[기획2] 사회보장사업 정비방안의 현황 및 문제점: 인천광역시 사례를 중심으로
사회보장사업 정비방안의 현황 및 문제점: 인천광역시 사례를 중심으로
신진영 l 인천평화복지연대 협동처장
관련 경과
제10회 사회보장위원회(’15.08.11)에서 「지방자치단체 유사·중복 사회보장사업에 대한 정비방안」 의결하고, 「지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비지침」(’15.08.13)을 각 지자체에 통보 추진토록 하였다. 정비대상 사업은 지자체가 시행 중인 자체 사회보장사업 5,891개 사업(6.5조원) 가운데 1,496개 사업, 9,997억 원(사업수 25.4%, 예산 15.4%)이다.
인천광역시
인천지역 정비방안 사업 대상은 53개 사업, 예산액 78,291백만 원, 서비스대상자 940,000명에 달한다. 이를 대응하기 위한 운동의 내용은 아래와 같다.
2015. 9. 17 복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 비상대책위원회 구성, 1차 운영위
2015. 9. 22 복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 기자회견
2015. 10. 01 2차 운영위원회
2015. 10. 16 3차 운영위원회
2015. 10. 21 복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 토론회
2015. 10. 26 4차 운영위원회
2015. 10. 28 5차 조찬 운영위원회
2015. 10. 29 중앙정부 핑계 삼아 복지축소 자행하는 인천시 규탄 기자회견, 시장면담 요청, 1인시위 시작
2015. 11. 03 전국동시다발 기자회견 및 1인시위
2015. 11. 27 인천시의회 문화복지위원회 간담회
전국 지방자치단체
2015. 10. 2 전국복지수호 공동대책위원회 구성, 1차 전체회의
2015. 10. 12 전국복지수호 공동대책위원회 발족 기자회견, 지방자치단체 사회보장사업 정비방안 규탄 국민공청회 개최
2015. 10. 16 2차 전체회의
2015. 10. 20 지방교부세법 시행령 의견서 제출
2015. 10. 23. 나눔문화축제 선전전
2015. 10. 27 3차 전체회의
2015. 11. 03 4차 전체회의
2015. 11. 11 지방자치단체 사회보장사업 정비 방안 철회 촉구 기자회견, 사회보장위원회의 적반하장행태 규탄 공동성명
2015. 11. 12 청와대 분수대 앞 릴레이 1인시위 시작(~ 12. 30)
2015. 11. 24 17개 지방자치단체장 사회보장사업정비결과 제출 거부 촉구 기자회견
- 2015. 12. 1 지방자치권 훼손하고 지역복지 축소시키는 지방교부세법 시행령안 통과 규탄 기자회견
- 2016. 5. 27 이슈리포트_경기도 사회보장사업정비결과분석 발표
- 2016. 7. 7 지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기번법 개정 방안 토론회
문제점
복지, 오히려 후퇴
1) 중앙정부, 증세 없는 복지라는 기조 유지하며 결국 축소
정부는 기존사업 정비로 절약된 돈을 아무런 혜택을 받지 못하고 있는 사각지대 해소를 위해 사용하겠다는 명분을 내세우고 있지만 절대적인 복지수준이 낮은 상황에서 기존 복지를 줄여 사각지대 해소에 투입하겠다는 것은 ‘밑돌 빼서 윗돌 괴는 격’이다. 사각지대 해소를 위한 별도의 복지확충을 해야 한다. 하지만 기존 사업폐지는 군사작전식으로 밀어붙이면서 사각지대 해소를 위한 복지사업을 시행하겠다는 것은 말 뿐이며 기본 계획조차 없는 상황이다.
2014년 기준 우리나라의 GDP 대비 공공사회복지지출은 10.4%로서, OECD 28개국 중 꼴찌이다. OECD 평균(21.6%)의 절반 수준에도 못 미친다.
지난 10년간(2006년~2015년) 보건복지부 예산 증가율이 연평균 13.9%인 것에 비해 올해 예산증가율은 4.3%로 크게 하락하였다(2015년 추경예산까지 포함하면 2016년도 예산증가율은 3.3%). 의무지출 경비를 제외하면 사실상 삭감된 예산이다. 현 정부 복지후퇴 기조가 뚜렷이 드러난다.
증세 없는 복지를 유지하려는 현 정부의 기조가 바뀌지 않는 한 이런 현실은 지속될 것이고 고통은 그대로 사회적 약자에 전가될 것이다.
2) 지방정부, 복지축소
지방자치단체 자체 예산 배정에는 지자체장의 철학이 반영된다. 복지를 중시하는 지자체장이 SOC나 지역축제 등에 가는 예산을 절약하여 복지사업 확충에 사용한다. 자체 복지사업이 많은 지자체와 그렇지 않은 지자체 사이에 복지격차가 발생한다. 하지만 이러한 격차는 바람직한 것으로서 이러한 격차는 지자체간에 복지확충 경쟁을 일으켜 지자체장이 엉뚱한 게 쓴 돈은 줄이고 서민과 민생을 챙기는 복지에 쓰는 예산을 늘이게 한다. 하지만 이번 정비방안은 지자체 단체장의 복지에 대한 의지를 후퇴시키는 요인이며, 지자체 단체장의 복지 사업 회피를 위한 수단으로 사용 가능하다. 정부가 못하게 한다는 핑계를 댈 수 있기 때문이다. 실제 인천의 경우, 통보된 정비사업보다 자체적으로 발굴하여 삭감한 사업이 월등히 더 많다.
비민주적이고 통제일변도의 중앙집권적 정책 강행, 상명하복식의 밀어붙이기
정부는 정비방안이 권고라고 하지만 사실상 강제하고 있다. 지자체에서 시행하는 자체 복지사업은 지방사무로서 실제로 중앙정부가 관여할 법적 근거가 없음에도 불구하고 정부는 자신들의 의견을 수용하지 않는 지자체에게는 교부금을 삭감하겠다고 협박하며 자신들의 지침 이행을 강제하고 있다. 2015년 12월 1일 국무회의에서 “지자체가 복지부 의견을 따르지 않을 경우 지자체 교부금을 삭감하거나 반환하도록 한다”는 내용으로 지방교부세법 시행령 개정안’ 통과되었다. 이는 상위법인 지방세교부금법에 존재하지 않는 것으로 위법적인 내용이다.
이처럼 유사·중복사업 정비를 지자체 자율적으로 추진토록 한다고 하지만 실제는 자율 추진과 전혀 다르다. 시·도별 조치필요 사항이라 하여 17개 시·도로 하여금 부단체장을 단장으로 하는 유사·중복사업 정비추진단을 구성하여 정비를 추진토록 하였다. 또한 국무조정실장을 단장으로 하고 기재부·복지부·행자부 차관을 간사로 하는 복지재정효율화 중앙대책단을 통한 점검을 실시하였다. 이를 통해 2015년 11월 27일까지 1차 정비결과 제출, 2016년 1월 15일까지 예산안을 기준으로 한 정비결과 제출케 하였다.
또한 정부가 제시한 유사·중복성의 정의는 정부가 자의적으로 정한 것으로 어떠한 사회적 논의과정도 없었다. 관계자들의 합의 과정이 무시되었다. 이렇듯 정부와 지자체 간의 조율이 미흡한 상황에서 졸속 추진된 것의 피해는 고스란히 국민들에게 돌아간다는 것이 가장 큰 문제이다. 인천의 경우 인천시와 기초자치단체간의 조율까지 미흡한 상태의 졸속 추진까지 더해져 혼란을 더욱 부추겼다.
이는 나아가 어려운 여건에서도 사명감으로 일하는 현장의 사회복지종사자들의 사기에도 영향을 미친다. 정부와 지자체로부터 각종 지침과 규제의 형태로 통제를 받고 있는 사회복지현장의 현실에서 철저히 휴먼서비스로 제공되는 복지에 있어 종사자들의 사기는 복지서비스 질과 직접적으로 연관된다.
지방자치단체의 역할과 현실 무시
1) 사회복지사업은 크게 중앙정부가 시행한은 사업과 지방자치단체(지자체)가 시행하는 사업으로 나뉜다.
기본적인 복지와 관련해서는 중앙정부가 담당하고, 지자체가 자체의 재정형편 및 복지수요를 감안하여 보완적 복지사업을 시행한다. 중앙정부 사업도 지자체를 통해 시행되지만, 지자체가 이를 임의대로 신설하거나 변경할 수 없다. 반면 지자체 시행 복지사업은 지자체의 재정형편이나 복지수요, 단체장의 복지철학 등에 따라 얼마든지 신설변경이 가능하다. 따라서 지자체별로 매우 다양한 자체사업이 시행되고 있다. 하지만 지자체가 새로이 복지사업을 시행하고자 하는 것을 정부가 수용하지 않는 일이 2014년부터 벌어지고 있다. 2012년 1월 26일 전면 개정되어 1년 후 시행된 사회보장기본법 제26조 제2항에서는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설·변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있다. 이처럼 신규 복지사업 시행을 가로막더니, 작년에는 지자체에서 이미 시행하고 있는 1,496개 복지사업을 통합, 폐지하라고 한 것이다.
중앙정부 차원의 복지서비스 및 급부가 열악한 우리나라 현실에서 복지 확대보다는 지역복지 축소 내지 자율성 억압의 강제 수단으로 작용하여 복지의 후퇴 및 획일화, 하향평준화를 유도하고, 국민들 및 지역 주민들의 사회보장수급권을 침해하는 결과를 초래할 수 있다. 우리나라 헌법은 지방자치를 규정하고 있으며 주민의 복지증진은 지방자치의 중요한 목적의 하나이다. 지방자치법 제9조 제1항은 지자체는 자치사무와 국가위임사무를 처리한다고 규정하면서 그 일환으로 주민의 복지증진에 관한 사무를 예시하고 있다. 사회보장기본법 및 사회보장급여법에서 규정한 사회보장급여는 주민의 복지증진을 목적으로 하는 것이므로 지자체가 사회보장급여와 관련된 사무를 처리하는 것은 주민의 복리증진을 지향하는 지방자치의 본질적인 내용에 속한다고 할 것이다. 이런 점에 비추어 볼 때, 정부가 추진하고 있는 정비방안은 지방자치에 정면으로 위배된다.
2) 지자체 자체사업의 현실
지자체의 세출예산을 세출구조별로 분류할 때 가장 큰 비중을 차지하는 것이 정책사업예산이며 정책사업은 자체사업과 보조사업으로 구분된다. 지자체 세출예산과 그 중 사회복지예산, 그리고 사회복지예산 중 자체사업 예산과 보조사업 예산의 추이를 정리하면 다음과 같다.
사회복지 자체사업의 비중이 날로 감소하고 있는 상황에서 그마저도 정비의 칼날을 휘두르고 있는 것이다. 저출산·고령화 흐름에 대응하기 위한 사회보장(사회서비스)의 발전과 지방자치시대에 부응하는 지방정부의 복지기획력 제고가 절실히 요구되는 시대상황에 비추어 볼 때 지극히 반(反)복지적 행태이며 주민의 복지욕구를 최우선 가치로 삼아야 하는 사회보장사업의 본질에 위배된다.
각 지역에서 적용하는 현실이 각기 상이하여 형평성의 문제
정부는 아래 표와 같이 정비유형과 제도별 정비기준 및 공통기준을 제시하였지만, 해석의 자율성이 존재함에 따라 F&A 붙임자료도 별도로 추가 제되었다. 그럼에도 정부통보 정비대상 사업 중 폐지한 곳과 동일한 사업이 여전히 유지되고 있는 사업 등이 각 지역별로 달라 정부가 정비방안을 추진하면서 내건 지역간 형평성이라는 목적을 무색케 하고 있다. 전북희망나눔재단 사무국에서 발표한 2016년 전라북도 사회보장사업 정비결과 분석에 따르면 전북지역 총 52억여원 삭감 예산 중에서 장수군 18억 4천여원 삭감, 정읍시 7억여원 삭감하였다. 반면 부안군의 경우 전혀 삭감하지 않았다. 부안군의 경우 한국보건사회연구원에 질의하여 유사중복사업이 아니라는 판단과 군에서 자체 판단하여 기존의 사회보장사업을 유지하기로 결정한 것이다. 장수수당의 경우 경기도 성남시는 즉시 폐지하였으나, 인천시 옹진군의 경우 유지키로 하였다.
이렇듯 객관성과 신뢰성을 학보하지 않고 추상적이고도 모호한 기준에 의해서 선정된 유사·중복사업의 판정에 대한 타당성을 신뢰할 수 없다.
2016년 인천광역시 사회보장사업 정비 결과 분석
분석개요
1) 분석대상
정부가 전국 17개 시도에 통보한 ‘유사․중복 정비대상 사회보장사업’ (제10차 사회보장위원회(‘15.08.11)) 중 인천광역시에 해당하는 사업 53개 중 인 ’시도예산‘으로 진행되는 시 시행사업 28개 사업을 대상으로 한다. 구매칭으로 진행되는 군․구 시행 사업은 이번 분석대상에서는 제외한다.
2) 분석자료
- 정부가 전국 17개 시도에 통보한 ‘유사․중복 정비대상 사회보장사업
- 인천광역시 2015년 및 2016년 본예산 사업명세서
- 인천광역시 유사․중복사업 최정정비내역(2016.04.26 공개)
인천광역시 사회보장사업 정비 현황
중앙정부가 통보한 사업 중 인천광역시에 해당하는 사업은 총53개이며 예산금액은 78,291백만원2)이다. 그 중 ‘시도예산’으로 진행되는 시 시행 사업은 28개이고 분석대상은 이로 한정한다.
시 시행사업 28개 사업 을 유지사업, 예산삭감사업, 단계적폐지사업, 즉시폐지사업3)으로 구분하면 [표6]과 같다. 괄호안은 2015년도 예산액을 기본으로 -> 2016년도 예산액을 표기한 것이다. 단위는 백만 원이다.
이를 보면 28개 통보 사업 중 18개 사업을 현행대로 유지하고, 10개 사업에 대해 예산 삭감 혹은 폐지하였다. 반면 인천시가 중앙정부에 제출한 유사․중복사업 최종정비내역에 따르면 정비대상 사업은 총 40개 사업, 삭감된 예산은 11,938백만 원이다.
인천광역시가 정비한 40개 사업 중 중앙정부의 통보 목록에 포함되었던 10개 사업을 제외한 30개 사업은 자체 발굴한 사업이다. 자체발굴한 정비사업명은 다음과 같다.
1) 참가단체 25개(건강과나눔 인천YMCA 인천경제정의실천시민연합사회복지위원회 인천노인복지관협회 인천보육교사협회 인천보육포럼 인천사회복귀시설협회 인천사회복지관협회 인천사회복지협의회 인천사회복지종사자권익위원회 인천시민문화공동체문화바람 인천여성회 인천장애인주간단기보호시설협의회 인천장애인복지관협회 인천장애인복지시설협회 인천장애인차별철폐연대 인천재가노인복지협회 인천지역아동센터대표자협의회 인천평화복지연대사회복지위원회 인천한부모가족복지시설연합회 전국사회복지유니온인천지부 참여예산센터 인천청소년지도자협회 청소년인권복지센터내일 한국장애인직업재활시설협회인천광역시협회/가나다순, 추가예정)
2) 매칭되는 군․구 비용 및 예산 추계의 잘못으로 실제 금액은 이 금액보다 작음.
3) 즉시폐지사업은 일부의 일부를 폐지하거나 국비 혹은 다른 사업에 포괄해서 진행하는 경우도 포함됨.
참고자료
- 이찬진․남찬섭, 2015, 전국복지수호 공동대책위원회 자료
- 전국복지수호공동대책위원회 이슈리포트_2016년 경기도 사회보장사업 정비결과 분석
- 전북희망나눔재단 이슈리포트, 2016, 전라북도 사회보장사업 정비결과 분석
시민들의 의견
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