민변·참여연대, 「특수관계인에 대한 

일감몰아주기 심사지침 검토 의견서」 제출

공정위, 특수관계인에게 귀속되는 ‘부당한 이익’ 증명책임 없어

국제조세조정법상 정상가격, ‘상당히 유리한 조건’ 거래 판단 가능

특수관계인의 차명 지분이나 100% 지분 보유 자회사도 규제해야

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   취지 및 목적

   
   

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  오늘(11/27) 민변 민생경제위원회, 참여연대 경제금융센터는 공정거래위원회(이하 “공정위”)의 「특수관계인에 대한 부당한 이익 제공행위 심사지침 제정안(이하 “심사지침(안)”)」에 대한 의견서를 제출함. 

  
  


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  「독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “공정거래법”)」 제23조의 2는 공시대상기업집단 회사의 특수관계인 및 특수관계인이 대통령령으로 정하는 비율 이상의 주식(상장회사 30%, 비상장회사 20%)을 보유한 계열사와 특정 행위를 통하여 특수관계인에게 부당한 이익을 귀속시키는 행위를 하는 것을 금지하고 있음. 그러나 법 제정 이후 심사지침이 부재해 그 판단기준의 모호성, 자의적인 법해석 및 사업자 등의 예측가능성 등에 어려움이 있었음.

  
  


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  이에 공정위는 공정거래법 제23조의2 위반행위 판단기준 관련한 심사지침 제정을 위한 연구용역을 진행했고(법무법인 한누리), 2019. 11. 13. 관련 심사지침(안)을 행정예고함. 이에 민변 민생경제위원회, 참여연대 경제금융센터는 심사지침(안)에 대하여, ▲부당한 이익에 대한 해석(부당성에 대한 증명책임), ▲정상가격에 대한 해석, ▲규정적용 요건(제공주체 및 객체 관련)과 관련한 의견을 제시함.

  
  

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   의견서 주요 내용

   
   

1) ‘부당한 이익’에 대한 해석(부당성에 대한 증명 책임)

• 현행 공정거래법 제23조의2는 ‘...다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인에게 부당한 이익을 귀속시키는 행위를 하여서는 아니 된다...’라고 규정되어 있어, 법 조문상으로 공정위에 증명책임이 있는 것으로 보임.


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  그러나 제23조의2에서의 이익의 부당성은 총수일가 사익편취행위에 의한 ‘경제력 집중의 우려’로 해석하여야 한다는 점, 금지행위 행위유형들 자체가 공정거래법 제3장(기업결합의 제한 및 경제력집중의 억제)에 규정되어 있는 행위유형들과 같이 그 자체로 부당성을 인정하기에 크게 부족하지 않은 점들이라는 것을 고려해 보았을 때, ‘이익의 부당성’에 대한 입증책임을 전적으로 공정위에 돌리는 것은 옳지 않음.

  
  


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  오히려 대법원 「2005. 8. 19. 판결 2003두9251 판결」 등에서, ‘사업자들의 공동행위가 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다’고 판시하고 있는 것과 같은 해석을 공정거래법 제23조의2의 해석에도 할 필요성이 있음.

  
  


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  즉, ‘공정거래법 제23조의 2 제1항 각호의 사실이 입증되면 ”이익의 규모와 상관없이” 그로써 귀속된 이익은 특별한 사정이 없는 한 부당하다’고 해석할 필요가 있음. 이러한 경우 공정위는 해당 행위에 특별한 사정이 없다는 점에 대하여 입증하면 충분하다고 보아야 할 것임.

  
  

2) 정상가격에 대한 해석  책임

• 공정거래법 제23조의2 제1항 제1호는 ‘정상적인 거래에서 적용되거나 적용될 것으로 판단되는 조건보다 상당히 유리한 조건으로 거래되는 행위’를 통하여 특수관계인에게 부당한 이익을 귀속시키는 행위를 하여서는 안된다고 규정하고 있는데, '상당히 유리한 조건'의 여부를 판단하는 데에는 '정상가격'이 그 기준이 됨.


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  즉, 부당성 판단을 위해서는 정상가격 증명을 통하여 귀속된 이익의 규모를 밝히는 것이 선행될 수 밖에 없으나, 그동안 공정위는 다양한 행위유형별 상이한 정상가격을 구체적으로 증명하지 못하여 패소하였음. 이에 상당히 유리한 조건의 거래 판단기준인 정상가격 산정 방법이 필요함.

  
  


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  심사지침(안)은 「국제조세조정에 관한 법률」 제5조(정상가격의 산출방법) 및 동법 시행령 제2장(국외특수관계인과의 거래에 대한 과세조정)의 내용을 참고하여 정상가격 산정 방법의 구체적 기준을 제시하였음. 국제조세조정법 상의 정상가격은 기업들이 국제거래를 함에 있어 세율이 유리한 국가의 법률을 적용하여 탈세를 하는 것을 막기 위하여 정상가격을 산출하는 것으로, 특수관계인에 대한 부당한 이익제공행위의 구조와 유사함. 이에 입법취지와 심사방식이 유사한 국제조세조정법의 정상가격 산정 방법을 준용하여 향후 좀 더 구체적인 기준을 마련하여 심사를 하도록 하는 것이 타당함.

  
  

3) 규정적용 요건(제공주제 및 객체 관련)

가.제3자 매개로 간접소유한 경우 객체에 해당하는지 여부

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  심사지침(안)은 간접지분·거래 관련, ‘동법 규정에 의한 주식의 취득 또는 소유는 그 명의와 관계없이 실질적인 소유관계를 기준으로 한다’고 본 공정거래법 제7조의2(주식의 취득 또는 소유의 기준)에 따라 제공객체의 특수관계인 지분율 산정시 차명 및 우회보유의 경우에도 직접지분으로 간주한다고 보고 있음. 즉, 이익제공행위는 제공주체와 제공객체 사이의 직접거래뿐만 아니라 간접거래를 통해서도 가능함을 명시하고 있으므로, 특수관계인이 주식을 간접 및 우회 보유한 점이 입증되면 이를 규제 대상에 포함시켜야 할 것으로 판단됨.

  
  

나. 계열회사 내에서 2단계 이상의 소유관계의 경우

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  특수관계인에 대한 사익편취 규제대상을 ‘특수관계인 및 특수관계인이 대통령령으로 정하는 비율 이상의 주식을 보유한 계열회사'로 규정한 현행 공정거래법 제23조의2에 대해 심사지침(안)은 직접 지분보유 경우만을 의미하고, 2단계 이상의 소유관계를 통해 간접적으로 영향력을 행사하는 지분은 포함하지 않는다고 판단함. 

  
  


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  그러나 특수관계인 등이 100% 지분을 보유한 자회사의 경우 실질적으로는 총수일가 소유 회사의 부서와 마찬가지 임. 이에 특수관계인이 100% 이상 지분을 소유한 자회사의 경우 실질적으로는 총수 소유라고 보는 것이 타당하며, 내부거래에 대한 사익편취 규제를 받아야함. 

  
  

https://docs.google.com/document/d/1y5zVKy87b1Jxic8dGkdkhvmEGAX_AvSVfdO0... rel="nofollow">보도자료https://docs.google.com/document/d/1y5zVKy87b1Jxic8dGkdkhvmEGAX_AvSVfdO0... rel="nofollow"> https://docs.google.com/document/d/1y5zVKy87b1Jxic8dGkdkhvmEGAX_AvSVfdO0... rel="nofollow">[원문보기/다운로드]
https://docs.google.com/document/d/1aKLrwtJBGtxO8QPgsP30gWEF0XJ6Vc2L-6LW... rel="nofollow">의견서 [원문보기/다운로드]

재벌대기업 전횡·중소기업 피해 막기 위한 전속고발권 폐지 시급

검찰·중기부, 공정거래법 피해 관련 고발요청 적극 행사해야

대통령 국정과제, 공정거래법 위반시 누구든 고발 가능토록 해야

하도급대금 조정신청제도 실효성 높이기 위한 공정위의 적극적 행정 필요해

공정위, 민간협회 운영 하도급분쟁조정협의회 하도급대금 조정 내역의 일부만 파악하고 있어

최저임금 인상  대응하기 위해 마련된 표준하도급계약서 등의 활용현황 정보도 보유하고 있지 않아

하도급사업자, 가맹사업자 등이 최저임금 인상에 대응할 수 있도록 제도적으로 보장하는 하도급조정신청제도, 표준계약서의 활용 현황과, 정책 추진 상황을 확인하고자 참여연대는 지난 9월 공정거래위원회, 한국공정거래조정원 등에 정보공개를 청구한 바 있다(http://www.peoplepower21.org/1653016" rel="nofollow">http://www.peoplepower21.org/1653016).  자료를 공개받아 검토한 참여연대는 “정부가 최저임금 인상 대응을 위한 대표적인 정책으로 제시한 하도급대금 조정신청제도, 표준하도급계약서, 표준가맹계약서의 실효성을 높이기 위해서는 공정거래위원회(이하 공정위)의 적극적인  행정이 필요하다는 점을 확인할 수 있었다”고 밝혔다.  

참여연대는 노무비 변동도 하도급대금조정신청 대상이 됨을 규정한 하도급법 개정안이 시행(2018.7.17)된  이후  △공정위가 법 시행 사항을 점검한 내역, △공정위에 신고된 하도급법 위반 사례 , △공정위가 파악한 하도급대금 조정 신청 내역을 정보공개청구하였다. 하도급대금 조정 신청을 받은 원사업자는 10일 안에 수급사업자(또는 중소기업협동조합)와 협의를 개시해야 함을 규정한 하도급법 제16조의2 제7항 위반 현황과 관련된 정보공개청구에서 공정거래위원회는 △ 하도급사업자가 법 제16조의2 제7항 위반을 이유로 공정거래위원회에 원사업자를 신고한 건수는 1건이며, 공정위가 자체적으로 파악한 위반내역은 없다고 답변하였다.

 <표1> 하도급법 제16조의2 제7항 관련 정보공개청구 내용과 결정(정보공개기간  : 2018.7.17.-2019.8.31)

한편 하도급대금 조정을 신청한 지 10일이 지난 후에도 원사업자가 하도급대금 조정 협의를 개시하지 않거나, 30일 안에 하도급대금 조정에 관한 협의에 도달하지 않은 경우 하도급분쟁조정협의회에 조정을 신청할 수 있다고 규정한 하도급법 제16조의2 제8항과 관련하여 참여연대는 공정위에 ‘공정거래조정원을 포함한 하도급분쟁조정협의회에 하도급조정이 신청된 건수, 하도급조정 신청 중 노무비 인상으로 조정이 신청된 건수, 조정신청금액, 조정신청결과’ 를 정보공개청구하였다.

<표2> 하도급법 제16조의2 제8항 관련 정보공개청구 내용과 결과 (정보공개기간 : 2018.7.17.-2019.8.31., 조정신청금액과 조정신청결과가 포함된 상세 내용은 5-8페이지  참조)

공정거래위원회는 답변서에서 건설하도급분쟁조정협의회의 경우, 하도급대금 조정신청 내역 가운데 노무비가 포함된 경우를 별도로 구분하기 어려워 “추가공사 대금 미지급 보정 신청건을 노무비 인상으로 하도급대금 조정을 신청한 경우로 간주”하여 자료를 제출하였고, 한국소프트웨어산업협회의 경우 법 제16조의2 제8항에 규정된 세 가지 조정 신청 사유(조정신청이 있는 날부터 10일이 지난 후에도 조정협의 개시가 되지 않은 경우, 30일 안에 하도급대금 조정 합의에 도달하지 않은 경우, 대통령령으로 정하는 사유로 합의에 도달하지 못할 것이 명백히 예상되는 경우)를 구분하지 않고 정보를 공개하였으며 중소기업협동조합중앙회, 한국전기공사협회, 정보통신공사협회, 한국소방안전협회, 한국엔지니어링진흥협회, 대한건축사협회  등  민간협회들이 만든 하도급분쟁조정협의회에 접수·처리된 하도급대금 조정 신청 건에 대해 공정거래위원회가 문서로서 파악한 내역은 없다고 답변하였다.

공정거래위원회는 2017년 말과 2018년 초, 최저임금 상승으로 원사업자가 원도급 금액을 증액받은 경우 그 비율만큼 하도급 금액도 증액해 주도록 하는 내용이 반영된 표준하도급계약서를 보급하였고, 최저임금 인상 등 비용이 증가하는 경우 가맹점이 가맹본부에 대해 가맹금액 조정을 요청하면 가맹본부에 부득이한 사유가 없을 경우 10일 이내에 협의를 개시하도록 하는 내용이 포함된  표준가맹계약서를 보급한 바 있다. 관련하여 참여연대는 △표준하도급계약서 보급 대상 업종에 속하는 사업체 중 몇 개의 사업체에서 표준하도급 계약서를 작성하고 있는지, △표준하도급계약서를 활용하여 최저임금 상승으로 원도급 금액을 증액받은 원사업자가 증액받은 비율만큼 하도급 금액을 증액해 준 사례가 있는지,  △표준가맹계약서 보급 대상 업종에 속하는 사업체 중 몇 개의 사업체에서 표준가맹계약서를 작성하고 있는지, △가맹금액 조정을 요청한 가맹점에 대해 가맹금액을 조정해 준 가맹본부 사례 등에 대해 공정위가 파악하고 있는 내역을 문의하였으나 공정거래위원회는 “위원회가 취득하고 있지 않은 정보”, “구체적인 사례에 대해서 보유하고 있지 않음” 이라고 답변하였다. 

참여연대는 정보공개된 자료를 검토한 결과, “하도급대금조정신청제도의 경우 공정거래위원회가 하도급대금 조정신청 제도가 현실에서 작동하고 있는지 파악하는 행정이 부재하고, 민간 협회들을 통한 조정 제도 현황에 대한 파악도 소극적인 것으로 평가된다”며 “한국공정거래조정원을 제외한 하도급분쟁조정협의회는 민간협회가 설치한 기구로 통계를 작성해야 할 의무가 없다고 하더라도, 정책의 활용현황을 확인하고 개선사항들을 찾아 정책을 발전시켜야 할 책임이 있는 공정거래위원회는 2018년 하도급법이 개정되었을 때 각 협회에 법개정의 효과를 확인할 수 있는 조정신청 현황자료에 대한 작성 협조를 요청했어야 한다”고 주장하였다. 한편 표준계약서 활용과 관련하여 참여연대는 “공정거래위원회가 최저임금 인상 등의 공급원가 변동이 계약에 반영될 수 있도록 표준계약서를 제·개정한 것은 환영할 만한 일이었으나 제·개정보다 중요한 것을 제도가 현실에서 얼마나 효용을 발휘하는지 파악하고 이를 바탕으로 제도를 발전시켜 나가는 것”이라며 표준계약서가 정착되기 위해 적극적인 행정이 필요한 상황이라고 주장하였다. 

참여연대는 중소제조업 기업의 60% 이상이 ‘최저임금 인상에 따른 공정한 납품단가 반영이 되지 않는다’고 인식하는 상황에서(2018.12. <중소기업 애로실태조사 종합보고서>, http://bit.ly/2luhg4U) 하도급대금조정신청 제도, 표준계약서 등 정부가 제시한 정책의 효용이 얼마나 있는지 확인하기가 어려운 상황이라면서 “공정위는 최저임금 인상 대책으로 제시한 정책들이 적합한 것이었는지에 대한 판단을 해야하고, 적합한 제도라고 판단한다면 활용도를 높이기 위해서는 어떤 정책이 추가적으로 고민해야한다”면서 향후에도 지속적으로 공정위의 관련 행정을 모니터링할 계획임을 밝혔다. 

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