1. 박근혜 대통령이 오늘(11/15) 16일(내일) 검찰 조사에 불응하겠다는 입장을 변호인을 통해 밝혔다. 검찰 수사에 최대한 협조하겠다는 지난 2차 담화와도 배치되는 것으로 구차하다. 박 대통령은 아무 권한도 없는 개인에게 대통령의 권한을 넘겨줘 민주공화국의 헌법 가치를 스스로 훼손한 중대한 범죄 피의자이다. 대통령으로서 예우를 운운할 상황이 아니다.‘의혹이 모두 정리되는 시점’에 조사를 받겠다는 것 역시 피의자의 태도라고 볼 수 없다. 이런 빌미를 준 것은 검찰이다. 피의자가 분명함에도 박 대통령에 대한 조사를 참고인 신분으로 일정을 협의해서 결정하겠다고 한 것 때문이다. 검찰은 박 대통령에게 피의자로서 출석할 것을 통보해야 한다.
2. 박근혜 대통령의 법률대리인인 유영하 변호사가 오늘(11/15) 기자회견에서 “현재 검찰 수사가 완결된 것이 아니라 한창 진행 중에 있고, 언론에 의혹이 제기되는 상황”이라며 “검찰이 신속하게 수사해서 의혹 사항이 모두 정리되는 시점에서 대통령 조사가 이뤄지는 게 타탕하다”고 밝혔다고 한다. 범죄와 의혹의 중심에 있는 핵심 피의자의 수사 없이 의혹이 정리될 수 없다. 박 대통령은 검찰에 즉시 출두해 국민과 약속한대로 검찰의 수사에 협조해야 한다.
3. 또한 변호인이 이제 선임되어 조사받기까지 시간이 필요하다는 것은 변명사유가 될 수 없다. 사실관계에 대한 것이야 대통령이 이미 다 알고 있고 아는 대로 말하면 되는 것이다. 수사에 협조한다더니 검찰의 압수수색을 거부했던 청와대다. 더 이상 구차한 모습을 보여 국민들을 절망시키지 말아야 한다. 끝.
1. 지난 7월 3일은 수원대학교교수협의회.참여연대민생희망본부.사학개혁국본이 수원대 이인수 총장을 검찰에 고발한지 1주년이 되는 날이었습니다. 그런데 검찰은 1년이 다 되도록 이인수 총장을 소환조사 하지 않고 있다가 최근 6월 초에 아무도 모르게 비공개 소환조사를 한 것으로 확인되었습니다.(수원대 교수협의회와 참여연대가 왜 1년이 다 되도록 검찰이 소환조차 하지 않는지 백방으로 알아보는 과정에서 우연히 확인함) 교육·시민단체 뿐만 아니라 교육부까지 나서서 직접 수사의뢰까지 한 사건의 중요 피의자이자, 2013~2014년 연속 내내 국회에서도 사학비리와 관련해 가장 큰 쟁점이 됐던 이에 대해, 검찰이 고발인들은 물론, 언론과 국민들에게도 일절 알리지 않고 비공개로 소환조사를 했다는 것은 검찰이 이인수 총장을 언론의 포토라인에 세우지 않기 위해 부당하게 배려를 한 것으로, 그동안 이인수 총장의 사학비리를 현 정권의 실세들이 나서서 비호하고 있다는 의혹과 맥이 닿아 있는 행태라 할 것입니다.
2. 이인수 총장의 사학비리와 학내 권력 남용의 심각성은 이미 감사원 감사결과, 교육부 특별감사 결과, 그리고 수원대 등록금 환불 소송에서 학생들의 승소 등으로 이미 만천하에 잘 드러났고, 또한 국회 국정감사 과정에서도 많은 문제점이 나타났고, 또 이인수 총장에 의해 부당하게 해고당하고 고발당한 수원대 교수협의회 교수들의 행정민사형사 사건에서 연이은 승소로도 잘 확인된 바 있습니다.(수원대 교협 소속 6인 교수 부당해고 무효 판결, 이인수 총장이 고소한 사건 모두 무혐의 등) 그럼에도 검찰이나 현 정권 실세들이 수원대 비리와 이인수 총장을 계속해서 비호하고 권력을 남용하고 직무를 유기한다면 우리 국민들이 이를 더 이상 용납하지 않을 것입니다. 지금 당장 검찰은 더 이상 봐주기 수사를 중단하고 이인수 총장을 구속․기소하여 엄정한 법의 심판을 받도록 해야할 것입니다.
3. 수원대 이인수 총장은 2011년 5월에 진행했던 감사원 감사에서 확인된, 신한은행에서 기부받은 50억원을 횡령하여 사돈회사인 TV 조선에 투자하여 학교에 큰 손실을 끼친 범죄, 미술품 관련 비리 의혹, 불법 부당한 교비 지출 의혹 등 14건에 대해 2014년 7월 3일 1차 고발됐습니다. 그리고 2014년 2월에 진행한 교육부 종합감사를 통해 드러난, 이사회 회의록 허위 기재 및 조작 등 이사회운영 부당, 수백억원의 법인 기부금 관리 부적정, 이인수 총장 아들 졸업증명서 조작 등 학위서류 발급 부적정, 시설공사비 51억원 상당 과다 집행, 총장 개인소유의 구조물 보강공사 집행 부당 등 34건의 불법행위로 2014년 8월 8일 2차 고발했습니다. 지금까지 열거한 불법 사항들은 일반인이 저질렀다면 모두 중대한 처벌을 받을 수 있는 심각한 범죄행위들입니다. 그런데 이인수 총장은 현 정권 실세들의 비호 의혹과 검찰의 소극적인 수사로 아직까지 아무런 형사처벌을 받고 있지 않고 있습니다.
4. 공동고발인인 수원대교수협의회참여연대민생희망본부사학개혁국본은 2014.8.7일, 2014.9.11일, 2014.11.9일 등 3차례에 걸쳐 고발인 조사에 적극적으로 임하였고, 이 과정에서 수많은 증빙자료를 추가로 제출하였습니다. 그리고 고발 대리인인 참여연대 민생희망본부 이광철 변호사도 2차례(2015.1.22.일, 2015,2.23일), 수원대 교수협의회에서도 구속기소 촉구의견서를 3차례에 걸쳐(5.5, 6.16, 6.24)를 추가로 제출하기도 했습니다. 도대체 이인수 수원대 총장이 얼마나 큰 권력자이며, 얼마나 집요하게 로비를 했기에 이토록 끈질기게 권력층과 검찰로부터 비호를 받는다는 말입니까? 얼마나 많은 비호세력들이 존재하기에 2013~14년 2년 연속 국회 국정감사에서 사학비리 관련 증인으로 채택되지 않았단 말입니까.
5. 그런데 검찰은 1년 가까이 이인수 총장의 소환조사 등 적극적인 수사를 전혀 하고 있지 않다가 지난 6월 초에 이인수 총장을 비공개 소환조사 한 것으로 드러난 것입니다. 이인수 총장의 사학비리 뿐만 아니라 김무성 대표의 딸의 수원대 교수 뇌물성 특채 의혹에 대해서도, 작년 6월부터 최근까지 수원대 이인수 총장과 김무성 새누리당 대표의 사학비리 비호 커넥션까지 포함하여 언론에 보도된 기사만 해도 줄잡아 250여개가 넘습니다. 그만큼 수원대 이인수 총장의 소환조사와 기소 여부는 다수 언론과 많은 국민들이 주목하고 있는 주요 관심사인데, 검찰은 이인수 총장을 이른바 포토라인에 세우지 않으려고 몰래 비공개로 소환조사한 것입니다. 이런 행위 역시 평상시 검찰의 모습과는 너무나 다르기에 우리는 이를 강력히 비난하지 않을 수 없습니다. 정권에 비판적인 인사들에 대해서는 온갖 망신과 모욕을 주고, 포토라인에 아주 친절하게 세워온 검찰이 도대체 이인수 수원대 총장에게는 이렇게 특별한 배려를 해준 이유가 무엇입니까. 실제로 일부 사학비리 사건은 신속하게 수사하여 기소하였던 검찰이, 수원대 이인수 총장에 대한 수사는 한 없이 더디기만 합니다. 이인수 총장이 방상훈 조선일보 회장과 사돈 관계이며, 새누리당 김무성 대표와 절친한 관계라는 것이 이인수 수원대 총장이 현 정권 실세들로부터 비호를 받고, 검찰이 봐주기 수사를 하는 배경이 되고 있다는 세간의 지적을 검찰은 명심해야 할 것입니다.
6. 검찰은 비록 비공개였지만, 소환조사까지 진행했다고 하니 수원대 이인수 총장의 수사를 추가로 적극적으로 진행하여 구속․기소 처분을 내려야 할 것입니다. 이미 이인수 총장의 온갖 비리와 전횡은 감사원 감사와 교육부 종합감사로도 많은 부분이 사실로 확인되었습니다. 사학비리만큼은, 사학비리를 비호하는 세력만큼은 우리 사회에서, 교육계에서 완전히 뿌리 뽑아야 우리나라가 정상적인 나라로 나아갈 수 있을 것입니다.
7. 수원대 법인과 수원대에도 촉구합니다. 부당하게 해직된 교수들을 법원 판결에 따라 즉시 복직시켜야 할 것입니다. 그런데 수원대는 등록금 환불소송 패소 사태에서도 드러났듯이 교내 행정을 여전히 바로잡고 있지 않고 있습니다. 여전히 해직교수님들을 상대로 끝없는 괴롭히기 행태를 계속하고 있고, 국민의 기본권이 집회마저도 끈질기게 방해하고 있습니다. 수원대 법인과 수원대는 부당해고된 교수들에 대한 복직조치와 함께 그동안 자행했던 비상식적인 행동들에 대해서도 사죄를 구해야 할 것입니다.
8. 마지막으로, 교육부에도 촉구합니다. 수원대 사태가 이지경이 되도록 아무런 조치도 취하지 않고 있는 이유가 무엇입니까. 교육부의 특별감사를 통해서 확인된 수원대의 온갖 비리만으로도 수원대 법인 이사회는 해산되어야 할 것입니다. 수원대의 사태가 이렇게까지 된 것에는 적극적인 관리감독을 하지 않은 교육부에 그 책임이 있습니다. 교육부는 신속히 수원대에 임시 이사를 파견하여 수원대 정상황에 나서야 할 것입니다.
9. 수원대교수협의회, 민교협, 정의당 정진후 의원, 새정치민주연합 안민석도종환유은혜 의원, 참여연대민생희망본부 , 사학개혁국민운동본부, 교수노조 등은 수원대 뿐만 아니라 사학비리와 그 비호세력이 우리 사회에서, 교육계에서 완전히 뿌리뽑힐 수 있도록 감시와 대응을 멈추지 않을 것입니다. 그 첫 번째 시작은 수원대 이인수 총장의 구속․엄벌과 수원대 정상화일 것입니다. 최근 교육부가 나서서 김문기 총장 해임을 추진하고 있는 상지대와 수원대 문제, 우리 사회가 반드시 제대로 해결해야 할 것입니다. 끝.
오늘(9/27) 법무부에 대한 국정감사가 열릴 예정이다. 참여연대 사법감시센터(소장 : 서보학 경희대 법학전문대학원 교수)는 <검사의 청와대 편법파견 현황>을 발표하고, 국회가 법무부 국정감사에서 ‘검사의 청와대 편법파견’ 문제를 집중 추궁하여 대책을 마련할 것을 촉구하였다.
참여연대 <검사의 청와대 편법파견 현황>에 따르면 2016년 9월 9일 현재, 박근혜 정부 하에서 청와대로 파견된 검사는 총 18명으로 이 가운데 9명이 검사로 재임용되었고 이 중 3명이 주요부서로 복귀하였다. 한편 7명은 여전히 청와대에 근무하고 있으며, 1명은 김앤장으로 이직했고 최근 청와대를 퇴직한 1명은 아직 검찰에 복귀하지 않은 것으로 확인되었다. 참여연대는 ‘검사 사직 - 청와대 근무 - 검사 재임용’ 방식으로 검사의 청와대 파견을 금지한 검찰청법을 사실상 무력화시키는 편법이 박근혜 정부에서도 여전히 개선되지 않고 있다고 지적하였다.
참여연대는 청와대에 파견된 검사가 대통령 의중을 검찰에 전달하고 주요 검찰수사에 개입하거나 지휘할 우려가 있어 검찰의 청와대 파견을 금지한 것인데 청와대가 나서서 이를 유명무실하게 만들고 있다고 비판하였다. 또한 검찰이 청와대에 검사를 파견함으로써 사실상 검사들이 청와대를 장악하는 동시에, 청와대 파견 경력을 가진 검사가 다시 검찰로 복귀하여 청와대가 검찰을 장악하게 되어 청와대와 검찰 간의 공생관계가 타파되지 못한 실정이라고 덧붙였다. 참고로 현직 검사를 청와대에 파견하는 것이 검찰의 정치적 독립성을 해친다는 비판이 일자 1996년 검찰청법 제44조2 검사의 청와대 파견 금지 조항이 신설되었고 1997년 1월 13일부터 시행되고 있다.
참여연대는 심지어 청와대 퇴직 후 검찰에 바로 복귀하는 사례도 확인되었다며 대통령실에 파견되었거나 대통령실 직위를 가졌던 자의 검사 (재)임용을 3년간 금지하도록 ｢검찰청법｣ (제44조의2 검사의 파견 금지 등)을 개정해야 한다고 주장하였다. 참여연대에 따르면 권정훈 전(前) 민정비서관은 2016월 1월 13일 청와대 퇴직과 동시에 검사로 재임용되었고, 이중희 전(前) 민정비서관은 2014년 5월 16일 퇴직한 지 3일 후 5월 19일 검사로 재임용되었다. 참여연대는 이번 국정감사를 통해 국회가 ‘검사 사직 - 청와대 근무 - 검사 재임용’이라는 편법이 야기하는 폐단에 대한 감사를 철저히 이행해야 하며, 편법 파견 근절을 위한 검찰청법 개정 논의에 착수해야 한다고 주장하였다.
<검사의 청와대 편법파견 현황>
□ 박근혜 정부 하 검사의 청와대 파견 현황 1 – 검사 재임용 현황
● 2013년부터 현재 2016년 9월 9일까지 박근혜 정부 하에서 청와대로 파견된 검사는 총 18명으로 이 중 9명이 검사로 재임용됨.
● 검찰로 복귀한 검사들은 검찰 내 주요부서로 임용되는 사례도 있음.
● 예를 들어 ▵전(前) 민정비서관 권정훈 검사는 검사장 승진 코스로 알려진 법무부 인권국장으로 복귀, ▵전(前) 청와대 민정수석실 행정관 이영상 검사는 각종 첩보와 정보를 수집하고 관리하는 대검 범죄정보1담당관으로 복귀, ▵전(前) 청와대 특별감찰반장 이창수 검사는 2015년 2월 검찰 인사, 조직, 예산 등을 총괄하는 법무부 검찰과 검사로 임용됨. (표1 참고)
● 권정훈 전(前) 민정비서관은 2016월 1월 13일 청와대 퇴직과 동시에 검사로 재임용되었고, 이중희 전(前) 민정비서관은 2014년 5월 16일 퇴직후 5월 19일 검사로 재임용됨.
□ 박근혜 정부 하 검사의 청와대 파견 현황 2 – 검찰 미복귀 현황
● 청와대로 파견된 검사 18명 중 7명이 청와대 현직에 있음.
● 청와대 근무 후 검찰로 복귀하지 않은 사례는 2건임. 홍성원 전(前) 민정수석실행정관은 청와대 사직 후 검찰로 복귀하지 않고 김앤장 변호사로 활동하고 있고, 최근 6월 9일 사직한 유일준 전(前) 공직기강비서관은 9월 9일 현재 검찰로 아직 복귀하지 않고 있음.
● 참고로 현 윤장석 민정비서관은 청와대 임명 당시 검찰로 복귀하지 않겠다고 밝힌 바 있음.
● 한편 이명박 정부에서는 22명의 검사가 편법 파견된 후 전원 검찰로 복귀하였고, 노무현 정부에서는 9명이 청와대로 파견되었고 8명이 검사로 재임용된 바 있음. (표 2, 3 참고)
[표1] 박근혜 정부 ‘검사 사직 - 청와대 근무 - 검찰 복귀’ 현황 (검사사직일 순)
- 총 18명의 검사 사직 후 청와대 근무
- 이 중 9명 검사 재임용 (2016. 9. 9. 현재)
13개 시민·소비자단체는 2016년 1월 12일, 홈플러스의 고객정보 불법판매 행위에 대해 무죄를 선고한 사법부에 1㎜ 크기 글씨로 작성한 항의 서한을 전달했다. 서울중앙지방법원(부상준 부장판사)이 1월 8일 열린 형사재판에서, 홈플러스가 2,300만 고객들의 개인정보를 보험사에 팔아 231억여 원의 수익을 얻은 개인정보보호법 위반 혐의에 대해 무죄 판결을 내린 것에 대한 항의 차원이다. 1심 재판부는 홈플러스가 응모권에 1㎜ 글씨로 보험사에 개인정보를 제공할 수 있다는 내용을 표기해 고지의 의무를 다했으므로 아무런 문제가 없다고 보았다. 13개 시민·소비자단체는 이에 분노하는 피해 시민들의 목소리와 본 보도자료를 1㎜ 크기로 작성해, 담당 재판부 및 홈플러스 관계자, 그리고 검찰 측에 전달했다.
홈플러스의 고객 개인정보 불법매매 행위에 대한 사법부의 이번 판결은 소비자 등 정보주체들의 개인정보 자기결정권을 보장하기 위해 제정된 개인정보보호법의 입법취지에 어긋나며, 국민들의 상식에 반하는‘재벌·대기업 봐주기 판결’이란 오명도 씻을 수 없게 되었다. 검찰이 1월 11일 이에 항소했으나, 이와 동시에 민사 재판도 진행 중인만큼, 검찰은 항소심에서 2,300만 피해 소비자 뿐 아니라 개인정보인권 침해 사례들이 많아 불안해하는 국민의 편에 서서 홈플러스의 불법행위에 대해 반드시 책임을 물어야 한다. 또한 사법부는 남은 재판에서는 잘못된 1심 판결을 바로잡고, 홈플러스를 비롯한 기업의 무분별한 개인정보 거래에 제재 조치를 취할 수 있도록 엄정한 판단과 각성을 촉구한다. 끝.
「국가기관 선거개입 감시 캠페인단」(이하 캠페인단)은 지난 3월 4일 청와대, 국무총리실, 국가정보원, 국방부, 법무부, 행정자치부, 검찰, 경찰, 보훈처, 중앙선거관리위원회 등 지난 '18대 대선 불법개입사건'에 책임이 있는 10개 국가관에 공문을 보내, 이번 4.13 총선에서 부당한 영향력을 행사하지 말 것과 선거에 절대 개입하지 않겠다는 것을 공개적으로 약속해줄 것을 요구했고, 3월 11일까지 이에 대한 회신을 보내달라고 요구했습니다.
또, 지난 3월 7일에는 서울특별시선거관리위원회(이하 서울선관위)를 방문하여 국가기관 선거개입을 방지하기 위한 구체적인 조치를 공개해달라는 요구서를 직접 전달했습니다.
캠페인단의 요구에 답변을 준 곳은 대검찰청과 서울선관위 뿐이며, 나머지 기관들은 3월 14일 현재까지 어떤 연락도 답변도 없습니다. 선거 공정성을 지키겠다는 약속조차 하지 않겠다는 것입니다.
캠페인단이 받은 답변서를 아래에 공개하니 이들 기관이 공언한 약속을 총선에서 지키는지 유권자들이 감시해주십시오. 캠페인단도 선거 공정성을 지켜내기 위한 활동을 시민들과 함께 이어가겠습니다.
1. 총선넷 2016-0011호와 관련되며, 먼저 우리 위원회의 선거관리업무에 관심을 가져주심에 감사드립니다.
2. 공정한 선거관리는 우리 위원회에 부여된 가장 중요한 책무인바 2016.4.13 실시하는 제20대 국회의원선거를 유권자 중심의 자유와 공정시 조화되는 준법선거가 실현되도록 우리 위원회는 모든 역량을 기울이고 있습니다.
3. 「헌법」제7조제1항은 "공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다."라고 규정하고 있으며, 공직에 부여된 영향력과 권한을 사용하여 선거에 관여하지 못하도록 「공직자선거법」과 「국가공무원법」, 「지방공무원법」 등 개별 법령에서도 공무원의 정치적 중립의무를 엄격히 규정하고 있습니다.
4. 따라서 우리 위원회에서는 제20대 국회의원선거를 앞두고 공무원의 정치적 중립에 대한 국민적 관심과 요구가 고조됨에 따라 유관기관 업무 협의·공문·강의·교육·사이버 검색 등 다양한 방법과 각종게기를 이용하여 국가기관·지방자치단체 및 소속 공무원 등의 선거중립 및 선거관여행위 제한·금지에 대하여 적극적인 예방·안내 및 모니터링을 실시하고 있습니다.
5. 또한, 충분한 사전 안내에도 불구하고 온·오프라인을 망라하여 적발된 위법혐의에 대하여는 지위고하를 막론하고 엄정 조사·조치할 방침이며, 공무원 등의 선거중립 및 선거관여행위 등에 대한 위법행위 발견 시 신고하여 주시면 철저하게 조사·조치할 것임을 알려드립니다. 끝.
2. 검찰은 모든 선거사범에 대해 중립적인 자세로 수사하여 공정하게 처리하고 있습니다. 특히, 검찰총장은 취임사('15.12.2)에서 『"검찰이 정치적 중립을 지켜야 한다"는 국민의 목소리를 명심하고, 어떠한 사건이든 일체의 정치적 고려 없이 법과 원칙에 따라 처리해야 한다.』고 강조한 바 있습니다.
최근 프레시안이 마련한 대담(“결선투표제가 개헌 사항? 점쟁이 독심술하나?”)에서 사회자는 “결선 투표제의 긍정적 효과에 대해선 이견이 없지만, 난관은 이를 어떻게 현실화시킬 것이다”라며 토론을 시작했다.
결선투표에 기대되는 긍정적 효과를 정리하면 다음과 같다.
결선투표제를 하면 단일화 게임에 매몰된 대선 과정이 뒤바뀌어서 정책경쟁이 활발해진다.
사생결단식의 상호적대를 벗어나서 정당 간 연합이 활성화되어 협치가 자리 잡는다.
소수 정당도 자신의 정책노선을 앞세워 선거완주를 할 수 있다.
더 많은 선택지를 갖게 된 유권자는 종전처럼 차선이나 차악을 선택하는 고통 없이 자신의 진정한 선호에 따라 한 표를 행사할 수 있다. 이에 따라 대의제도에 대한 효능감도 올라가게 될 것이다.
당선된 대통령은 50% 이상의 지지로 당선된 만큼 지금보다 한층 높은 정통성(legitimacy)을 가질 수 있다.
이런 기대에 따르면 결선투표제는 우리 현실에서 정언명령이요, 만병통치약이 아닐 수 없다.
전혀 다른 학계의 논의
“결선투표제는 좋은 제도인가?” 대통령제 연구는 사실상 우리와 비슷한 시기에 민주화를 경험한 신생민주주의 연구의 일환으로 발전해 왔다.
대통령제를 비교연구하는 학문 공동체 안에서 “결선투표제는 좋은 제도인가?”라고 묻는다면 이 또한 우문으로 들릴 것이다. 왜냐하면 기존의 경험분석에 따르면 “결선투표제는 정말 나쁜 제도인가?”가 오히려 적절한 질문이기 때문이다.
결선투표제는 과반 이상의 득표자가 없을 때, 한 번 더 투표를 하는 것이다. 이에 따른 제도 효과를 알아보기 위해서는 다른 나라의 사례에 대한 비교정치학적 분석이 요구된다. (이미지 출처: http://www.redian.org/archive/46829)
후안 린즈(Juan Linz), 아르투로 바렌주엘라(Arturo Valenzuela), 마크 존스(Mark Jones), 아니발 페레즈-니난(Aníbal Pérez-Liñán) 등 절대 다수가 결선투표제는 대통령 선출방식으로 위험하다는 의견을 피력해 왔다. 이들의 반대논리를 살펴보기 전에 결선투표제가 부각된 이유를 우선 살펴보자.
결선투표제의 필요성이 제기된 것은 우리만의 일은 아니며, 실지로 많은 대통령제 국가에서 도입했고, 그 결과가 별로 신통치 않다는 것이기 때문이다.
결선투표제 도입의 배경
(대통령 선출방식이 아니라) 선거제도 일반을 평가하는 데 있어서 결선투표제는 단순다수제에 비해 우월한 것으로 평가돼 왔다. 1등만 하면 득표율과 무관하게 당선되는 단순다수제에서 이른바 ‘콩도세 승자’가 당선자가 되지 못할 수가 있기 때문이다.
콩도세 승자(Condorcet winner)란 일대일로 붙였을 때 다른 모든 후보를 누를 수 있는 후보를 말한다.
하지만, 단순다수제에서는 상대 진영의 분열로 인해 어부지리로 1위가 되는 경우가 발생할 수 있다.
대표적인 사례가 민주화 이후 첫 대선이었던 1987년 선거이다. 민주정의당 노태우 36.64%, 통일민주당 김영삼 28.03%, 평화민주당 김대중 27.04%를 각각 득표했다. 노태우 후보는 과반은커녕 채 40%도 안 되는 득표율로 당선되었다. 2위, 3위의 지지층이 공통적으로 싫어하므로 당선의 정통성과 집권의 통치력이 모두 낮을 수밖에 없었다.
진보진영에서 결선투표제에 대한 찬성 의견이 높은 것은 1987년 대선의 트라우마 때문이다. 야권 분열로 노태우 후보가 당선된 경험을 반복하지 않기 위해서는 결선투표제가 필요하다는 것이다. 그러나 결선투표제의 도입 여부는 단순히 대선의 승리 여부 뿐 아니라 정당체제 등 정치질서 전반에 대한 검토를 필요로 한다. (사진 출처: https://kr.pinterest.com/kiss7kiss/?redirected=1)
당시 콩도세 승자는 김영삼이었으며 결선투표제가 있었다면 김영삼이 대통령으로 당선되었을 가능성이 높았다.(각주3)
세계적으로 이러한 문제로 인해 민주주의가 무너진 사례가 있는데, 바로 칠레의 아옌데 정권이다.
1970년 칠레 대선에서 인민연합(Unidad Popular)의 살바도르 아옌데(Salvador Allende)는 36.6%로 당선되었는데, 2위가 35.3%, 3위가 28.1% 득표했다. 대통령이 된 아옌데는 선거과정에서 제시한 주요공약을 이행했다.
물가동결, 임금인상, 석탄 및 철강산업 국유화, 주요 구리광산과 시중은행의 국유화 등. 그 결과는 기득권층의 강력한 반발이었고, 3년 뒤 피노체트의 쿠데타로 비극적 최후를 맞는다. 선거연구자들은 이를 ‘아옌데 신드롬’이라면서, 단순다수제에서 취약한 지지기반으로 승리할 경우, 발생할 수 있는 사태로 이해한다.
아옌데 신드롬은 이후 라틴아메리카 국가들이 대거 민주화되면서 선거제도를 설계할 때 중요한 고려사항이 되었다.
과반, 즉 절대다수(majority)에 이르지 못하고, 상대다수(plurality)에 그칠 경우 상위권에 대해 재선거를 하는 것이 결선투표제이다. 경우에 따라서는 ‘제한적’(qualified) 상대다수 제도를 취하기도 했는데, 꼭 50%가 아니라 40%로 관문을 낮춘 경우도 있고, 1위가 30% 득표하더라도 2위와의 격차가 10%p. 이상이면 승자로 선언하는 경우도 있다. 재선거를 하더라도 다른 결과가 나오기 어렵다면, 또 한번 선거를 치르며 많은 비용을 지출할 필요가 없기 때문이다.
더불어, 2차 투표의 가능성이 열려 있게 되면 후보난립으로 정당의 파편화(fragmentation)가 우려되기도 한다.(각주4)
아래 <표>에서 절대다수나 제한적 상대다수제를 취하는 경우는 모두 결선투표를 갖고 있는 제도이다. 반면, 상대다수제도가 한번 선거에서 1표라도 많은 1위 득표자가 승리하는 단순다수제이다.
결선투표제의 문제점
만약 결선투표제를 했다면 1987년 한국과 1970년 칠레에서는 어떤 일이 벌어졌을까? 노태우와 아옌데는 당선되지 않았거나, 정책노선을 한결 온건화해야 했을 것이다.
사실상 어부지리로 당선된 노태우는 1988년 총선에서 여소야대 상황을 맞이했고, 국회에 끌려 다니다 급기야 3당합당을 추진했다. 남북기본합의서, 북방외교 등 당시 보수정권으로서는 상당히 개혁적인 조치도 취한 것도 이러한 수세적 상황과 관계돼 있다.
아옌데가 결선투표에 가야했다면, 2위였던 호르헤 알레산드리(Jorge Alessandri)와 재대결하고, 3위 기독민주당의 토믹(Radomiro Tomic)이 획득한 표(28.1%)를 서로 가져오려고 경쟁을 했을 것이다. 이 과정에서 아옌데는 당선을 위해 공약을 대폭 수정해서라도, 산토끼를 가져오고 집토끼를 어느 정도 잃어버리는 모험을 감행했을지 모른다.
이를 통해서 우리는 콩도세 승자가 당선되고 정치안정과 지속가능한 개혁이 가능하다고 기대할 수 있다.
(1) 결선투표제는 콩도세 승자를 당선시킬까?
앞서 보았듯이, 단순다수제에서는 콩도세 승자가 대통령으로 당선되지 못할 개연성이 있다.
메릴 3세(Samuel Merrill Ⅲ)는 컴퓨터 시뮬레이션을 통해서 두 제도를 비교했는데, 결선투표제에서는 콩도세 승자가 당선될 확률이 높은 것으로 나타났다.(각주6)
하지만, 확률이 높아질 뿐 결선투표제가 언제나 콩도세 승자를 당선시키는 건 아니다. 더군다나, 메릴 3세의 연구는 후보자수가 같다는 가정을 하고 있는데, 결선투표제는 후보자를 증가시키기 마련이고, 이 경우에는 오히려 콩도세 승자가 당선될 확률이 낮아질 수 있다.(각주7)
(2) 결선투표제와 후보자 증가, 정당파편화
결선투표제는 유효한 득표를 하는 후보자 수를 증가시킨다.
단순다수제라면 어차피 당선되기 어렵다는 전망 때문이거나, 괜히 완주했다가 자신보다 이념거리가 먼 후보가 당선되는 결과를 우려해서 포기할 수 있다. 하지만, 결선투표제에서는 이러한 걱정이 한결 줄어든다. 소수정파로서는 1차 투표에서 자신의 세를 보여주기만 하면, 2차에서 구애의 대상이 될 수 있다.
모든 경험연구에서 결선투표제는 후보자수를 증가시키고 정당파편화를 가져온다고 밝혀왔다.
선가가 있을 때마다 소수 정당들을 거대 여당에 맞서 야권단일화의 압력을 받았으며, 이는 소수 진보정당의 성장을 가로막는 가장 큰 장애로 인식됐다. 그러나 다양한 정당의 출현이라는 잇점이 있지만, 동시에 다당제 하에서 대통령의 통치가능성 저하라는 문제가 동시에 발생한다는 점도 고려돼야 한다. 결선투표제 도입은 결국 우리 정치체제가 어떤 가치를 우선시하느냐의 문제이다. (이미지 출처: http://www.ziksir.com/ziksir/view/2918)
소수정당에게는 세력을 확대하고 자신의 의제를 내세울 기회가 되지만, 집권세력에게는 통치에 큰 부담이 될 수밖에 없다. 대통령제와 민주화 연구자들의 공통적인 관심사는 헌정위기이고 정당파편화와 대통령-의회 간 교착이야말로 최대의 위험으로 간주돼 왔다. 이런 맥락에서 관련 학자들은 다수가 결선투표제를 반대해 왔다.
하지만, 한국의 정치담론에서는 양대 정당의 독식구조가 주로 문제시돼 왔고, 이를 해체하기 위한 제도개혁으로 결선투표제가 제시되고 있다.
“정치안정과 통치력의 확보”와 “다양한 세력의 진출 허용”이라는 두 목표는 서로 대체 관계(trade-off)에 있다. 하나가 강화되면 다른 하나는 약화된다.
현재는‘제왕적 대통령제’를 개혁한다는 명분 때문에, 집권 대통령의 통치력 부족 사태에 대해서는 너무 무관심하다.
(3) 정통성 제고
30, 40%로 당선되는 것보다는 50%를 넘는 득표를 통해서 당선되면 유권자의 절반이상의 지지이므로 대표로서 정통성(legitimacy)이 확보될 수 있다.
하지만 페레즈-니난의 경험분석(각주8)에 따르면 1979년부터 2002년까지 모든 대통령선거를 통해서 단순다수제에서 당선된 대통령의 지지율은 48.4%이며, 결선투표제의 승자가 1차에서 득표한 비율은 44.2%이다. 별 차이가 없는 것이다.
이런데도 굳이 결선투표를 해야만 하는가에 의문이 든다.
결선을 치르는 한 과반이 뽑히기 마련이지만, 1차 투표에서는 오히려 득표기반이 줄어들 수밖에 없다. 당선자는 오히려 자신의 취약성을 드러낼 수 있는 것이다.
2차 결과는 제조된 과반(manipulated majority)일 뿐, 진정한 의미의 과반은 아니며, 2차에서 연합하는 인센티브는 특정 후보에 반대하는 사람들 모이자는 부정적 합의(negative consensus)이기 십상이다.(각주9)
당선자의 취약한 기반을 확인하는 것은 한편으로 필요한 것일 수 있다. 전체 유권자 가운데 소수의 선택을 갖고도 전체를 대변하는 양 정부를 운영하기 어렵게 만들 것이다.
하지만, 단순다수제에 비해 결선투표제의 제조된 과반이 질적으로 다른 정통성을 제공한다고 보기 어렵다. 애초에 지지세가 약하므로 다른 후보들의 지지를 가져와서 통치기반을 확대할지 모르지만, 그만큼 불안정한 지지기반을 갖게 되기도 한다.
더구나 2차투표에서 투표율이 낮아지는 게 일반적인 만큼, 이렇게 제조된 과반이 부여하는 정통성에 대해서도 의문부호는 남는 것이다.
(4) 순위 변경의 효과
일반적으로 단순다수제나 결선투표제나 실제 선거결과에 별 차이가 없다 하더라도, 드물게라도 두 제도에서 결과가 달라진다면 결선투표제는 이런 상황을 위해서 필요한 것일 수 있다.
단순다수제였다면 끝나버렸을 1차 투표에서 2위에 머무른 후보가 2차에서 1위로 올라선다면, 이것을 결선투표제의 진정한 효능이라 할 수 있을 것이다.
하지만, 페레즈-니난의 연구에 따르면 이런 경우가 결선투표제가 낳는 진정한 위험이다.
라틴아메리카에서 1979-2002년 사이에 1차 결과가 2차에서 뒤집힌 경우는 7차례에 불과한데, 많은 경우 헌정위기로 이어졌다. 그의 통계분석에 따르면 헌정위기를 초래하는 것은 결선투표제 자체보다 1, 2차의 1위자가 뒤바뀌는 경우이다.
에콰도르에서 1996년에 당선된 부카람(Abdalá Bucaram)은 1차에서 23%만 득표하고도 2차에서 54%를 얻어 당선되었다. 부카람의 롤도시스타당(Partido Roldosista Ecuatoriano)은 의회에서 23%의 의석만 갖고 있었고, 연합을 구성하는 데에도 실패했다.
그의 국정수행 지지도는 취임 6개월 여 만에 8%까지 내려앉았다. 의회 반대파와 대규모 시위가 결합되어 결국에는 탄핵되고 말았다.
페루의 후지모리도 1990년 선거에서 1차 33%, 2차 62%로 당선되었지만, 의회와 끊임없이 갈등하다가 1992년 스스로 쿠데타를 일으켰다.
과테말라의 엘리아스(Jorge Serrano Elías)도 1991년 1차 26%, 2차 68%로 당선되었고 의회와 교착이 지속되었다. 그는 후지모리와 같은 해법을 모색하다가 국내외 압력에 직면해서 1993년 중도사퇴하고 해외로 망명하였다.
(5) 전략투표가 아닌 진심투표
단순다수제에서 소수정파를 지지하는 유권자의 경우 진정한 선호대로 투표하는 진심투표(sincere voting)를 하게 되면 사표가 될 공산이 크다. 이런 성향의 유권자는 할 수 없이 차선이나 차악을 전략적으로 선택하게 되거나, 기권할 가능성이 높아진다.
결선투표제에서는 적어도 1차 투표까지 소수파도 완주할 수 있으므로, 유권자의 선택지는 넓어진다.
하지만, 이는 앞서 지적했듯이 동전의 양면처럼 후보난립을 수반한다. 더구나 2차 투표에 가서 전략적 투표를 하게 되는 것은 마찬가지이며, 이 과정에서 1차에 비해 투표율 하락이 일어나게 되는 것도 마찬가지이다.
(6) 정략적 합종연횡 문제
현재와 같은 단순다수제에서도 누굴 당선시키느냐보다 누굴 떨어뜨리느냐하는 부정적 연합이 일어날 수 있다. 이른바, 단일화 게임이 선거과정을 지배하는 것이다.
하지만, 결선투표제에서도 1차 이후 2차 선거를 앞두고 보다 노골적인 연합게임을 하게 된다.
(이미지 출처: http://politicstory.tistory.com/770) 2012년 프랑스 대선은 ‘제조된 과반’이라는 결선투표제의 효과를 잘 보여준다. 1차 투표에서 과반수 득표자가 나오지 않자 2차 투표에서 범진보연합과 범보수연합이 결성됐고, 결국 범진보연합의 올랑드가 51.6% 득표로 대통령에 당선됐다.
이렇게 제조된 과반으로 구성된 정부는 내부에 비토세력을 갖게 된다. 이것은 좋게 말하면 다양성이 대변되는 것이기도 하지만, 통치안정성이 낮은 것이기도 하다.
바깥으로는 의회가, 안으로는 연합상대가 거부권을 행사할 수 있다. 현행 제도에 비해 소수정당이 정책의제나 공직진출을 노릴 수 있게 되지만, 통치력이 약해지는 것 또한 예상할 수 있는 결과이다.
불안정한 정당체제와 결선투표제
결선투표제가 도입된다면 기대되는 긍정적 효과는 분명히 있다. 소수정당에게는 영향력을 확대할 기회가 생길 것이고, 1차 투표에서는 지금보다 정책을 둘러싼 경쟁이 활성화될 수 있다.
우려되는 효과도 있다는 사실을 유념해야 한다. 특히, 후보난립, 정당난립의 가능성이 크다.
개별 유권자 입장에서는 선호에 꼭 맞는 후보를 가질 확률이 높아지는 것이지만, 당선 후의 통치가능성을 낮출 확률 또한 높아진다. 특히, 1, 2차 선거에서 순위변경이 통치력 약화를 가져오는 게 중대한 위협이라 할 수 있다. 앞서 페레즈-니난의 연구는 정당체제가 불안정할수록 이럴 확률이 높다는 것을 보여준다.
비교연구에서 정당체제의 제도화 내지 안정성을 측정하는 지표는 선거변동성(electoral volatility)이다. 선거 간 정당에 대한 지지가 이동한 정도를 말하는 데, 선거 때마다 유권자들이 지지정당을 바꾼다면 그만큼 정당체제는 불안정하다고 볼 수 있다.
아래의 <그림>(각주10)은 1945년 이래 현재까지 67개 민주주의 국가를 대상으로 618번의 선거기간 선거변동성을 보여준다.(각주11)
<그림>에서 보다시피 한국의 정당체제는 세계적으로 최고 수준으로 정당체제가 불안정하다.
일반적으로 정당체제의 안정은 민주주의의 지속기간에 비례하는 데 한국은 민주화 이후 시간이 흘러도 정당 체제의 안정성은 크게 강화되지 못하고 있는 예외적인 국가 중의 하나이다.
현행 제도에서도 오로지 선거승리를 위해서 당을 깨기도 하고, 합치기도 하며, 새로 만들기도 하며, 없애기도 한다. 오로지 선거승리를 위해서 정책과 이념은 뒷전이고 후보와 세력 간 합종연횡을 추구한다.
이러한 정당체제의 불안정은 한국정치가 발전하지 못하는 가장 중요한 문제라 할 수 있다. 하지만, 이것이 결선투표제가 없기 때문이라고 할 수는 없으며, 결선투표제가 도입되면 이로 인한 문제가 더욱 심각해질 수 있다.
예나 지금이나 소수파들에게는 결선투표제는 매력적인 대안이다. 주로 원내․외 진보정당들이 결선투표제 도입을 주장해 왔다. 이들 세력은 진보적인 의제를 실천할 기회를 갖기 위해 오랜 기간 고투해 왔으며, 현재까지 이룬 성과도 대단하다고 평가할 수 있다.
그럼에도 선거 때면 급부상하는 정치적 아웃사이더와 그를 추종하는 세력의 등장으로 진보정당이 어렵사리 쌓은 공든탑은 번번이 침식되어 왔다. 언론과 재벌, 관료 사회는 정치적 회의주의 확산을 주도해 왔고, 이는 언제나 현재의 정치세력 바깥에서 대안을 찾게 만든다.
결선투표제로 열리는 공간은 사실 현재의 정당행위자보다는 정치적 아웃사이더들에게 훨씬 넓게 열릴 것이다. 대통령 결선투표제를 통해서 등장하는 신생정당이라면 오로지 대통령 권력을 겨냥한 “떴다방” 같은 정당일 가능성이 높으며, 이런 정당이 늘어나는 다당제가 바람직하다고 할 수도 없다.
양대 정당의 독점구조를 해체하고 다양한 이념과 정책이 대표체제에 반영되도록 하려면 차라리 의회 선거제도의 비례성을 높이는 게 바람직한 방향이다.
![[표1] 박근혜정부_검사의 청와대 파견 현황.png](http://www.peoplepower21.org/files/attach/images/37219/987/437/001/f665147586e933c4e8bc05aea32535c9.png)
![[표2] 이명박정부_검사의 청와대 파견 현황(1).png](http://www.peoplepower21.org/files/attach/images/37219/987/437/001/c9ccc93b7a2a65ad11e88bc06f40e241.png)
![[표2] 이명박정부_검사의 청와대 파견 현황(2).png](http://www.peoplepower21.org/files/attach/images/37219/987/437/001/ffd1dc7c6484c5c56ec92bc70e04eeea.png)
![[표3] 노무현정부_검사의 청와대 파견 현황.png](http://www.peoplepower21.org/files/attach/images/37219/987/437/001/52f5c6d85b2a16deb46d2ed0c3791bf8.png)
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