역(연구책임: 남찬섭)에서 행한 신문기사의 중간분석 결과를 바탕으로 한 것으로 이후 최종적인 분석이 추가로 진행될 예정이다. 추가분석으로 결과 경향성에는 변화가 없을 것이지만 세부수치에는 약간의 변동이 있을 수 있다는 점을 밝혀둔다.}

_{2) 조선일보의 경우 ‘국민연금’의 한 단어로 검색하더라도 한 기사 내 ‘국민’과 ‘연금’의 단어가 포함되어 있으면 국민연금 기사로 간주하여 검색결과를 도출함으로써 모수 추정에 어려움이 있어 본문의 수치가 정확한 모수라 보는 데에는 신중해야 한다.}

창간 20주년에 돌아보는 복지동향의 성격과 전망

남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원장

1. 서론

올해는 “인간성의 존엄 ... (과) 인권보장을 으뜸의 가치로 (하)는” 민주주의의 실현과 “참여와 인권을 두 축으로 한 희망의 공동체 건설”(참여연대, 1994)을 목표로 하여 1994년 9월 10일 참여연대(참여민주사회와 인권을 위한 시민연대)가 출범한 지 24주년이 되는 해이다. 그리고 참여연대 사회복지위원회(이하 “사회복지위원회”)가 1998년 10월부터 발간한 월간 복지동향이 발간 20주년을 맞는 해이기도 하다. 또한 이번 10월은 2001년 2월에 1월호 및 2월호의 합병호를 낸 것 외에는 단 한 번도 거르지 않고 발간된 복지동향이 지령 240호에 달한 달이기도 하다.

복지동향이 처음 발간될 당시 그것은 사회복지이슈에 관한 지식과 정보의 공개와 공유 및 이를 통한 복지인식제고, 사회복지문제의 쟁점화, 여론형성 등의 기능을 수행할 것으로 생각되었다(백종만, 1998; 이영환, 1998 참조). 하지만 복지동향에 이러한 기능만 부여되거나 기대된 것은 아니어서 사회복지위원회의 활동이나 입장을 알리는 기능이나 공론장의 기능이 기대되기도 하였다. 실제로도 복지동향의 큰 꼭지 중 ｢기획주제｣(초창기에는 ｢특집｣, 더 후에는 ｢심층분석｣)는 정보제공의 목적을 가진 것이지만 ｢동향｣의 일부와 ｢칼럼｣은 사회복지위원회의 활동이나 입장을 알리는 목적을 가지 것이기도 하다. 이는 복지동향의 성격에 대해 다양한 기대가 있음을 보여준다.

이와 같은 다양한 기대는 시기에 따라 달리 나타나고 충족되었다고 할 수 있다. 복지동향이 어떤 역할을 해야 하며 어떤 성격을 가져야 하는가는 일차적으로 사회복지위원회의 활동에 의해 결정될 것이고, 보다 근본적으로는 복지동향과 참여연대 및 사회복지위원회가 놓여있는 사회경제적 맥락에 의해 결정될 것인데, 여기서는 하나의 월간지로서 복지동향에 대한 기대가 어떻게 나타났는지에 대해 살펴보고자 한다. 이를 위해 복지동향창간호에 실린 발간사와 10주년에 실린 편집인의 글, 그리고 지령 100호를 맞아 열린 좌담회 자료 및 지령 200호를 맞아 펴낸 특집호 자료를 주로 활용하고자 한다.

2. 월간복지동향에 기대된 성격

1) 창간 경위와 창간 당시 기대된 성격

위에서 본 것처럼 복지동향은 1998년 10월에 창간호가 발행됨으로써 출발하였다. 하지만 아무런 사전준비 없이 그 시점에 복지동향이 창간된 것은 아니다. 창간되기 전인 1998년 5월부터 7월의 3개월에 걸쳐 창간 준비호가 발간되었는데 여기에는 자원봉사자로 조직된 ‘참여복지 길잡이팀’의 역할이 중요하게 작용하였다. 참여복지 길잡이팀은 사회 각 분야에서 복지문제를 지속적으로 모니터링하고 분석･평가하여 이를 복지이슈로 제기하는 역할을 하였는데(복지동향 편집위원회, 2007), 이들의 역할과 참여연대 사회복지위원회의 노력이 한데 어우러져 복지동향의 창간이 성사되었다고 하겠다(당시 자원봉사자로 구성된 팀의 명칭과 노무현 정부의 초기 복지슬로건이 참여복지로 동일한 것은 참으로 묘한 감정을 갖게 한다).

참여연대의 핵심적 출범동기인 민주주의와 인권, 참여는 사회복지위원회가 가진 복지운동의 핵심목표이기도 하며, 사회복지위원회는 이를 사회경제적 차원에서 좀 더 심화시키려는 동기를 가지고 있다. 사회복지위원회가 출범하게 된 동기와 관련해서는 “노동자를 중심으로 한 시민사회의 삶의 질 … 개혁(을) 위해서는 정치민주화(를) 더욱 공고히 하는 한편 경제민주화와 사회민주화가 시대를 이끌어가는 기본정신으로 전면(화) (해야) 한다(는) … 인식”이 기초가 되었다는 진단(백종만, 1998)이 매우 적절하다고 할 수 있다. 출범 당시 참여연대 정책위원회 산하의 특별위원회로 시작한 사회복지위원회는 첫 해 운동 목표로 ‘국민생활최저선 확보’를 내걸고 다양한 활동을 전개하였는데 그 활동들로는 시민들의 사회복지의식개혁을 위한 언론 캠페인, 사회복지학교를 통한 대중 및 사회복지종사자의 사회복지의식화 교육, 삶의 질의 낙후성을 공론화하고 국가의 정책변화를 이끌어내기 위한 공익소송, 사회복지 관련법 개정을 위한 관련단체와의 연대를 통한 입법청원활동, 지역사회 수준에서 국민생활 최저선을 확보하기 위한 지역 시민운동단체들 간 네트워크 구성 활동, 사회복지예산 GDP 5% 확보 운동, 아동인권사업, 사회복지학생 캠프사업 등을 들 수 있다.

이러한 다양한 활동을 통한 국민생활최저선 확보운동을 전개한 지 2년 반 정도가 지난 1997년 초, 국민생활최저선은 의도와 다르게 그 목표수준이 낮은 것으로 인식되어 국가복지의 확대를 반대하는 세력에게 빌미를 준다는 반성이 제기되었다. 이에 따라 사회복지위원회는 최저수준을 넘어서는 수준의 인간다운 생활이 보장되는 사회를 만들자는 취지로 운동의 목표를 ‘국민복지기본선 확보’로 한 단계 높여 재정립하였다(백종만, 1998). 국민생활최저선 혹은 국민복지기본선이라는 개념 혹은 이념은 20세기 초 영국의 웹 부부에 의해 주창되고, 베브리지 보고서에서 구체화된 바 있는 National Minimum에서 유래한 것이라 할 수 있는데 1980년대 후반 민주화 투쟁을 거치고 사회경제적 민주화의 과제를 안게 된 한국사회에서 사회복지위원회에 의해 구체적인 이념과 운동의 형태로 등장하였으며 그리고 더 나아가 한국사회의 정치적 역학을 고려하여 수정･변용되어 추구되었던 것이다.

이런 가운데 1997년 말에 이르러서는 사회복지 현안에 대한 신속한 대응활동의 강화와 국민복지기본선 확보운동에 대한 시민참여 활성화가 필요하다는 주장이 제기되었는데, 여기에는 시민운동을 표방한 사회복지위원회가 시민의 참여보다는 전문가 중심의 운동에 치중하고 있다는 비판이 영향을 미쳤다고 할 수 있다(백종만, 1998 참조). 그리하여 사회복지위원회는 “우리 사회의 복지 이슈에 관한 정보를 산출하고 유포(함으로써) 시민들(로 하여금) 사회복지에 대해 올바로 인식(하게 하고), 이를 바탕으로 시민들의 참여를 확대하는 토대를 마련”키로 결정하였다(백종만, 1998). 앞에서 말한 참여복지 길잡이팀은 이런 결정에 따라 조직된 것이며 복지동향 역시 이러한 결정에 따라 기획되어 창간된 것이다. 그리하여 복지동향은 “우리 사회에서 항상 주변적인 이슈로 제기되었다가 사라지고 마는 복지 문제들을 지속적으로 이슈화하고, 관련 정보를 사회복지 종사자들과 일반 시민들이 쉽게 접할 수 있도록 제공함으로써 복지에 대한 인식을 새롭게 정립하고, 사회적인 관심을 환기시키는 데 기여할 것”으로 기대되었다. 여기서 사회복지 문제의 쟁점화 기능도 정보제공과 인식제고의 목적을 위한 것으로 설정되고 있다. 결국 창간 당시 복지동향의 성격은 정보제공과 대중지 및 계몽지로 부여되었다고 볼 수 있는데(복지동향 편집위원회, 2007), 이를 한마디로 요약하면 정보지(誌)로서의 성격이라 할 수 있다.

2) 지령 제100호 기념 좌담회 및 발간 10주년에 나타난 기대들

복지동향은 2007년 2월에 지령 제100호를 맞이하게 되고 이를 기념하여 당시 편집위원장과 전･현직 사회복지위원장들이 좌담회를 열어 복지동향의 역사를 회고하고 앞날을 전망한 바 있다. 이 좌담회에서도 창간호와 유사하게 복지동향의 성격에 대해 정보지로서의 성격을 강조한 이야기가 많이 나왔다. 예컨대 사회복지운동 과정에서 획득하게 되는 정보의 공유와 이를 통해 복지개혁을 위한 공감대 형성이라든지 사회복지인식의 지평을 넓히고 사회복지운동의 대중화에 기여해야 한다는 언급들이 그에 해당한다고 하겠다.

하지만 그 좌담회에서는 정보지로서의 역할과는 다소 성질을 달리하는 역할을 요구하는 이야기들도 많이 나왔다. 그 중 한 가지는 복지동향이 사회복지운동을 표방한 단체로서 개혁적 의제를 선도하고 보완해나가는 역할을 해야 한다는 것을 들 수 있다. 이는 사회복지위원회를 복지운동의 중심적인 단체로 상정하고 그런 단체로서 사회복지위원회가 의제를 선점하거나 의제의 정책화를 위해 벌이는 활동을 선전하고 알리는 역할을 기대하는 것으로 이런 역할을 하게 된다면 이는 복지동향이 기관지로서의 성격을 갖게 될 것이다. 또 다른 기대는 사회복지계의 동향을 진보적 입장에서 해석하여 그런 동향들을 어떻게 보아야 할 것인가에 관련된 관점을 제시하고 진보운동단체들 간의 소통의 장을 제공해야 한다는 것이었다. 또한 진보세력의 목소리를 폭넓게 담아내는 공론장이 되어야 한다는 주문도 나왔다. 그리고 다양한 분야에서 활동하는 시민활동가들의 목소리를 보다 다양하게 반영해야 할 필요가 있다는 이야기도 나왔으며 젊은 세대가 공감할 수 있는 매체가 되어야 한다는 이야기도 나왔다.

복지동향 발간 10주년을 맞은 2008년 10월에는 좌담회 등의 특별한 기획꼭지는 없었고 편집인의 글에서 10주년에 관련된 언급이 있었다. 여기서는 복지동향이 창간호부터 복지계의 동향을 꾸준히 추적해왔다는 점을 강조하면서 한국사회에 깊게 뿌리내린 반복지 진영을 상대하여 복지운동진영의 강고한 진지를 만들어가는 한편 세밀한 기획과 분석을 통한 정책대안 제시 기능을 계속해나가야 한다는 다짐이 표현되고 있다(이태수, 2008). 이것은 지령 100호 기념 좌담회에서 나온 이야기들 중 의제선점 및 정책화와 가장 가까운 이야기라 할 수 있겠다.

지령 100호 좌담회가 발간 10주년 편집인의 글에 나온 이야기들을 종합하면 결국 앞에서도 언급한 바와 같이 복지동향에 매우 다양한 기대가 부여되어왔음을 알 수 있다. 이런 다양한 기대는 복지동향이 창간되자마자 부여되기 시작하였다고 할 수 있으며 그에 따라 복지동향은 여러 꼭지들을 마련하여 각 기대에 부응하고자 해왔던 것이다.

3) 지령 제200호 당시의 특집호에 나타난 기대들

지령 100호를 맞을 당시에 열린 좌담회에는 당연참석자인 편집위원장을 제외하면 전･현직 위원장들이 참석하여 다소 ‘중후한’(?) 분위기에서 이야기가 오갔다면, 지령 200호를 맞은 2015년 6월에는 현직 위원장 및 편집위원장 외에 편집위원들과 복지동향의 실무를 담당하는 간사들 그리고 더 나아가 비록 한 명이지만 독자가 참여하는 보다 소프트하면서도 개방적인 좌담회가 열렸다(복지동향 편집위원회, 2015a). 이 좌담회에서도 지령 100호의 좌담회와 비교하여 크게 다른 이야기가 나온 것은 아니지만 그럼에도 불구하고 약간의 차이점도 있다.

우선 유사점을 보면 지령 200호 좌담회에서도 독자층을 좀 더 넓힐 수 있는 방안이 필요하다는 이야기가 나왔다. 즉, 일반시민들이나 현장의 사회복지 종사자들이 좀 더 쉽게 읽을 수 있도록 대중지로서의 성격이 강화되었으면 좋겠다는 이야기가 나왔던 것인데 이는 곧 정보제공의 기능이 좀 더 접근성 높게 이루어지기를 바라는 요구라 하겠다. 이러한 정보제공 기능 외에 운동단체로서 사회복지위원회가 가진 입장이나 노선, 성격을 좀 더 분명히 밝히는 기능을 강화할 필요가 있다는 주문도 나왔다. 또한 보건의료나 주거, 노동 등 사회복지와 밀접히 연관된 타 분야 운동의 흐름도 싣고 그 운동단체들의 이야기를 인터뷰 형식으로라도 싣는 것이 바람직하다는 의견도 제시되었다.

지령 200호 기념 좌담회가 가진 차이점으로는 복지동향의 가독성을 높이기 위한 디자인의 변경이나 대담 형식의 글을 좀 더 많이 게재하자는 제안, 발간일정을 월초로 조정하면 좋겠다는 제안 등이 나왔다는 점을 들 수 있다. 이는 지령 100호와 200호의 좌담회가 어디에 초점을 두는가의 면에서 차이가 있음을 보여준다. 즉, 지령 100호의 좌담회가 거의 대부분 복지동향의 역할이나 성격을 주로 그 내용적 측면에 초점을 이야기를 풀어나간 것이라면 지령 200호의 좌담회는 내용적 측면의 이야기도 물론 있었지만 그 외에 정보전달력의 향상을 위한 형식적인 측면에 대한 이야기도 많이 거론되었다는 것이다. 이는 좌담회에 참석한 인원구성의 차이에서 기인한 것일 수도 있고 또는 복지동향이 처한 여건의 차이에서 기인한 것일 수도 있다. 전자와 관련해서는 200호 기념 좌담회에 실무간사진과 독자가 참여했다는 것이 중요한 요인이라 할 수 있고 후자와 관련해서는 지령 200호를 맞은 복지동향에 일정한 변화가 요청되고 있다는 점이 중요한 요인이라 할 수 있다. 물론 지령 100호를 맞은 2007년 2월도 사회복지위원회와 복지동향이 녹록한 상황에 있었던 것은 아니었지만 당시는 복지동향이 안착하는데 더 많은 관심이 주어졌다면 지령 200호를 맞은 2015년 6월은 정권도 보수정부인데다 대안적인 다양한 매체도 그 전보다 훨씬 더 많이 등장한 상황이어서 정보전달력 등 여러 면에서 변화압력이 강해진 때였다고 할 수 있다.

4) 복지동향의 성격 분류와 향후 전망

지금까지 창간호에 실린 발간사와 지령 100호 좌담회, 발간 10주년 편집인의 글, 그리고 지령 200호 기념 좌담회 자료들을 통해 복지동향의 성격과 관련하여 제시된 여러 이야기들을 살펴보았다. 여기서는 이 이야기들을 일정한 기준에 따라 분류함으로써 복지동향의 성격에 관한 이야기들의 갈래를 보다 일목요연하게 정리하고 이를 바탕으로 향후 전망에 대해서도 생각해보고자 한다.

위에서 살펴본 이야기들을 자세히 보면 우선 그들은 복지동향의 기능과 관련하여 정보제공의 기능을 강조하는가, 아니면 전략제시(혹은 입장천명)의 기능을 강조하는가의 측면에서 차이를 보인다. 또한 그 이야기들은 누구를 주 대상으로 설정하는가의 측면에서도 일반시민 내지 대중을 염두에 두는가, 아니면 조직화된 세력으로서의 진보진영, 즉 진보적 복지운동단체를 염두에 두는가라는 차이를 보인다.

이들 두 차원, 즉 기능과 대상을 교차하면 네 가지 범주를 얻을 수 있다(<표 1> 참조). 정보제공의 기능을 주로 수행하면서 일반시민을 대상으로 하면 그것은 정보지의 성격을 갖는다고 할 수 있으며 동일한 기능을 조직화된 세력으로서의 복지운동단체를 대상으로 하면 그것은 공론지의 성격을 갖게 될 것이다. 또 전략제시 혹은 입장천명의 기능을 일반시민 대상으로 하면 그것은 계몽지의 성격을 갖는 것이며, 동일한 기능을 운동단체를 대상으로 하면 그것은 기관지의 성격을 갖는 것이라 할 수 있다. 그리고 일반시민을 대상으로 하여 정보제공과 전략제시의 기능을 하는 경우를 대중지라 할 수 있고, 운동단체를 대상으로 할 경우를 전문지라 할 수 있다. 물론 이들 성격이 서로 완전히 배타적이라 하기는 어렵다. 예컨대 정보지의 성격을 갖는다고 해도 그것이 제공하는 정보가 어떤 것인지에 따라 계몽지의 역할을 동시에 할 수 있다. 또 기관지의 성격을 갖는다 해서 이것이 일방적으로 전략제시의 기능만을 하는 것은 아니고 전략을 둘러싼 논쟁을 유발하여 공론지가 될 수도 있는 것이다. 그리고 네 가지 범주로의 분류에 더하여 다른 범주가 추가될 수도 있을 것이다. 여기서의 분류는 일종의 이념형적 분류이면서 동시에 실험적인 분류로 보아야 할 것이다.

복지동향은 이들 네 가지 성격을 모두 갖는다고 할 수 있고 이들은 서론에서도 잠깐 언급한 바와 같이 복지동향의 각 꼭지에 반영되어 있다. 대체로 ｢기획주제｣는 정보지와 계몽지의 성격을 반영한 것이라 볼 수 있고 ｢동향｣과 ｢칼럼｣은 기관지 혹은 공론지의 성격을, ｢복지톡｣이나 ｢특집｣은 공론지의 성격을, 그리고 ｢열린광장｣은 기관지의 성격을 반영한 것이라 볼 수 있을 것이다.

이들 중 복지동향에서 가장 두드러진 성격은 무엇일까? 이는 지령 200호를 맞아 독자 176명을 대상으로 실시한 설문조사에서 어느 정도 답을 얻을 수 있다(복지동향 편집위원회, 2015b). 이 설문조사에 의하면 복지동향을 구독하는 이유로 가장 많은 응답을 얻은 응답범주는 ‘사회복지분야 최근 이슈의 흐름을 파악하기 위해서’로서 무려 71%가 이에 답하였다. 이는 독자들이 복지동향을 정보지로 인식하고 있음을 극명하게 보여준다. 또한 복지동향의 꼭지 중 가장 관심 있게 보는 것은 무엇인가의 질문에 대해서는 69%의 응답자가 ‘기획주제’라고 답하여 앞의 질문에 대한 응답과 매우 일관된 경향을 보였다. 이처럼 복지동향을 정보지로 인식하는 경향은 복지동향의 향후 개선사항을 묻는 질문에 대한 응답에도 반영되어 있다. 즉 이 질문에 대한 응답은 ‘읽기 쉽고 재미있는 구성’이 44%, ‘전문성 강화’ 24%, ‘수록 정보량 증가’ 20% 순으로 나왔는데 이들은 전체적으로 정보전달을 보다 쉽게 함으로써 정보전달력을 강화해야 한다는 주문으로 해석할 수 있을 것 같다.

그런데 복지동향이 주로 정보지로 인식된다는 점은 인정하더라도 약간의 다른 응답경향도 관찰되고 있다. 예컨대 복지동향의 구독이유를 묻는 질문에 정보지라는 인식에 기초한 응답이 가장 많은 비중을 보이기는 했지만, ‘참여연대 지원 차원에서’라는 응답도 16%에 달했고 ‘전문적인 지식과 정보가 풍부해서’라는 응답도 9%에 달했는데 이 두 응답은 복지동향을 기관지 내지 공론지로 보는 인식을 바탕으로 한 것이라 볼 수 있을 것이다(그 중 전자의 응답은 기관지라는 인식이 그리고 후자는 공론지라는 인식이 더 강하지 않나 생각한다). 또 관심 있는 꼭지가 무엇인가를 묻는 질문에 기획주제가 가장 많은 응답비중을 보였지만 그 외에 ‘동향’이 16%, ‘칼럼’이 10%로 나왔는데 이들 응답 역시 복지동향을 기관지 내지 공론지로 보는 인식에 기초한 응답으로 해석할 수 있다. 그리고 이런 인식은 개선사항에 대한 응답에서도 나타나지 않았나 생각한다. 즉, 개선사항에 대한 응답의 상당부분은 정보지 성격의 강화를 주문한 것으로 볼 수 있지만 그 전부를 그렇게 볼 수는 없다. 예컨대 ‘읽기 쉽고 재미있는 구성’이라는 응답(44%)과 ‘수록 정보량 증가’의 응답(20%) 중 상당수는 확실히 정보지 성격의 강화 응답이겠지만 기관지나 공론지의 경우에도 읽기 쉽고 재미있게 구성할 수 있으며 정보량을 보다 풍부하게 담을 수 있기 때문에 이 응답들의 일부는 기관지나 공론지의 성격 강화를 주문한 것으로 볼 수도 있다. 그리고 마찬가지로 ‘전문성 강화’ 응답(24%)은 기관지나 공론지 성격의 강화를 더 많이 의도한 응답이겠으나 정보지의 성격을 완전히 배제한 것이라 볼 수는 없다. 이러한 응답을 전체적으로 보면 복지동향은 대중지로서의 성격과 전문지로서의 성격이 대략 7:3 정도로 인식되고 있고 또 향후에도 그런 정도의 비율로 그 성격이 지속될 것으로 기대된다고 하겠다.

따라서 복지동향은 여전히 창간호에서 의도된 것과 유사하게 정보지의 기능을 가장 많이 가진다고 볼 수 있으며 창간 후 부여된 기관지나 공론지로서의 성격도 일정하게 가진다고 볼 수 있다. 이는 앞에서 계속 언급한 것처럼 복지동향의 복합적 성격을 보여주는 것이며 이런 복합적 성격이 향후에도 유지될 필요가 있음을 보여준다. 다만, 설문조사 결과를 보면 기관지의 성격을 직접적으로 드러낸 ｢열린광장｣ 꼭지에 대한 관심은 3%로 최하위 수준이었고 또 시민단체들의 소개 내지 참여 목적을 가진 꼭지(공론지적 꼭지)인 ｢동서남북｣도 관심도가 1%로 최하위 수준이어서 이 꼭지들은 그 필요성은 있으나 필요성을 전달하는 방식에는 변화가 있어야 할 것으로 생각한다.

3. 결론 및 전망

지금까지 복지동향의 창간과 발간 10주년, 지령 100호 및 200호를 각기 맞는 시점에 게재된 일부 글들을 중심으로 복지동향에 기대된 성격에 대해 개략적으로 살펴보고 또 그것들을 네 가지 범주로 분류해보았다. 창간 당시 복지동향이 필요하다고 인식했던 것 즉 정보를 공개하고 공유하며 복지인식의 지평을 확장해야 한다는 필요성은 그동안도 지속되어 왔을 뿐만 아니라 앞으로도 지속될 필요가 있다고 인식되는 것으로(적어도 독자들에게는) 보인다. 그리고 그런 창간 당시의 필요성과 함께 기관지와 공론지로서의 성격도 일정부분 공감을 받고 있는 것으로 생각된다.

오늘날 복지동향이 발간 20주년을 맞이하기까지 지속될 수 있었던 데에는 독자들의 끊임없는 관심이 가장 큰 밑거름이 되었지만 그와 동시에 간사들의 헌신적인 노력과 출판사의 협조가 매우 큰 몫을 차지해왔던 것도 사실이다. 복지동향에 요구되는 편집디자인의 개선이나 내용구성의 세련화 등은 오래 전부터 인식되어온 것이기도 하나, 현재의 간사인원으로는 엄두를 내기가 어려운 것 또한 사실이다. 이런 점들을 감안할 때 복지동향과 이를 펴내는 사회복지위원회에 획기적인 요청을 하기는 어렵지만 그럼에도 불구하고 몇 가지 요청사항을 써본다면 다음과 같다.

첫째, 복지동향이 복합적 기능을 수행할 필요가 있다는 점은 인정할 수 있으나 한국 사회복지정책 내지 그 개혁을 위한 복지운동 차원에서 핵심적인 몇 가지 제도에 대해서는 대안적인 활용서 같은 것을 발간하여, 전문성의 강화 부담을 분산함과 함께 현장의 활용성도 높이는 전략이 필요하지 않나 생각한다. 예컨대 정부가 펴내는 국민기초생활보장사업안내의 대안적 안내서 같은 것을 펴내는 방안을 생각할 필요가 있다는 것이다.

둘째, 일부 꼭지는 카드뉴스 같은 형식으로 실어 딱딱한 형식을 완화하는 시도가 필요하지 않나 생각한다. 카드뉴스는 지령 200호에 국민연금과 관련하여 게재된 바도 있다.

셋째, 지령 200호 좌담회에도 나온 이야기이지만 다른 분야 운동의 흐름을 파악할 수 있게끔 그들과의 인터뷰 기사를 더 많이 싣는 방안도 생각할 필요가 있을 것이다. 특히 시간이 갈수록 사회복지문제가 다른 분야의 문제와 연관성이 깊어지고 넓어지는 상황에서 이러한 시도의 필요성은 더 커질 것으로 생각한다.

지금까지 복지동향이 다양한 시대변화와 함께 정보지와 기관지 혹은 공론지로서의 역할을 나름대로 수행해왔는데 앞으로도 이러한 역할이 지속되어 한국사회 복지운동에 기여하는 매체로서 자리를 지켜나가기를 기대하면서 글을 맺는다.

참고문헌

_{백종만. 1998. “발간사: 월간 복지동향을 발간하며,” 복지동향, 창간호, 10월.}

_{복지동향 편집위원회. 2007. “복지동향의 과거, 현재, 미래를 이야기하다.” 복지동향, 제100호, 2월.}

_{복지동향 편집위원회. 2015a. “특집1: 복지동향, 현재 그리고 미래. 우리가 바라는 복지동향,” 복지동향, 제200호, 6월.}

_{복지동향 편집위원회. 2015b. “특집3: 독자설문조사, 복지동향을 통해 복지계의 흐름을 읽을 수 있다,” 복지동향, 제200호, 6월.}

_{이영환. 1998. “편집의 글,” 복지동향, 창간호, 10월.}

_{이태수. 2008. “편집인의 글: ‘한국복지정책의 풍향계’로서 10년을 넘어,” 복지동향, 제120호, 10월.}

_{참여연대. 1994. 창립선언문, 9월 10일.}